baurechtlicher Vorentscheid

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Das streitbetroffene Baugrundstück ist gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich der Wohnzone W5 mit einem Wohnanteil von 20 % und Lärm-Empfindlichkeitsstufe III zugeschieden. Die Grundeigentümerin beabsichtigt im Rahmen einer Arealüberbauung auf dem Bahnhofplatz die Erstellung von Neubauten mit Wohnnutzung in den Obergeschossen sowie publikumswirksamer Gewerbenutzung im Erdgeschoss. Gleichzeitig plant die Stadt Zürich, zwei Bushaltestellen mit Wendeschleife zu errichten.

2.2

Mit Gesuch vom 28. Juli 2017 unterbreitete die Grundeigentümerin der Baubewilligungsbehörde unterteilt in die zwei Abschnitte "A. Fragen zur massgeblichen Grundfläche" und "B. Fragen zum Strassenabstand" je vier verschiedene Fragen zur vorentscheidsweisen Beurteilung. Streitgegenstand sind die Fragen A.1, A.2 (mit Bezug auf die Teilfläche A2), B.1, B.2 sowie B.4 a) – d). Diese sind nachfolgend wiederzugeben:

"A. Fragen zur massgeblichen Grundfläche

1.

Ist die Verkehrsfläche Bus inkl. Zugangsbereich zur Bushaltekante (in der Beilage A grün markierte Flächen) für die von der Stadt Zürich auf dem Areal der Gesuchstellerin am Bahnhof Wollishofen geplanten Bushaltestellen mit Wendeschleife von der für die Ausnützung relevanten massgeblichen Grundfläche, auf der die Arealüberbauung geplant ist, abzuziehen?

2.

Trifft es zu, dass für die geplante Arealüberbauung die in der Beilage A dunkelblau markierten Flächen A1 und A2, zu der für die Ausnützung relevanten Grundflächen hinzugerechnet werden können?

3. [...]

4. [...]

B. Fragen zum Strassenabstand

1.

Ist eine Strasse noch nicht dem Planungsrecht entsprechend ausgebaut, ist gemäss § 267 PBG die voraussichtliche spätere Strassengrenze massgebend. Trifft es zu, dass bei einer Realisierung der Bushaltestellen mit Wendeschleife im Bereich der Haltestellen die Hinterseite des Zugangsbereichs zur Bushaltekante und im Bereich der Wendeschleife die Fahrspur als voraussichtliche spätere Strassengrenze gilt (Interessenlinie VBZ, markiert als grüne Linie in Beilage A)?

2.

Trifft es zu, dass die geplanten Neubauten der Gesuchstellerin bei einem Baugesuch für eine Arealüberbauung aufgrund von § 267 Abs. 2 PBG den Strassenabstand gemäss § 265 PBG bzw. Art 12 BZO ab der voraussichtlichen Strassengrenze eingehalten werden müssen, wenn das Baugesuch für die Arealüberbauung gleichzeitig mit der Planauflage im Rahmen der Festsetzung des definitiven Projekts Bushaltestellen mit Wendeschleife (gem. Art. 15 ff. StrG) eingereicht wird und wenn zur Sicherung der geplanten Bushaltestellen mit Wendeschleife keine Verkehrsbaulinien festgesetzt sind?

3. [...]

4.

Falls Fragen 1 und 2 mit Ja und Frage 3 mit Nein beantwortet werden:

a) Kann ein im Rahmen der Arealüberbauung geplanter Neubau aufgrund der besonderen Verhältnisse auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG bis an die voraussichtliche spätere Strassengrenze gebaut werden (Interessenlinie VBZ, markiert als grüne Linie in Beilagen A und B)?

b) Kann aufgrund der besonderen Verhältnisse auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG, im Bereich Zugang Bushaltekante (ZB) ab einer Höhe von 5,0 Metern (Lichtraumprofil Bus) bis zur Bushaltekante (s. grün punktierte Linie in Beilage B) in das Strassengebiet hineingebaut werden (s. rote Fläche ZB in Beilage B: B4 «Situation Obergeschoss»)?

c) Kann aufgrund der besonderen Verhältnisse auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG im Bereich der Wendeschleife (W) ab einer Höhe von 5,0 Metern (Lichtraumprofil Bus) partiell in das Strassengebiet hineingebaut werden (s. rote Fläche W in Beilage B: B4 «Situation Obergeschoss»)?

d) Kann aufgrund der besonderen Verhältnisse auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG vollständig unterbaut werden (s. farbige Fläche in Beilage B: B2 «Situation Untergeschoss»)?"

