N/A RR 2011 007

I.

1.1

Gemäss § 30 Abs. 1 kant. BüG können Entscheide des Bürgerrates nach Massgabe des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 1. April 1976 (Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRG; BGS 162.1) angefochten werden. Beim Beschluss des Beschwerdegegners handelt es sich somit um einen Entscheid einer unteren Verwaltungsbehörde im Sinne von § 40 Abs. 2 VRG, der beim Regierungsrat angefochten werden kann.

1.2

Da § 30 Abs. 2 kant. BüG im Sinne einer lex specialis den § 39 VRG und § 42 Abs. 1 VRG vorgeht, kann vor dem Regierungsrat nur wegen Rechtsverletzung Beschwerde geführt werden, und der Regierungsrat hat kassatorisch zu entscheiden.

1.3

Eine Rechtsverletzung liegt dann vor, wenn die verfügende Behörde ihren Entscheid auf keinen oder einen ungültigen Rechtssatz stützt, unrichtiges Recht anwendet oder zwar das richtige und gültige Recht anwendet, aber falsch, sei es durch unrichtige rechtliche Beurteilung einer Tatsache, sei es durch unrichtige Auslegung der anzuwendenden Vorschrift (vgl. Alfred Kölz / Jürg Bosshart / Martin Röhl, VRG, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, § 50 N 2). Ermessensüberschreitung, Ermessensunterschreitung und Ermessensmissbrauch gelten ebenfalls als Rechtsverletzung

...

II.

1.

Bei ordentlichen Einbürgerungen wird das Schweizer Bürgerrecht mit der Einbürgerung in einem Kanton und einer Gemeinde erworben (Art. 12 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts von 29. September 1952 [eidg. Bürgerrechtsgesetz; eidg. BüG; SR 141.0]). Zudem muss nach Art. 12 Abs. 2 eidg. BüG die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung vorliegen.

Die Bewerberin oder der Bewerber muss gemäss Art. 14 eidg. BüG zur Einbürgerung geeignet sein, d. h. insbesondere in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert (lit. a) sowie mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut sein (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit. c) und weder die innere noch die äussere Sicherheit gefährden (lit. d).

Gemäss § 5 Abs. 1 kant. BüG darf das Gemeinde- und Kantonsbürgerrecht nur Bewerberinnen und Bewerbern erteilt werden, die aufgrund ihrer persönlichen Verhältnisse hierzu geeignet sind. § 5 Abs. 2 kant. BüG zählt verschiedene Kriterien auf, anhand derer die Eignung der Einbürgerungswilligen überprüft wird. Gemäss § 5 Abs. 2 kant. BüG ist insbesondere zu prüfen, ob diese mit den schweizerischen, kantonalen und örtlichen Lebensgewohnheiten vertraut sind, die mit dem Bürgerrecht verbundenen Rechte und Pflichten kennen und beachten wollen, genügende Sprachkenntnisse zu Verständigung mit Behörden und Mitbürgern besitzen sowie geordnete persönliche, familiäre und finanzielle Verhältnisse nachweisen können.

Das kantonale Bürgerrechtsgesetz gewährt keinen Anspruch auf Einbürgerung. Insofern verfügt die Gemeinde, die das Gemeindebürgerrecht zusichert, über einen weiten Ermessensspielraum. Das bedeutet aber nicht, dass sie in ihrem Entscheid völlig frei ist. Sie hat ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Die Bewerberin resp. der Bewerber hat die verfassungsmässige und gesetzliche Garantie, dass die Behörde bei ihrem Entscheid die allgemeinen Rechts- und Verfahrensgarantien befolgt. So hat die Behörde insbesondere das Willkürverbot und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten (BGE 122 I 267 E. 3b) und sie muss sich von sachlichen Motiven leiten lassen. Die Betroffenen haben Anspruch auf die Gewährung des rechtlichen Gehörs und – bei Ablehnung ihres Gesuchs – auf eine rechtsgenügliche Begründung (GVP 2008 S. 105).

2.

2.1

Der Beschwerdegegner begründet die Rückstellung des Einbürgerungsgesuchs des Beschwerdeführers im Beschluss vom 19. Juni 2010 sowie in der Stellungnahme vom 31. Mai 2011 u.a. damit, dass dieser seit August 2010 die Realschule besuche, in der Schule nur mässige Noten habe sowie in den Schulzeugnissen beim Arbeitsverhalten mehrere «befriedigend» aufweise. Nach eigenen Aussagen habe er keine Zeit, die ihm aufgetragenen Hausaufgaben zu erledigen. Seine Hobbys, insbesondere der Fussball, schienen ihm viel wichtiger als die Schule zu sein.

