Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren

1.

a) Gemäss § 41 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflege­gesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) ist das Verwaltungsgericht zur Behandlung des vorliegenden Gebührenstreits zuständig. Nach ihrem Streitwert läge die Sache zwar im Kompetenzbereich des Einzelrichte­rs (§ 38 Abs. 2 VRG). Der Fall wirft jedoch hinsichtlich der massgeben­den Verwirkungsfrist Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auf und ist deshalb durch die Kammer zu beurteilen (§ 38 Abs. 3 VRG).

b) Der Beschwerdegegner bestreitet die Parteifähigkeit der Werkkommission von X. Dieser Einwand ist an sich berechtigt, hat indessen nicht zur Folge, dass auf die Beschwerde nicht einzutreten wäre. Die Werkkommission vertritt bei richtiger Betrachtungsweise die Gemeinde X, welche als – gemäss § 21 VRG legitimierte – Partei anzusehen ist.

2.

a) Der Bezirksrat hat erwogen, gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung verwirke eine Behörde das Recht zur Veranlagung von Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren innert zehn Jahren seit Eintreten der massgebenden Veranlagungsvoraussetzungen. Dabei sei zu beachten, dass innert der Frist von zehn Jahren nicht bloss erstinstanzlich verfügt worden, sondern dass die Verfügung auch rechtskräftig geworden sein müsse. Im konkreten Fall habe diese Veranlagungsfrist mit dem Anschluss der Leitungen bzw. spätestens mit dem Vorliegen der Schätzungsergebnisse durch die Gebäudeversicherung zu laufen begonnen und sei daher spätestens Ende November 2002 abgelaufen gewesen. Der Bezirksrat fragte sich zudem, ob in Analogie zur im kantonalen Steuergesetz vom 8. Juni 1997 neu auf 15 Jahre festgesetzten (absoluten) Veranlagungsverjährung auch vorliegend von einer längeren Verwirkungsfrist auszugehen sei, was er verneinte, weil darin eine unzulässige Rückwirkung läge.

Die Beschwerdeführerin anerkennt grundsätzlich die Verwirkungsfrist von 10 Jahren für die Veranlagung von Anschlussgebühren. Sie macht jedoch geltend, ihre Veranlagungsverfügung vom 11. Februar 2002 sei innert dieser Frist ergangen. Es sei nicht ihre Schuld, dass der Bezirksrat fünf viertel Jahre gebraucht habe, um über den Rekurs in dieser Sache zu entscheiden. Es erscheine unbillig, den Untergang ihrer Forderung von der zufälligen Überlastung einer Rechtsmittelinstanz abhängig zu machen.

Der Beschwerdegegner schliesst sich im Wesentlichen den Erwägungen der Vorinstanz an.

b) Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, enthält weder das kommunale noch das kantonale Recht eine ausdrückliche Vorschrift über die Verjährung der umstrittenen Gebühr. Indessen verjähren gemäss herrschender Lehre und feststehender Rechtsprechung öffentlichrechtliche Ansprüche im Interesse der Rechtssicherheit auch ohne entsprechende gesetzliche Anordnung durch Zeitablauf (BGE 98 Ib 351 E. 2, 124 I 247 E. 5, je mit Hinweisen). Bei Fehlen einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung sind Beginn und Dauer der Verjährungsfrist in Anlehnung an diejenige Ordnung zu bestimmen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat. Ist eine solche öffentlichrechtliche Ordnung nicht vorhanden, ist die Verjährungsfrist analog zu privatrechtlichen Bestimmungen bzw. nach allgemeinen Grundsätzen festzulegen (BGE 112 Ia 260 E. 5 mit Hinweisen; Max Imboden/René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel/Frankfurt a.M. 19876/1990, Nr. 34 B I und B III; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 790).

In diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht in RB 1976 Nr. 109 festgehalten, das Recht zur Veranlagung von Stras­sen- und Trottoirbeiträgen verwirke innert 10 Jahren.. Diese Frist wurde in Analogie zu § 104 des damaligen Steuergesetzes bestimmt, wonach Nachsteueransprüche zehn Jahre nach Ablauf des Steuerjahres verjährten, für das der Steuerpflichtige nicht richtig oder unvollständig eingeschätzt worden war. In RB 1985 Nr. 121 urteilte das Verwaltungsgericht, dass die Verwirkungsfrist von 10 Jahren auch für die Veranlagung von Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren gelte. Ausdrücklich wiederholte das Verwaltungsgericht, dass die fraglichen Gebühren innert dieser Frist rechtskräftig veranlagt sein müssten. Das Bundesgericht wies eine Beschwerde gegen dieses Urteil ab (BGE 112 Ia 260). In der Erwägung 5d bestätigte es die zürcherische Praxis, diese Frist von 10 Jahren als Verwirkungsfrist zu betrachten, und verwarf ausdrücklich den Einwand, der Gebührenpflichtige habe es in der Hand, durch Ergreifen von Rechtsmitteln die rechtzeitig erhobenen und geforderten Gebühren verwirken zu lassen. In der Regel werde nämlich die zehnjährige Frist bei rechtzeitiger Vornahme der Veranlagung auch bei exzessivem Gebrauch der Rechtsmittel genügen, um vor Ablauf der Verwirkungsfrist eine rechtskräftige Veranlagung zu erreichen. Diese Praxis wurde in der Folge mehrfach bestätigt (RB 1987 Nr. 88, 1992 Nr. 88 [betr. Gebühren für Stromlieferung], 1997 Nr. 59 und 116).

