Verkehrsanordnung

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich und funktionell zuständig.

1.2

Die Beschwerdeführerin als Gemeinwesen ist nach § 49 i. V. m. § 21 Abs. 2 VRG grundsätzlich nur dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat (lit. a), die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt ist, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

Gemäss Art. 3 Abs. 4 Satz 3 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) sind die Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen (im Sinn dieses Absatzes) auf ihrem Gebiet angeordnet werden. Dieses spezialgesetzliche Beschwerderecht der Gemeinde, welches auch für den kantonalen Instanzenzug gilt (vgl. die einschlägige Botschaft, in BBl 1986 III 209 ff., 213) und eine Berufung auf eine allfällig in diesem Bereich bestehende Gemeindeautonomie erübrigt (Eva Maria Belser, in: Basler Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, Basel 2014, Art. 3 N. 89 und 92), besteht unabhängig davon, ob die Gemeinde – wie hier – als (im Sinn von Art. 3 Abs. 2 Satz 2 SVG kantonal delegierte) erstverfügende Instanz auftrat oder nicht (René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, 2. A., Bern 2002, Rn. 138, unter Hinweis auf Bundesrat, 27. Mai 1992, VPB 57/1993 Nr. 22A E. 2). Um eine Verkehrsmassnahme nach Art. 3 Abs. 4 SVG handelt es sich dann, wenn die Beschränkung durch ein Vorschrifts- oder Vortrittssignal oder durch ein anderes Signal oder eine Markierung mit Vorschriftscharakter angezeigt wird (Bundesrat, 13. Januar 1999, VPB, 63/1999 Nr. 55, E. 4a), wobei es bei Verkehrsanordnungen in Form von Fahrverboten die Abgrenzung zum sog. Totalfahrverbot gemäss Art. 3 Abs. 3 SVG im Auge zu behalten gilt. Das vorliegend umstrittene zeitlich auf einzelne Wochentage beschränkte Fahrverbot für Motorwagen und Motorräder stellt – als bloss für bestimmte Fahrzeugarten geltendes Teilfahrverbot im Sinne von Art. 19 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21) – eine funktionelle Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG dar. Damit ist die Beschwerdeführerin nach Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG zur Ergreifung des vorliegenden Rechtsmittels legitimiert, ohne dass weiter zu prüfen wäre, ob sie hierzu auch nach Massgabe von § 21 Abs. 2 VRG berechtigt wäre. Auf die Beschwerde ist demzufolge einzutreten.

2.

2.1

Vorliegend ist insbesondere umstritten, ob die Beschwerdegegnerin zum Rekurs legitimiert war und die Vorinstanz demzufolge zu Recht darauf eingetreten ist und den Rekurs gutgeheissen hat. Dabei war bereits vor Vorinstanz umstritten, ob die Beschwerdegegnerin in eigenem Namen oder namens der SVP Eglisau, deren Präsidentin sie ist, Rekurs erhoben hat. Die Vorinstanz erwog, vorliegend sei davon auszugehen, dass die Beschwerdegegnerin den Rekurs in ihrem eigenen Namen und eigenem Interesse habe erheben und der Rechtsmittelbehörde lediglich ihre Zugehörigkeit zur politischen Partei habe signalisieren wollen.

2.2

Die Rekurserhebung erfolgte unter Verwendung von mit dem Logo der SVP versehenem Briefpapier und enthielt als Absender: SVP Eglisau, Präsidium, B. Als Grussformel wurde "Freundliche Grüsse, SVP Eglisau" verwendet, wobei das Schreiben die Unterschrift von B trägt. Bereits dies deutet daraufhin, dass der Rekurs durch die SVP Eglisau erhoben werden sollte, und nicht durch die Beschwerdegegnerin als Privatperson. Hinzu kommt, dass die Rekurseingabe in der Wir-Form abgefasst ist und insbesondere die Formulierungen "Hiermit erheben wir …" sowie "Wir bitten Sie …" enthält. Dadurch wird offensichtlich, dass die Rekurserhebung namens der SVP Eglisau erfolgen sollte und der Vorinstanz kann nicht gefolgt werden, wenn sie feststellte, dass die Beschwerdegegnerin damit lediglich ihre Zugehörigkeit zur politischen Partei habe signalisieren, aber den Rekurs in eigenem Namen habe erheben wollen.