2.2

Der Beschwerdeführer macht in der Beschwerde vom 3. Januar 2011 geltend, er habe die Schule gradlinig durchlaufen, besuche die Realschule in X., habe zu keinem Zeitpunkt irgendwelche Probleme verursacht und sei ein beliebter und disziplinierter Schüler.

2.3

§ 5 Abs. 2 kant. BüG setzt im Sinne eines Eignungskriteriums voraus, dass Einbürgerungswillige geordnete persönliche Verhältnisse nachweisen können. Weder das kantonale noch das eidgenössische Bürgerrechtsgesetz nennen gute schulische Leistungen ausdrücklich als Voraussetzung für eine Einbürgerung. Die schulischen Leistungen sowie das Verhalten in der Schule können jedoch gestützt auf § 5 Abs. 2 kant. BüG im weitesten Sinne im Rahmen der Voraussetzung der «geordneten persönlichen Verhältnisse» zur Beurteilung der Eignung Einbürgerungswilliger berücksichtigt werden. Insofern macht der Beschwerdegegner sinngemäss geltend, die persönlichen Verhältnisse des Beschwerdeführers seien nicht geordnet. In einem ersten Schritt ist hierbei zu prüfen, ob der Beschwerdegegner das Vorliegen geordneter persönlicher Verhältnisse des Beschwerdeführers zu Recht verneint hat, bzw. ob diesbezüglich eine Rechtsverletzung vorliegt.

2.4

Der Beschwerdeführer besucht die Realschule. Aktenmässig ist erstellt, dass er in der Schule mässige Noten hat resp. hatte. Sein Arbeitsverhalten ist in den beiden Zeugnissen der 5. Primarklasse und im ersten Zeugnis der 6. Primarklasse für «befriedigend», im zweiten Zeugnis der 6. Primarklasse sowie im ersten Zeugnis der 1. Klasse der Realschule für gut befunden worden. Sein Verhalten in der Gemeinschaft wird in allen vorliegenden Zeugnissen mit gut beurteilt. Gemäss dem aktuellsten, vorliegenden Zeugnis vom ersten Semester der ersten Klasse der Realschule wies er zudem keinerlei Absenzen auf. Gemäss Polizeibericht vom 12. Februar 2010 geniesst der Beschwerdeführer einen unbescholtenen Leumund. Er sei freundlich, redefreudig und hilfsbereit. Des Weiteren ist er weder bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zug noch in den Akten der Zuger Polizei registriert.

Diese Tatsachen ergeben ein Bild eines Jugendlichen, der in der Schule mit dem Erbringen von guten schulischen Leistungen Mühe hat, der aber von seinem sonstigen Verhalten – auch Arbeitsverhalten – her, keinen Anlass zur Feststellung gibt, dass ungeordnete persönliche Verhältnisse vorliegen. Mässige Noten sowie der Besuch der Realschule sind per se noch keine Gründe für die Annahme ungeordneter persönlicher Verhältnisse. Zum Arbeitsverhalten ist zu bemerken, dass die Bewertung «befriedigend» nicht bedeutet, dass dieses ungenügend ist. Wie oben erwähnt, wird das Arbeitsverhalten in den jüngsten, vorliegenden Zeugnissen für gut befunden. Das soziale Verhalten des Beschwerdeführers wurde in allen Zeugnissen ebenfalls als gut beurteilt. Gestützt auf diese Erwägungen ist nicht ersichtlich, welche sachlichen Motive den Beschwerdegegner zur Annahme ungeordneter persönlicher Verhältnisse geführt haben, und welchen Anforderungen der Beschwerdeführer gerecht werden müsste, damit er aus Sicht des Beschwerdegegners geordnete persönliche Verhältnisse aufweisen würde. Bei vielen Jugendlichen stellen derart hohe Anforderungen an die schulischen Leistungen ein praktisch unüberwindbares Hindernis für eine Einbürgerung dar. Bei der Auslegung der gemäss § 5 Abs. 2 kant. BüG geforderten Erfüllung der Voraussetzung der geordneten persönlichen Verhältnisse muss die Ermessensbetätigung pflichtgemäss erfolgen. Sie hat sich «an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien und den (weiteren) verfassungsrechtlichen Schranken zu orientieren» (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 50 N 80). Als solche gelten unter anderem der Grundsatz der Verhältnismässigkeit. Der Beschwerdegegner stellt bezüglich des hier geprüften Einbürgerungskriteriums an den Beschwerdeführer unverhältnismässig strenge Anforderungen und verletzt somit das Verhältnismässigkeitsprinzip.

Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer das Kriterium der geordneten persönlichen Verhältnisse gemäss § 5 Abs. 2 kant. BüG erfüllt. Die Ver- weigerung der Einbürgerung gestützt auf diese Bestimmung erweist sich somit als rechtswidrig. Die Rechtsverletzung besteht im konkreten Fall darin, dass der Beschwerdegegner zwar § 5 Abs. 2 kant. BüG auf den vorliegenden Sachverhalt richtig angewendet hat, die Tatsachen aber hinsichtlich des Vorliegens geordneter persönlicher Verhältnisse unrichtig rechtlich beurteilt hat, indem er unverhältnismässig strenge Anforderungen an die Voraussetzung der geordneten persönlichen Verhältnisse gestellt hat. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkt gutzuheissen.

3.

3.1

Des Weiteren macht der Beschwerdegegner im Beschluss vom 19. Juni 2010 geltend, die Familie des Beschwerdeführers lebe von Invalidenrenten und zusätzlichen Ergänzungsleistungen. In der Stellungnahme vom 31. Mai 2011 führt er aus, der Beschwerdeführer selbst verfüge noch nicht über ein eigenes Einkommen, daher müsse das Einkommen seiner Eltern zur Beurteilung der finanziellen Verhältnisse herangezogen werden. Diese jedoch würden Invalidenrenten sowie Ergänzungsleistungen erhalten und seien ausserdem in den Jahren 2007 und 2008 von der Sozialhilfe unterstützt worden. Folglich könnten die finanziellen Verhältnisse des Beschwerdeführers bis zum Abschluss einer Berufsausbildung nicht als geordnet angesehen werden. Im Schreiben vom 15. September 2011 führte der Beschwerdegegner zudem aus, dass die Eltern des Beschwerdeführers ein Haus im Kosovo besitzen würden, welches in den Berechnungen der Ergänzungsleistungen nicht aufgeführt sei. Es sei anzunehmen, dass sich die Ergänzungsleistungen bei Berücksichtigung dieses Hauses reduzieren würden.

3.2

Der Beschwerdeführer stellt sich in der Beschwerde vom 3. Januar 2011 auf den Standpunkt, da Jugendliche in der Regel noch nicht über ein eigenes Einkommen verfügen würden, sei es nicht statthaft, das Einkommen der Eltern zur Beurteilung der finanziellen Verhältnisse heranzuziehen. Zumal es um die Beurteilung der Integrationsleistung des Beschwerdeführers und nicht um jene seiner Eltern gehe. Der Gesetzgeber sehe konkret die Möglichkeit der Einbürgerung von Jugendlichen vor. Daraus könne implizit verstanden werden, dass der Gesetzgeber das Erzielen eines Einkommens bei Jugendlichen nicht als Voraussetzung einer Einbürgerung sehe. Vielmehr sei davon auszugehen, dass der Gesetzgeber den Jugendlichen – in voller Kenntnis ihrer speziellen finanziellen Situation – die Möglichkeit der Einbürgerung eröffnen wollte. Die Erleichterung der Wohnsitzdauer für Jugendliche im Rahmen von Art. 15 Abs. 2 eidg. BüG signalisiere ein besonderes Interesse der Schweiz, ausländische Jugendliche ihrer Integration entsprechend schnell einzubürgern. Es sei daher völlig widersinnig, wenn von den Jugendlichen ein eigenes Einkommen als Beleg der sogenannten «geordneten finanziellen Verhältnisse» erwartet würde.

3.3

§ 5 Abs. 2 kant. BüG setzt für eine Einbürgerung geordnete finanzielle Verhältnisse voraus. Der Beschwerdegegner erachtet die finanziellen Verhältnisse des Beschwerdeführers als nicht geordnet. In einem zweiten Schritt ist nun zu prüfen, ob der Beschwerdegegner das Vorliegen geordneter finanzieller Verhältnisse des Beschwerdeführers zu Recht verneint hat.

