A1 20 148

A. Les parcelles attenantes nos xxx1, plan no xxx2, du cadastre communal de X_________ se situent au lieu dit « B_________ », à l’entrée du village de C_________ en venant de D_________. Ces biens-fonds sont rangés en zone constructible de moyenne densité (R3) et en zone mixte à aménager, selon le plan d’affectation des zones et le règlement de construction et de zones (RCCZ), votés par le conseil général, le xxx 1996 et approuvés par le Conseil d'Etat les xxx, xxx et xxx 1998.

B. Le 17 décembre 2013, le conseil communal a délivré à Z_________ une autorisation de construire (no xxx4) pour un projet visant à ériger sur ces parcelles deux bâtiments d’habitation comprenant chacun plusieurs appartements avec un parking souterrain commun. Cette décision n’a pas été contestée.

Le 21 décembre 2016, E_________, responsable du secteur édilité de la commune de X_________ a adressé à la société A_________ SA, qui représentait Z_________, un courriel l’informant que la validité du permis de bâtir du 17 décembre 2013 était de 3 ans et qu’elle expirait le 6 juin 2017. Il était possible, sur la base de l’article 25 RCCZ, de la prolonger pour une durée de 2 ans au plus, sauf en cas de modification de la situation juridique ou factuelle survenue dans l’intervalle. Le cas échéant, une demande écrite et motivée devait être transmise en ce sens au conseil communal.

C. Le 2 juin 2017, A_________ SA, par son administrateur unique F_________, a sollicité du conseil communal, pour le compte de Z_________, la prolongation de l’autorisation de construire du 17 décembre 2013 qui lui avait été communiquée le 6 juin 2014. Se référant à l’article 25 RCCZ, cette société indiquait envisager la possibilité de modifier la typologie des logements autorisés.

Par décision du 20 juin 2017 notifiée le 22 juin 2017, le conseil communal a rejeté cette demande, relevant que le nouveau droit de l’aménagement du territoire lui imposait de définir des zones d’urbanisation, de sorte que les parcelles nos xxx1 sur lesquelles le projet avait été autorisé devaient potentiellement être rangées en zone temporairement inconstructible.

D. Le 24 juillet 2017, Z_________ et Y_________ SA, copropriétaires des nos xxx1, ont recouru contre cette décision devant le Conseil d’Etat, en concluant à son annulation et à l’octroi d’une prolongation de deux ans du permis de bâtir du 17 décembre 2013, subsidiairement au renvoi du dossier en ce sens au conseil communal.

Par publication au Bulletin officiel (B.O.) no xxx du xxx 2018, le conseil communal a rendu notoire qu’il avait décidé, en séance du xxx 2018, de délimiter des zones réservées au sens des articles 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700) et 19 de la loi d’application du 23 janvier 1987 de la LAT (LcAT ; RS/VS 701.1) dans les zones à bâtir d’habitation de la commune de X_________ ; l’une de ces zones réservées incluait les nos xxx1. Cette publication a suscité, le 14 juin 2018,

Le 10 octobre 2018, le Conseil d’Etat a admis le recours administratif du 24 juillet 2017 et annulé la décision communale du 20 juin 2017 communiquée le 22 juin 2017, en estimant, en substance, que le permis de bâtir du 17 décembre 2013 transmis le 6 juin 2014 avait conservé toute sa validité et que, par conséquent, ni la requête de prolongation du 2 juin 2017 ni la décision communale de refus du 22 juin 2017 n’avaient lieu d’être.

E. Sur recours de droit administratif du 13 novembre 2018 de la commune de X_________, le Tribunal cantonal a annulé le 29 avril 2019 cette décision du 10 octobre 2018 du Conseil d’Etat, à qui cet arrêt (A1 xxx) renvoyait l’affaire pour nouveau prononcé dans le sens du consid. 6. On y lisait que l’autorisation de construire communiquée à Z_________ le 6 juin 2014 était entrée en force un mois plus tard, soit au mois de juillet 2014. Sa durée de validité était de trois ans, conformément à ce qu’indiquait ce permis de bâtir ; elle n’avait pas été suspendue. Il s’ensuivait que cette autorisation allait devenir caduque au mois de juillet 2017, si elle n’était pas utilisée. C’était donc à juste titre que le conseil communal avait traité la demande de prolongation de permis de bâtir qui avait été déposée au mois de juin 2017. Les motifs qui avaient conduit le Conseil d’Etat à annuler la décision qu’avait rendue la commune de X_________ sur cette requête ne pouvaient dès lors pas être confirmés par le Tribunal cantonal. Le Conseil d’Etat ne s’étant pas prononcé sur les arguments invoqués devant lui par Z_________ et Y_________ SA, il convenait de lui renvoyer l’affaire pour qu’il examinât la légalité du refus décidé par le conseil communal le 20 juin 2017.

F. Statuant à nouveau le 18 septembre 2019, le Conseil d’Etat a annulé la décision communale du 20 juin 2017 et a renvoyé l’affaire à la commune de X_________ pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Ceux-ci retenaient, en bref, que la règle de droit transitoire de l’art. 50 al. 1 de l’ordonnance du 22 mars 2017 sur les constructions

(OC ; RS/VS 705.100) commandait d’appliquer l’ancien droit dans les procédures de recours contre des décisions rendues avant le 1er janvier 2018, date de l’entrée en vigueur de la loi du 15 décembre 2016 sur les constructions (LC ; 705.1) dont l’art. T1-1 abrogeait tant une loi antérieure homonyme que l’aOC. La légalité de la décision municipale du 20 juin 2017 devait ainsi se vérifier à l’aune de l’art. 53 aOC fixant à trois la durée de validité d’une autorisation (al. 1) et habilitant l’autorité compétente à prolonger de deux ans cette durée pour de justes motifs, sauf si la situation de fait ou de droit déterminante lors de l’octroi du permis avait changé (al. 4).

Ici, cette situation ne s’était pas modifiée entre le 6 juin 2014, date à laquelle l’autorisation de construire du 17 décembre 2013 avait été expédiée aux requérants et le 22 juin 2017, jour de la communication de la décision du conseil communal du 20 juin 2017 refusant de prolonger la durée de validité de ce permis de bâtir. En effet, les n os xxx1 étaient restés rangés, durant cette période, en zone à bâtir de moyenne densité et en zone mixte à aménager selon le cahier des charges no 6 du PAZ et du RCCZ. Aucune zone réservée n’avait encore été décidée par le conseil communal à cette époque, cette mesure n’ayant été adoptée que le 18 mai 2018. Il fallait aussi souligner que la révision de la LAT avait été mise en vigueur le 1er mai 2014 ; elle était donc antérieure à la communication de l’autorisation de construire du 17 décembre 2013 notifiée le 6 juin 2014. Quant aux modifications qui avaient été apportées à la LcAT, elles étaient entrées en vigueur le 15 avril 2019. La volonté du conseil communal de bloquer la construction dans certains périmètres de la zone à bâtir n’avait donc eu, à elle seule, aucune conséquence juridique en 2017, du moment que ni la zone réservée, ni les nouvelles dispositions de la LcAT ne pouvaient déployer d’effet anticipé positif.

Y_________ SA et Z_________ expliquaient leur demande de prolongation par leur souhait, au vu du marché immobilier du moment, d’effectuer une étude pouvant aboutir notamment au maintien du projet avec une surface différente des logements. Un tel souhait était une circonstance de nature à justifier le report du début des travaux. Il était assimilable à un juste motif au sens de l’article 53 alinéa 4 aOC. Z_________ avait assuré, lors de la séance de conciliation qui s’était déroulée le 5 septembre 2017, que son entreprise était sérieuse et solide et qu’il était à même de faire démarrer tout de suite le chantier litigieux. Rien ne permettait de douter de cette déclaration, au vu des démarches accomplies et des montants d’ores et déjà versés par les constructeurs, lesquels pouvaient être estimés à plus d’un million et demi de francs. L’intérêt privé de Y_________ SA et de Z_________ à l’obtention de la prolongation de la durée de validité du permis de bâtir délivré le 17 décembre 2013 et notifié le 6 juin 2014 devait donc l’emporter sur un éventuel intérêt public à conserver les parcelles nos xxx1 vierges de toutes constructions, ces immeubles, où des forages techniques avaient été exécutés, étant équipés et prêts à être bâtis. De plus, ils jouxtaient la zone à bâtir continue du village de C_________, sans être soumis à une quelconque mesure de protection des sites, ni voisins de parcelles soumises à un tel régime.

Partant, le conseil communal avait illégalement refusé la demande de prolongation du 2 juin 2017 en tablant à tort sur une absence de justes motifs et en se référant à des modifications de l’ordre juridique déjà réalisées à la date où il avait notifié le permis de bâtir, ou non encore intervenues à la date où il avait décidé ce refus.

G. Le 9 mars 2020, Y_________ SA et Z_________ ont adressé une plainte au Conseil d’Etat en sa qualité d’autorité de surveillance en matière de procédure d’autorisation de construire (art. 49 al. 2 LC). Dans cette écriture, ils ont requis qu’un délai de 10 jours soit imparti à la commune de X_________ afin de prolonger le permis de construire du 17 décembre 2013 pour une durée de deux ans à compter de la communication de cette prolongation. A défaut, le Conseil d’Etat devait lui-même décider celle-ci.

Le 7 avril 2020, le conseil communal a instauré de nouvelles zones réservées sur les secteurs ayant fait l’objet de celles qu’il avait décidées le 18 mai 2018 pour une durée de 3 ans. Cette décision a été publiée au B.O. no xxx du xxx 2020. Le 4 juin 2020, elle a à nouveau suscité l’opposition de Y_________ SA et de Z_________.

H. Par décision également datée du 7 avril 2020, communiquée le 30 avril 2020, le conseil communal a refusé, sans souffler mot du prononcé du Conseil d’Etat du 18 septembre 2019, de prolonger la durée de validité du permis de bâtir du 17 décembre 2013. Il a considéré que la situation juridique avait évolué depuis le 6 juin 2014, étant donné que des zones réservées avaient été décidées dans le courant de l’année 2018, après qu’une étude de mai 2017 eut convaincu la municipalité de ranger les parcelles nos xxx1 dans une zone de ce type. L’entrée en vigueur, le 15 avril 2019, de la novelle modifiant la LcAT, la mise en application, le 1er mai 2019, d’un nouveau Plan directeur cantonal (PDc) et l’élaboration d’une « vision directrice communale » validée par le conseil communal le 19 novembre 2019 attestaient aussi de cette évolution du droit, auquel le projet n’était plus conforme. Les requérants n’avaient pas avancé de motifs imposant au conseil communal d’octroyer la prolongation sollicitée, ni pris la peine d’expliquer pourquoi ils n’avaient pas commencé à temps la construction de leurs bâtiments. L’on ne pouvait pas déduire de l’article 51 alinéa 4 aOC un droit absolu à l’obtention d’une prolongation. Aucune assurance n’ayant été formulée en ce sens par le conseil communal, Y_________ SA et Z_________ ne pouvaient pas prétendre à l’admission de leur demande en se prévalant de la protection de la bonne foi. Leur requête datait du 2 juin 2017 seulement, soit de moins de 4 jours avant l’échéance de l’autorisation de construire, ce qui rendait impossible de prendre une décision à ce sujet durant la période de validité du permis. Il n’était, non plus, pas garanti que Y_________ SA et Z_________ entendaient réellement réaliser les constructions litigieuses, du moment que les biens-fonds concernés par le projet se situaient dans un milieu qui n’était pas construit et se trouvait en périphérie, ce qu’ils ne pouvaient ignorer. En tant que professionnels de l’immobilier, ils connaissaient pourtant la pression exercée sur la zone à bâtir. Au vu du fait qu’ils envisageaient de réaliser un autre projet sur le territoire de la commune de X_________, il leur était loisible d’exécuter un radier afin de marquer l’ouverture du chantier sur leurs parcelles nos xxx1, ce dont ils s’étaient abstenus. Il fallait

encore ajouter que la planification du projet litigieux ne semblait pas optimale, étant donné qu’il ressortait de la requête tendant à l’obtention de la prolongation du permis de construire du 17 décembre 2013 que ce report d’échéance était nécessaire pour pouvoir restructurer et redimensionner les futurs appartements afin de mieux répondre aux besoins du marché. Or, le nombre de logements autorisés allait également influencer celui des places de parc, aspect réglé par l’article 50 RCCZ, ainsi que les dimensions des espaces de jeux, aspect réglé par l’art. 51 RCCZ. Il en allait de même pour les plans des aménagements extérieurs. Le montant des frais effectivement engagés par les constructeurs semblait être, en réalité, plus modeste que ce qu’ils en disaient. La décision tendant à la mise en place d’une zone réservée n’appelait, en soi, aucune indemnisation. Il fallait aussi préciser qu’une éventuelle prolongation de la durée de validité du permis de construire du 17 décembre 2013 revenait à remettre en cause le bien-fondé d’une zone réservée à cet endroit.

Le 28 mai 2020, Y_________ SA et Z_________ ont déféré ce refus de prolongation au Conseil d’Etat, en réclamant son annulation.

I. Examinant le 24 juin 2020 la plainte du 9 mars 2020 et le recours administratif du 28 mai 2020, le Conseil d’Etat a admis ce recours et a annulé la décision du conseil communal du 7 avril 2020 communiquée à Y_________ SA et Z_________ le 30 avril 2020. Il a renvoyé le dossier au conseil communal, qu’il a sommé d’accorder aux recourants, dans un délai de dix jours dès l’entrée en force de ce prononcé juridictionnel du 24 juin 2020, une prolongation de la durée de validité de l’autorisation de construire no xxx4, pour une durée de 6 mois au minimum. La plainte du 9 mars 2020 a été classée.

En résumé, le Conseil d’Etat a estimé que son prononcé antérieur du 18 septembre 2019 enjoignait au conseil communal de statuer derechef sur la demande de prolongation du 2 juin 2017 en se pliant aux considérants, dont il ressortait que la demande de prolongation était fondée sur de justes motifs, puisque la situation de fait ou de droit n’avait pas connu de modification depuis l’octroi du permis de construire du 17 décembre 2013 notifié le 6 juin 2014 et que les conditions d’une éventuelle révocation n’étaient pas satisfaites. Le conseil communal ne pouvait écarter cette requête sur la seule base d’un prétendu défaut de justes motifs et sans s’appuyer sur d’éventuelles modifications pertinentes de l’ordre juridique. Les changements qu’il avait évoqués à ce propos n’étaient pas assimilables à de pareilles modifications : elles dataient d’avant l’octroi du permis de bâtir n° xxx4 ou d’après le premier refus de prolongation. L’autorité attaquée ne s’était donc pas conformée au prononcé juridictionnel, pourtant entré en force, qui annulait ce refus. Par conséquent, sa décision du 7 avril 2020 devait être annulée. Faute d’autre motif plausible de refus avancé par le conseil communal, Y_________ SA et Z_________ avaient droit à une prolongation du permis de construire no xxx4.

J. Le 7 septembre 2020, la commune de X_________ a déféré céans ce prononcé, concluant, à titre principal, son annulation ainsi qu’à la confirmation de la décision municipale de refus du 7 avril 2020. Subsidiairement, le dossier devait être renvoyé au Conseil d’Etat pour nouvelle décision dans le sens des considérants, le tout sous suite de frais et dépens.

À titre de moyens de preuve, cette collectivité publique a requis l’édition du dossier du Conseil d’Etat.

Au fond, elle a souligné qu’en 2013, les parcelles nos xxx1 étaient rangées en zones R3 à aménager. Le chantier n’avait pas commencé au 2 juin 2017, date de la requête de prolongation du permis de bâtir délivré le 17 décembre 2013 et notifié le 6 juin 2014. En effet, aucun radier n’avait été réalisé entre le 6 juin 2014 et le 2 juin 2017. Depuis le 6 juin 2014, la situation juridique avait évolué, des zones réservées ayant été décidées sur ce secteur dans le courant de l’année 2018. Puis, le 15 avril 2019, une révision de la LcAT était entrée en vigueur. Le 19 novembre 2019, une « vision directrice communale » avait aussi vu le jour. Partant, le projet litigieux, qui avait été autorisé le 17 décembre 2013, était devenu non conforme à la situation juridique des parcelles nos xxx1 désormais en zone réservée.

Y_________ SA et Z_________ ne s’étaient pas prévalus de motifs justifiant objectivement l’octroi de la prolongation de la durée de validité qu’ils requéraient, de sorte qu’aucun abus du pouvoir d’appréciation de la commune de X_________ n’était à déplorer. Ils n’avaient pas davantage démontré que des motifs indépendants de leur volonté les avaient empêchés de commencer à temps les travaux. Ils ne pouvaient déduire de la formulation de l’article 51 alinéa 4 LC, ni de l’obligation de l’autorité de respecter la bonne foi, un droit absolu à l’obtention d’une prolongation de la durée de validité de l’autorisation de construire. Le fait que les conseils communaux fassent généralement preuve de largesses dans l’octroi de telles prolongations n’était pas susceptible d’y changer quoi que ce soit. Leur requête n’avait été formulée que le 2 juin 2017 par courrier simple, soit moins de 4 jours avant l’échéance de la durée de validité du permis de bâtir du 17 décembre 2013 et transmis le 6 juin 2014, ce qui avait empêché le conseil communal de statuer sur cette demande dans un si court délai. Il incombait ainsi à Y_________ SA et à Z_________ de la formuler plus tôt.