Die Bauherrin tauschte die Unterlagen am 1. Oktober 2018 aus, wobei die Änderungen primär die Präzisierung der Fragen sowie der Plandarstellungen zum Strassenabstand betrafen.

2.3

In ihrem Entscheid führte die Beschwerdegegnerin 2 vorab aus, da die Pläne "A Massgebliche Grundfläche" und "B Strassenabstand" vom 1. Oktober 2018 aufgrund des frühen Planungsstadiums noch rudimentär seien, erfolgten ihre Antworten vorbehältlich allfälliger Projektänderungen resp. Konkretisierungen des Bahn- beziehungsweise Busprojekts. Die Fragen A.1 und A.2 beantwortete sie jeweils mit "Ja" und machte dazu erklärenden Ausführungen. Ebenso die Frage B.2, nicht jedoch die Frage B.1. Unter E. J gelangte sie bezüglich der Fragen B.4a) – d) zum Schluss, dass die nachgefragte Ausnahmebewilligung erteilt werden würde.

3.

3.1

Der Beschwerdeführer macht im Hauptstandpunkt zusammengefasst geltend, die genannten Fragen basierten auf einem Planungsstand per 1. Oktober 2018, weshalb beim Strassenprojekt noch Anpassungen erfolgen würden und der definitive Verlauf der Staubstrasse sowie der Busschleife zum heutigen Zeitpunkt noch unklar seien. Da sie damit auf einem illiquiden Sachverhalt beruhten, seien sie theoretischer beziehungsweise abstrakter Natur, welche einem Vorentscheid nicht zugänglich seien. Zudem seien sie unter zahlreichen Annahmen und Vorbehalten quasi auf Vorrat beantwortet worden, was zu unzulässigen Interpretationsspielräumen führen würde.

4.

4.1

Vorentscheide können gemäss § 323 Abs. 1 PBG über Fragen eingeholt werden, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit eines Bauvorhabens von grundlegender Bedeutung sind. Voraussetzung ist, dass die gesonderte Beurteilung dieser Fragen sachlich möglich ist und nicht gegen das Gebot der Koordination von Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 beziehungsweise der Gesamtbeurteilung gemäss Art. 8 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 verstösst. Vorentscheide ergehen im gleichen Verfahren wie baurechtliche Bewilligungen (§ 323 Abs. 1 PBG) und ermöglichen eine Klärung der Rechtslage, bevor der Bauherrschaft Aufwand und Kosten für die (Detail-)Projektierung entstanden sind (Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 507).

4.1.1

Aus dem Sinn und Zweck des Instituts ergibt sich, dass unter "Fragen" im Sinn von § 323 f. PBG nur Rechtsfragen gemeint sind (VGr, 31. Januar 2002, VB.2001.00316, E. 2a und 3d, Mäder, Rz. 513 ff., je auch zum Folgenden). Unklarheiten tatsächlicher Natur können nicht zum Gegenstand eines Vorentscheidsgesuchs gemacht werden.

4.1.2

Thematisch kann ein Vorentscheid beliebige Fragen zum Gegenstand haben, sofern sie gemäss § 323 Abs. 1 PBG grundlegender Natur und damit projektunabhängig beantwortbar sind. Es können im Vorentscheidsgesuch allerdings nur Fragen gestellt werden, die auch im Rahmen des späteren Bewilligungsverfahrens zu beurteilen wären. Mit anderen Worten müssen die Fragen einer gesonderten Prüfung zugänglich sein, das heisst, sich ohne das Vorliegen einer bereits detaillierten Projektierung beantworten lassen. Entsprechend kann eine Beantwortung unter Umständen lediglich in einer allgemeinen Weise möglich sein. Dies entbindet jedoch nicht von der Verpflichtung, die gestellten Fragen präzise abzufassen, sodass diese klar beantwortet werden können.

