A1 20 92

1.1 En tant que la recourante se plaint du refus de la délivrance de l’autorisation de construire pour la construction d’un nouveau bâtiment sur la parcelle no xx1, son recours est recevable ( art. 72, 78 let. a, 79a let. c, 80 al. 1 let. b-c, 46 et 48 LPJA).

2.1 Faisant usage d’un droit que la loi lui confère (art. 80 al. 1 let. d, 56 al. 1 et 17 al. 2 LPJA), la recourante a requis l’édition de divers dossiers par le conseil municipal, le Conseil d’Etat, l’Etat du Valais, la Commission cantonale des constructions et les opposants.

2.2 Garanti à l'art. 29 al. 2 de la constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre. L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1; arrêt du Tribunal fédéral 8C_119/2020 du 26 novembre 2020 consid. 4.2).

2.3 En l’occurrence, quant aux divers dossiers de construction de l’immeuble voisin « D _________ », leur édition est superflue dès lors que le présent litige concerne uniquement la demande d’autorisation de construire déposée par N _________ SA sur la parcelle no xx1. De plus, les faits que la recourante entend prouver par ces documents se rapportent principalement à la convention de 1980, laquelle a d’ores et déjà été déposée en cause. Les échanges de correspondance ayant conduit à sa conclusion figurent également au dossier du Conseil d’Etat.

Pour le surplus, le dossier communal no xxx, ainsi que le dossier complet du Conseil d’Etat ont été déposés en cause, si bien que la requête en ce sens de la recourante est satisfaite.

3.1 La validité de la convention du 22 octobre 1980 doit être examinée, à titre préalable.

Le critère privilégié par la jurisprudence pour distinguer un contrat de droit public et un contrat de droit privé est celui de l’objet du contrat, sous l’angle des intérêts en présence et de sa fonction. Il s’agit d’un contrat de droit public lorsque l’intérêt public est directement en jeu, à savoir lorsque le contrat a pour objet direct l’exécution d’une tâche publique ou qu’il concerne un objet réglementé par le droit public comme une question d’équipement, une expropriation ou une subvention (ATF 134 II 297, consid. 2.2). En revanche, relèveront du droit privé les contrats – de vente, d’entreprise ou de mandat – par lesquels l’administration ne fait que se procurer les moyens d’effectuer ses tâches (arrêts du Tribunal fédéral 4A_275/2021 du 11 janvier 2022, consid. 4.1 et 1C_602/2018 du 3 juillet 2019, consid. 3.1).

En l’occurrence, bien que le conseil municipal de la commune de A _________ ait contresigné le document, l’objet du contrat, de même que les droits et obligations qui en découlent se rapprochent plus du droit privé que du droit public. Le retrait par B _________ de son opposition en échange du droit accordé par les copropriétaires de l’immeuble « D _________ » de construire plus près de la limite avec la parcelle no xx2 remplit les conditions d’un contrat de servitude au sens de l’art. 730 CC. En effet, la commune n’avait aucun intérêt public à la signature de ce contrat, pas plus qu’elle n’exerçait une prérogative de puissance publique en le signant. Feu B _________ n’a effectué aucune prestation en faveur des autorités communales, mais s’est contenté de retirer son opposition, acte qui a bénéficié uniquement aux copropriétaires des « D _________ ». Quoi qu’il en soit, la convention n’a jamais été inscrite formellement au registre foncier autrement qu’en annexe à l’acte d’échange du 23 novembre 1981. Aucune servitude n’a ainsi été valablement constituée à ce titre, ni en faveur des copropriétaires de l’immeuble « D _________ », ni en faveur de la commune, compte tenu du fait que l’inscription était nécessaire à la constitution de ce droit réel restreint, tant sous l’empire du droit en vigueur en 1980 que du droit actuel, attendu l’art. 731 al. 1 CC est resté inchangé depuis 1977 au moins (cf. Georges Scyboz / Pierre-Robert Gilliéron, CC & CO annotés, 2ème édition, Lausanne 1977, ad. art. 731 CC). La recourante reconnaît d’ailleurs elle-même que la servitude n’a jamais figuré à l’état des charges des parcelles concernées. La qualification de la convention de contrat de droit administratif prônée par N _________ SA est ainsi fort douteuse.

3.2. Si toutefois il devait s’agir d’un contrat de droit administratif, ce qui semble hautement improbable compte tenu du fait que les autorités communales n’avaient aucun intérêt public en jeu et qu’il semble bien plus qu’elles aient agi comme une autorité de conciliation dans le cadre d’un conflit entre particuliers, l’accord ne devrait pas plus être admis pour les raisons suivantes : selon la jurisprudence, l’autorité peut recourir au contrat de droit administratif non seulement lorsque la loi l’autorise expressément, mais également lorsqu’elle ne l’exclut pas (ATF 136 I 142 consid. 4.1). Une base légale expresse n’est donc en principe pas nécessaire. Encore faut-il que la loi laisse une place à une règlementation contractuelle. Tel ne sera pas le cas lorsqu’elle régit de façon détaillée les droits et obligations entrant en considération dans un cas particulier. L’exclusion de la forme contractuelle peut donc résulter de l’esprit et de la systématique de la loi autant que d’une formulation expresse (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2ème édition, 2018, no 989-990). Il va de soi que le contenu même du contrat ne saurait être contraire au droit (ATF 136 II 415, consid. 2.6.1). En effet, la voie contractuelle ne saurait être un moyen de contourner des prescriptions légales. Le contrat de droit administratif n’échappe ainsi pas au principe de suprématie de la loi.

En l’espèce, les dispositions de droit public relatives aux distances à la limite et entre bâtiments étaient exhaustives tant en 1980 que selon la législation actuelle (cf. infra consid. 5.2 ss). Les règles étaient et sont toujours fixées de manière claire également en ce qui concerne les possibilités de dérogations par un biais autre que celui d’une décision (cf. art. 11 du règlement de 1963 et art. 90 let. b de l’actuel RCCZ, art. 8 al. 5 LC). Un éventuel contrat de droit administratif prévoyant une dérogation à une disposition de droit public devait donc être passé et exécuté dans les formes prescrites par les dispositions légales, soit par le biais d’une servitude inscrite au registre foncier en faveur de la commune. A cet égard, force est de constater, avec le Conseil d’Etat, que la convention de 1980 ne respectait pas les conditions de forme prescrites dans le règlement de 1963, ni celles du RCCZ ou de la LC actuels. Ainsi, la convention de 1980, en tant que telle, serait tout simplement nulle en tant que contrat de droit public, dès lors que sa forme est contraire aux règles exhaustives existantes en la matière.

Partant, N _________ SA ne peut se prévaloir de cette convention en tant que dérogation aux règles de droit public, puisqu’elle viole les conditions de forme tant de l’ancien droit que du droit actuel, peu importe que celle-ci soit qualifiée de contrat de droit public ou de droit privé, la condition de l’inscription au registre foncier étant requise dans les deux cas.

La question de savoir si les copropriétaires de l’immeuble « D _________ » restent liés, malgré la nullité de la convention en tant que dérogation aux règles de droit public, par un engagement de droit privé consistant à laisser un bâtiment se construire à une distance de huit mètres de leur immeuble n’est pas pertinente, compte tenu du fait qu’un tel accord ne lierait aucunement les autorités compétentes en matière d’autorisation de construire.

3.3 Le droit applicable au solde du recours est le droit actuel, compte tenu du fait que la demande d’autorisation de construire pour ce projet a été déposée début 2018, soit après l’entrée en vigueur de la loi sur les constructions (art. T1-1, al. 1 LC). Ce sont également les dispositions actuelles du RCCZ qui s’applique, à l’exclusion de l’ancien règlement de 1963 (cf. art. 109 RCCZ).

4.1 Dans un premier grief, N _________ SA se plaint d’une constatation inexacte des faits par le Conseil d’Etat. Elle estime en effet que le gabarit autorisé et fixé dans la convention de 1980 permettait, au niveau de la façade est, une distance à la limite de 4 mètres, ce qui aurait été ignoré par l’autorité inférieure.

4.2 La constatation des faits est incomplète lorsque toutes les circonstances de fait et les moyens de preuves déterminants pour la décision n’ont pas été pris en compte par l’autorité administrative ; elle est inexacte (notion qui correspond à celle de l’arbitraire au sens de l’art. 9 Cst. ; ATF 136 II 304 consid. 2.4) lorsque celle-ci a omis d’administrer la preuve d’un fait pertinent, a apprécié de manière erronée le résultat de l’administration d’un moyen de preuves ou a fondé sa décision sur des faits erronés, en contradiction avec les pièces (ATAF 2007, no 37, p. 462). Agit arbitrairement, lors de l’établissement des faits et de l’appréciation des preuves, l’autorité qui ne prend pas en compte, sans raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision, se trompe manifestement sur son sens et sa portée ou encore, se fondant sur les éléments recueillis, en tire des constatations insoutenables (ATF 144 II 281 consid. 3.6.2 ; 137 III226 consid. 4.2).

4.3 En l’espèce, on ne voit pas en quoi l’autorité inférieure aurait constaté les faits de manière inexacte ou arbitraire. La conclusion de la convention ainsi que son contenu, en particulier son article 5 figurent, en effet bel et bien dans l’arrêt attaqué. De plus, celui-ci a expliqué clairement pour quelles raisons le Conseil d’Etat ne retenait pas la convention de 1980, soit d’une part en vertu de l’absence d’inscription au registre foncier, et d’autre part, en raison du fait que les règles de droit public en vigueur actuellement, comme celles qui l’étaient au moment de la conclusion de l’accord, étaient exhaustives et détaillées quant aux conditions d’octroi d’une dérogation, qui n’étaient pas remplies par l’acte en question.

Ce grief est donc rejeté.

5.1 La recourante se plaint encore d’une mauvaise application par le Conseil d’Etat des art. 8 et 6 al. 1 LC, en ce sens que, selon elle, une dérogation devrait lui être accordée. En effet, elle estime que des circonstances exceptionnelles au sens de ces dispositions devaient être reconnues, de par la conclusion de la convention de 1980, tant pour la distance à la limite du projet, que pour la hauteur du bâtiment prévu. Les conditions de l’art. 98 RCCZ seraient donc remplies. Pour les mêmes raisons, elle considère qu’une autorisation d’exception au sens de l’art. 212 LR se justifie.

5.2 Selon l’art. 6 al. 1 LC, des dérogations aux prescriptions relatives à l'affectation de la zone à bâtir ainsi qu'aux autres dispositions en matière de construction peuvent être octroyées par l'autorité compétente lorsque des circonstances exceptionnelles ou des motifs importants le justifient et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant d'un voisin ne s'en trouve lésé.

L’art. 6 alinéa 1 LC a la même teneur que l’article 30 alinéa 1 de l’ancienne loi du 8 février 1996 sur les constructions (aLC ; RO/VS 1996p. 42 ss). On peut donc se référer à la jurisprudence rendue sous l’empire de l’ancien droit s’agissant de l’interprétation des notions de « circonstances exceptionnelles » et de « motifs importants » contenues dans l’art. 6 alinéa 1 LC. Cette jurisprudence a retenu que l’octroi d’une dérogation suppose une « situation exceptionnelle » et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l’autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts publics et ceux du propriétaire requérant l’octroi d’une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la meilleure solution architecturale ou une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles seules à conduire à l’octroi d’une dérogation (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_257/2019 du 24 avril 2020 consid. 4.1 et 1C_92/2015 du18 novembre 2015 consid. 4.2 ; RVJ 2018 p. 8 consid. 3.1). Même si l’autorité qui délivre le permis de bâtir dispose en la matière d’un certain pouvoir d’appréciation (cf. Steve Favez, La dérogation en zone à bâtir et ses alternatives, in : RDAF 2012 I p. 1 ss, p. 8 ch. 3.1.2), il n’en demeure pas moins qu’elle doit se livrer à cette pesée des intérêts, car une requête de dérogation, qui on l’a vu suppose une situation exceptionnelle (cf. ég. RVJ 2002 p. 22 consid. 3.5), doit être sous- tendue par un motif objectif (ACDP A1 20 84 du 16 mars 2021, consid. 5.2 et les réf. citées).

5.3 La distance à la limite est la distance entre la projection du pied de façade et la limite de parcelle. La distance entre bâtiments est la distance entre les projections des pieds de façade de deux bâtiments (art. 7 al. 1 LC).

Aux termes de l’art. 8 al. 1 LC, les communes fixent en principe une distance à la limite et entre bâtiments pour chaque type de zones de leur plan d'affectation. De même, elles déterminent en principe une distance réduite pour les annexes et les petites constructions. Les communes peuvent, par le biais d'un plan d'affectation spécial, permettre de déroger aux distances à la limite et entre bâtiments prévues dans leur RCCZ à des conditions particulières (al. 3). La renonciation à fixer des distances pour un type de zones ainsi que les dérogations accordées sur la base d'un plan d'affectation spécial ne s'appliquent pas par rapport aux parcelles voisines à ces périmètres (al. 4).

L’art. 8 al. 5 LC précise que la distance à la limite peut être modifiée par la constitution d'une servitude sur le fonds voisin, pour autant que la distance entre bâtiments soit respectée. Cette servitude doit être inscrite au registre foncier également en faveur de la commune.

5.4 Selon l’art. 86 let. a RCCZ, la distance à la limite est proportionnelle à la hauteur de la façade. Elle se mesure, dès le nu du mur, en dessus du soubassement et perpendiculairement à la façade.

La distance entre bâtiments érigés sur un même fond est égale au double de la distance aux limites (art. 87 let. a RCCZ). Dans le cadre d'un plan de structuration de quartier, la distance entre bâtiments peut être réduite au minimum fixé par la police du feu (let. b).

Des dérogations à ces règles sont prévues à l’art. 90 RCCZ, qui indique que toutes les nouvelles constructions doivent respecter les distances aux limites : le conseil municipal peut cependant autoriser des distances plus courtes : lorsque l'article 87 est respecté (1er cas) ; lorsque deux garages sont construits à cheval sur une limite de parcelles, pour autant que l'architecture des garages soit identique (2ème cas) ; lorsque la construction se situe sur un alignement légal (3ème cas).

La lettre b de l’art. 90 RCCZ précise que, dans les deux premiers cas, une servitude sera inscrite au registre foncier en faveur de la commune. La législation cantonale en matière de police du feu demeure réservée.

5.5 En zone centre III, dans laquelle se situe la parcelle no xx1 concernée, la hauteur de façade maximale est de 14 mètres et la distance minimale de 5 mètres. La distance latérale doit se monter à 1/3 de la hauteur de la façade et la distance frontale à 2/3 de cette même valeur (art. 95 RCCZ).

Selon l’art. 78 let. a RCCZ, dans les zones de centre, d'habitat collectif, mixtes et industrielles 2, la hauteur d'un bâtiment est mesurée au milieu de la façade principale la plus haute. Elle se mesure, sur une verticale, du point le plus bas du sol naturel (ou du sol aménagé s'il est plus bas), jusqu'à l'intersection de la façade avec la ligne supérieure de la toiture (pour les toits plats : jusqu'à l'arête supérieure du garde-corps, qu'il soit ajouré ou non).

Enfin, aux termes de l’art. 98 RCCZ, le conseil municipal peut exceptionnellement déroger aux dispositions du règlement si l'application stricte des prescriptions légales ne s'adapte pas aux conditions d'un terrain ou d'un programme particulier, et à condition que ni l'intérêt général ni les intérêts importants des voisins ne soient lésés. L'autorisation peut être assortie de charges et conditions particulières susceptibles d'être mentionnées au Registre foncier comme restrictions de droit public à la propriété foncière.

5.6 L’art. 9 LC énumère divers types d’alignements, en précisant, à son al. 2, qu’ils sont régis par la législation spéciale et par le règlement communal des constructions.

Quant aux dispositions sur l’alignement relatif à la voie publique, l’art. 199 al. 1 LR en donne la définition suivante : les alignements déterminent les limites dans lesquelles les terrains sont ouverts de part et d'autre de la voie publique à la construction de bâtiments et autres ouvrages analogues. Ils sont déterminés par un plan approuvé par le Conseil d'Etat.

Les exceptions sont traitées par l’art. 212 LR, qui prévoit que l'autorité compétente peut, pour de justes motifs et à condition que ni l'intérêt général ni des intérêts importants des voisins ne soient lésés, autoriser des exceptions aux dispositions qui précèdent relatives à la construction de bâtiments et autres ouvrages dans la zone de protection des voies publiques (al. 1). L'autorisation peut être assortie de charges et conditions particulières susceptibles d'être mentionnées au Registre foncier comme restrictions de droit public à la propriété foncière (al. 2). Pour les bâtiments et autres ouvrages analogues, l'autorisation peut être révoquée si cette faculté a été réservée par le permis de construire (al. 3). Pour les installations et constructions légères, l'autorisation peut être révoquée sans autres formalités (al. 4).

5.7 En l’espèce, la convention de 1980 dont se prévaut la recourante astreignait les signataires à accepter le droit pour feu B _________ de construire un futur bâtiment sur la parcelle no xx1 à une distance de huit mètres de la façade est de l’immeuble « D _________ » sis sur la parcelle no xx2, soit à quatre mètres de la limite de la parcelle, alors que la distance minimale prévue par le RCCZ est de 5 mètres (art. 95 RCCZ). Indépendamment de sa validité (cf. supra consid. 3.1 et 3.2), on ne peut que constater qu’aucune mention n’est faite dans le document ni de la hauteur du bâtiment, ni de la présence de la route cantonale à proximité.

Il ressort également du dossier que la convention n’a jamais été inscrite au registre foncier. Aucune servitude concernant les distances à la limite n’a donc été inscrite, ni en faveur de feu B _________, ni en faveur de la commune. Or, une telle inscription constitue l’une des conditions de l’obtention d’une dérogation au sens de l’art. 8 al. 5 LC. La convention étant nulle de ce point de vue (cf. supra consid. 3.1 et 3.2), force est donc de constater qu’aucune dérogation ne pouvait être obtenue sur cette base. Par ailleurs, aucun plan d’affectation spécial ne modifie les distances à la limite au sens de l’art. 8 al. 3 LC, seul autre moyen de dérogation prévu par cet article.

5.8 Il reste donc à examiner si une dérogation pouvait et devait être accordée au projet de N _________ SA par le biais de l’art. 6 al. 1 LC, de l’art. 98 RCCZ ou de l’art. 212 LR, étant rappelé qu’une dérogation sur la base de ces articles ne peut être accordée qu’en présence de justes motifs, soit, selon la jurisprudence (cf. supra consid. 5.2 et 5.5), lors d’une situation exceptionnelle.

En l’espèce, à titre de justes motifs, la recourante invoque la conclusion de la convention en 1980. L’intérêt privé avancé par la recourante consiste à faire respecter, en vertu du principe pacta sunt servanda, la convention signée en 1980, qui, pour rappel, est nulle en tant que contrat de droit public de même qu’en tant qu’acte de servitude, faute d’inscription au registre foncier (cf. supra consid. 3.1 et 3.2). Elle invoque également le respect du principe de la confiance et des droits acquis.

Des raisons purement économiques ou l’intention d’atteindre la meilleure solution architecturale ou une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles seules à conduire à l’octroi d’une dérogation. A fortiori, il en va de même du respect d’une convention qui s’avère être nulle. La question d’une éventuelle valeur de celle-ci en tant qu’assurance donnée par une autorité sera traitée ci-après (cf. infra consid. 6.3).

Selon N _________ SA, les intérêts publics caractérisés par le principe de densification vers l’intérieur mais aussi de construction de nouveaux logements concordent avec ses intérêts privés et doivent l’emporter sur les intérêts des opposants.

Or, les intérêts publics qui entrent en ligne de compte ici sont principalement le respect des normes légales, mais également la sécurité, l’esthétique, la cohérence avec le plan d’affectation et le quartier de manière générale. On ne voit donc pas en quoi l’intérêt de la recourante à faire respecter une convention nulle concernant la dérogation aux distances à la limite devrait l’emporter sur ceux-ci. N _________ SA oublie que le conseil municipal s’est contenté de refuser le projet de construction qu’elle avait déposé, mais n’a aucunement interdit toute construction future sur la parcelle. Il est donc loisible à la recourante de modifier son projet afin que celui-ci respecte les dispositions légales en vigueur.

De surcroît, indépendamment du fait de savoir si la convention lie toujours les propriétaires « des D _________ » en tant que contrat passé entre privés quant à une éventuelle assurance d’absence d’opposition sur le point de la distance à la limite, il est utile de souligner qu’N _________ SA omet entièrement le fait que l’une des opposantes, P _________, est propriétaire de la parcelle no xx3, contiguë par le nord à la parcelle no xx1 et n’est ainsi pas l’une des copropriétaires de l’immeuble « D _________ », situé sur la parcelle no xx2. Elle n’a donc jamais été partie à la convention de 1980. La recourante ne mentionne pas pour quelles raisons son intérêt privé devrait l’emporter sur celui de P _________, qui n’a jamais été concernée par l’accord litigieux.

Quant à l’alignement par rapport à la route adjacente et au fait que les balcons du bâtiment projeté empiètent sur ce dernier, la convention de 1980, qui se contente de d’indiquer que les propriétaires « des D _________ » s’engagent à accepter, sur la parcelle no xx1, des balcons de même dimension que ceux de leur immeuble omet entièrement la présence de la route. Aucune autorisation de la commune sur ce point ne figure d’ailleurs dans ce document. Elle ne peut être considérée comme un juste motif au sens de l’art. 212 LR. Hormis cette convention, la recourante n’invoque aucune autre raison qui justifierait de déroger à la LR.

Par conséquent, aucune dérogation ne peut être accordée en raison de circonstances exceptionnelles, au sens de l’art. 6 al. 1 LC, de l’art. 98 RCCZ ou l’art. 212 LR. Ce grief doit donc également être écarté.

6.1 La recourante semble enfin se prévaloir d’éventuelles assurances données par les autorités communales quant à la légalité du projet en 2017. On peut également déduire de son argumentation qu’elle considère que la convention de 1980 constituerait également une telle assurance et fonderait ainsi un droit acquis en sa faveur.

6.2 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 143 V 341 consid. 5.2.1, 141 V 530 consid. 6.2; 131 II 627 consid. 6; arrêt 2C_398/2020 du 5 février 2021 consid. 6.1).

Dans le cadre de la jurisprudence relative aux comportements contradictoires de l'administration, autre aspect du principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.), le respect des règles de la bonne foi par l'administration doit être examiné selon des critères objectifs, indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-elle être rendue responsable d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est dû à des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 121 I 181 consid. 2a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 8.1.2). L’interdiction de comportement contradictoires ne concerne que la même autorité, agissant à l’égard des mêmes justiciables, dans la même affaire ou à l’occasion d’affaires identiques. Cette exigence n’a par contre pas une portée absolue, en ce sens qu’elle ne s’oppose pas à des changements de pratique, pour autant que ceux-ci soient motivés par des raisons pertinentes (arrêt du Tribunal fédéral 9C_822/2019 du 25 mars 2020, consid. 5.1 ; Giorgio Malinverni et ali, Droit constitutionnel suisse, vol. II : les droits fondamentaux, 4ème édition, 2021, no 1296).

6.3 En l’espèce, une assurance donnée dans un cas particulier ne peut être contraignante que si la loi n’a pas changé depuis le moment où l’assurance a été donnée. Or, il n’est pas contesté que le RCCZ a été modifié après la date de la conclusion de la convention en 1980. Le règlement de 1963 a été abrogé et le nouveau RCCZ est entré en vigueur dès son approbation par le Conseil général et après son homologation par le Conseil d’Etat (art. 109 RCCZ), soit le 28 juin 1989. Il en va de même de la LC, qui a été entièrement modifiée le 15 décembre 2016 et est entrée en vigueur dans sa nouvelle version le 1er janvier 2018.

Les conditions de la protection de la bonne foi de l’administré ne sont ainsi pas remplies en raison du changement de législation entre la convention passée en octobre 1980, et le refus d’accorder le permis de bâtir par le conseil municipal en juin 2019. Quoi qu’il en soit, le conseil municipal était en droit de changer sa pratique concernant les dérogations accordées aux règles sur les distances à la limite, ce d’autant plus qu’il s’est écoulé près de 40 ans entre les deux événements concernés.

Enfin, concernant les assurances que la recourante affirme avoir reçu en 2017 de la part du service des travaux publics et de l’environnement, il n’en existe pas de trace au dossier. Dans tous les cas, ces renseignements ne lieraient pas l’administration, compte tenu du fait qu’ils ont été donnés par une autorité qui n’était pas compétente. En effet, selon l’art. 2 al. 1 LC, c’est le conseil municipal qui est compétent pour examiner les projets situés à l’intérieur des zones à bâtir, et non le service des travaux publics et de l’environnement, qui aurait fourni des informations à la recourante.

Ce grief doit donc également être rejeté.

7. En définitive, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité (art. 80 al. 1 let. e et 60 al. 1 LPJA).

8. La recourante, qui succombe, supportera un émolument de justice qu’il convient de fixer, notamment au vu des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations, à 1500 fr. (art. 88 al. 2, 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 sur le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives [LTar ; RS/VS 173.8]). Elle n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 LPJA a contrario).