VVGE 2009/10 Nr. 3

Am 10. November 2009 reichte die Interessengemeinschaft Hochwasserschutz Sarnen ein mit 3733 Unterschriften unterzeichnetes Volksbegehren (Initiative) ein, das vom Regierungsrat die Planung des Stollenprojekts "Bergvariante Ost" bis zur Baureife verlangt:

"Dem Regierungsrat wird ein Planungskredit von 1,8 Millionen Franken zum Zweck erteilt, das Stollenprojekt 'Bergvariante Ost' gemäss der Projektidee der IG Hochwasserschutz vom 20. Juli 2007 bis zur Baureife zu planen und auf den gleichen Stand zu bringen wie das Projekt 'Tieferlegung und Verbreiterung der Sarneraa' gemäss dem Kantonsratsbeschluss vom 27. April 2007."

Mit Kreisschreiben vom 6. Juli 2010 zur eidgenössischen und kantonalen Volksabstimmung am 26. September 2010 regelte der Regierungsrat die Abstimmungsmodalitäten für den Sonderfall eines Volksbegehrens mit Gegenvorschlag (ABl 2010, 1365 ff.).

Danach würden den Stimmberechtigten im vorliegenden Fall auf demselben Stimmzettel folgende drei Fragen vorgelegt:

"1. Wollen Sie das Volksbegehren (Initiative) für die Planung der Stollenvariante für den Hochwasserschutz Sarneraatal annehmen?
2. Wollen Sie den Objektkredit gemäss dem Kantonsratsbeschluss zum Projekt Hochwassersicherheit Sarneraatal (Gegenvorschlag zum Volksbegehren 'Stollenvariante') annehmen?
3. Stichfrage: Falls sowohl das Volksbegehren (Initiative) als auch der Gegenvorschlag des Kantonsrats angenommen werden, welche Vorlage soll dann in Kraft treten?"

Mit Schreiben vom 3. August 2010 gelangte die Interessengemeinschaft Hochwasserschutz Sarnen an den Vorsteher des Bau- und Raumentwicklungsdepartements Obwalden (BRD). Darin wurde im Zusammenhang mit einem "geplanten Gespräch" unter anderem folgender Gesprächspunkt vorgeschlagen:

"Stimmzettel
Der Stimmzettel für die Abstimmung am 26. September soll so gestaltet sein, dass Beschwerden vermieden werden. Siehe dazu die Publikation im Amtsblatt vom 8. Juli 2010. Dort fehlen bei den Abstimmungsfragen die Kreditsummen."

Der Rechtsdienst des Regierungsrats hat sich im Auftrag des Departementsvorstehers mit Schreiben vom 13. August 2010 gegenüber der Interessengemeinschaft Hochwasserschutz Sarnen zu diesem Thema wie folgt geäussert: Die Abstimmungsfragen seien entsprechend Art. 33a des Abstimmungsgesetzes formuliert; die Nennung der Kreditsummen sei nicht erforderlich.
Mit Schreiben vom 18. August 2010 erhob die Interessengemeinschaft Hochwasserschutz Sarnen, vertreten durch X und Y, Postfach, 6061 Sarnen, "vorsorgliche Beschwerde Brief Rechtsdienst" beim Regierungsrat und beantragte sinngemäss, die Kreditsumme sei zwingend auf den Stimmzetteln zu nennen.

Aus den Erwägungen:

1.1 Nach Art. 54 des Gesetzes über die Ausübung der politischen Rechte (Abstimmungsgesetz) vom 17. Februar 1974 (AG; GDB 122.1) können Abstimmungen des Kantons und der Gemeinde durch schriftliche und begründete Beschwerde beim Regierungsrat angefochten werden:

a. wegen Verletzungen des Stimmrechts (Stimmrechtsbeschwerde);
b. wegen Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung oder Durchführung der Abstimmung (Abstimmungsbeschwerde).

