TPRAC 2014-12-23

I. a) Selon l'article 6 du Décret du 25 novembre 2008 relatif à la nouvelle classification des fonctions et à la nouvelle politique salariale de l'Etat de Vaud (ci-après: « le Décret » ; RSV 172.320), le collaborateur dont la fonction n'a pas fait l'objet d'une transition directe peut déposer un recours auprès de la Commission.

Aux termes de l'article 7 du Décret, les décisions de la Commission peuvent faire l'objet d'un recours auprès du tribunal de céans dans les trente jours suivant la notification de la décision attaquée. La législation sur la procédure administrative est applicable pour le surplus. Selon la jurisprudence cantonale la plus récente (CACI 12 juin 2014/317, consid. 3c), le recours au Tribunal de prud’hommes de l’Administration cantonale est un recours de droit administratif au sens des articles 92 et suivants de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA- VD ; RSV 173.36). Il convient donc d’appliquer ces règles, notamment l’art. 95 LPA-VD relatif au délai de recours et l’art. 99 LPA-VD qui renvoie aux dispositions du chapitre IV de la loi, consacré au recours administratif (art. 73 ss LPA-VD).

b) En l'espèce, la décision attaquée est une décision finale rendue par la Commission dans un cas de transition indirecte. Le recourant a pris part à la procédure devant l’autorité de première instance et est atteint par la décision attaquée. Il dispose également d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Ces points ne sont d'ailleurs pas contestés. Le recours en réforme et le recours en nullité sont ainsi ouverts (art. 90 LPA-VD). Interjeté en temps utile (art. 95 LPA- VD) par une partie qui y a intérêt (art. 75 LPA-VD), le recours motivé, dont les conclusions ne sont pas nouvelles, est recevable en la forme (art. 79 LPA-VD).

II. Aux termes de l'article 19 alinéa premier LPers-VD, les rapports de travail entre l'Etat de Vaud et ses collaborateurs sont régis par le droit public, sauf dispositions particulières contraires. L'application du droit public aux rapports de travail entre l'Etat et ses employés a pour corollaire que l'Etat est tenu de respecter les principes constitutionnels régissant l'ensemble de son activité, tels la légalité, l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire ou encore le droit d'être entendu (ATF 2P.63/2003 du 29 juillet 2003, consid. 2.3 non publié).

Selon la jurisprudence précitée, le Tribunal de prud’hommes de l’Administration cantonale n’est pas une autorité administrative hiérarchiquement supérieure à la Commission, mais une autorité judiciaire qui est distincte de l’administration et qui n’a pas de rôle exécutif. Alors que le recours auprès de la Commission est un exemple de recours auprès du supérieur hiérarchique, qui doit être soumis aux règles qui gouvernent le recours administratif (art. 73 ss LPA-VD), le recours au tribunal de céans est soumis à des règles de procédure propres aux autorités judiciaires, soit aux articles 92 et suivants LPA-VD (CACI 12 juin 2014/317, consid. 3c).

Il en découle que le tribunal de céans ne saurait substituer son appréciation à celle de l’autorité de première instance, comme le ferait une autorité supérieure saisie d’un recours administratif (Bovay et al., Procédure administrative vaudoise, n. 1 ad art. 76 LPA-VD). Dans sa pratique, le tribunal de céans a déjà relevé que la Commission bénéficie d’une compétence exclusive qui lui assure une vision d’ensemble des problématiques touchant l’adéquation entre les activités prévues par le cahier des charges et le niveau de poste lors de transitions semi-directes et indirectes, et que sa spécialisation assure aux collaborateurs concernés l’intervention d’une autorité de proximité spécialement conçue pour connaître des litiges qui lui sont soumis (cf. par ex. décision du 17 juin 2013 dans la cause DS09.006452). Sur cette base, le Tribunal de prud’hommes de l’Administration cantonale intervient comme juridiction de seconde instance chargée de vérifier la conformité des décisions qui lui sont soumises avec les règles applicables, notamment avec les principes de droit administratif rappelés ci-dessus. Les parties ne sauraient donc se contenter de faire réexaminer leur cause devant le tribunal de céans, comme elles le feraient devant l’autorité administrative supérieure. Elles doivent au contraire indiquer précisément la violation du droit ou la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents qu’elles invoquent (art. 98 LPA-VD). Le tribunal de céans n’examine en principe que les griefs qui sont formulés de façon compréhensible par la partie recourante.

III. a) Le recourant reproche en premier lieu à la Commission d’avoir sombré dans l’arbitraire et de s’être livrée à une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents en omettant de mentionner dans sa décision un certain nombre de faits déterminants pour l’issue du litige qui ont trait à la situation particulière du R.________ par rapport aux autres services de l’administration cantonale vaudoise.