2.3

Zum Rekurs ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG). In Zusammenhang mit lokalen Verkehrsanordnungen auf Strassen (gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG) steht die Rechtsmittelbefugnis nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung allen Verkehrsteilnehmenden zu, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützen, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall ist, während bloss gelegentliches Befahren der Strasse nicht genügt (BGE 136 II 539 E. 1.1 mit Hinweisen). Zusätzlich müssen die Betreffenden glaubhaft machen, dass die umstrittene Verkehrsanordnung unter Würdigung der gesamten Umstände für sie Beeinträchtigungen von einer gewissen Intensität zur Folge hat (Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 48; René Wiederkehr/Stefan Eggenschwiler, Die allgemeine Beschwerdebefugnis Dritter, Bern 2018, N. 96 ff.; René Schaffhauser, Instanzenzug und Beschwerdelegitimation bei Verkehrsanordnungen nach Art. 3 SVG, in: René Schaffhauser [Hrsg.], Jahrbuch zum Strassenverkehrsrecht 2009, Band 61, St. Gallen 2009, S. 493–559, 535 ff.; BGr, 8. April 2011,1C_43/2011, E. 7; VGr, 20. Februar 2020, VB.2018.00776, E. 1.3.1; VGr, 24. März 2020, VB.2019.00134, E. 3.1; VGr, 24. August 2017, VB.2016.00645, E. 4.3; VGr, 7. Dezember 2006, VB.2006.00422 [=ZBl 109/2008 S. 111 ff.], E. 2.2 mit weiteren Hinweisen).

2.3.1

Private Vereinigungen, die als juristische Personen konstituiert sind, können die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl ihrer Mitglieder mit Rekurs geltend machen, soweit deren Wahrung zu ihren statutarischen Aufgaben gehören und die einzelnen Mitglieder ihrerseits rekursbefugt wären (sog. egoistische Verbandsbeschwerde; BGE 131 I 198 E. 2.1 mit Hinweisen; BGr, 8. Juli 2020,1C_558/2019, E. 1.1 und 1.2; Bertschi, § 21 N. 93 ff.). Verlangt wird ein enger, unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem statutarischen Vereinszweck und dem Sachgebiet, in welchem die fragliche Anordnung erlassen worden ist. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschliessen (BGE 136 II 539 E. 1.1 mit Hinweis; BGr, 10. Dezember 2012,1C_160/2012, E. 1.1 [nicht publiziert in BGE 139 II 145]; VGr, 21. Dezember 2016, VB.2016.00337, E. 1.2.3).

2.3.2

Zwar ist das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen und damit der Legitimation grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen, was die Rechtsuchenden jedoch nicht davon entbindet, ihre Legitimation zu substanziieren. Dies gilt jedenfalls, wenn sie nicht offensichtlich ist. Dabei dürfen an eine anwaltlich vertretene oder rechtskundige Partei höhere Anforderungen gestellt werden als an Laien (Bertschi, § 21 N. 38). Verbände, die sich auf die Praxis zur "egoistischen" Verbandsbeschwerde berufen wollen, haben insbesondere den Anteil an betroffenen Verbandsmitgliedern und deren materielle Beschwer zu substanziieren (Bertschi, § 21 N. 98; Bernhard Waldmann, in: Marcel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger/Lorenz Kneubühler [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 3. A., 2018, Art. 89 N. 36 mit weiteren Hinweisen; BGE 133 V 239 = Pra 97 [2008] Nr. 36 E. 6.4 und 9.2; BGr, 16. April 2002,1A.47/2002, E. 3.4; VGr, 20. Februar 2020, VB.2018.00776, E. 2.3; vgl. BGr, 23. Februar 2015,1C_453/2014 und 1C_454/2014, E. 4 und 6, insb. E. 6.1). Die Substanziierung hat bereits im Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz bzw. gegebenenfalls im Einspracheverfahren zu erfolgen; in einem oberen Rechtsmittelverfahren kann dies nicht nachgeholt werden (Bertschi, § 21 N. 38; VGr, 20. Februar 2020, VB.2018.00776, E. 2.3; VGr, 10. Mai 2012, VB.2012.00157, E. 2.4).

2.4

Die Beschwerdegegnerin unterliess es im Rekursverfahren, die Legitimation der Partei darzulegen. Insbesondere zeigte sie nicht auf, inwiefern eine Grosszahl der Mitglieder besonders betroffen und selber zum Rekurs berechtigt sein sollte. Zwar hielt sie in ihrer Replik vom 6. Juli 2021 einerseits fest, dass die angefochtene Anordnung nicht nur Anwohner betreffe, sondern sämtliche Bewohner und Bewohnerinnen der Gemeinde Eglisau, weil die Zufahrten zur öffentlichen Infrastruktur wie zur Rheinbadi, zur Allmend Salzhausplatz, zur Kirche, zum Schiffssteg, zum Festplatz sowie zu diversen Gastronomiebetrieben betroffen sei. Andererseits verwies die Beschwerdegegnerin darin auf Stellungnahmen von zwei Gewerbetreibenden in Eglisau. Damit war aber die Voraussetzung, dass eine Grosszahl der Mitglieder selber zum Rekurs legitimiert wären, weder dargelegt noch erfüllt: Wie oben ausgeführt, reicht es für die Rekursberechtigung nicht aus, lediglich in derselben Gemeinde zu wohnen oder eine Strasse gelegentlich zu befahren. Vielmehr ist vorausgesetzt, dass die mit einer Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützt wird. Dies dürfte bei Anwohnern und am betroffenen Abschnitt ansässigen Gewerbetreibenden in der Regel der Fall sein. Die Beschwerdegegnerin hat es aber unterlassen darzulegen, wie viele der Mitglieder tatsächlich in dieser Weise betroffen wären (vgl. VGr, 20. Februar 2020, VB.2018.00776, E. 2.4). Lediglich zwei Gewerbetreibende als Beispiele aufzuführen, reichte dazu nicht aus. Da sich die vorübergehende Verkehrsanordnung lediglich auf zwei Strassen (insgesamt rund 400 m) beschränkt, erscheint es denn auch nicht offensichtlich, dass ein grosser Teil der Mitglieder der SVP Eglisau von der Anordnung in dieser Weise betroffen wären.

Da die Beschwerdegegnerin sodann in ihrer Rekursreplik Gelegenheit hatte, zur Legitimation weitere Ausführungen zu machen, und dies auch tat, war die Vorinstanz nicht verpflichtet, sie in sinngemässer Anwendung von § 23 Abs. 2 VRG aufzufordern, ihre Legitimation zu substanziieren (vgl. BGr, 5. August 2020,1C_588/2019, E. 2.3).

2.5

Im Weiteren legte die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren auch nicht dar, inwieweit die SVP Eglisau überhaupt zur Wahrung der Interessen ihrer Mitglieder in Verkehrsfragen berufen wäre bzw. ein enger Zusammenhang zwischen Vereinszweck und dem Streitgegenstand bestünde (vgl. dazu Schaffhauser, Rn. 141 am Ende). Solches ist denn bei politischen Parteien regelmässig nicht anzunehmen: Unbesehen ihrer Statuten besteht die Aufgabe von politischen Parteien darin, ihre Anliegen auf politischem Weg zu vertreten, nämlich in den Medien, in Versammlungen, mit Flugblättern und Plakaten, durch Vorstösse und Voten ihrer Parlamentarier, über ihre Behördenmitglieder und auf dem Weg von Volksrechten. Entsprechend steht ihnen regelmässig auch die Beschwerdeberechtigung in Stimmrechtssachen offen (vgl. § 21a Abs. 1 lit. b VRG; BGr, 22. Mai 2020,1C_39/2019, E. 1.2.3 mit weiteren Hinweisen ["Züri-Autofrei"]). Demgegenüber gehört es in der Regel nicht zu ihren Aufgaben, sich in rechtlichen Auseinandersetzungen mit Fragen des Strassenverkehrs zu befassen. Ihre Interessen an einer Beschwerdeführung liegen in diesem Bereich ausserhalb des einer politischen Partei zukommenden Rahmens (vgl. Bundesrat, 23. Mai 2001, VPB 65/2001 Nr. 114 E. 4d). Entsprechend wurden politische Parteien – selbst monothematisch auf Verkehrsfragen ausgerichtete – in der Praxis nie zur Beschwerde gegen funktionelle Verkehrsanordnungen zugelassen (vgl. den soeben zitierten Entscheid betreffend die Freiheitspartei Luzern bzw. Bundesrat, 30. Januar 1992, VPB 56/1992 Nr. 10 E. 6 betreffend die Auto-Partei des Kantons Bern; ferner Bundesrat, 26. Mai 1982, ZBl 83/1982 S. 516 ff. bzw. VPB 46/1982 Nr. 22 betreffend eine Kreissektion der SP der Stadt Zürich).

Nichts anderes muss vorliegend für die SVP Eglisau gelten. Es geht ihr nach der dargelegten Praxis, welche für die kantonalen Rechtsmittelverfahren mit Blick auf die hier geltenden analogen Legitimationsvoraussetzungen ebenfalls einschlägig ist, die erforderliche Rekurslegitimation gemäss § 21 Abs. 1 VRG zur Anfechtung der streitigen lokalen Verkehrsanordnung ab und das Statthalteramt ist demzufolge zu Unrecht auf den namens der politischen Partei erhobenen Rekurs eingetreten.

2.6

Soweit das von der Beschwerdegegnerin in der Rekursreplik vom 6. Juli 2021 Dargelegte sinngemäss als Begehren um einen Parteiwechsel angesehen werden müsste, wäre ein solcher ohnehin unzulässig: Die rekurrierende Partei muss bei Einleitung des Verfahrens bekannt sein und ein Parteiwechsel ist nur unter besonderen, vorliegend nicht gegebenen Voraussetzungen zulässig (vgl. dazu Bertschi, § 21 N. 19). Wie oben festgehalten, handelt es sich bei der Bezeichnung des Rekursabsenders als "SVP Eglisau" auch nicht um eine irrige Parteibezeichnung, welche berichtigt werden könnte.

2.7

Aber auch wenn der Rekurs tatsächlich durch B in ihrem eigenen Namen erhoben worden sein sollte, wäre nicht darauf einzutreten gewesen. Die Beschwerdegegnerin unterliess es darzulegen, dass sie die von der Anordnung betroffenen Strassen nicht nur gelegentlich, sondern regelmässig befährt und die für sie aus dem Fahrverbot resultierende Beeinträchtigung eine gewisse Intensität aufweist. Dies erkannte auch die Vorinstanz, kam dann aber zum Schluss, dass es nicht um eine vorübergehende Verkehrsanordnung eines Strassenabschnitts, einer einzelnen Strasse oder einer eng begrenzten Örtlichkeit gehe, sondern um ein umfassendes Fahr- und Parkverbot in der Gemeinde Eglisau. Von der begrenzten Zufahrt zu öffentlich zugänglichen Orten seien alle Bewohner, und damit auch die Beschwerdegegnerin, betroffen. Dieser Auffassung der Vorinstanz kann nicht gefolgt werden, zumal vorliegend zwei Strassen vom umstrittenen Fahrverbot betroffen sind, die eine Durchfahrt durchs Dorf nicht verunmöglichen, sich die Einschränkung lediglich auf Freitag bis Sonntag bezieht und im Übrigen auf die Dauer des Versuchs beschränkt ist (vgl. VGr, 24. August 2017, VB.2016.00645, E. 4.2). Sodann liesse sich eine solche Umschreibung der Rekurslegitimation nicht mehr von einer (unzulässigen) Popularbeschwerde abgrenzen. Da die Beschwerdegegnerin nicht dargelegt hat, inwiefern sie von der umstrittenen Anordnung stärker als die Allgemeinheit betroffen und die Beeinträchtigung von einer gewissen Intensität wäre, wäre auch sie selber nicht zur Rekurserhebung legitimiert gewesen.

2.8

Zusammengefasst trat die Vorinstanz zu Unrecht auf den Rekurs ein und beurteilte diesen in der Sache.

3.

3.1

Bleibt zu prüfen, ob die von der Beschwerdegegnerin vorgebrachten Rügen, bzw. die von der Vorinstanz erkannten Rechtsmängel, allenfalls zur Nichtigkeit der angefochtenen Anordnung führen könnten, welche von Amtes wegen, und damit unabhängig von der Rechtsmittelberechtigung in der Sache, zu berücksichtigen wären (vgl. BGE 136 II 383 E. 4.1).

3.2

Nur in ausserordentlichen Fällen bewirkt die Fehlerhaftigkeit eines Entscheids dessen Nichtigkeit. Damit Nichtigkeit anzunehmen ist, muss ein Entscheid einen besonders schweren Mangel aufweisen, der Fehler muss offenkundig oder zumindest leicht erkennbar sein, und die Annahme der Nichtigkeit darf nicht zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssicherheit führen. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Als Nichtigkeitsgründe kommen namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler, schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler sowie in seltenen Ausnahmefällen ausserordentlich schwerwiegende inhaltliche Mängel in Betracht (BGE 133 II 366 E. 3.2). Dies ist hier nicht gegeben: Die Vorinstanz erkannte, dass die Gemeindebehörden für die vorübergehende Verkehrsanordnung auf den Gemeindestrassen zuständig sind (§ 5 Abs. 3 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 [KSigV; LS 741.2]. Damit erscheint die Zuständigkeit des Gemeinderates jedenfalls nicht als offenkundig nicht gegeben. Auch eine Delegation der Umsetzung der Anordnung an den Leiter Bau und Planung stellt jedenfalls keinen Nichtigkeitsgrund dar. Zwar ist der Vorinstanz insofern zuzustimmen, dass es zumindest fraglich erscheint, ob die Umsetzung (insbesondere die Geltung ab Freitag, 14 Uhr) den Vorgaben des Beschlusses des Gemeinderates (ab Freitagabend) entsprach, doch würde diese Abweichung keinen derart schweren Mangel darstellen, als dass die Verkehrsanordnung dadurch nichtig würde. Noch weniger würde eine unzulässig entzogene aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels zur Nichtigkeit der vorübergehenden Verkehrsanordnung führen.

3.3

Damit bleibt es bei der Anfechtbarkeit der Anordnung. Da die Vorinstanz mangels Rekurslegitimation nicht auf das Rechtsmittel hätte eintreten und die Anordnung materiell überprüfen dürfen, ist die Beschwerde gutzuheissen und Dispositiv-Ziff. I der Verfügung des Statthalteramts des Bezirks Bülach vom 9. Juli 2021 aufzuheben.

4.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin als unterliegende Partei aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung hat weder die Beschwerdeführerin noch die Beschwerdegegnerin beantragt.