UEFA-Fan-Zone/Fan-Meile

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung am 4. Juni 2008 auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt waren, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die EURO 08 ist am 29. Juni 2008 während der Hängigkeit des Beschwerdeverfahrens abgeschlossen worden. Es ist daher vorweg zu prüfen, ob das Beschwerdeverfahren infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben sei.

2.1

Gemäss § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG ist zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Das geltend gemachte Interesse muss aktuell sein. Fällt das aktuelle Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit des Verfahrens dahin, so ist dieses unter noch näher zu erläuternden Ausnahmen als gegenstandslos abzuschreiben (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 25, § 28 N. 13, § 63 N. 3). Ein aktuelles praktisches Rechtsschutzinteresse fehlt insbesondere dann, wenn der geltend gemachte Nachteil auch bei Gutheissung der Beschwerde nicht mehr behoben werden könnte. Das trifft hier bezüglich der von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Nachteile zu.

2.2

Vom Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses kann ausnahmsweise abgesehen und dementsprechend gleichwohl eine Anspruchsprüfung vorgenommen werden, wenn die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen (kumulativ) sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung an ihrer Beantwortung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und wenn sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig überprüft werden könnten (RB 2007 Nr. 10, 1998 Nr. 41 E. 2b, 1987 Nr. 5, 1983 Nr. 11, 1981 Nr. 21). Die zitierte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung lehnt sich dabei an die entsprechende Praxis des Bundesgerichts zu Art. 48 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG) an (zur bundesgerichtlichen Praxis vgl. Marion Spori, Vereinbarkeit des Erfordernisses des aktuellen schutzwürdigen Interesses mit der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV und dem Recht auf eine wirksame Beschwerde nach Art. 13 EMRK, in: AJP 2008 S. 147 ff, mit zahlreichen Hinweisen; BGE 131 II 670).

2.3

Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats vom 30. April 2008; die Beschwerdeführenden beantragen, diesen Beschluss aufzuheben und die Sache zur materiellen Behandlung an den Bezirksrat zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hätte daher im Rahmen einer "materiellen" Überprüfung ausschliesslich die Rechtmässigkeit des vorinstanzlichen Nichteintretensbeschlusses zu überprüfen, nicht jedoch die Rechtmässigkeit des im Rekursverfahren angefochtenen Stadtratsbeschlusses vom 5. Dezember 2007. Zu prüfen wäre demnach, ob der Bezirksrat zu Recht auf den Rekurs mit der Begründung nicht eingetreten ist, es handle sich beim Stadtratsbeschluss vom 5. Dezember 2007 um einen verwaltungsinternen Akt, dem bezüglich der streitbetroffenen Verkehrsanordnungen keine Aussenwirkungen zukomme, insbesondere weil den Rekurrenten aus der Nichtanfechtbarkeit dieses Beschlusses auch kein Nachteil erwachse, da sie die gestützt darauf getroffenen Verkehrsanordnungen angefochten hätten. Die damit aufgeworfenen Fragen erfüllen die dargelegten Bedingungen nicht, welche kumulativ für die Behandlung der Beschwerde trotz dahin gefallenen aktuellen Rechtschutzinteresses gegeben sein müssten.