A l’appui de ce moyen, le recourant fait tout d’abord valoir que le R.________, bien que constituant un des services du Département M.________, se différencie de manière importante des autres services de l’administration cantonale. Il fait ainsi référence à ses missions, ses responsabilités, au nombre de ses collaborateurs et à son budget.

Le recourant fait encore valoir que les différents départements du R.________ sont dirigés collégialement par des chefs de département qui sont également des médecins. Il précise que le médecin chef de département est le chef opérationnel de l’aspect « métier » tandis que le Directeur administratif est directement responsable de tous les autres aspects du département.

b) Selon la jurisprudence, l'arbitraire, prohibé par l'article 9 Cst., ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable. Le tribunal n'annulera la décision attaquée que lorsque celle-ci est manifestement insoutenable, qu'elle se trouve en contradiction claire avec la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté, ou encore lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b, 60 consid 5a p. 70; ATF 126 I 168 consid. 3a; ATF 125 I 166 consid.

c) En l’espèce, bien que le R.________ soit d’une ampleur conséquente, de par le nombre de ses collaborateurs ainsi que son budget d’environ un milliard et demi, le Tribunal est d’avis que le poste du recourant n’implique ni des missions, ni des responsabilités justifiant l’attribution du niveau 16.

En effet, comme l’a rappelé le témoin V.________, le directeur administratif n’a, en matière de politique des ressources humaines, qu’un rôle limité puisqu’il ne se prononce sur les projets que lors de la phase préliminaire. Le pouvoir décisionnel est donc concentré auprès de la Direction générale, à l’exclusion du département.

De plus, le témoin W.________ a expliqué, s’agissant de la responsabilité budgétaire, que le directeur administratif était limité en la matière par le cadre qui lui était donné par la Direction générale. Le directeur administratif ressort donc de l’opérationnel, les budgets étant fixés par la Direction générale.

Comme l’a confirmé ce même témoin, le budget d’un département est composé à 75% de charges de personnel et de charges fixes, à 17% des biens et services médicaux en lien avec l’activité, de 2 à 3% de frais de gestion, les 6% restant concernant le volume d’investissement. Il semble donc que la seule marge de manœuvre consiste en une réduction des frais fixes, et donc du personnel. Or, comme l’a indiqué le témoin C.________, les ressources humaines sont gérées aussi bien par le chef du département que par la directrice des soins ou le directeur administratif, chacun d’entre eux engageant le personnel qui le concerne, l’autorisation finale revenant néanmoins au directeur administratif.

Ainsi, et contrairement à ce que soutient le recourant, la Commission ne s’est pas livrée à une constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents puisque toutes les responsabilités et missions examinées corroborent sa version, à savoir que le directeur administratif n’a que des axes d’action limités, et que cela justifie la collocation du recourant au niveau 15. Le Tribunal se rallie sur ce point au raisonnement suivi par la Commission, dont le résultat n’est certainement pas insoutenable et ne choque pas le sentiment de la justice. Le moyen reposant sur l’arbitraire doit donc être rejeté.

IV. a) Le recourant allègue une violation de son droit d'être entendu dans son aspect relatif au droit de participer à l’administration des preuves puisque la Commission aurait dans sa décision rejeté à tort les mesures d’instruction requises, en particulier s’agissant de la production des pièces concernant les postes permettant une comparaison avec le poste occupé par le recourant tant au sein du R.________ qu’au sein de l’administration cantonale vaudoise.

b) L'article 29 alinéa 2 Cst. indique que les parties ont le droit d’être entendues. Ce droit comprend en particulier le droit pour le justiciable de s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 122 I 53, consid. 4a, JdT 1997 I 304 ; 119 Ia 136, consid. 2d).

c) En l'espèce, le recourant ne saurait se prévaloir d'une violation de son droit d'être entendu. En effet, le cahier des charges dont la production avait été requise n’était pas pertinent, en ce sens qu’un seul cahier des charges n’aurait en tous les cas pas permis d’évaluer le niveau de collocation auquel il aurait droit. En effet, seule une comparaison avec plusieurs postes est susceptible d’informer quant à une adéquation de collocation. Un seul cahier des charges ne pouvait suffire à fonder une conviction à ce sujet.

De surcroît, même si l'on considérait que l'intimé n'avait pas respecté le droit d’être entendu dans un premier temps, le fait que le tribunal de céans – qui jouit d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit – ait instruit et jugé la présente cause et que, par conséquent, il ait donné la parole au recourant pour se déterminer, aurait permis de corriger toute violation éventuelle de son droit d'être entendu. Partant, ce grief doit être rejeté.

