AC.2019.0390

CDAP - AC.2019.0390 - 2021-02-10 - A.____ à G._/Municipalité de Montreux, H.______

Rubrum

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 février 2021

Composition

M. Pascal Langone, président; Mme Pascale Fassbind-de Weck et M. Jean-Marie Marlétaz.

Recourants

A.________ à ********

B.________ à ********

C.________ à ********

D.________ à ********

E.________ à ********

F.________ à ********

G.________ à ******** tous représentés par Me Cyrille BUGNON, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Montreux,

Constructrice

H.________ à ******** représentée par Me Laurent PFEIFFER, avocat à Lausanne,

Objet

Permis de construire

Recours A.________ et consorts c/ décision de la Municipalité de Montreux du 6 novembre 2019 levant leur opposition et accordant le permis de construire un immeuble de 5 logements avec 2 garages intérieurs sur la parcelle n° 8175, propriété de H.________ (CAMAC 186036)

Faits

A.

H.________ est propriétaire de la parcelle n° 8175 de la Commune de ********. Située à la route de ********, dans le hameau "********", cette parcelle, d'une surface de 270 m2, comprend un bâtiment agricole de 19 m2 au sol (n° ECA 2122).

Ce bien-fonds était colloqué en zone de village selon le plan d'affectation et le règlement communal du 15 décembre 1972 sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPA 1972).

B.

En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet de Plan général d'affectation (PGA 2007) et de règlement (RPGA 2007) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("l'********"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).

Les autorités communales ont ensuite entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial ARE, auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de ******** et de ********; elles introduisent en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.

Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.

Le Tribunal fédéral a été saisi de différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (publiée aux ATF 146 II 289), il a admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216, AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "réformé et la cause renvoyée pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants" (ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal fédéral, ainsi libellé:

"Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). Elle devra enfin intégrer dans sa planification les modifications apportées par l'arrêt cantonal à l'art. 40 nRPGA (cf. chiffre II du dispositif de l'arrêt attaqué; consid. 13 ci-dessus). La cause est par ailleurs renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision sur les frais et dépens cantonaux (cf. art. 67 LTF). "

Dans un autre arrêt du 16 avril 2020 (1C_449/2018), le Tribunal fédéral a également prononcé la réforme de l'arrêt attaqué (AC.2015.0225, AC.2017.0039 du 17 janvier 2018) et le renvoi de la cause pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants (ch. 1 du dispositif). Le texte du consid. 3.4 de cet arrêt correspond à celui du consid. 14 de l'arrêt 1C_632/2018, avec la précision suivante: "Les suites à réserver au présent renvoi devront en outre être coordonnées avec celles commandées par le renvoi découlant de l'admission du recours dans la cause parallèle 1C_632/2018".

Par ailleurs, dans la cause 1C_398/2018, le Tribunal fédéral a rejeté, également par arrêt du 16 avril 2020, le recours formé par un propriétaire foncier opposé à une mesure de planification du nouveau PGA (arrêt AC.2015.0224 du 17 janvier 2018). Au consid. 6 de cet arrêt, la précision suivante a été donnée: "Il y a cependant lieu de mentionner ici les arrêts du Tribunal fédéral, rendus ce jour dans les causes parallèles 1C_449/2018 et 1C_632/2018, par lesquels les décisions communales et cantonales d'adoption et d'approbation du nPGA ont été annulées".

Le département cantonal (DTE), constatant que les recours au Tribunal fédéral n'avaient pas d'effet suspensif (cf. notamment arrêt TF 1C_449/2018 du 16 avril 2020, let. E), avait donc mis en vigueur le nouveau PGA dans cette zone ainsi que dans d'autres zones du territoire urbanisé de la commune. Cette entrée en vigueur partielle a été publiée le 22 janvier 2019 (selon le communiqué figurant sur le site internet de la commune, rubrique urbanisme, plan général d'affectation).

C.

La parcelle n° 8175 a été classée en zone village au sens de l'art. 6 RPGA 2007.

Le 21 mai 2019, H.________ a présenté à la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire un immeuble de cinq logements avec deux garages intérieurs sur la parcelle n° 8175. Mis à l'enquête publique du 10 juillet 2019 au 8 août 2019, ce projet a suscité l'opposition de plusieurs propriétaires riverains, dont A.________. Le 23 septembre 2019, la Centrale des autorisations CAMAC a transmis à la municipalité sa synthèse contenant les préavis positifs et les autorisations spéciales délivrés par les autorités cantonales concernées.