Der Standpunkt der Beschwerdeführerin, es müsse genügen, dass sie innert 10 Jahren erstinstanzlich eine Veranlagung vorgenommen habe, ist angesichts dieser Rechtsprechung klar verfehlt; sie bringt auch nichts vor, was Anlass zu einer abweichenden Beurteilung gäbe. Namentlich wirft sie dem Beschwerdegegner ganz zu Unrecht Trölerei vor. Die Akten zeigen, dass es die Beschwerdeführerin selbst war, die das Verfahren zweimal ohne ersichtlichen Grund verschleppt hat: zunächst zwischen Ende 1994 und Anfang 1998,
sodann zwischen dem 1. April 1998 und dem Erlass der Veranlagungsverfügung im Februar 2002.

3.

a) Am 1. Januar 1999 ist das total revidierte Zürcher Steuergesetz vom 8. Juni 1997 (StG) in Kraft getreten. Es berücksichtigt namentlich die Vorgaben des Bundesge­setzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG). Entsprechend Art. 47 StHG normiert das Zürcher Steuergesetz eine relative Veranlagungsverjährung von fünf und eine absolute Verjährung (Verwirkung) von 15 Jahren (siehe § 130 StG für die periodischen Steuern und § 215 StG für die Grundsteuern). Vorbehalten bleibt die Erhebung von Nachsteuern und Bussen. Das Recht, ein Nachsteuerverfahren einzuleiten, erlischt gemäss § 161 Abs. 1 StG zehn Jahre nach Ablauf der Steuerperiode, für die eine Einschätzung zu Unrecht unterblieben oder eine rechtskräftige Einschätzung unvollständig ist. Gemäss § 161 Abs. 2 StG erlischt das Recht, die Nachsteuer festzusetzen, 15 Jahre nach Ablauf der Steuerperiode, auf die sie sich bezieht.

Der Bezirksrat hat die Frage aufgeworfen (und für den konkreten Fall verneint), ob diese revidierte Gesetzgebung Anlass dazu bietet, die Frist für die Veranlagung von Anschlussgebühren und ähnlichen Kausalabgaben anzupassen. Das Verwaltungsgericht konnte diese Frage bisher offen lassen, da in den zu beurteilenden Fällen auch die bisher massgebliche Zehnjahresfrist noch nicht abgelaufen war (VGr, 14. Juni 1999, VB.1999.00160, E. 2c; VGr, 24. Januar 2001, VB.2000.00368, E. 4; der zweite Entscheid ist einsehbar unter www.vgrzh.ch). Daher lässt sich aus dem zuletzt genannten Urteil auch nicht ableiten, das Verwaltungsgericht halte eine Anpassung für nicht erforderlich. Vorliegend kann die Frage nicht offen bleiben, da die Verwirkungsfrist während des Rechtsmittelverfahrens abgelaufen ist. Nachfolgend ist daher zu prüfen, ob eine Anpassung grundsätzlich erforderlich erscheint (E. b) und wie sich dies im konkreten Fall auswirkt (E. c).

b) Wie erwähnt ist bei Fehlen einer ausdrücklichen Verjährungsregelung wenn möglich auf eine Regelung zurückzugreifen, die das öffentliche Recht für verwandte Fälle aufgestellt hat. Obwohl dies kaum je ausdrücklich erwähnt wird, besteht die innere Rechtfertigung für diesen Grundsatz in der Überlegung, dass auf diese Weise eine sachgerechte Lösung erreicht wird (vgl. BGE 93 I 390 E. 3 S. 398), die dem mutmasslichen Willen des (inaktiven) Gesetzgebers am Ehesten entspricht. In diesem Sinn hielt das Bundesgericht in BGE 98 Ib 351 E. 2b fest, die analoge Anwendung von Verjährungsbestimmungen über verwandte Ansprüche setze voraus, dass der Gesetzgeber, wenn er die Verjährung für den fraglichen Anspruch geregelt hätte, sich für die Lösung entschieden hätte, deren analoge Anwendung in Aussicht genommen wird, und ausserdem, dass der Gläubiger diese Lösung erwarten durfte bzw. musste, wenn er sich Gedanken über die Verjährung seines Anspruches gemacht hätte.

