CDAP - AC.2015.0105 - 2016-09-27 - Hermann Daenzer/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Municipalité d'Ormont-Dessous, Municipalité de Château-d'Oex, Service du développement territorial

1.

Le recourant sollicite qu'il soit procédé à une inspection locale, à une saison qui permette d'opérer les constations nécessaires en matière de végétation.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. En particulier, il contient tous les travaux préparatoires du PAC 292A, la correspondance échangée entre le recourant et l'autorité intimée ainsi que les plans soumis à l'enquête publique, rendant superflue la tenue d'une inspection locale. Pour le reste, le recourant et l'autorité intimée ont pu faire valoir leurs arguments lors de l'échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu de rejeter sa requête tendant à la tenue d'une audience avec inspection locale.

2.

Le recourant conteste pour l'essentiel l'inclusion des parcelles nos 1'650, 1'655, 1'656, 1'657 et 1'616 (pâturage "Es Preises") dans le périmètre du PAC 292A. Il considère que ces parcelles sont très clairement démarquées de la zone marécageuse à protéger, en particulier par le surplomb constitué par la route cantonale. Du point de vue biologique, l'exploitation de ces parcelles en tant que pâturage, soumise à la réglementation de la zone agricole, ne porterait aucune atteinte à ce qui a été identifié comme environnement à protéger par le PAC 292A.

a) Selon l'art. 78 al. 5 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés; il est interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain; font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles. Le législateur a concrétisé cette disposition par l'adoption des art. 23a ss de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Selon ces dispositions, il convient de distinguer le régime applicable aux marais d'importance nationale d'une part, pour lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux art. 18a, 18c et 18d LPN, qui concernent les biotopes, et les sites marécageux d'importance nationale d'autre part, régis par les art. 23b à 23d LPN.

Conformément à l'art. 23b LPN, par site marécageux, on entend un paysage proche de l'état naturel, caractérisé par la présence de marais; une étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique unit les marais au reste du site (al. 1); les marais, ou en d'autres termes les biotopes dignes de protection, ne sont donc qu'un élément du site marécageux (cf. TF 1A.14/1999 du 7 mars 2000 consid. 2c). Un site marécageux est d'une beauté particulière et d'importance nationale lorsqu'il est unique en son genre (al. 2 let. a) ou fait partie des sites marécageux les plus remarquables, dans un groupe de sites comparables (al. 2 let. b). Le Conseil fédéral désigne les sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale et en détermine la situation en tenant compte de l'utilisation du sol et des constructions existantes; ce faisant, il travaille en étroite collaboration avec les cantons qui, pour leur part, prennent l'avis des propriétaires fonciers concernés (al. 3). Selon l'art. 23c al. 1 LPN, la protection a pour but général de sauvegarder les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur beauté particulière et leur importance nationale. Les cantons veillent à la concrétisation et à la mise en oeuvre des buts de la protection (al. 2).

L'ordonnance sur les sites marécageux (ici désignée OSM) a été édictée sur la base de ces dispositions. Les sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale sont énumérés dans l'inventaire figurant à l'annexe 1 (inventaire des sites marécageux) et ils sont décrits plus en détail dans l'annexe 2 qui fait partie intégrante de l'ordonnance (art. 2 al. 1). Dans cette annexe 2, les objets sont représentés sur une carte détaillée à l'échelle 1:25'000. Les cantons fixent les limites précises des objets (art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur les sites marécageux). Ce faisant, ils ne doivent pas s'écarter des lignes directrices fédérales (ATF 127 II 184 consid. 3c, JT 2002 I 728, et les références citées). Comme il n'est cependant pas possible à une telle échelle de fixer des limites avec la précision nécessaire à des plans cadastraux, les cantons possèdent une certaine liberté d'appréciation lorsqu'ils définissent le périmètre exact du site au niveau des parcelles (ATF 127 II 184 consid. 3c, JT 2002 I 728; cf. aussi TF 1C_390/2010 du 17 mai 2011 consid. 4.1;1A.14/1999 du 7 mars 2000 consid. 4b; Peter Keller, Commentaire LPN, ad art. 23b LPN n° 20). Ce n'est cependant que dans des cas très particuliers que les cantons peuvent s'écarter des indications fédérales: d'une part, le périmètre peut être étendu pour créer une zone tampon suffisante, d'autre part, il est aussi possible de procéder à une petite réduction du périmètre de protection; par exemple, lorsque la délimitation fédérale empiète juste sur la limite externe d'un bien-fonds, il peut s'avérer nécessaire de sortir toute la parcelle du périmètre (cf. arrêt AC.2006.0192 du 9 mars 2009 consid. 3b, et la référence citée).