Es mag sich dabei um grundsätzliche Fragen handeln, soweit streitig ist, ob dem Stadtratsbeschluss vom 5. Dezember 2007 entgegen der Auffassung des Stadtrates und des Bezirksrates Verfügungscharakter zukomme bzw. aufgrund eines (anderweitig nicht erfüllbaren) Rechtsschutzbedürfnisses Verfügungscharakter zuerkannt werden müsse (vgl. dazu auch nachfolgend E. 3). Es ist jedoch nicht anzunehmen, dass sich diese Fragen unter ähnlichen Umständen je wieder stellen könnten: Bei der EURO 08 handelte es sich um eine Grossveranstaltung; deren (teilweise) Durchführung im Kanton Zürich dürfte sich in absehbarer Zukunft kaum wiederholen. Einmalig dürfte dabei vor allem auch die Komplexität der Organisation sein, welche die Mitwirkung zahlreicher Behörden und Amtsstellen im Bund, Kanton und der Stadt Zürich bedingte und den Einbezug privater Organisationen (in erster Linie der UEFA) erforderte. Wenn im Rahmen dieser riesigen Gesamtorganisation einzelne Festlegungen getroffen wurden, die nach Auffassung der Behörden verwaltungsinterne Akte darstellen, nach Auffassung von Anwohnern jedoch im Hinblick auf die von ihnen geltend gemachten Rechtsschutzbedürfnisse als anfechtbare Verfügungen zu qualifizieren wären, so handelt es sich dabei, was den streitbetroffenen Verfügungscharakter bzw. die sich hieraus ergebende Anfechtbarkeit solcher Festlegungen betrifft, um Fragen, die sich in dieser Ausprägung, das heisst unter vergleichbaren Umständen, in absehbarer Zeit im Kanton Zürich nicht mehr stellen werden. Denn ihre Beantwortung hängt unter anderem auch von der Grösse der fraglichen Veranstaltung und der Komplexität der zu ihrer Durchführung erforderlichen Organisation ab. Je grösser die Veranstaltung und je komplexer die Organisation, desto eher können im ganzen Gefüge und im gesamten Planungsablauf Festlegungen ohne Verfügungscharakter – im Sinn von Vorgaben oberer Behörden, die von unteren Behörden umzusetzen sind – erforderlich und – im Hinblick auf die Anfechtbarkeit nachfolgender Umsetzungsakte – rechtmässig sein.

3.

Wie im Übrigen angemerkt werden kann, sprechen gute Gründe für die Auffassung der Vorinstanzen, dass der Verfügungscharakter des Stadtratsbeschlusses vom 5. Dezember 2007 verneint werden darf, ohne dass deswegen die von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Rechtsschutzbedürfnisse in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise verletzt worden wären.

3.1

Verwaltungsinterne Akte, die lediglich die Behörden binden und die Rechtsstellung der Bürgerinnen und Bürger nicht unmittelbar betreffen, das heisst für diese keine Rechte und Pflichten verbindlich festlegen, sind unter dem Vorbehalt noch zu erläuternder Ausnahmen nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel anfechtbar. Das gilt einmal dann, wenn sie generell-abstrakter Natur sind (so genannte Verwaltungsverordnungen, auch unter der Bezeichnung Direktiven, Dienstanweisungen, Kreisschreiben, Zirkulare, Wegleitungen, Normalien usw.); wegen der fehlenden Verbindlichkeit wird ihnen der Rechtssatzcharakter abgesprochen und sind sie (im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle) nicht anfechtbar. Das gilt aber auch für verwaltungsinterne Akte, die individuell-konkreter oder generell-konkreter Natur sind, das heisst (wie etwa Weisungen oder andere Festlegungen einer oberen Behörde, die mittels Verfügungen unterer Behörden umgesetzt werden sollen) sich auf einen Einzelfall (etwa einen Grossanlass) beziehen; wegen der fehlenden Verbindlichkeit wird ihnen der Verfügungscharakter abgesprochen, weshalb sie ebenfalls nicht anfechtbar sind. Verwaltungsinterne Akte generell-abstrakter Natur sind nach der Rechtsprechung gleichwohl anfechtbar, wenn sie Aussenwirkungen entfalten; selbst solchen Akten mit so genannten Aussenwirkungen wird jedoch die Anfechtbarkeit abgesprochen, wenn in dem von ihnen geregelten Bereich Verfügungen ergehen, gegen die sich der Betroffene auf dem üblichen Beschwerdeweg zur Wehr setzen kann (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A. Zürich 2006, Rz. 123 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 58 ff.; BGE 128 I 167 E. 4.3). Gleiches nimmt die Rechtsprechung bei verwaltungsinternen Akten an, die sich auf einen Einzelfall beziehen: Der Rechtsweg gegen sie muss nicht offen stehen, wenn in ihrem Anwendungsbereich ohnehin noch eine Verfügung ergeht oder es Betroffenen möglich und zumutbar ist, eine solche Verfügung zu erwirken (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 18 f.; BGE 128 I 167 betreffend die Anfechtbarkeit eines Polizeieinsatzbefehles).