Nachdem der Gesetzgeber – zunächst der eidgenössische durch das Steuerharmonisierungsgesetz und in der Folge auch der kantonale – klar zum Ausdruck gebracht hat, dass an die Stelle einer einzigen Veranlagungsverjährung von mittlerer Dauer eine kürzere relative und eine längere absolute Verjährung bzw. Verwirkung treten sollen, drängt es sich auf, diesen Schritt auch hinsichtlich der Veranlagung von Wasseranschlussgebühren und vergleichbaren Kausalabgaben vorzunehmen. Dabei ist nicht die Verjährungsregelung bei den Nachsteuern, sondern jene bei den ordentlichen Steuern heranzuziehen. Die hier infrage stehenden Gebühren lassen sich in erster Linie mit den Grundsteuern (Handänderungs- und Grundstückgewinnsteuer) vergleichen, die ebenfalls nicht periodisch, sondern nur aus konkretem Anlass erhoben werden. Es liegt nichts vor, was zur Annahme führen könnte, eine solche Analogie würde dem mutmasslichen Willen des Gesetzgebers und den berechtigten Erwartungen eines Gläubigers nicht entsprechen. Sodann erscheint sie auch als sachgerecht. Einerseits führt sie dazu, dass ein Schuldner nach fünfjähriger Untätigkeit des Gemeinwesens von dessen Desinteresse ausgehen und die Schuld als erledigt ansehen kann. Diese kürzere relative Verjährungsfrist rechtfertigt sich namentlich deshalb, weil die hier interessierenden Gebühren vielfach im Rahmen von Neu- und Umbauprojekten zu entrichten sind, deren Kosten nicht beim Bauherrn verbleiben, sondern von diesem – an den Käufer oder Mieter – weiterverrechnet werden. Er hat daher ein gerechtfertigtes Interesse an einer baldigen Klärung der ausstehenden Gebühren. Die relative Frist trägt auch dem Umstand Rechnung, dass das Gemeinwesen zur wirtschaftlichen Betriebsführung seiner produktiven Unternehmen verpflichtet ist (§ 139 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 in Verbindung mit § 2 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979) und somit darauf bedacht sein muss, die dafür notwendigen öffentlichen Abgaben möglichst ohne Verzug einzufordern und wenn nötig rechtskräftig zu veranlagen (RB 1985 Nr. 121 E. c). Andererseits verlängert sich die absolute Verwirkungsfrist, womit der vor allem in komplexeren Fällen allenfalls längeren Bearbeitungsdauer sowohl bei der ersten Instanz als auch im Rechtsmittelverfahren auf jeden Fall Rechnung getragen werden kann.

In Abänderung der Rechtsprechung ist daher festzuhalten, dass für Strassen- und Trottoirbeiträge, Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren und vergleichbare Kausalabgaben in Analogie zu § 215 und § 130 StG eine relative Verjährungsfrist von fünf Jahren und eine absolute Verwirkungsfrist von 15 Jahren zu beachten sind.

c) Die Frage, welche Auswirkungen diese Praxisänderung auf den vorliegenden Fall hat, ist gleich bedeutend mit der Frage der massgeblichen Übergangsregelung. Auch hier drängt es sich auf, grundsätzlich von der Übergangsregelung des § 269 StG auszugehen. Nach dessen Abs. 1 findet das neue Recht erstmals Anwendung auf die im Kalenderjahr 1999 zu Ende gehende Steuerperiode. Einschätzungen bis und mit Steuerjahr 1998 werden nach altem Recht vorgenommen. Vorbehalten bleiben Bestimmungen über Straf- und Nachsteuern, die vorliegend jedoch nicht von Interesse sind.

Die Veranlagungsverjährung ist ein Institut des materiellen, nicht des formellen Rechts (BGE 126 II 1 E. 2a; BGr, 20. Februar 2001, Basellandschaftliche und Baselstädtische Steuerpraxis [BStPra] XV (2000/2001) S. 373 E. 3a; RB 2000 Nr. 128). Eine rückwirkende Inkraftsetzung verbietet sich daher. Somit ist die Frage nach der massgeblichen Verjährungsfrist bei Gebühren auslösenden Sachverhalten, die sich vor dem 1. Januar 1999 vollendet haben, nach bisheriger Praxis zu entscheiden, während auf jüngere Sachverhalte grundsätzlich die neue Praxis anzuwenden ist. Das würde bedeuten, dass auf solche jüngere Sachverhalte die relative Verjährungsfrist allerfrühestens im Januar 2004, die absolute frühestens im Januar 2014 abläuft. Um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die hiermit beschlossene Praxisänderung den Gemeinden eine angemessene Reaktionszeit belassen muss, ist indessen für die relative Verjährung übergangsweise ein zusätzliches Jahr vorzusehen. Das bedeutet konkret, dass die relative Veranlagungsfrist für im Jahr 1999 verwirklichte gebührenpflichtige Sachverhalte erst am 1. Januar 2000 zu laufen beginnt und somit erst am 1. Januar 2005 abläuft.

Der streitbetroffene Sachverhalt hat sich längst vor dem 1. Januar 1999 verwirklicht. Massgeblich ist daher die bisherige Praxis, wonach die Gebühr innert einer Verwirkungsfrist von 10 Jahren rechtskräftig veranlagt sein muss. Diese Frist ist abgelaufen, ohne dass die Veranlagungsverfügung rechtskräftig wurde. Damit ist die Gebührenforderung der Beschwerdeführerin verwirkt.

4.

Die Beschwerde ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Diese hat zudem den Beschwerdegegner für dessen Aufwand im Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG).