Nichtgewährung der Einsichtnahme in ein Gutachten

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Rekurskom­mission der Zürcher Hochschulen über Verfügungen der Universitätsleitung der Universität Zürich etwa betreffend den Informationszugang nach § 46 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 2 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 (UniG, LS 415.11) sowie § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a und §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht zur Vereinfachung des Verfahrens selbständig eingereichte Rechtsvorkehren vereinigen. Vorliegend wurden gegen denselben Rekursentscheid von verschiedenen Parteien drei Beschwerden eingereicht. Da sich in allen Verfahren die gleichen Rechtsfragen stellen und sich widersprechende Urteil zu vermeiden sind, rechtfertigt sich, die Verfahren zu vereinigen und in einem Entscheid darüber zu befinden (vgl. Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 50 ff., insbesondere N. 59).

1.3

1.3.1

Beschwerdeberechtigt ist nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG, wer durch den Rekursentscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die beschwerdeführende Person muss stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand stehen. Zudem muss sie einen eigenen, persönlichen praktischen Nutzen an der Rechtsmittelerhebung dartun können (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 14 ff.). Die beschwerdeführende Partei A macht hierzu geltend, sie habe durch das Schreiben des Prorektors vom 11. November 2014 davon erfahren, dass ihre Dissertation zu den 39 ausgewählten Arbeiten zähle, die im Expertenbericht untersucht worden seien. Die Dissertation von A wurde demnach durch die Experten untersucht, und es lassen sich dem Gutachten somit Aussagen über die Qualität dieser Dissertation entnehmen. Solche Aussagen können Persönlichkeitsrechte der beschwerdeführenden Partei A betreffen, weshalb diese ein schützenswertes Interesse an einer gerichtlichen Überprüfung des Zugangs zu ihren Daten hat.

Die beschwerdeführende Partei B gibt ebenfalls an, durch das Schreiben des Prorektors vom 11. November 2014 vom Umstand erfahren zu haben, dass ihre Dissertation Gegenstand der Untersuchung war. Aus den zur beschwerdeführenden Partei A ausgeführten Gründen ist auch die beschwerdeführende Partei B damit durch den Rekursentscheid materiell berührt.

Über den Wortlaut der Bestimmung hinaus ist sodann nur beschwerdeberechtigt, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme hatte (Bertschi, § 21 N. 29 und 31). Sowohl A als auch B wurde vor der Vorinstanz keine Möglichkeit zur Verfahrensteilnahme eingeräumt. Sie haben erst durch das Schreiben der Universität vom 11. November 2014 von ihrer Betroffenheit im vorliegenden Verfahren Kenntnis erhalten. Weil sie demnach keine Möglichkeit zur Teilnahme am vorinstanz­lichen Verfahren hatten, sind sie auch in formeller Hinsicht zur Beschwerde legitimiert.

1.3.2

Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit sind nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG unter anderem zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Anordnung haben (lit. a) oder bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind (lit. c). Letzteres liegt insbesondere dann vor, wenn der Träger öffentlicher Aufgaben in spezifischen eigenen Sachanliegen qualifiziert betroffen ist (Bertschi, § 21 N. 107).

Streitgegenstand bildet die Einsichtnahme in einen Expertenbericht, welcher die Qualität von durch die Universität Zürich als Dissertationen abgenommener Arbeiten zum Gegenstand hat. Der Bericht wurde von der Universität im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags zur Qualitätssicherung (§ 4 UniG) in Auftrag gegeben. Er wurde als vertraulich eingestuft, weil die Untersuchung nach Auffassung der Universität geeignet ist, die Persönlichkeitsrechte von Betreuenden und Promovierten zu verletzen. Die Promovierten selber haben keine Kenntnis vom sie betreffenden Inhalt des Berichts, da dieser primär die Leistungen der Betreuenden zum Gegenstand hat. Jeder einzelnen Person unter den Promovierten könnte der Bericht sodann nur gerade so weit eröffnet werden, als diese Person davon betroffen ist; damit fehlte den Promovierten aber in vielen Fällen der nötige Kontext, um die Beurteilung der Experten auf eine allfällige Fehlerhaftigkeit oder eine damit verbundene drohende Persönlichkeitsverletzung zu untersuchen. In dieser Konstellation muss es der Universität deshalb möglich sein, im Rahmen ihres Auftrags auch die Persönlichkeitsrechte der vom internen Bericht betroffenen und völlig zufällig ausgewählten Promovierten zu schützen. Demnach ist sie im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur Beschwerde legitimiert.

1.4

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.

2.