Quant à la zone réservée décidée au mois le 18 mai 2018, une première analyse, réalisée au mois de mai 2017 déjà, démontrait que l’inclusion du site du projet des recourants dans une zone de ce genre se justifiait. Au demeurant, les constructeurs n’avaient fourni aucune garantie relative à leur intention effective d’utiliser le permis dont il s’agissait. Ils entendaient, au contraire, le modifier. Ces éléments établissaient que l’intérêt public à la mise en œuvre des articles 15 et 15a LAT devait l’emporter sur l’intérêt privé des constructeurs à la réalisation des immeubles qu’ils voulaient construire sur les nos xxx1. Y_________ SA et Z_________ ne pouvaient ignorer la localisation périphérique de ces parcelles, dans un secteur largement non bâti. En tant que professionnels de la construction, ils étaient parfaitement informés de la pression exercée sur la zone à bâtir de X_________. Comme ils étaient à l’origine d’un second projet sur le territoire de cette collectivité publique et au vu des relations qu’ils entretenaient avec les entreprises locales, il leur était loisible de poser un radier afin de lancer les travaux de construction des bâtiments autorisés le 17 décembre 2013. L’absence de toute démarche concrète en ce sens semblait due à une mauvaise planification des diverses promotions immobilières que Y_________ SA et Z_________ étaient en train de réaliser sur le territoire communal. Le fait que la requête du 2 juin 2017 était motivée par la nécessité d’étudier la typologie et la dimension des appartements afin de mieux répondre aux besoins du marché confirmait cette hypothèse, le nombre de logements autorisés le 17 décembre 2013 ayant également une incidence sur les places de parc (art. 50 RCCZ) et sur les places de jeu (art. 51 RCCZ), donc sur le plan des aménagements extérieurs du projet.

Les frais engagés par Y_________ SA et Z_________ semblaient beaucoup plus faibles que le montant évoqué par eux en cours de procédure, cette somme n’ayant d’ailleurs jamais été formellement justifiée. En effet, ces dépenses étaient antérieures au permis de bâtir du 17 décembre 2013 et dépourvues de tout lien de causalité avec cette autorisation. Enfin, les zones réservées décrétées le 18 mai 2018 et qui englobaient notamment les parcelles précitées concernaient un vaste périmètre, si bien que la prolongation de la durée de validité du permis de construire délivré le 17 décembre 2013 et notifié le 6 juin 2014 risquait de remettre en cause la « cohérence globale » de cette décision, étant d’ailleurs précisé que la commune de X_________ ne disposait que d’une marge de 0,6 hectares dans le cadre du redimensionnement de sa zone à bâtir. En somme, la décision communale du 7 avril 2020 était conforme aux instructions figurant dans le prononcé du 18 septembre 2019 du Conseil d’Etat.

Le 30 septembre 2020, celui-ci a proposé le rejet du recours.

Le 29 octobre 2020, Y_________ SA et Z_________ ont conclu, à titre principal, à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet dans la mesure de sa recevabilité, le prononcé juridictionnel du Conseil d’Etat du 24 juin 2020 devant être confirmé et la durée de validité du permis de construire no xxx4 prolongée de deux ans à compter de sa transmission, le tout sous suite de fais et dépens.

À leur avis, le recours de droit administratif du 7 septembre 2020 était tardif. De plus, dans son prononcé du 18 septembre 2019, le Conseil d’Etat avait ordonné à la commune de X_________ de délivrer la prolongation demandée le 2 juin 2017. Dite décision n’avait fait l’objet d’aucun recours et était donc exécutoire. Le recours de droit administratif du 2 septembre 2020 interjeté par la commune de X_________ était, dès lors, contraire au principe de l’autorité de chose jugée. Pour le même motif, il était également constitutif d’abus de droit.

Dans ses remarques du 16 novembre 2020, la commune de X_________ a implicitement confirmé ses conclusions.