V. a) Le recourant reproche encore à la Commission d’avoir considéré que le poste du recourant correspondait aux exigences du descriptif des fonctions du niveau 15 et non du niveau 16. Sa collocation aurait donc été attribuée de façon erronée et arbitraire.

b) Selon l’article 3 de l’Arrêté relatif à la mise en œuvre de la politique salariale de l’Etat de Vaud (ANPS), la transition des fonctions de l’ancien au nouveau système peut être directe, semi-directe ou indirecte : « a. […], b. […], c. la transition est indirecte lorsque les postes relevant d’une fonction actuelle sont colloqués dans plusieurs chaînes de la nouvelle grille des fonctions. L’emploi-type détermine la chaîne et le cahier des charges produit par l’autorité d’engagement le niveau à l’intérieur de celle-ci ».

Selon la nouvelle politique salariale du système de classification des fonctions au système de rémunération (p. 47), une transition indirecte est un cas qui s’explique par le fait que la ou les fonctions de départ ne renvoient pas automatiquement à un seul emploitype. Et les emplois-types qui leur sont attribuables a priori peuvent se décliner en plusieurs niveaux de fonction. La lecture des cahiers des charges des postes concernés est doublement nécessaire : pour déterminer d’abord le bon emploi-type, et pour ensuite choisir le bon niveau de fonction.

En résumé, la bascule d’un poste a consisté, dans un premier temps et sur la base du cahier des charges (ou de tout autre mode de connaissance du contenu du poste), à déterminer l’emploi-type et donc la chaîne de fonctions qui pouvaient lui être rattachés. Dans un deuxième temps, la mise en regard du cahier des charges et du descriptif des fonctions, […], a permis de déterminer le niveau a priori adéquat. La collocation du poste ainsi obtenue a ensuite été soumise à la validation du Conseil d’Etat (p. 51).

c) En l’occurrence, le recourant ne contestant pas son emploitype ni la chaîne qui lui avait été attribuée, la Commission a comparé le cahier des charges du recourant avec les critères posés pour le niveau 16 de la chaîne 371.

S’agissant des compétences professionnelles, la Commission relève de façon exacte que les exigences sont identiques pour les niveaux 15 et 16 et que le recourant peut donc être colloqué indifféremment dans les deux niveaux.

Quant aux compétences personnelles, les répercussions des décisions prises sont « assez fortes » pour le niveau 15 et « très fortes » pour le niveau 16. Or, comme l’a relevé le témoin V.________, les décisions prises par un directeur administratif ont des répercussions sur un, voire deux départements, et ce dans le cadre de projets très spécifiques. De plus, un directeur ne peut pas engager à lui seul du personnel, ni le licencier. Par conséquent, c’est à juste titre que la Commission a considéré que l’activité du recourant correspondait plutôt au niveau 15 de la chaîne 371.

S’agissant des compétences sociales, la différence entre le niveau 15 et le niveau 16 est relative à la complexité des messages diffusés et à la difficulté de la transmission. Ceux-ci sont « très complexes » au niveau 15 et « des plus complexes » au niveau 16. Or, comme viennent le corroborer les témoignages de MM. C.________ et B.________, le département en question est monothématique. De ce fait, les messages diffusés se font dans un milieu homogène en ce sens qu’ils sont destinés soit au service du directeur administratif, soit à la Direction générale, de sorte qu’ils ne peuvent être considérés comme « des plus complexes ». Partant, la Commission peut être suivie en ce sens que l’activité du recourant correspond plutôt au niveau 15 de la chaîne 371.

Enfin, la conduite est de niveau 15 si elle s’exerce auprès d’un groupe moyen de personnes représentant une « moyenne diversité de fonctions » et de niveau 16 si elle représente une « très grande diversité de fonctions ». Comme l’a relevé la Commission dans sa décision, le groupe conduit par le recourant représente une faible diversité de fonctions, puisque les subordonnés exercent une activité plutôt administrative. En outre, l’on ne comprendrait pas que le recourant se voie attribuer le niveau 16 alors que le témoignage de M. V.________ a permis de déterminer qu’il était colloqué au niveau 16. Or, de par sa fonction de directeur des ressources humaines, c’est à lui que doit s’adresser le recourant en cas de différends avec le personnel. Là encore, le niveau 15 semble adapté aux attributions du recourant.

Au vu de ce qui précède, l’octroi du niveau 15 validé par la Commission n’apparaît pas insoutenable. Le recours est également mal fondé sur ce point, de sorte que le moyen relatif à la violation de l’art. 3 al. 1 let. c ANPS doit être rejeté.