A und B bezwecken mit ihrer Verfahrensteilnahme zu verhindern, dass für den Beschwerdegegner oder andere Personen erkennbar werden könnte, dass eine und welche der untersuchten Dissertationen ihnen zuzurechnen sind. Die Bekanntgabe ihres Namens an die jeweils anderen Parteien würde diesen Zweck vereiteln. Die übrigen Parteien können ihre Verfahrensrechte demgegenüber auch dann wahrnehmen, wenn ihnen die Namen der beteiligten Promovierten nicht bekannt sind; es genügt die Kenntnis, dass es sich dabei um Verfasser bzw. Verfasserinnen von durch die Experten untersuchten Dissertationen handelt. In diesem Sinn wurden die Eingaben der Promovierten den übrigen Verfahrensbeteiligten in anonymisierter Form zugestellt und rechtfertigt sich, die Namen von A und B den jeweils übrigen Verfahrensbeteiligten auch im Rahmen dieses Entscheids nicht bekannt zu geben.

3.

3.1

Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [Weisung IDG]; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist nunmehr grundsätzlich öffentlich zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG). Die Bekanntgabe einer Information kann nur noch verweigert werden, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).

3.2

Die Beschwerdeführenden machen zu Recht nicht (mehr) geltend, dass öffentliche Interessen einer Publikation des Expertenberichts entgegenstehen könnten. Diesbezüglich kann nach § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 2 VRG auf die Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden.

3.3

Strittig ist hingegen, ob von der Veröffentlichung Personendaten betroffen sind und ob gegebenenfalls das entsprechende Verfahren eingehalten und die Interessenabwägung korrekt durchgeführt wurde.

Ein öffentliches Organ, das beabsichtigt, Zugang zu Informationen zu gewähren, welche Personendaten oder als vertraulich klassifizierte Informationen betreffen, muss vorgängig den betroffenen Dritten Gelegenheit zur Stellungnahme innert angemessener Frist gewähren (§ 26 Abs. 1 IDG).

3.3.1

Die Vorinstanz hat den im Bericht erwähnten Betreuenden vor ihrem Beschluss Gelegenheit zu Stellungnahme gegeben. Soweit die Betreuenden mit einer Publikation des Berichts nicht einverstanden waren, wurde ihnen der gegenteilige Beschluss der Vorinstanz mittels Verfügung eröffnet; die entsprechenden Verfügungen sind inzwischen in Rechtskraft erwachsen. Über die Zulässigkeit der Einsichtsgewährung hinsichtlich der Rechtsstellung der Betreuungsperson ist damit rechtskräftig entschieden; diese Frage bildet nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

3.3.2

Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass private Interessen der Promovierten der Einsichtsgewährung in den Expertenbericht in der von der Vorinstanz vorgesehenen Form entgegenstehen. Im Wesentlichen wird geltend gemacht, auch nach Schwärzung der Kolonne "Methode/Darstellungstyp" lasse der Anhang zum Expertenbericht Rückschlüsse auf die einzelnen Promovierten zu. Diesen sei indes bis anhin keine Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden, was gegen § 26 Abs. 1 IDG verstosse.

Eine Anhörung der Promovierten ist dann geboten, wenn durch die Einsichtsgewährung Zugang zu Personendaten gewährt wird. Personendaten sind nach § 3 IDG Informationen, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen. Vorliegend besteht die Möglichkeit des Zugangs zu Personendaten dann, wenn aufgrund der veröffentlichten Informationen auf den Verfasser bzw. die Verfasserin einzelner bewerteter Dissertationen geschlossen werden könnte.