3.2

Von dieser Rechtsprechung ist im vorliegenden Fall zutreffend auch der Bezirksrat ausgegangen. Die Beschwerdeführenden verkennen den Gehalt dieser Rechtsprechung, wenn sie den Verfügungscharakter des Stadtratsbeschlusses vom 5. Dezember 2007 allein daraus ableiten, dass er "Auswirkungen" habe, "die Dritte betreffen".

3.3

Im Beschluss vom 5. Dezember 2007 traf der Stadtrat im Sinne von Vorgaben für die planenden Amtsstellen folgende Festlegungen: Standort, Ausdehnung und Ausgestaltung der Fan-Zone für das Public Viewing (Disp.-Ziff. 1), Areal der Fan-Meile (Disp.-Ziff. 2), Verkehrssperrzeiten auf der Bellerivestrasse und (stadteinwärts) dem General-Guisan-Quai (E. 1.4) sowie die Öffnungszeiten für die Fan-Zone und die Fan-Meile (Disp.-Ziff. 3 in Verbindung mit E. 1.1). Diese Vorgaben wurden in verschiedenen Verfügungen unterer Behörden umgesetzt oder jedenfalls beachtet, von denen hier vor allem zwei von Belang sind: Die Vorsteherin des Polizeidepartements setzte in der am 12. Dezember 2007 amtlich publizierten Verfügung vom 6. Dezember 2007 die Verkehrsanordnungen im Detail fest, welche Verfügung die heutigen Beschwerdeführenden denn auch mit Einsprache vom 11. Januar 2008 beim Stadtrat und anschliessend (nach dem abweisenden Einspracheentscheid vom 5. März 2008) mit Rekurs vom 7. April 2008 beim Statthalteramt Zürich anfochten. Sodann traf die Vorsteherin des Polizeidepartements am 29. Februar 2008 eine weitere am 26. März 2008 publizierte Verfügung betreffend die Modalitäten der Bewerbung für zusätzliche Aktivitäten in der Fan-Meile; darin wurde insbesondere auch festgelegt, dass bei einer positiven Bewerbungsprüfung ein Zusatzvertrag mit dem Verein EM 08 abgeschlossen werden könne, welcher die Rechte und Pflichten sowie die einzuhaltenden Auflagen regle und dass sich die Gebühr nach den vom Verein EM 08 erhobenen und vom Stadtrat genehmigten Tarifen richte. Dem (nach Auffassung der Vorinstanzen verwaltungsinternen) Beschluss vom 5. Dezember 2007 war anderseits der am 14. Februar 2007 publizierte Beschluss des Gemeinderats vom 7. Februar 2007 vorausgegangen, der nicht nur den Objektkredit von Fr. 18 Mio. bewilligte, sondern in Disp.-Ziff. 2 den Stadtpräsidenten ermächtigte, im Einvernehmen mit dem EURO 08-Steuerungsausschuss des Stadtrats die Trägerschaft im Eigentum der Stadt Zürich zu gründen und den Leistungsauftrag zur Durchführung der Rahmenveranstaltungen zu definieren, den Leistungsauftrag mit Zürich Tourismus in der Höhe von Fr. 1,83 Mio. auszuhandeln und zu unterzeichnen sowie die erzielten Einnahmen mit dem Objektkredit zu verrechnen und den Nettokredit abzurechnen; auch dieser Beschluss enthielt eine Rechtsmittelbelehrung, nämlich bezüglich stimmrechtlicher Rügen den Stimmrechtsrekurs nach § 151a des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) und bezüglich anderer Rügen die Gemeindebeschwerde nach § 151 GemeindeG.