Par décisions du 6 novembre 2019, la municipalité a levé les oppositions et délivré le permis de construire requis.

Agissant conjointement le 9 décembre 2019, A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________ ont formé un recours de droit administratif devant la CDAP à l'encontre des décisions municipales du 6 novembre 2019, dont ils demandent l'annulation. Ils dénoncent la violation notamment de l'art. 6.8 RPGA 2007 en ce qui concerne le nombre de niveaux et le volume construit hors sol projetés.

Dans sa réponse du 28 février 2020, la municipalité a conclu au rejet du recours. Le 30 mars 2020, la constructrice a conclu au rejet du recours et le 20 mai 2020 a produit des pièces.

D.

Le 16 juin 2020, la municipalité a informé la Cour de céans que le Tribunal fédéral avait annulé les décisions du département cantonal et du Conseil Communal de Montreux, qui avaient permis l'entrée en vigueur partielle du plan général d'affectation de Montreux (PGA) en janvier 2019 et indiqué que cet élément nouveau pourrait être de nature à amener les parties à reconsidérer leur position. Interpellée, la municipalité a déclaré le 29 juin 2020 qu'elle n'entendait ni rapporter, ni modifier la décision attaquée. Les 17 août, 3 et 18 septembre 2020, la constructrice s'est déterminée et confirmé ces conclusions. Le 18 août 2020, les recourants se sont déterminés.

Considérants

1.

La décision municipale levant les oppositions et accordant un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les propriétaires des biens-fonds voisins, destinataires de la décision attaquée, ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

La constructrice fait valoir que la présente cause devrait être jugée selon le droit applicable au moment où le projet a été développé et où la décision attaquée a été rendue, soit le RPGA 2007. Or, depuis les arrêts rendus par le Tribunal fédéral le 16 avril 2020, la municipalité estime que la situation juridique a évolué, par rapport à celle qui prévalait lorsqu'elle a statué sur la demande de permis de construire. Quant aux recourants, ils considèrent que la cause doit être examinée à la lumière du RPA 1972, dont l'art. 26 al. 4 prévoit que les constructions impliquant l'occupation de terrains nus ne peuvent être autorisés que sur la base de plans partiel d'affectation ou le cas échéant sous l'angle de l'art. 135 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).

a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la légalité d'un acte administratif (y compris une autorisation de construire) doit en principe être examinée en fonction de l'état du droit prévalant au moment de son prononcé, sous réserve de dispositions transitoires; en conséquence, l'autorité de recours applique le droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a statué (ATF 144 II 326 consid. 2.1.1). Il existe néanmoins des situations où la jurisprudence considère au contraire que l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au moment où celle-ci statue, c'est-à-dire lorsque l'application immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public prépondérant (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et les arrêts cités).

b) Il n'est pas aisé d'appliquer ces principes dans le cas particulier. La question est de savoir si une autorisation de construire délivrée en 2019, qui a fait l'objet d'un recours au Tribunal cantonal et qui n'est pas entrée en force avant les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020, peut être annulée. Dans un arrêt récent (AC.2019.0377 du 19 octobre 2020 consid. 2), la Cour de céans a déjà eu l'occasion de considérer ce qui suit.

Il faut relever que le droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a statué – à savoir les nouveaux PGA et RPGA – pouvait encore être annulé par le Tribunal fédéral, dans le cadre d'une procédure ordinaire de recours en matière de droit public dirigée contre ces nouveaux instruments de planification à la suite de leur adoption. La mise en vigueur partielle du nouveau PGA, après des arrêts du Tribunal cantonal, a été décidée par le département cantonal (ensuite des décisions d'approbation préalable confirmées par le Tribunal cantonal) alors que le Tribunal fédéral conservait la possibilité d'annuler ce plan, vu les conclusions des recours formés devant lui. C'est bien une décision d'annulation qui a été prise en dernière instance, le 16 avril 2020. Malgré la formulation particulière du dispositif des arrêts 1C_449/2018 et 1C_632/2018, il ressort clairement des considérants que les décisions communales et cantonales d'adoption et d'approbation (préalable) du nouveau PGA ont été entièrement annulées par le Tribunal fédéral.