4.1.3

In einem Vorentscheidsgesuch zulässig sind etwa Fragen betreffend die Ausnützungsübertragung, das Überstellen von Baulinien oder die Einhaltung von Abstandsvorschriften. Demgegenüber können Fragen bezüglich Gestaltung in der Regel nicht Gegenstand eines Vorentscheidsgesuchs sein und wäre darauf nicht einzutreten.

4.2

Die Vorinstanz beurteilte die strittigen Fragen als projektunabhängige Rechtsfragen, welche mittels Vorentscheid beantwortet werden durften. Sie erwog zusammengefasst, der blosse Umstand, dass das Strassenprojekt noch nicht definitiv beziehungsweise rechtskräftig festgesetzt worden sei, führe für sich allein noch nicht dazu, dass die strittigen Fragen theoretischer Natur seien. Entscheidend sei, dass die Antwort von der Funktion der entsprechenden Flächen und nicht von der genauen Lage und Dimension abhänge. So habe eine Redimensionierung oder Verschiebung der die Fragen A.1, A.2, B.1 und B.2 betreffenden Flächen keinen Einfluss auf deren Beantwortung. Dasselbe gelte auch für die Fragen B.4a) – d), da das Strassenprojekt durch die im Richtplan eingetragenen Interessenlinie der VBZ weitgehend vorgegeben sei. Darin, dass das Strassenprojekt noch nicht festgelegt ist, sah die Vorinstanz schliesslich auch keine Möglichkeit für die Entstehung unzulässiger Interpretationsspielräume.

4.2.1

Die Fragen A.1 und A.2 betreffen die Anrechenbarkeit der Verkehrsfläche für die Bushaltestellen mit Wendeschleife (inklusive Zugangsbereich zur Bushaltekante und Wendeschleifen-Insel) an die für die Ausnützungsziffer massgebliche Grundfläche. Deren Beantwortung erfordert in Anwendung der §§ 255 und 259 PBG eine rechtliche Beurteilung. Dasselbe gilt für die Fragen B.1 und B.2, welche die massgebliche Strassengrenze sowie den Strassenabstand zur voraussichtlichen Strassengrenze gemäss § 267 PBG betreffen. Ebenso hinsichtlich der Fragen B.4a) – d) bezüglich Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG zur Unterschreitung des Strassenabstands.

4.2.2

Zwar basieren die der Bausektion zum Vorentscheid unterbreiteten Fragen auf einem Vorprojekt. Doch liegt es in der Natur des Vorentscheidsverfahrens, dass in diesem lediglich die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der zu diesem Zeitpunkt geplanten Lösung zu beurteilen ist. Denn der im Vorprojektstadium erst lückenhaft bekannte Sachverhalt verunmöglicht eine umfassende Rechtsanwendung. Dem kann die Behörde damit begegnen, dass sie in der Baubewilligung mittels Nebenbestimmungen oder Auflagen korrigierend eingreift (Mäder, Rz. 535). Eine untergeordnete Projektmodifikation tut der Verbindlichkeit eines Vorentscheids daher keinen Abbruch (§ 324 PBG; Mäder, Rz. 529 mit weiterem Hinweis). Entsprechend sprach die Baubehörde den Vorentscheid auch unter dem Vorbehalt wesentlicher Änderungen der Sach- und/oder Rechtslage aus.

Der Umstand, dass der Sachverhalt hinsichtlich des Strassenprojekts noch Unklarheiten beinhaltet und die Beantwortung der gestellten Fragen unter gewissen Annahmen erfolgen muss, führt nicht dazu, dass die Fragen deshalb tatsächlicher Natur wären. Deren Beantwortung erfordert jeweils eine Rechtsanwendung und nicht die Klärung des Sachverhalts. Aus der präzisen Formulierung der Fragen sowie den ergänzenden Ausführungen dazu geht ebenfalls hervor, dass diese keine Klärung des Sachverhalts, sondern der rechtlichen Beurteilung beabsichtigen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass die getroffenen Annahmen die Entstehung unzulässiger Interpretationsspielräume ermöglichen würde. So führen die Vorinstanzen zutreffend aus, dass das Strassenprojekt aufgrund des Richtplaneintrags und der Interessenlinie der VBZ ohnehin weitgehend vorgegeben ist.

4.2.3

Aufgrund der herrschenden Platzverhältnisse und den baulichen, beziehungsweise technischen Anforderungen ebenfalls weitgehend vorgegeben ist die Dimension der Buswendeschleife. Es ist gar nicht möglich, diese wesentlich enger zu gestalten, sodass die Grösse der innenliegenden strittigen Fläche ebenfalls weitgehend klar ist und kein unklares Sachverhaltselement vorliegt. Auch wenn der Beschwerdeführer auf den ersten Blick berechtigterweise geltend macht, die Vorinstanz widerspreche sich, indem sie ausführe, entscheidend sei, dass die Antwort von der Funktion der entsprechenden Flächen und nicht von der genauen Lage und Dimension abhänge in weiteren Begründung vom Gegenteil ausgehe. Sie zähle die Teilfläche A2 (Verkehrsinsel) nicht zur massgeblichen Grundfläche und begründe dies damit, dass diese von Bussen nicht befahren werde und aufgrund ihrer Dimensionierung beispielsweise auch als Abstellplatz für Fahr- und Motorräder genutzt werden könnte. Da die Lage und Dimensionierung nach dem Gesagten weitgehend vorgegeben sind, löst sich der Widerspruch in den zitierten Ausführungen der Vorinstanz wieder auf.

4.3

Damit erweist sich das Vorbringen, es handle sich bei den gestellten Fragen um Sachverhaltsfragen, welche einem Vorentscheid nicht zugänglich seien, als unzutreffend. Die Vorinstanz hat zu Recht nicht beanstandet, dass die Bausektion vollumfänglich auf das Vorentscheidsgesuch eingetreten ist. Es bleibt daher zu prüfen, wie es sich mit der beanstandeten Beantwortung der Fragen A.2 und B.4a) – d) in materieller Hinsicht verhält.

5.

Der Beschwerdeführer macht in seinem ersten Eventualbegehren geltend, die Frage A.2 nach der Anrechenbarkeit an die massgebliche Grundfläche gemäss § 259 PBG sei bezüglich der Teilfläche A2 (in Planbeilage A dunkelblau markiert) mit "Nein" zu beantworten.

5.1

Die Bausektion begründete ihre bejahende Antwort im angefochtenen Beschluss damit, dass die strittige Teilfläche im derzeit dargestellten Ausmass losgelöst vom Bus- und Bahnbetrieb genutzt werden könne und eine selbständige Nutzung zum Beispiel für Velo- oder Autoabstellplätze auch tatsächlich möglich sei. Die Fläche sei im Zusammenhang mit dem Strassenbauprojekt zu konkretisieren. Sollte sie sich wesentlich verkleinern, sei eine Neubeurteilung notwendig.

5.2

Dagegen bringt der Beschwerdeführer vor, bei der Teilfläche A2 handle es sich lediglich um eine kleine Insel der für den Busbetrieb geplanten Wendeschleife, weshalb sie ebenfalls zur Verkehrsfläche zu zählen und von der massgeblichen Grundfläche im Sinn von § 259 PBG abzuziehen sei. Eine Nutzung als Abstellplatz bezeichnet er aufgrund der geringen Dimensionierung als faktisch unmöglich und aus Gründen der Verkehrssicherheit illusorisch.

5.3

Wie die Vorinstanz unter Hinweis auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zutreffend ausführte, umfasst die massgebliche Grundfläche im Sinn von § 254 Abs. 1 PBG gemäss § 259 Abs. 1 PBG die von der Baueingabe erfasste Fläche der baulich noch nicht ausgenützten Grundstücke oder Grundstückteile der Bauzone. Dazu gehören grundsätzlich auch Verkehrsflächen, und zwar unabhängig davon, ob sie nur der grundstücksinternen oder auch der Erschliessung weiterer Liegenschaften dienen. Nicht zur anrechenbaren Fläche gehören dagegen nach ständiger Rechtsprechung Verkehrsflächen, die auf übergeordneten Festlegungen beruhen, beispielsweise solche, die ihre Grundlage in (kantonalen oder kommunalen) Verkehrsplänen oder Quartierplänen haben (vgl. zum Ganzen VB.2006.00215, E. 4 = BEZ 2007 Nr. 2 = RB 2006 Nr. 68 mit weiteren Hinweisen; VGr, 9. Juli 2003, VB.2003.00084, E. 2.a = BEZ 2003 Nr. 46).

5.4

Die Vorinstanz bestätigte die Beurteilung der Bausektion und führte ergänzend aus, die im Plan grün markierte Verkehrsfläche diene inklusive Zugangsbereich zur Bushaltekante dem öffentlichen Busbetrieb. Es handle sich damit um eine öffentliche, dem Gemeingebrauch gewidmete Strassenfläche, welche ihre Grundlage im kommunalen Richtplan habe. Sie sei daher von der für die Ausnützung massgeblichen Grundfläche abzuziehen. Im Gegensatz dazu sei die im Plan dunkelblau markierte Teilfläche A2 (Verkehrsinsel) nicht zur Verkehrsfläche zu zählen, da sie von den Bussen nicht befahren werde und daher losgelöst vom Bus- und Bahnbetrieb genutzt werden könne. Sie stehe rechtlich betrachtet einer baulichen Nutzung zur Verfügung und sei daher zur massgeblichen Grundfläche hinzuzurechnen. Ob sie tatsächlich baulich nutzbar wäre, bezeichnete die Vorinstanz als nicht ausschlaggebend, aufgrund der Dimensionierung sowie auch unter Beachtung von Aspekten der Verkehrssicherheit jedoch ohne Weiteres möglich.

5.5

Auf diese zutreffenden Erwägungen kann vollumfänglich verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Massgebend ist, dass die strittige Verkehrsinsel nicht Bestandteil der zukünftigen Verkehrs- beziehungsweise Dienstbarkeitsfläche bilden wird und damit nicht aufgrund einer übergeordneten Festlegung abziehbar ist. Da sie zum streitbetroffenen Baugrundstück gehört, gilt die Teilfläche A2 grundsätzlich als überbaubar und wird demzufolge von der massgeblichen Grundfläche im Sinn von § 259 Abs. 1 PBG umfasst. Die effektive Überbaubarkeit beziehungsweise bauliche Nutzbarkeit ist, wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, für die Frage der Anrechenbarkeit nicht relevant (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00570, E. 5.2; 7. Dezember 2011, VB.2011.00301, E. 3).

6.

In seinem zweiten Eventualantrag macht der Beschwerdeführer hinsichtlich der Fragen B.4a) – d) nach der Erteilung einer Ausnahmebewilligung von den Vorschriften über den Strassenabstand (§ 265 PBG und Art. 12 BZO) gemäss § 220 PBG ebenfalls geltend, diese sei mit "Nein" zu beantworten.

6.1

Die Bausektion war hinsichtlich dieser Fragen zum Schluss gelangt, die gemäss § 220 Abs. 1 PBG geforderten besonderen Verhältnisse, unter denen die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erschiene, lägen vor. Insbesondere aufgrund des schmalen Arealperimeters, des grossen Anteils der geplanten Verkehrsfläche und der daraus resultierenden Ausnützungseinbusse infolge der starken Einschränkung der Überbauungsmöglichkeiten bei Einhaltung des Strassenabstands. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Wendeschleife gemäss einer Variantenstudie nur an dieser Stelle und in dieser Form beziehungsweise Ausdehnung realisiert werden könne. Die Einschränkung aufgrund der Dienstbarkeit sei demgegenüber irrelevant, da es sich dabei um eine privatrechtliche Vereinbarung handle.

Sodann werde § 220 Abs. 2 PBG Rechnung getragen, da die vorgesehene Verkehrsfläche auf dem Areal die Umsetzung der öffentlichen Interessen in Form von Bushaltestellen und Wendeschleife erlaube. Der Nachweis, dass mit einer Unterschreitung des Strassenabstands kein Verstoss gegen Sinn und Zweck der Vorschrift verbunden sei und keine öffentlichen Interessen verletzt würden, sei erbracht. Dabei erachtete die Bausektion den Aspekt des niedrigen Verkehrsaufkommens als ausschlaggebend. Sie erwog, die Staubstrasse bilde eine Sackgasse und werde lediglich von Quell- und Zielverkehr des Areals respektive des Bahnhofs genutzt. Weder beim motorisierten Verkehr noch beim Fussverkehr habe sie eine Durchleitefunktion, weshalb durch die Unterschreitung des Strassenabstands keine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit entstehen würde. Den Voraussetzungen von § 220 Abs. 3 PBG werde ebenfalls Rechnung getragen, indem die Abstände zu den Gebäuden auf den Nachbarparzellen nicht kleiner seien, als wenn die Neubauten ohne Verkehrsfläche beziehungsweise Ausnahmebewilligung dazu realisiert würden. Bezüglich der nicht im Eigentum der SBB AG stehenden Parzellen sei unabhängig vom Strassenabstand der reguläre Grenzabstand einzuhalten.

6.2

Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, die Ausnahmebewilligung gehe äusserst weit. Damit werde einerseits der Bau des Erdgeschosses bis an die voraussichtliche Strassengrenze ermöglicht. Andererseits könnten damit die Obergeschosse im Bereich des Zugangs zur Bushaltekante ab einer Höhe von 5 m (Lichtraumprofil Bus) bis zur Bushaltekante sowie im Bereich der Wendeschleife partiell in das Strassengebiet hineingebaut werden. Um dafür eine Ausnahmebewilligung zu erteilen, erachtet er die Voraussetzungen von § 220 PBG als nicht erfüllt. Zusammengefasst bestreitet er eine unverhältnismässige Nutzungseinbusse sowie das Vorliegen besonderer Verhältnisse und führt mehrere, seiner Meinung nach vergleichbare Beispiele anderer Bahnhöfe mit vergleichbaren Situationen an. Sodann äussert er Bedenken bezüglich der Verkehrssicherheit und moniert eine Verletzung nachbarlicher Interessen.

6.3

Gemäss § 220 Abs. 1 PBG ist im Einzelfall von Bauvorschriften zu befreien, wenn besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erscheint. Dabei dürfen Ausnahmebewilligungen nicht gegen den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreien und auch sonst keine öffentlichen Interessen verletzen (Abs. 2). Schliesslich darf ein Nachbar durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung von Vorschriften, die auch ihn schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden (Abs. 3).

6.3.1

Gemäss gefestigter Rechtsprechung sind unter "besonderen Verhältnissen" Situationen zu verstehen, die wesentlich von den tatsächlichen Verhältnissen abweichen, die der Gesetzgeber im Auge hatte (VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00467, E. 7.3; 2. März 2017, VB.2016.00373, E. 4.3, je mit Hinweisen und auch zum Folgenden). Eine Ausnahmebewilligung bezweckt daher, im Einzelfall Härten und Unbilligkeiten zu beseitigen, die sich daraus ergeben, dass die Anwendung der Allgemeinordnung den aussergewöhnlichen Gegebenheiten nicht Rechnung trägt und die mit dem Erlass der Regel nicht beabsichtigt waren. Es versteht sich daher von selbst, dass Sachumstände, die in einer Vielzahl von Fällen angeführt werden könnten, eine Ausnahmebewilligung nicht zu rechtfertigen vermögen.

6.3.2

Besondere, eine Ausnahmesituation begründende Verhältnisse können insbesondere in der Form, Lage oder Topografie des Baugrundstücks liegen. Nicht massgeblich ist jedoch, ob es sich beim konkreten Sachverhalt um einen Einzelfall handelt oder ob entsprechende tatsächliche Verhältnisse ihrem Wesen nach in weiteren Fällen gegeben sind oder sein könnten (VGr, 20. Dezember 2017, VB.2007.00019, E. 6.3, auch zum Folgenden; RB 1981 Nr. 126). So können beispielsweise in der Steilheit eines Geländes besondere Verhältnisse liegen, auch wenn noch andere Parzellen in einer Gemeinde ebenso betroffen sind (VGr, 19. Dezember 2007, VB.2007.00358, E. 1.2; 22. März 2006, VB.2005.00519, E. 5 [nicht publiziert]).

6.3.3

Ob eine Ausnahmesituation im erwähnten Sinn vorliegt, ist vorwiegend eine Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht frei überprüft, doch wird der Baubehörde bei der Einräumung der Ausnahmebewilligung ein erheblicher Beurteilungsspielraum eingeräumt. Durch welche Abweichungen von den Bauvorschriften der Ausnahmesituation Rechnung zu tragen ist, ist überwiegend Ermessensfrage. Das Verwaltungsgericht greift hierbei nur ein, wenn dieses pflichtgemässe Ermessen überschritten oder missbraucht wird (VGr, 22. Februar 2012, VB.2011.00531, E. 4.1).

6.4

In erster Linie gilt es zu prüfen, ob dispensbegründende besondere Verhältnisse vorliegen. Wird diese Frage bejaht, ist in einem zweiten Schritt zu überprüfen, ob durch einen Dispens kein Verstoss gegen den Sinn und Zweck der Strassenabstandsvorschriften sowie keine Verletzung von öffentlichen Interessen vorliegen. Die Prüfung einer unzumutbaren Benachteiligung von Nachbarn entfällt indessen, da dem Strassenabstand gemäss § 265 PBG keine nachbarschützende Funktion zukommt (VGr, 7. November 2012, VB.2012.00336, E. 5.3; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Zürich 2019, S. 1053; BEZ 1991 Nr. 14 E. 3).

6.4.1

Die Vorinstanz erwog zur Einschränkung der Bebaubarkeit des Grundstücks durch die projektierte Wendeschleife mit Verweis auf den Plan "Beilage B: Strassenabstände", die projektierte Busspur weise eine Länge von ca. 160 m und eine Breite von ca. 11 m bis 16 m beziehungsweise 27 m im Schleifenbereich auf. Nicht zu berücksichtigen sei die Fläche im Grenzabstandsbereich gegenüber den westlich gelegenen Parzellen, da diese ohnehin nicht überbaut werden könnte. Die mögliche Bruttogeschossfläche im Erdgeschoss betrage ohne Strassenabstand 1'978 m2 und reduziere sich bei Einhaltung des Strassenabstands von 6 m auf 1'284 m2. Pro Obergeschoss betrage die realisierbare Bruttogeschossfläche 2'146 m2 (beziehungsweise 2'413 m2 bei Hineinbauen in das Strassengebiet ab 5 m Höhe) und reduziere sich bei Einhaltung des Strassenabstands auf 1'357 m2. Gestützt auf diese Berechnungen gelangte sie zum Schluss, dass die Einhaltung des regulären Strassenabstands aufgrund der Dimension der geplanten Buswendeschleife sowie angesichts der Grösse und Form des Planungsperimeters offensichtlich eine erhebliche Einschränkung der baulichen Nutzungsmöglichkeiten zur Folge habe. Insbesondere im Bereich der eigentlichen Wendeschleife liessen sich bei Einhaltung eines Strassenabstands von 6 m aufgrund der verbleibenden bebaubaren geringen Grundstückstiefe kaum mehr sinnvolle Gebäudegrundrisse realisieren. Aus diesen Gründen erschien der Vorinstanz die Durchsetzung des regulären Strassenabstands gemäss § 265 PBG als unverhältnismässig. So ziele diese Bestimmung nicht auf die mit der Wendeschleife entstehende Situation ab, sondern bezwecke die Gewährleistung der Verkehrssicherheit und der Wohnhygiene an herkömmlichen Strassen. Die Annahme besonderer Verhältnisse hielt sie daher für gerechtfertigt. Dass das Grundstück ohne Ausnahmebewilligung gar nicht mehr überbaut werden könnte, dürfe dafür nicht verlangt werden.

Die Vorinstanz erwog weiter, ob die Anforderungen an die Verkehrssicherheit und die Wohnhygiene im konkreten Fall eingehalten seien, werde im Baubewilligungsverfahren für das ausgearbeitete Bauvorhaben abschliessend zu prüfen sein. Inwiefern diese bei einer Unterschreitung des Strassenabstands grundsätzlich nicht mehr gewährleistet werden könnte, sei zum jetzigen Zeitpunkt nicht erkennbar. Die Situation sei in keiner Weise mit einer üblichen, dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Strasse vergleichbar. Auf dem Areal werde relativ wenig Verkehr und insbesondere kein Durchgangverkehr herrschen, da es sich bei der Staubstrasse um eine Sackgasse handle. Die Platzverhältnisse des Areals würden sich aufgrund der langgezogenen und gerade verlaufenden Verkehrsfläche für die Busse übersichtlich präsentieren. Letztere würden diese wegen der Haltestellen und der Wendeschleife lediglich mit einer sehr geringen Geschwindigkeit befahren. Insgesamt sei daher mit vergleichsweise geringfügigen Immissionen zu rechnen. Eine Verletzung öffentlicher Interessen konnte die Vorinstanz keine erkennen. Die Entwicklung von Wohn- und Geschäftsraum an zentraler, gut erschlossener Lage im urbanen Siedlungsgebiet entspreche den Grundsätzen der Raumplanung (haushälterische Bodennutzung sowie innere Verdichtung) und liege damit durchaus im öffentlichen Interesse.

6.4.2

Auf diese Erwägungen kann vollumfänglich verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Zwar ist der westliche Teil des Grundstücks, welcher aufgrund eines dienstbarkeitsrechtlichen Verbots für Hochbauten nicht überbaut werden soll, wesentlich tiefer. Doch ändert dies nichts an der Besonderheit des durch das Strassenprojekt eingeschränkten Grundstückteils. So ist die Überbauung dieses schmalen Perimeters entlang der Bahngeleise auch aus lärmschutzrechtlichen und städtebaulichen Gründen von vornherein herausfordernd. Gleichzeitig besteht aufgrund der zentralen, gut erschlossenen Lage ein grosses öffentliches Interesse (verdichtet) zu bauen. Das vorliegende Strassenprojekt und die Arealüberbauung wurden bei der Planung von Anfang an aufeinander abgestimmt. Die Verhinderung einer solchen Überbauung kann der Gesetzgeber beim Erlass der Strassenabstandsvorschrift nicht beabsichtigt haben. Zudem handelt es sich bei diesen Vorschriften um solche, die den anwendenden Behörden bei der Beurteilung des Einzelfalls keinerlei Spielraum belassen und können besondere Verhältnisse überdies auch im Projekt selber liegende Umstände sein (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1438 f.).

6.4.3

Wenn der Beschwerdeführer mit dem Anführen weiterer schmaler Bahnhofsareale die besonderen Gegebenheiten infrage stellen will, ist dies nicht zielführend. So können in der geringen Grundstückstiefe nach dem Gesagten dennoch besondere Verhältnisse liegen, auch wenn noch weitere Parzellen in anderen Gemeinden allenfalls ebenso betroffen sind (vgl. dazu oben E. 6.3.2). Es ist unmassgeblich, ob es sich beim konkreten Sachverhalt um einen Einzelfall handelt oder ob entsprechende Verhältnisse ihrem Wesen nach auch in weiteren Fällen gegeben sein könnten (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1440). Das Vorbringen des noch nicht rechtskräftigen Strassenprojekts vermag sodann die vorinstanzliche Beurteilung der Nutzungseinbusse bei Einhaltung des Strassenabstands von 694 m2 im Erdgeschoss und 789 m2 beziehungsweise 1'057 m2 in den Obergeschossen als erheblich nicht infrage zu stellen. Denn wie bereits ausgeführt (vgl. oben E. 4.2.3), ist das Strassenprojekt aufgrund des Richtplaneintrags und der Interessenlinie der VBZ weitgehend vorgegeben. Dementsprechend könnten allfällige Änderungen beim Strassenprojekt lediglich geringfügig sein und entsprechend nur unwesentliche Auswirkungen haben. Die Nutzungseinbusse bliebe auch dann noch erheblich.

6.4.4

Der Wohnhygiene wie auch der Verkehrssicherheit wird bei der Detailplanung Rechnung zu tragen und Prüfungsgegenstand des Baubewilligungsverfahrens sein. Gründe, dass diese durch den reduzierten Strassenabstand nicht mehr gewährleistet werden könnten, sind nicht ersichtlich. Ein Verstoss gegen Sinn und Zweck der Strassenabstandsvorschrift liegt nicht vor. Genauso wenig ist ein entgegenstehendes öffentliches Interesse ersichtlich. Schliesslich erweist sich die Rüge betreffend Verletzung nachbarlicher Interessen von vornherein als unbehelflich, da Strassenabstände nach dem Gesagten nicht deren Schutz dienen (vgl. dazu oben E. 6.4). Die Rügen des Beschwerdeführers erwiesen sich damit als unbegründet und der angefochtene Entscheid als rechtskonform. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

7.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1). Eine Parteientschädigung steht dem unterliegenden Beschwerdeführer bei diesem Ergebnis nicht zu. Hingegen ist er zu einer angemessenen Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin 1 zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).