VI. a) Le recourant soutient enfin que la décision rendue par la Commission viole le principe de l'égalité de traitement. A l'appui de ce grief, il expose notamment une inégalité par rapport aux postes de la cheffe de la Direction des constructions, ingénierie, technique et sécurité (CIT) et du chef de la Direction des systèmes d’information, tous deux colloqués au niveau 16.

b) Selon la jurisprudence, une décision viole le principe de l'égalité consacré à l'article 8 alinéa premier Cst. (RS 101) lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-àdire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 134 I 23, p. 42, c. 9.1). Une norme réglementaire viole l'article 8 alinéa premier Cst. lorsqu'elle n'est pas fondée sur des motifs sérieux et objectifs, qu'elle est dépourvue de sens et d'utilité ou qu'elle opère des distinctions juridiques que ne justifient pas les faits à réglementer. Dans l'examen auquel il procède à cette occasion, le juge ne doit toutefois pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité dont émane la réglementation en cause. Il doit au contraire se borner à vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en particulier, de savoir si elle constitue le moyen le mieux approprié pour atteindre ce but (ATF 128 V 217, p. 219, c. 2).

Dans la fonction publique, le principe de l’égalité de traitement exige en principe qu’à travail égal, un même salaire soit versé. Une différence de rémunération peut toutefois être justifiée par l’âge, l’ancienneté, les charges de famille, le degré de qualification, les risques, le genre et la durée de formation, l’horaire de travail, le domaine d’activité, etc., cela sans violer le droit constitutionnel. Le principe de l’égalité de traitement est violé lorsque dans un rapport de service public, un travail identique n’est pas rémunéré de la même manière. La question de savoir si des activités différentes doivent être considérées comme identiques dépend d’appréciations pouvant s’avérer différentes. Dans les limites de l’interdiction de l’arbitraire et du principe de l’égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi le grand nombre de critères concevables, ceux qui doivent être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires (ATF 123 I 1, p. 8, c. 6c, JdT 1999 I 547). Le Tribunal fédéral admet notamment que le principe selon lequel une rémunération égale doit être réservée à un travail égal ne peut être battu en brèche que pour des motifs objectifs. Toutefois, en matière d'égalité de traitement des fonctionnaires, le Tribunal fédéral fait preuve d'une certaine retenue (ATF 129 I 161, p. 165, c. 3.2) et admet qu'un système de rémunération présente nécessairement un certain schématisme (ATF 121 I 102, p. 104, c. 4).

En outre, lorsque les preuves administrées permettent à l’autorité de recours de se forger une conviction et que, procédant d’une façon non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, l’autorité a la certitude que ces dernières ne pourraient plus l’amener à modifier son opinion, elle peut mettre un terme à l’instruction (arrêt du TF non publié 9C_282/2013 du 31 août 2013, c. 4.4).

c) En l’espèce, les postes que le recourant prend à titre de comparaison ne sauraient être pertinents. En effet, les deux postes examinés impliquent des décisions qui ont un impact immédiat sur l’ensemble des départements et des collaborateurs du R.________ ce qui n’est, comme exposé précédemment, pas le cas pour le poste du recourant. De plus, les collaborateurs précités participent de manière plus active aux décisions qui peuvent concerner l’ensemble du R.________. A titre d’exemple, les tâches décrites par le témoin W.________ ont convaincu le Tribunal du fait que l’attribution du niveau 16 à son poste correspondait à ses grandes responsabilités, liées directement à la Direction générale du

En définitive, le recourant ne saurait se prévaloir d’une inégalité de traitement, dans la mesure où des situations semblables ont été traitées de manière semblable et des situations différentes de manière différente. C’est bien l’attribution du niveau 16 au poste du recourant qui créerait une inégalité avec les employés du R.________ colloqués au niveau 16 du fait de responsabilités plus importantes. En conséquence, ce grief doit également être écarté. De plus, la collocation du poste du recourant au niveau 15 semble cohérente à l’interne de l’Administration cantonale. Pour cette raison également, le moyen tiré du principe de l’égalité de traitement doit être écarté.

IV. En résumé, le recourant a été correctement colloqué au niveau 15 par la Commission, de sorte que son recours doit être rejeté.

Les frais de seconde instance sont arrêtés à 500 fr. et mis à la charge du recourant (art. 47 al. 2, 49 al. 1 LPA-VD, art. 4 al. 3 du tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007; RSV 173.36.5.1).

Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à l'intimé, qui n'a pas engagé de frais externes pour la présente procédure.