c) Le département cantonal avait la possibilité, sur la base de l'ancien art. 61a de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (aLATC; cette disposition était en vigueur jusqu'au 31 août 2018), de mettre en vigueur le nouveau PGA après les arrêts de la Cour de droit administratif et public. Le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral n'ayant en règle générale pas d'effet suspensif (art. 103 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110]), cette mise en vigueur pouvait déployer ses effets jusqu'aux arrêts du 16 avril 2020. Cela étant, il faut déduire de ces arrêts que, pour le Tribunal fédéral, le nouveau PGA n'est globalement pas conforme à la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT, RS 700) et que l'adaptation des anciens plans d'affectation (plan général ou plans spéciaux) aux exigences actuelles du droit fédéral doit faire l'objet d'un nouvel examen et de nouvelles décisions de la part des autorités de planification. Il paraît évident que plusieurs mesures du nouveau PGA pourront être reprises dans ce cadre. Toutefois, dès lors que ces mesures ont été annulées, elles ne sauraient avoir d'ores et déjà un effet anticipé positif (cf. ATF 100 Ia 147).

On ne se trouve donc pas dans la situation de droit intertemporel où deux normes, valablement adoptées par le législateur, sont successivement en vigueur. Tant que les recours au Tribunal fédéral contre le nouveau PGA n'étaient pas traités, la question de savoir si cette planification était valable n'était pas définitivement tranchée. Il y a lieu de rappeler que le plan d'affectation a une nature mixte ou sui generis. Pour les questions d'ordre procédural, il s'inspire plutôt du régime de la décision et pour celles d'ordre matériel plutôt de celui de la norme (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd. Berne 2011, p. 524). C'est pourquoi une disposition réglementaire contenue dans un plan d'affectation peut faire l'objet d'un recours ordinaire (au Tribunal cantonal, puis au Tribunal fédéral), à l'instar d'une décision. Tant que ce contrôle juridictionnel ordinaire direct n'est pas achevé, la validité du plan d'affectation n'est pas garantie, même s'il est mis en vigueur.

d) En l'occurrence, le régime juridique pertinent depuis le 16 avril 2020 n'est pas une réglementation récemment révisée, mais bien plutôt une ancienne réglementation à nouveau applicable, car l'annulation du nouveau PGA par le Tribunal fédéral entraîne l'annulation de l'abrogation des plans antérieurs. On peut déduire des arrêts du Tribunal fédéral qu'il existe un intérêt public à appliquer cette ancienne réglementation (1972), puisque les normes du plan mis en vigueur provisoirement (celles du nouveau PGA/RPGA) ont été annulées pour violation du droit fédéral de l'aménagement du territoire. Dans ces circonstances particulières, il ne faut pas appliquer la règle principale dégagée par la jurisprudence – l'autorité de recours applique le droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a statué – mais bien plutôt l'autre règle, qui prescrit à l'autorité de recours d'appliquer le droit en vigueur au moment où celle-ci statue.

e) Le projet litigieux tendant à construire un nouvel immeuble sur la parcelle n° 8175 n'apparaît pas conforme au RPA 1972. Il y a donc lieu d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à la municipalité pour qu'elle examine le projet litigieux également à l'aune du RPA 1972, le cas échéant sous l'angle de l'art. 135 LATC. Vu le sort du litige, il n'est pas nécessaire d'examiner si d'autres prescriptions réglementaires ou légales s'opposeraient à ce projet et par conséquent, il n'y a pas lieu de donner suite aux mesures d'instruction requises.

3.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis au sens des considérants, ce qui entraîne l'annulation de la décision attaquée.

Vu les circonstances particulières de la cause, à savoir l'annulation imprévue de la réglementation sur laquelle la municipalité s'était fondée, il se justifie de réduire le montant de l'émolument judiciaire à mettre à la charge de la constructrice qui succombe (art. 50 LPA-VD). Les recourants, bien qu'obtenant gain de cause par substitution de motifs, ont droit à des dépens réduits (art. 55 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:

I.

Le recours est admis au sens des considérants.

II.

La décision de la Municipalité de Montreux du 6 novembre 2019 est annulée.

III.

Un émolument judiciaire réduit de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la constructrice H.________.

IV.

La constructrice H.________ est débitrice envers les recourants A.________ et consorts, créanciers solidaires, d'une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) au titre de dépens.

Lausanne, le 10 février 2021

Le président:

CDAP - AC.2019.0390 - 2021-02-10 - A.________ à G._______/Municipalité de Montreux, H.________