Die Vorinstanz hat die Einsichtnahme aus diesem Grund nur unter Schwärzung der Kolonne "Methode/Darstellungstyp" gewährt. Dieses Vorgehen genügt allerdings nicht, um eine Identifikation der Promovierten zu verhindern. In Bibliothekskatalogen finden sich auch Angaben über die Betreuungsperson und die Seitenzahl einer Dissertation. In der Regel genügt deshalb bereits die Kenntnis über den Zeitraum der Publikation, den Namen der Betreuungsperson und die Seitenzahl, um mit überschaubarem Aufwand den Verfasser bzw. die Verfasserin der jeweiligen Dissertation zu ermitteln. Damit die Daten sich nicht mehr auf bestimmbare Personen beziehen und eine Anhörung unterlassen werden könnte, müsste deshalb zusätzlich die Kolonne "Nr./Seitenzahl" geschwärzt werden. Die Universität weist sodann zu Recht darauf hin, dass bei denjenigen Dissertationen, welche nicht von R, S oder Q betreut wurden, aufgrund der kleinen Zahl ebenfalls eine grosse Gefahr besteht, dass auf den Verfasser bzw. die Verfasserin der Dissertation geschlossen werden könnte. Wird auf eine Anhörung der Promovierten verzichtet, müssen deshalb auch die Namen dieser Betreuenden geschwärzt werden. Schliesslich liesse sich – allerdings mit gewissem Aufwand – auch durch einzelne zusätzliche Bemerkungen im Anhang auf den Verfasser bzw. die Verfasserin einer Dissertation schliessen, weil diese Bemerkungen einen Zusammenhang mit dem in der Dissertation behandelten Thema herstellen. Um die Erkennbarkeit dieser Promovierten auszuschliessen, müssten deshalb die Klammerbemerkung zur Kontextualisierung bei Dissertation Nr. 21, die Klammerbemerkung zur Betreuung bei Dissertation Nr. 14, die ersten fünf Wörter zur Kontextualisierung von Dissertation Nr. 34 und die Klammerbemerkung zur Kontextualisierung von Dissertation Nr. 3 geschwärzt werden. Können diese Schwärzungen vorgenommen werden, ist praktisch ausgeschlossen, dass einzelne Promovierte durch die Angaben im Anhang bestimmbar werden, und handelt es sich entsprechend nicht mehr um Personendaten im Sinn von § 3 IDG.

3.3.3

Demnach bleibt zu prüfen, ob diese Schwärzungen durch ein privates Interesse begründet sind, welches das Interesse des Beschwerdegegners an der vollständigen Einsichtnahme überwiegt. Ein privates Interesse liegt nach § 23 Abs. 3 IDG insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Die Angaben im Anhang zum Expertenbericht lassen nicht nur Rückschlüsse auf die Qualität der Betreuung und Begutachtung, sondern auch Rückschlüsse auf die Qualität der einzelnen Dissertationen zu. Informationen über das Ergebnis einer akademischen Leistungsbeurteilung sind nicht öffentlich zugänglich und fallen in der Regel in die Privatsphäre der betroffenen Personen. Demnach liegt grundsätzlich ein der Bekanntgabe entgegenstehendes privates Interesse vor.

Im Rahmen der Interessenabwägung ist zunächst zu berücksichtigen, dass der Expertenbericht nicht die Beurteilung einzelner Dissertationen, sondern die Beurteilung der Leistung der Betreuungspersonen zum Gegenstand hatte. Die sich daraus ergebenden Informationen zur Qualität einzelner Dissertationen sind gewissermassen nur ein Nebenprodukt des Berichts. Es wurde sodann auch keine umfassende Überprüfung medizin-historischer Dissertationen vorgenommen, sondern diese wurden nach dem Zufallsprinzip ausgewählt. Dennoch finden sich im Anhang zum Bericht teilweise abwertende Bemerkungen, welche auch die Leistung der Promovierten betreffen. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass die Promovierten bei der Entstehung des Berichts nicht beteiligt waren und damit namentlich keine Möglichkeit zur Stellungnahme vor Vollendung des Berichts hatten. Insgesamt besteht damit ein erhebliches Interesse der Promovierten, dass der Bericht nur in einer Form veröffentlicht wird, welche keinen Rückschluss auf ihre Person zulässt.

Die vorgesehene Schwärzung führt im Ergebnis dazu, dass die ohnehin anonymisierten Dissertationen sich auch nicht über Umwege erkennen lassen. An der Nachvollziehbarkeit des Berichts ändern sie aber nichts. In diesem geht es primär um die Betreuungsleistungen von R, S und Q bzw. um die Qualität der betreuten Dissertationen im Allgemeinen. Die Experten haben zu diesem Zweck bei jeder Dissertation sieben Punkte bewertet; diese Bewertungen bleiben weiterhin sichtbar. Die Bewertungen lassen sich einzig nicht mehr einer bestimmten Dissertation zuordnen. Im Textteil des Berichts, in welchem die Erkenntnisse der gemäss Anhang erhobenen Daten ausgewertet werden, muss sodann keine Schwärzung vorgenommen werden. Auch ergibt sich aus diesem Teil, wie die Experten die Qualität der Betreuung durch die nunmehr geschwärzten Betreuenden im Vergleich zu den namentlich bekannten Betreuenden beurteilen. Die übrigen Betreuenden haben – nach der Zielsetzung des Berichts – nur einer Gegenkontrolle gedient, weshalb die Namen dieser Betreuenden kaum von grösserem Interesse sind, zumal jeweils nur eine betreute Dissertation ausgewertet wurde. Der Bericht behält durch diese Schwärzungen demnach die Aussagekraft, und das Einsichtsrecht des Beschwerdegegners wird dadurch nicht erheblich beeinträchtigt.