Mit der Stimmrechtsbeschwerde können alle im Zusammenhang mit dem Stimmrecht stehenden Rügen erhoben werden. Denkbar sind sämtliche Themen der Zulassung zur Urne, Eintrag im Stimmregister, Ausschluss vom Stimmrecht usw. (Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 17 f. und 341 ff.).
Der Abstimmungsbeschwerde unterliegen alle Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung oder Durchführung einer Abstimmung wie Verletzung von Verfahrensvorschriften, unrichtiges Auszählen, unerlaubte Handlungen Dritter, unzulässige Propaganda von Behörden usw. (Hiller, a.a.O., S. 21 f.).
In der Beschwerde wird die Formulierung der Abstimmungsfragen beanstandet und es wird geltend gemacht, die Kreditsummen der Projekte seien in den Abstimmungsfragen zu nennen. Insoweit wird vorliegend eine Abstimmungsbeschwerde erhoben.

1.2 Die Beschwerdebefugnis richtet sich nach Art. 54b Abs. 1 AG. Danach sind zur Einreichung der Stimmrechts- und der Abstimmungsbeschwerde lediglich die Stimmberechtigten befugt.
Auch bei Mitgliedern von Initiativ- oder Referendumskomitees kommt es für die Legitimation nur darauf an, ob sie Stimmbürger sind. Ihre besonders enge Beziehung zum Begehren, in dessen Zusammenhang die vorgebrachten Rügen stehen, ist ohne Bedeutung (Hiller, a.a.O., S. 293). Allerdings kann eine Vereinigung in eigenem Namen, jedoch zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde führen, wenn sie prozessfähig ist, die Mehrheit oder ein grosser Teil der Mitglieder in ihren geschützten Interessen betroffen ist und sie statuarisch zur Wahrung der Interessen berufen ist (egoistische Verbandsbeschwerde; Hiller, a.a.O., S. 297; Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich/Basel/Genf 2008, 7. Aufl., N 2014).
Die Interessengemeinschaft Hochwasserschutz Sarnen ist gemäss den Statuten (abrufbar unter: www.ig-hochwasserschutz-ow.ch; eingesehen am 19. August 2010) ein Verein. An und für sich gibt sich der Verein politisch neutral (Art. 2 Statuten). Allerdings bezweckt der Verein die sachgerechte Realisierung des Hochwasserschutzes in Sarnen (Art. 3 Statuten). Der Verein erreicht seine Ziele durch Anträge, Petitionen, Initiativen und weitere Massnahmen (Art. 4 Statuten). Der Vorstand vertritt den Verein gegen aussen (Art. 18 Statuten).
Die Interessengemeinschaft Hochwasserschutz Sarnen, handelnd durch seinen Vorstand, ist als juristische Person grundsätzlich prozessfähig. Auch ist mit Blick auf Ziel und Zweck des Vereins anzunehmen, dass der Verein zur Wahrung der Mitgliederinteressen, die auf einen sachgerechten Hochwasserschutz abzielen, berufen ist. Ob der Verein mit seiner Beschwerde einen Grossteil seiner Mitglieder vertritt und ob diese selber zur Abstimmungsbeschwerde legitimiert sind, kann nicht ohne Weiteres geprüft werden, zumal eine Mitgliederliste weder eingereicht wurde noch sonst wie vorliegt. Hinzu kommt, dass die Statuten nicht vorsehen, dass nur stimmberechtigte Bürger Mitglieder des Vereins werden können. Von der Voraussetzung, dass eine Mehrzahl der Mitglieder betroffen sein muss, kann jedoch nicht allein deshalb abgesehen werden, weil sie schwer nachzuweisen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, N 52 zu § 21). Unter diesen Umständen kann der Interessengemeinschaft Hochwasserschutz Sarnen im vorliegenden Verfahren keine Beschwerdelegitimation zugesprochen werden (vgl. die Ausführungen zu Erw. 1.3 betreffend Nachreichung von Belegen).

Immerhin ist die Beschwerde von X und Y unterzeichnet eingereicht worden. Die beiden Personen sind im Kanton Obwalden stimmberechtigt, womit die Beschwerdelegitimation gegeben ist und der Regierungsrat auf die Beschwerde einzutreten hat.

1.3 Die vorsorgliche Beschwerdeerhebung ist vom kantonalen Recht nicht vorgesehen (Art. 54 AG und Art. 15 Verordnung über das Verwaltungs- und Verwaltungsbeschwerdeverfahren [Verwaltungsverfahrensverordnung] vom 29. Januar 1998 [VwVV; GDB 133.21]). Zwecks Wahrung von Fristen ist die vorsorgliche Beschwerdeerhebung unstatthaft. Die rechtsgültige Anhandnahme einer Abstimmungsbeschwerde setzt – mindestens sinngemäss – einen Antrag und eine minimale Begründung voraus. Würden vorsorgliche Rechtsmittel akzeptiert, hätte dies für den Regierungsrat, der für ein geordnetes Beschwerde- und Abstimmungsverfahren zuständig ist, unzumutbare Folgen (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., N 15 zu § 11).
Nach Treu und Glauben hat indessen die Beschwerdeinstanz die Nichtanhandnahme eines vorsorglich eingereichten Rechtsmittels kundzutun, damit die Partei allenfalls ihre Beschwerde verbessern kann (Art. 15 Abs. 3 VwVV). Allein im Vorfeld einer Abstimmung ist eine Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerde nur mit Zurückhaltung zu gewähren. Je näher der Abstimmungstermin rückt, desto schneller ist mit Blick auf die Rechtssicherheit und die Willensbildung des Souveräns die Rechtslage zu klären. Vor diesem Hintergrund sind auch die Anforderungen an die Beschwerdeschrift gering zu halten (Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N 2704).
Vorliegend sind die Abstimmungsunterlagen bereits gedruckt und befinden sich schon bei den Gemeinden zum Versand an die Stimmberechtigten. Nach dem bisher Gesagten muss deshalb die hier streitige Frage betreffend Formulierung der Abstimmungsfrage sofort entschieden werden. Eine Nachfrist für die Beschwerdeergänzung kann nicht gewährt werden. Obwohl die Beschwerde relativ knapp ausgeführt ist, besteht in Bezug auf die Streitfrage ebenso wenig Zweifel wie in Bezug auf die der Beschwerde zugrunde liegende Motivation.
Insoweit ist die vorsorglich eingereichte Beschwerde als ordentliche Abstimmungsbeschwerde zu behandeln.

1.4 Die Beschwerde ist innert drei Tagen seit der Entdeckung des Beschwerdegrunds einzureichen. Sie muss spätestens am vierten Tag nach der Veröffentlichung der Ergebnisse im Amtsblatt bei der Beschwerdeinstanz eintreffen (Art. 54a AG).

Grundsätzlich löst der behauptete Mangel die Beschwerdefrist zu jenem Zeitpunkt aus, bei dem dieser Mangel durch Publikation oder Zustellung öffentlich wird. Richtet sich die Beschwerde gegen Handlungen, die der Vorbereitung einer Abstimmung dienen, so beginnt die Beschwer­defrist mit der Eröffnung oder Mitteilung der entsprechenden Anordnung. Die kurze Beschwerdefrist verfolgt den Zweck, den behaupteten Mangel sofort, jedenfalls aber vor der Abstimmung beheben zu können. Es widerspricht nämlich Treu und Glauben, trotz Entdeckung eines Beschwerdegrunds den Fehler nicht sofort anzufechten und später, nach der Abstimmung, vorzubringen, diese sei ungültig (vgl. Hiller, a.a.O., S. 324 f.; Hangartner/Kley, a.a.O., N 2704 ff.).

Die Beschwerdeführer bemängeln die Formulierung der Abstimmungsfragen auf dem Stimmzettel. Diesbezüglich bezieht sich der Präsident der Interessengemeinschaft Hochwasserschutz Sarnen im Schreiben vom 3. August 2010 an den Departementsvorsteher des BRD auf das Amtsblatt (Nr. 27) vom 8. Juli 2010. Im Rahmen des darin publizierten Kreisschreibens zur eidgenössischen und kantonalen Volksabstimmung am 26. September 2010 wurden die besagten Abstimmungsfragen vollumfänglich abgedruckt. Gestützt auf dieses Kreisschreiben wurden nunmehr auch die Abstimmungsunterlagen erstellt.

Damit steht fest, dass die dreitägige Frist am Freitag, 9. Juli 2010, zu laufen begann und am Montag, 12. Juli 2010, endete. Die hier diskutierte Beschwerde ist somit verspätet eingereicht worden, selbst wenn man als frühesten Einreichungszeitpunkt den 3. August 2010 nehmen würde, an dem der Präsident der Interessengemeinschaft Hochwasserschutz Sarnen mit dem obgenannten Schreiben an den Departementsvorsteher des BRD gelangte. Auf die Abstim­mungsbeschwerde kann daher nicht eingetreten werden.

2. Die Abstimmungsbeschwerde wäre aber auch inhaltlich unbegründet. Die Beschwerdeführer machen konkret geltend, die Kreditsummen der Projekte seien im Rahmen der Abstimmungsfragen auf dem Stimmzettel zu nennen.

Das Stimm- und Wahlrecht räumt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Der Wille der Stimmbürger kann namentlich durch eine unrichtige Fragestellung auf dem Stimmzettel verfälscht werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung trifft die Behörden daher bei der Formulierung der Abstimmungsfrage eine erhöhte Sorgfaltspflicht, welche die vom Bundesgericht im Zusammenhang mit amtlichen Erläuterungen aufgestellten Anforderungen übersteigt.

Die Abstimmungsfrage auf dem Stimmzettel muss klar und objektiv abgefasst werden, darf weder irreführend sein noch suggestiv wirken und muss allfälligen besonderen Vorschriften des kantonalen Rechts genügen (BGE 121 I 12, Erw. 5b).

2.1 Eine Frage wirkt suggestiv und ist damit unzulässig, wenn ein entscheidendes Argument, das für oder gegen die Vorlage spricht, in die Abstimmungsfrage eingefügt wird. Selbstverständlich kann auch die korrekt formulierte Abstimmungsfrage nicht sämtliche Irrtümer ausschliessende Informationen liefern. Die Frage muss nur das mit Ja oder Nein zu beantwortende Generalthema der Abstimmung wiedergeben. Die einzelnen Argumente, die für oder gegen eine Vorlage sprechen, kann der Stimmberechtigte unter anderem den Abstimmungsunterlagen entnehmen (Hangartner/Kley, a.a.O., N 2529 f.).

Im vorliegenden Fall geht es, da über den Sonderfall eines Volksbegehrens mit Gegenvorschlag abgestimmt werden soll, um mehrere, konkret um zwei Abstimmungsfragen, nämlich ob das Volksbegehren (Initiative) für die Planung der Stollenvariante für den Hochwasserschutz Sarneraatal oder der Objektkredit gemäss dem Kantonsratsbeschluss zum Projekt Hochwassersicherheit Sarneraatal (Gegenvorschlag zum Volksbegehren 'Stollenvariante') angenommen werden soll.

Da die Stichfrage vom Wortlaut und von der Funktion her nicht mit einer Kreditsumme ergänzt werden kann, ist diese für die vorliegende Diskussion nicht relevant.
Die beiden Abstimmungsfragen sind auf dem Stimmzettel derart auf die wesentlichen Abstimmungsthemen abstrahiert, dass eine Suggestivwirkung ausgeschlossen ist. Auch ist nicht erkennbar, inwieweit die Abstimmungsfragen irreführend sein könnten, zumal die Beschwerdeführer dies auch nicht weiter begründen. Die Kreditsummen werden in den Abstimmungserläuterungen dargelegt sein. Es ist den Stimmbürgern zuzumuten, sich darin genauer über die Tragweite der Vorlagen zu informieren. Insoweit besteht keine Verpflichtung für den Regierungsrat, die Kreditsummen in den Abstimmungsfragen zu erwähnen. Man könnte sich sogar fragen, ob nicht gerade die von den Beschwerdeführern geforderte Nennung geeignet wäre, die Willensbildung und -bekundung der Stimmbürger zu verfälschen. Immerhin könnten die blossen Kreditsummen allenfalls für oder gegen das Volksbegehren oder den Gegenvorschlag sprechen. Allein dies würde der komplexen Thematik nicht gerecht werden und eben nur suggestiv wirken.

2.2 Ob die Formulierung der Abstimmungsfragen auch nach dem kantonalen Recht genügt, ist anhand des Abstimmungsgesetzes zu prüfen, das den vorliegenden Fall wie folgt regelt:

Art. 33a Initiativen mit Gegenantrag
1 Bei der Abstimmung über Initiativen und Gegenantrag werden den Stimmberechtigten auf dem gleichen Stimmzettel drei Fragen vorgelegt. Jeder Stimmberechtigte kann uneingeschränkt erklären:
a. ob er die Initiative dem geltenden Recht vorziehe;
b. ob er den Gegenantrag dem geltenden Recht vorziehe;
c. welche der beiden Vorlagen in Kraft treten soll, wenn sowohl Initiative als auch Gegenantrag angenommen werden.
2 Alle drei Fragen können unabhängig voneinander beantwortet werden. Das absolute Mehr wird für jede Frage getrennt ermittelt. Unbeantwortete Fragen fallen ausser Betracht.
3 Werden sowohl Initiative als auch Gegenantrag angenommen, so entscheidet das Ergebnis der dritten Frage.

Es kann festgestellt werden, dass die Nennung der Kreditsumme in den Abstimmungsfragen nicht erforderlich ist.

Interessanterweise sind bei Kreditanträgen in der Gemeindeversammlung die Bruttokosten in der Traktandenliste aufzuführen (Art. 7 Abs. 4 AG). Vorerst gilt es festzuhalten, dass nicht die Traktanden, sondern der Beschlussantrag des Gemeinderats zur Abstimmungsfrage erhoben wird. Weiter ist bemerkenswert, dass die Beschlussanträge und die damit zusammenhängenden, zur Information der Stimmbürger notwendigen Unterlagen nicht in die Haushalte versandt werden, sondern lediglich in der Gemeindekanzlei oder an einem vom Gemeinderat bekanntgegebenen Ort öffentlich aufgelegt werden (Art. 7 Abs. 3 AG). Mit Blick darauf ist die Angabe der Bruttokosten in den Traktanden vor allem als ergänzende Information zu betrachten. Anders dagegen bei Abstimmungen des Kantons. Hier erhalten die Stimmbürger zusätzlich zum Abstimmungszettel die Abstimmungserläuterungen des Regierungsrats zugestellt, die alle relevanten Informationen beinhalten. Denn nach Art. 33 AG muss der Regierungsrat die Stimmberechtigten vollständig, sachlich, transparent und verhältnismässig informieren. Bei Volksbegehren berücksichtigt er auch die Argumente des Urheberkomitees.

Mithin also können die Vorgaben bei der Traktandierung der Gemeindeversammlung nicht mit jenen der Ausgestaltung des Abstimmungszettels bei kantonalen Abstimmungen verglichen werden. Dass es sich dabei um völlig verschiedene Institute handelt, zeigt auch die unterschiedliche Art und Weise, wie die Stimmbürger über Vorlagen informiert werden. Schliesslich ist davon auszugehen, dass sich der Gesetzgeber im Abstimmungsgesetz mit der Thematik der Nennung der Kreditsummen im Abstimmungsverfahren befasst hat, es aber bewusst unterlassen hat, insbesondere für kantonale Abstimmungen betreffend Volksbegehren mit Gegenvorschlag entsprechende Vorgaben zu statuieren (vgl. Erw. 2.1 a.E.).

Im Ergebnis genügt die Formulierung der Abstimmungsfragen nach dem kantonalen Recht. Da die Abstimmungsfragen weder irreführend noch suggestiv abgefasst sind, sondern auf das Generalthema reduziert sind, erscheinen sie klar und deutlich. Sie sind somit nicht zu beanstanden.

Vor diesem Hintergrund wäre die Beschwerde auch inhaltlich abzuweisen. Wie erwähnt aber ist auf sie nicht einzutreten.