3.4

Mit Einsprache vom 11. Januar 2008 und Rekurs vom 7. April 2007 gegen die Verfügung des Polizeidepartements vom 6. Dezember 2007 wehrten sich die Beschwerdeführenden gegen die darin angeordneten Verkehrsbeschränkungen. Im anschliessenden Beschwerdeverfahren VB.2008.00207 überprüfte das Verwaltungsgericht auch die von ihnen (damals in der Rolle der Beschwerdegegner) vorgebrachten Einwendungen gegen die Festlegungen im Stadtratsbeschluss vom 5. Dezember 2007, soweit diese Vorgaben in direktem Zusammenhang mit den verfügten Verkehrsanordnungen standen (vgl. Beschluss vom 26. Mai 2008, E. 5.1 und 8.4, insbesondere 8.4.2.4).

Im (dem vorliegenden Verfahren VB.2008.00247 vorangegangenen) Rekurs vom 17. Januar 2008 gegen den Beschluss des Stadtrates vom 5. Dezember 2007 beantragten die Beschwerdeführenden zwar die vollumfängliche Aufhebung dieses Beschlusses; in der Rekursbegründung führten sie jedoch unter dem Titel "Hauptgegenstand des Rekurses" aus, der Beschluss werde angefochten, weil er die Standorte für die Fan-Zone und die Fan-Meile festlege und weitere Vorgaben für die am 6. Dezember 2007 verfügten Verkehrsanordnungen (insbesondere die Verkehrssperrzeiten) enthalte. Ferner werde beanstandet, dass der Stadtratsbeschluss bezüglich der Erhebung von Gebühren gegen die Zuständigkeitsordnung in finanziellen Angelegenheiten verstosse. Dementsprechend enthalten die folgenden Rekursvorbringen grösstenteils Rügen, welche in direktem Zusammenhang mit den Verkehrsanordnungen stehen; es handelt sich weitgehend um die gleichen Einwendungen, wie sie mit Einsprache vom 11. Januar 2008 und Rekurs vom 7. April 2008 gegen die Verfügung der Vorsteherin des Polizeidepartements vom 6. Dezember 2008 vorgebracht wurden; das gilt auch hinsichtlich der befürchteten Lärmimmissionen, die wiederum nur im Zusammenhang mit den angefochtenen Verkehrsanordnungen gerügt werden. Im Übrigen (das heisst ohne direkten Zusammenhang mit den Verkehrsanordnungen) wurden einzig noch gebührenrechtliche Rügen erhoben; danach sollen von den Standbetreibern zu wenig Bewilligungsgebühren erhoben und die Parkgebühren des Jahres 2008 zu Unrecht herabgesetzt worden sein, was beides gegen Art. 41 der Gemeindeordnung vom 26. April 1970/2. Juni 2002 verstosse. Diese gebührenrechtlichen Rügen behandelte der Bezirksrat in seinem Beschluss vom 30. April 2008 immerhin als Aufsichtsbeschwerde (vgl. Beschluss E. 3.5). – Soweit die Beschwerdeführenden bezüglich der Bewilligungsgebühren einen Verstoss gegen Art. 41 der Gemeindeordnung rügten und in diesem Zusammenhang auch die Delegation der Gebührenerhebung an einen privaten Verein beanstandeten, hätten sie dies mit einer Gemeindebeschwerde gegen Disp.-Ziff. 2 des Gemeinderatsbeschlusses vom 7. Februar 2007 sowie mit einem Rekurs gegen die Verfügung der Vorsteherin des Polizeidepartements vom 29. Februar 2008 geltend machen können (vgl. vorn E. 3.3).