Selon l'art. 4 al. 1 OSM, le paysage sera en particulier protégé contre les modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou à son importance nationale (let. a) et les éléments et les structures caractéristiques des sites marécageux sauvegardés, notamment les éléments géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que les constructions et les structures traditionnelles de l'habitat (let. b). Aux termes de l'art. 4 al. 2 OSM, la description des objets à l'annexe 2 sert aux cantons de base contraignante pour concrétiser les buts visés par la protection. Les cantons prennent les mesures de protection et d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la protection (art. 5 al. 1 OSM).

b) L'inventaire fédéral énumère les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national et concrétise ainsi le champ d'application de l'art. 78 al. 5 Cst. dans l'espace. L'interdiction constitutionnelle d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain est immédiatement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.7; 127 II 184 consid. 5b/aa, JT 2002 I 728; 123 II 248 consid. 3a/aa, JT 1998 I 530) et impérative: elle n'autorise pas à procéder dans chaque cas particulier à une pesée des intérêts entre cette interdiction constitutionnelle et d'autres intérêts (ATF 138 II 281 consid. 6.2 et 6.5; 127 II 184 consid. 5b, JT 2002 I 728, et les références citées). La protection fédérale des marais prime le droit cantonal et les plans d'aménagement cantonaux (art. 49 al. 1 Cst.), même lorsque ceux-ci ont été adoptés sous l'empire de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) (ATF 127 II 184 consid. 5b, JT 2002 I 728; cf. aussi arrêt 1C_489/2011 du 21 juin 2012 consid. 2.1; ATF du 16 avril 1997, DEP 1997 p. 329).

L'inventaire fédéral des sites marécageux est prévue par une ordonnance du Conseil fédéral; en tant que tel, les tribunaux peuvent à titre préjudiciel examiner sa conformité à la Constitution et à la loi (ATF 138 II 281 consid. 5.4; 127 II 184 consid. 5a, JT 2002 I 728, et les références citées). Toutefois, dans la mesure où la loi et la Constitution accordent un pouvoir ou une liberté d'appréciation au Conseil fédéral, les tribunaux doivent les respecter et ne pas y substituer leur propre pouvoir d'appréciation (cf. ATF 127 II 184 consid. 5a, JT 2002 I 728; ATF 126 II 522 consid. 41, JT 2001 I 616, et les références citées). Les critères qu'indique l'art. 23b LPN pour définir et délimiter les sites marécageux (notamment l'étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique qui unit les marais au reste du site) sont des notions juridiques indéterminées. En principe, il incombe au tribunal de les interpréter et de les concrétiser dans chaque cas particulier. Toutefois, lorsqu'il découle de l'interprétation de la loi que le législateur a voulu accorder à l'administration, à l'aide d'une formulation ouverte, un pouvoir de décision que les tribunaux doivent respecter et si cette habilitation est compatible avec la Constitution, alors le tribunal peut et doit limiter sa cognition de manière correspondante (cf. ATF 127 II 184 consid. 5a/aa, JT 2002 I 728, et les références citées).

c) L'art. 23d al. 1 LPN prévoit que l'aménagement et l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux. L'art. 23d al. 2 let. b LPN précise que l'entretien et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement sont en particulier admis à la condition prévue à l'al. 1. Selon l'art. 5 al. 2 OSM, les cantons veillent en particulier à ce que l'aménagement et l'exploitation admissibles selon l'art. 23d al. 2 LPN ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux (let. c); à ce que des installations et constructions, autres que celles relatives à l'aménagement et l'exploitation réglées sous lettre c, qui ne servent ni à l'entretien des biotopes ni au maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou agrandies que si elles ont une importance nationale, ne puissent être réalisées qu'à l'endroit prévu et n'entrent pas en contradiction avec les buts visés par la protection (let. d).