Damit überwiegt vorliegend das private Interesse an der Schwärzung der vorstehend bezeichneten Stellen das Interesse des Beschwerdegegners an einer vollständigen Einsichtnahme.

Da die betroffenen Promovierten durch die Schwärzung nicht mehr bestimmbar sind, bedarf es keiner Anhörung im Sinn von § 26 Abs. 1 IDG.

3.4

Die Universität rügt schliesslich, dass die Vorinstanz die Experten, welche den Bericht verfassten, nicht im Sinn von § 26 Abs. 1 IDG angehört hat. Die Verfasser des Expertenberichts wurden im Auftrag der Universität und damit im Rahmen eines öffentlichen Auftrags tätig. Wer im Rahmen eines öffentlichen Amts oder Auftrags tätig wird, kann sich diesbezüglich nicht auf das Recht auf Privatsphäre berufen (vgl. VGr, 4. September 2013, VB.2012.00510, E. 3.7). In diesem Sinn ist allein die Tatsache, dass eine bestimmte Person einen öffentlichen Auftrag ausgeführt hat, grundsätzlich nicht dem Schutz der Privatsphäre unterstellt, weshalb es sich bei den Namen der Verfasser des Expertenberichts nicht um Personendaten im Sinn von § 3 IDG handelt. Daraus ergibt sich nämlich über diese Personen kein weitergehender Informationsgehalt, als dass sie besagten öffentlichen Auftrag erfüllt haben. Grundsätzlich muss, wer für eine Behörde ein Gutachten verfasst, allein schon aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips damit rechnen, dass seine Beteiligung nicht geheim bleiben wird. Mit der Annahme des Auftrags erklärt ein Gutachter damit stillschweigend sein Einverständnis mit einer allfälligen späteren Publikation seines Gutachtens. Da demnach keine Personendaten der Experten betroffen sind, konnte eine Anhörung derselben unterbleiben.

Eine ausnahmsweise Verweigerung der Einsichtnahme wegen eines entgegenstehenden Geheimhaltungsinteresses der Beauftragten wäre zwar grundsätzlich denkbar, etwa wenn die Einsichtnahme zu einer konkreten Gefahr für Leib und Leben führen würde. Solche Gründe sind vorliegend aber nicht ersichtlich.

4.

Nach dem Gesagten sind die Beschwerden teilweise gutzuheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 26. August 2014 ist der streitgegenständliche Bericht mit folgenden zusätzlichen Einschränkungen offenzulegen:

- Schwärzung der Kolonne "Nr./Seitenzahl";

- Schwärzung der Namen der Betreuungspersonen mit Ausnahme der Namen von R, S und Q;

- Schwärzung der Klammerbemerkung zur Kontextualisierung bei Dissertation Nr. 21, der Klammerbemerkung zur Betreuung bei Dissertation Nr. 14, der ersten fünf Wörter zur Kontextualisierung von Dissertation Nr. 34 und der Klammerbemerkung zur Kontextualisierung von Dissertation Nr. 3.

5.

5.1

Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Dem Gericht steht bei der Kostenverlegung ein gewisser Spielraum zu; insbesondere kann es bei besonderen Umständen die Prozesskosten nach Ermessen, das heisst nach Billigkeitserwä­gungen, verlegen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 63 f. mit Hinweisen).

Vorliegend erscheinen die Beschwerdeführenden, welche die vollständige Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids beantragten, in der Hauptsache als unterliegend. Die beschwerdeführenden Parteien A und B wurden indes erst durch das Schreiben des Prorektors vom 11. November 2014 in das Verfahren mit einbezogen und sahen sich in guten Treuen zur Beschwerdeerhebung veranlasst, um ihre Rechte zu wahren. Unter diesen Umständen rechtfertigt sich, die Verfahrenskosten vollständig der das Verfahren verursachenden und in ihrem Hauptantrag unterliegenden Universität aufzuerlegen.

5.2

Universität und Beschwerdegegner beantragen die Zusprechung einer Parteientschädigung. Nach § 17 Abs. 2 VRG kann im Verfahren vor Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darstellung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigte (lit. a) oder ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b).

Als unterliegende Partei hat die Universität keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Der Beschwerdegegner ist zwar als obsiegend anzusehen, er hat aber weder einen Rechtsbeistand beigezogen noch erforderte dieses Verfahren einen besonderen Aufwand, weshalb ihm ebenfalls keine Parteientschädigung zusteht.