In der Beschwerde wird geltend gemacht, die im Stadtratsbeschluss vom 5. Dezember 2007 für die Fan-Zone und die Fan-Meile getroffene Standortwahl habe bezüglich Lärmimmissionen Auswirkungen nicht nur im Zusammenhang mit den Verkehrsanordnungen, sondern auch mit den Veranstaltungen in der Fan-Zone und der Fan-Meile; sinngemäss machen die Beschwerdeführenden geltend, bezüglich dieser Immissionen hätten sie sich nicht anderweitig wehren können, weil dem "Veranstalter" keine Bewilligung für die Benutzung des öffentlichen Grundes erteilt worden sei. Mit "Veranstalter" ist in diesem Zusammenhang offenbar der Verein EM 08 oder der von diesem auf operativer Ebene beauftragte Verein Zürcher Volksfeste gemeint. – Dass diesen Vereinen keine Bewilligung für die Nutzung des öffentlichen Grundes erteilt worden ist, wird vom Beschwerdegegner nicht bestritten und trifft nach den vorliegenden Akten zu. Dies ist jedoch eine Folge davon, dass der Gemeinderat mit dem Beschluss vom 7. Februar 2007 nicht nur einen Objektkredit bewilligt, sondern auch den Stadtpräsidenten zur Gründung einer Trägerschaft der fraglichen Veranstaltungen ermächtigt hatte. Wie dargelegt, hätten sich die Beschwerdeführenden gegen jenen Beschluss mit Gemeindebeschwerde wehren können (vgl. vorn E. 3.3). Auf welchem Weg sie sich wirksam gegen die Immissionen der einzelnen Stände und Veranstaltungen hätten zur Wehr setzen können, braucht hier nicht geklärt zu werden, zumal sie in der Rekursschrift keinerlei Rügen bezüglich solcher Immissionen vorbrachten. Soweit sie in der Beschwerde nun sinngemäss geltend machen wollen, der Rechtsschutz bezüglich Immissionen der einzelnen Stände und Veranstaltungen hätte mittels Zulassung eines Rekurses gegen den Stadtratsbeschluss vom 5. Dezember 2007 gewährt werden müssen, ist dem entgegenzuhalten, dass auch die mit jenem Beschluss für Fan-Zone und Fan-Meile getroffene Standortwahl keine genaue Abschätzung der allfälligen Beeinträchtigungen ermöglichte, was die Beschwerdeführenden an anderer Stelle selber einräumen. Aus dem Fehlen von förmlichen Bewilligungen für die Benutzung des öffentlichen Grundes können sie daher im vorliegenden Zusammenhang – bezüglich der Frage der Anfechtbarkeit des Stadtratsbeschlusses vom 5. Dezember 2007 – nichts zu ihren Gunsten ableiten.

3.5

Wie sich aus alledem ergibt, ist es nicht rechtsverletzend, wenn der Bezirksrat mit Beschluss vom 30. April 2008 auf den Rekurs vom 17. Januar 2008 mit der Begründung nicht eingetreten ist, dem angefochtenen Beschluss des Stadtrats vom 5. Dezember 2007 komme kein Verfügungscharakter zu. Auch unter Berücksichtigung der verfassungs- und konventionsrechtlichen Vorgaben (Art. 29a BV sowie Art. 13 EMRK) ist es aufgrund der vorstehenden Erwägungen (angesichts der aufgezeigten Möglichkeiten eines Rechtsschutzes im Zusammenhang mit anderen Beschlüssen und Verfügungen) haltbar, wenn der Stadtratsbeschluss vom 5. Dezember 2007 als verwaltungsinterner, nicht anfechtbarer Akt qualifiziert wird. Soweit der Bezirksrat die im Rekurs vorgebrachten Rügen als Aufsichtsbeschwerde behandelt hat, steht dagegen die Beschwerde an das Verwaltungsgericht von vornherein nicht offen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 16).

4.

Demnach ist das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos abzuschreiben. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen rechtfertigt es sich, die Kostenauflage in Disp.-Ziff. III des angefochtenen Bezirksratsbeschlusses unverändert zu lassen und die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (RB 2005 Nr. 15, RB 2003 Nr. 4, RB 1977 Nr. 6). Eine Prozessentschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG ist keiner der Parteien zuzusprechen.