Par le biais de l'art. 23d LPN, le législateur fédéral a étendu les exceptions prévues par la disposition constitutionnelle topique en admettant non seulement les interventions qui servent au but de protection, mais également celles qui ne portent pas préjudice au but de protection (ATF 138 II 23 consid. 3.3; 281 consid. 6.2; 124 II 19 consid. 5c, et les références citées). Tel est le cas des interventions qui ne diminuent pas véritablement la valeur du site marécageux, lorsque celui-ci, pris dans sa globalité, n'est atteint tout au plus que très marginalement (cf. ATF 124 II 19 consid. 5c, et les références citées). Le Tribunal fédéral, après avoir constaté que l'art. 23d LPN n'était ainsi pas conforme au texte constitutionnel, a retenu qu'il convenait de lui donner une interprétation aussi proche que possible de la lettre et du sens de la disposition constitutionnelle en cause (ATF 138 II 281 consid. 6.3; 128 II 23 consid. 3.3; 123 II 248 consid. 3a/cc, JT 1998 I 530). Même si la liste d'utilisations admissibles de l'art. 23d al. 2 LPN est présentée comme non exhaustive ("en particulier"), des exceptions au régime de protection "absolue", ou "pratiquement absolue", découlant de la Constitution (cf. ATF 138 II 23 consid. 3.3; 281 consid. 6.2; 124 II 19 consid. 3b p. 24, et les références citées) ne peuvent néanmoins être admises, le cas échéant, que de façon très restrictive (cf. ATF 138 II 281 consid. 6.3;1A.14/1999 du 7 mars 2000 consid. 3b; Peter Keller, op. cit., ad art. 23d n° 11). Il ne saurait manifestement être question d'autoriser dans tous les cas l'extension de bâtiments existants, a fortiori la construction de nouveaux bâtiments liés à des bâtiments existants, cette possibilité ayant été clairement refusée par le législateur lors de l'adoption des art. 23a ss LPN (cf. ATF 138 II 23 consid. 3.3;1A.14/1999 du 7 mars 2000 consid. 3b, et la référence citée). Il découle de la formulation claire de l'art. 23d al. 2 let. b LPN que si l'entretien et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement sont admissibles, tel n'est pas le cas d'un agrandissement (cf. ATF 138 II 23 consid. 3.3, et la référence citée).

L'agrandissement d'une construction existante, une construction nouvelle, voire une reconstruction - à moins qu'ils n'entrent dans une autre catégorie, également privilégiée - ne sont possibles qu'à des conditions supplémentaires très restrictives, ceux-ci devant, entre autres, répondre à un intérêt d'importance nationale (art. 5 al. 2 let. d OSM; cf. arrêt AC.1998.0063 du 10 décembre 1998 consid. 2d, et la référence citée).

3.

a) En l'espèce, il y a lieu de relever à titre liminaire que les parcelles du recourant, en tant qu'elles sont situées dans le périmètre du site marécageux "Col des Mosses-La Lécherette" objet n° 99 de l'inventaire fédéral, doivent être protégées comme telles, partant incluses en principe dans le PAC 292A, en vertu de la législation fédérale susmentionnée.

b) Les parcelles nos 1'650, 1'656, 1'657 et 1'616 ont ainsi été colloquées pour l'essentiel en zone agricole protégée I, à l'exception des parties bâties et situées au bord de la route, qui ont été sorties du périmètre du PAC 292A, ce que ne semble pas remettre en cause le recourant. A noter que la parcelle n° 1'655 ne semble pas avoir été incluse dans le périmètre du PAC 292A, contrairement à ce que prétend le recourant.

En ce qui concerne l'extrémité est de la parcelle n° 1'616 (secteur du bas-marais n° 1'574 "Fonds de l'Hongrin"), le recourant ne conteste pas la présence d'un bas-marais et le zonage adopté en conséquence.

Quant aux secteurs des parcelles en cause englobés dans le périmètre du PAC 292A, s'ils ne comportent ni bas-marais d'importance nationale ni haut-marais d'importance nationale, il se trouvent cependant dans le périmètre du site marécageux n° 99, circonstance qui justifie en principe, à elle seule, de les inclure dans le PAC 292A. A cela s'ajoute que ces parcelles - qui peuvent, de par leur proximité au bas-marais n° 1'562 d'une part et du haut-marais n° 554 d'autre part, exercer une influence sur ces biotopes - sont colloquées en zone agricole protégée I (art. 13 RPAC), soit la zone connaissant le régime le moins restrictif pour les exploitations agricoles par rapport aux zones agricoles protégées II, III et IV (art. 14, 15 et 16 RPAC). Ces secteurs sont soumis uniquement à la protection générale du paysage au sens de l'art. 7 RPAC. Sous l'angle du principe de la proportionnalité, on ne voit pas quelle autre mesure de protection du site marécageux n° 99 moins incisive entrerait en ligne de compte.

Le grief du recourant sur ces points doit donc être rejeté.

4.

a) Le recourant considère que la parcelle n° 1'467 doit pour les mêmes motifs être exclue du périmètre du PAC 292A. Il relève en particulier que cette parcelle se situe en aval de la route cantonale et du marais adjacent qui doit être protégé et qu'elle ne peut ainsi être la source d'une quelconque atteinte à celui-ci.

b) En l'occurrence, colloquée en zone agricole protégée I, à part une bande de 5 m bordant le haut-marais adjacent et colloquée en zone agricole protégée III, cette parcelle se situe intégralement dans le périmètre du site marécageux n° 99 et à ce titre son inclusion dans le périmètre du PAC 292A est pleinement justifiée.

En outre, la parcelle n° 1'467 borde le bas-marais d'importance nationale n° 1'562 ("Col des Mosses") situé en aval et colloqué en zone naturelle protégée et zone agricole protégée IV. Dans la mesure où elle est entourée, voire bordée d'un complexe de bas-marais d'importance nationale, la parcelle n° 1'467 doit - du moins en partie - lui servir de zone tampon et son attribution à la zone agricole protégée III pour la bande de 5 m bordant le haut-marais (lui-même colloqué en zone naturelle protégée et zone agricole protégée IV) et lui servant de zone tampon n'apparaît ainsi pas critiquable. Aux termes de l'art. 15 al. 1 RPAC, sont en effet colloquées en zone agricole protégée III les zones tampon des marais de la zone agricole protégée IV.

Quant au solde de la parcelle, il est colloqué en zone agricole protégée I, soit la zone connaissant le régime le moins contraignant: l'exploitation agricole est autorisée sous réserve que "les éléments et les structures caractéristiques du site marécageux doivent être préservés" (art. 7 al. 1 RPAC; voir aussi art. 8 RPAC).

Mal fondé, ce grief doit être rejeté.

5.

a) Le recourant s'en prend ensuite à la collocation en zones agricoles protégées III et IV de la parcelle n° 2'192, faisant valoir que tout au plus la partie supérieure de cette parcelle pourrait être colloquée en zone de prairie sèche, au sens du droit fédéral. Il précise ainsi que la végétation qui y pousse et qu'il fauche régulièrement depuis de nombreuses années est de qualité fourragère et non de la végétation de bas-marais.

b) En l'espèce, il ressort du guichet cartographique cantonal que la plus grande partie de ladite parcelle, hors zone forestière, se situe dans le bas-marais n° 1'566 de l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance nationale ("Communs des Mosses, est de la route"), si bien que les secteurs en question ont été colloqués en zone agricole protégée III et zone agricole protégée IV; selon sa fiche descriptive, ce bas-marais est composé des éléments suivants: bas-marais alcalin, mégaphorbiaie/prairie humide, divers (agriculture extensive, haies/bosquets, plans d'eau/cours d'eau/sources). Le droit fédéral impose donc une certaine protection, sur la surface du marais lui-même ainsi que par le biais de la création de zones tampon suffisantes sur le plan écologique (cf. art. 5 OBM). Dans tous les cas, ni la zone agricole protégée I ni la zone agricole protégée II ne seraient à même de remplir cet objectif, ni l'une ni l'autre ne pouvant comprendre de marais (art. 13, respectivement 14 RPAC), alors que la zone agricole protégée III comprend des marais (art. 15 RPAC) et la zone agricole protégée IV (art. 16 RPAC) des marais sensibles. Le zonage effectué apparaît par conséquent justifié et ce grief doit partant être rejeté.

6.

Le recourant relève encore que le grief qu'il a soulevé dans son opposition s'agissant de la parcelle n° 2'034, à savoir qu'elle ne devrait pas être incluse dans le périmètre du PAC 292A et que seule la partie supérieure de cette parcelle pourrait à l'extrême être colloquée en zone de prairie sèche, au sens du droit fédéral, n'aurait pas été traité dans la décision attaquée.

a) Il convient en préambule de relever que ce grief a - certes succinctement - été traité dans la décision attaquée, bien que sous la désignation de parcelle n° 2'434, ce qui résulte manifestement d'une erreur de plume.

b) S'agissant ensuite du zonage de cette parcelle n° 2'034, force est de renvoyer aux développements figurant supra (cf. notamment consid. 3) en ce qui concerne l'inclusion dans le PAC 292A de la partie de cette parcelle comprise dans le site marécageux n° 99. On rappelle au demeurant que toutes les parcelles comprises dans un site marécageux ne comportent pas nécessairement des bas-marais ou des haut-marais ou encore des zones tampon, mais font partie d'un site paysager soumis à protection particulière. Le fait que la parcelle n° 2'034 ne comprenne aucun marais, voire connaisse un problème de sécheresse, n'est ainsi pas déterminant s'agissant de son inclusion dans le périmètre d'un site marécageux et, subséquemment, du PAC qui en assure la protection. Enfin, la parcelle n° 2'034 a été colloquée en zone agricole protégée I, qui est la zone connaissant le régime le moins contraignant dans l'ensemble des zones du PAC 292A; en particulier, l'exploitation agricole - qui ne doit pas nécessairement être peu intensive, contrairement à ce que prévoit l'art. 14 al. 3 RPAC pour la zone agricole protégée II - peut y être maintenue (cf. art. 13 al. 2 RPAC).

Mal fondé, ce grief doit par conséquent être rejeté.

7.

Le recourant fait enfin valoir que l'art. 7 RPAC serait contraire au droit fédéral en tant qu'il élargit le but de protection à la notion de "paysage" que la LPN ne prévoirait pas.

a) L'art. 7 RPAC, applicable à la zone agricole protégée I par renvoi de l'art. 13 al. 2 RPAC, prévoit ce qui suit:

"Art. 7 Protection du paysage

1 Les éléments et les structures caractéristiques du site marécageux doivent être préservés, notamment les éléments géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que les constructions et les structures traditionnelles de l'habitat liées à l'exploitation agricole ou sylvicole du site.

2 Toute exploitation, construction ou modification du sol respecte les principes suivants:

a. protéger la configuration du paysage dans son ensemble;

b. éviter la banalisation ou la fermeture du paysage pouvant résulter d'une surexploitation ou, inversement, d'une déprise agricole;

c. assurer l'intégration paysagère des bâtiments, des infrastructures et des installations touristiques."

b) Conformément à l'art. 23b al. 1 LPN, par site marécageux, on entend un paysage proche de l'état naturel, caractérisé par la présence de marais; une étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique unit les marais au reste du site. Par ailleurs, l'art. 4 OSM, qui définit les buts de la protection des sites marécageux, prévoit notamment que dans tous les objets le paysage sera protégé contre les modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou à son importance nationale (al. 1 let. a).

c) On ne saurait donc soutenir que la protection du paysage serait étrangère à la protection des sites marécageux ou que la notion de paysage irait au-delà de l'objectif de protection visé par les dispositions de rang légal y relatives, puisqu'elle figure notamment dans la LPN et non uniquement dans une ordonnance. Ce grief, mal fondé, doit ainsi être rejeté.

8.

En résumé, force est de constater que l'autorité intimée n'a manifestement pas commis un excès ni un abus de son pouvoir d'appréciation en définissant le périmètre de protection du site marécageux n° 99 au niveau des parcelles du recourant par l'élaboration du PAC 292A. Quoi qu'il en soit, le recourant n'a pas démontré à satisfaction de droit que l'autorité intimée aurait englobé dans le PAC 292A des secteurs qui ne méritaient pas d'être soumis à un régime de protection notamment du point de vue paysager.

9.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées, confirmées. Succombant, le recourant supporte les frais de justice (art. 49, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Quant à l'autorité intimée, bien qu'ayant agi avec l'aide d'un mandataire professionnel, elle n'a pas droit à des dépens (art. 56 al. 2 LPA-VD).