Ablehnende Einbürgerungsentscheide unterliegen gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung der Begründungspflicht. Es besteht keine feste Praxis, wie der aus Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (Bundesverfassung; BV; SR 101) fliessenden Begründungspflicht im Einzelnen nachzukommen ist. Im Einzelfall ist vor dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse zu prüfen, ob die vorgebrachte Begründung den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV genügt (vgl. BGE 132 I 196 ff.). Die Begründungspflicht soll verhindern, dass sich eine Behörde von unsachlichen Erwägungen leiten lässt (BGE 1P.786/2006 E. 4.3, publ. in ZBl 109/2008 S. 161).

Dem Minimalanspruch an eine rechtsgenügliche Begründung nach Art. 29 Abs. 2 BV ist Genüge getan, wenn die Betroffenen durch die Begründung in die Lage versetzt werden, die Tragweite der Entscheidung zu beurteilen und sie in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz weiterzuziehen. Die Behörde ist indes nicht verpflichtet, zu allen Rechtsvorbringen der Partei Stellung zu nehmen. Es genügt, wenn ersichtlich ist, von welchen Überlegungen sich die Behörde leiten liess. Je weiter eine Norm den Entscheidungsspielraum der Behörde definiert und je komplexer das Sach- oder Rechtsgebiet ist, desto höher sind die Anforderungen an die Begründung der Entscheidung der Behörde (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1706 ff.). Aufgrund der eingeschränkten Kognition des Regierungsrates bei Beschwerdefällen betreffend Einbürgerungen (vgl. § 30 Abs. 2 kant. BüG), ist der Ermessensspielraum des Beschwerdegegners bei Beschlüssen über Einbürgerungen gross. Daher sind die Anforderungen an die Begründung von negativen Einbürgerungsentscheiden vergleichsweise strenger zu beurteilen. Die Begründung soll aufzeigen, von welchen massgeblichen Tatsachen und Rechtsnormen sich die entscheidende Behörde hat leiten lassen (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 10 N 37). Die Verletzung des Anspruchs auf eine Begründung führt unabhängig vom Nachweis eines materiellen Interesses der Beschwerdeführenden zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 116 V 182 E. 1b) und stellt als Verletzung einer verfassungsmässigen Verfahrensgarantie (Art. 29 Abs. 2 BV) eine klare Rechtsverletzung dar. Der Anspruch auf Begründung negativer Einbürgerungsentscheide ergibt sich auch aus Bundesrecht. Gemäss Art. 15b Abs. 1 eidg. BüG ist die Ablehnung eines Einbürgerungsgesuches zu begründen (vgl. dazu Niccolò Raselli, Die Einbürgerung zwischen Politik und Justiz - unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 11/2011 S. 589ff.).

3.4

Zwei neuere Entscheide des Bundesgerichtes (BGE 1D_19/2007 E. 3 vom 16. Dezember 2008 und BGE 1D_5/2009 E. 2 und 3 vom 25. August 2010) befassen sich sinngemäss ebenfalls mit den für eine Einbürgerung erforderlichen finanziellen Verhältnissen. Das Bundesgericht hatte dabei über die gestützt auf § 5 der zürcherischen Bürgerrechtsverordnung für Einbürgerungswillige erforderliche «Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung» zu urteilen. Diese Voraussetzung drückt das legitime öffentliche Interesse einer Gemeinde aus, keine Gesuchstellende ins Bürgerrecht aufzunehmen, welche der Sozialhilfe zu Last fallen würden (vgl. BGE 135 I 49 E 6.3). Dies ist auch Sinn und Zweck der von § 5 Abs. 2 kant. BüG für eine Einbürgerung geforderten geordneten finanziellen Verhältnisse. Gemäss § 5 der zürcherischen Bürgerrechtsverordnung gilt die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Gemäss Ziff. 3.3.1 des Handbuchs des Gemeindeamtes des Kantons Zürich gehören zu den Rechtsansprüchen gegen Dritte Forderungen gegenüber Versicherungsgesellschaften, Vorsorgeeinrichtungen oder dem Staat (im Falle der Arbeitslosen- oder Invalidenversicherung); die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit ist nicht gegeben, wenn ein Bewerber resp. eine Bewerberin (ausschliesslich) von der Fürsorge lebt.

Der Beschwerdegegner lässt in seiner Begründung («Die Familie S. lebt von Invalidenrenten und zusätzlichen Ergänzungsleistungen.») die Frage offen, weshalb eine Familie, die von Invalidenrenten und Ergänzungsleistungen lebt, keine geordneten finanziellen Verhältnisse aufweist. Er vermag nicht darzulegen, warum seiner Meinung nach die Tatsache, dass die Eltern des Beschwerdeführers Invalidenrenten und Ergänzungsleistungen beziehen, die Voraussetzung der geordneten finanziellen Verhältnisse gemäss § 5 Abs. 2 kant. BüG nicht erfüllt. Auch die in der Stellungnahme vom 15. September 2011 geäusserte Vermutung, dass sich die Ergänzungsleistungen bei Berücksichtigung des Hauses im Kosovo reduzieren würden, bleibt eine Annahme und ist nicht erhärtet. Der Beschwerdegegner hätte in seinem Entscheid auf die finanziellen Verhältnisse eingehen und ausführen müssen, aus welchen Gründen die Invalidenrenten und Ergänzungsleistungen nicht ausreichen, um den Lebensunterhalt der Familie des Beschwerdeführers zu decken. Auch hätte er aufzeigen müssen, weshalb die Tatsache, dass die Familie des Beschwerdeführers in den Jahren 2007 und 2008 Sozialhilfe bezogen hat, den Schluss nahelegt, dass deren finanzielle Verhältnisse nun drei Jahre später ungeordnet sind, oder weshalb die Wahrscheinlichkeit besteht, dass diese in naher

Zukunft erneut durch die Sozialhilfe unterstützt werden müsste. Zudem ist das Risiko, von der Sozialhilfe abhängig zu werden, auch bei Einbürgerungswilligen vorhanden, welche in einem Arbeitsverhältnis stehen. Wollte man das Risiko einer potentiellen Sozialhilfeabhängigkeit bei jeder Einbürgerung ausschliessen resp. verkleinern, dürften folgerichtig nur noch vermögende, sehr gut ausgebildete Einbürgerungswillige, bei denen kein Suchtverhalten (bspw. Spielsucht) festzustellen ist und die im Übrigen auch sonst gesund sind, eingebürgert werden. Der Gesetzgeber verlangt aber für eine Einbürgerung «geordnete finanzielle Verhältnisse» (§ 5 Abs. 2 kant. BüG), was nicht bedeutet, dass Einbürgerungswillige vermögend sein müssen.

Die Begründung des Beschwerdegegners ermöglicht es dem Beschwerdeführer nicht, die Tragweite des Entscheides zu beurteilen und diesen in voller Kenntnis der Umstände an eine höhere Instanz weiterzuziehen. Gestützt auf diese Erwägungen genügt der Entscheid des Beschwerdegegners vom 19. Juni 2010 den aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden Anforderungen an eine rechtsgenügliche Begründung nicht und verletzt somit den Grundsatz des rechtlichen Gehörs wie auch Art. 15b Abs. 1 eidg. BüG.

Regierungsrat, 29. November 2011

3.

Schulrecht

Art. 62 Abs. 3 BV i.V.m. § 34 ff. SchulG – Die Gemeinde ist verpflichtet, für behinderte Jugendliche über die obligatorische Schulzeit hinaus und bis längstens zum

20.

Altersjahr die Kosten der Sonderschulung hälftig zu tragen (Erw. 2 Bst. a bis d). Das gilt auch für behinderte Jugendliche, die integrativ sondergeschult wurden (Erw. 4).

Aus dem Sachverhalt (Zusammenfassung):

A.B. ist geistig behindert und besuchte im Rahmen einer integrierten Sonderschulung die 3. Klasse der Sekundarstufe I an einer gemeindlichen Schule. Mit Ende des Schuljahres 2010/11 trat A.B. aus Schule aus. Das Amt für gemeindliche Schulen verfügte am 15. April 2011 eine Kostenübernahme durch den Kanton zu 50 % für die weiterführende Sonderschulung von A.B. im Heilpädagogischen Zentrum H. vom 1. August 2011 bis am 31. Juli 2012. Die Gemeinde X. erhob daraufhin beim Regierungsrat des Kantons Zug Beschwerde und ersuchte um Überprüfung des Mitfinanzierungsentscheids des Amtes für gemeindliche Schulen. Die Ge-