Covid-19-Härtefallprogramm: 1. und 2. Zuteilungsrunde

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die Beschwerdeführerin rügt sinngemäss eine Verletzung von § 7 Abs. 1 und § 26b Abs. 2 VRG sowie von Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Dabei bringt sie vor, die Verfahren des Beschwerdegegners und der Vorinstanz seien in mehrfacher Hinsicht formell mangelhaft gewesen.

2.2

Nach § 7 Abs. 1 und 2 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen, wobei die am Verfahren Beteiligten grundsätzlich mitzuwirken haben. Die Verwaltungsbehörde würdigt das Ergebnis der Untersuchung frei und wendet das Recht von Amtes wegen an (§ 7 Abs. 4 VRG).

Der Beschwerdegegner wäre aufgrund der genannten gesetzlichen Vorgaben gehalten gewesen, den entscheidrelevanten Sachverhalt vor Erlass seiner Verfügungen vollständig abzuklären. Insbesondere hätte er (unter Mitwirkung der Beschwerdeführerin) das Ausmass der Auslandsgeschäftstätigkeit der Beschwerdeführerin untersuchen müssen, um beurteilen zu können, ob der Umsatzrückgang der Beschwerdeführerin auf behördliche Massnahmen zurückzuführen ist. Erst gestützt auf den vollständig abgeklärten Sachverhalt hätte der Beschwerdegegner seine Verfügungen erlassen dürfen. Dies hat er jedoch unterlassen. Der Beschwerdegegner forderte die Beschwerdeführerin zwar nach Gesuchseinreichung auf, weitere Unterlagen einzureichen. Die Beschwerdeführerin wurde jedoch nicht aufgefordert, das Ausmass ihrer Auslandsgeschäftstätigkeit zu substanziieren. Zudem anerkannte der Beschwerdegegner im Rekursverfahren, dass er die nachgereichten Unterlagen nicht berücksichtigt und die beiden Gesuche der Beschwerdeführerin aus offensichtlich unzureichenden Gründen abgelehnt hatte. Aufgrund dieser Verfahrensfehler des Beschwerdegegners musste die Beschwerdeführerin gegen dessen Verfügungen Rekurs erheben, um einen sinnvoll begründeten Entscheid über ihre beiden Gesuche zu erhalten, was die Vorinstanz bei der Regelung der Nebenfolgen für das Rekursverfahren zu Unrecht nicht berücksichtigte (vgl. E. 5).

2.3

Nach Art. 29 Abs. 1 und 2 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf rechtliches Gehör. Aus dem Anspruch auf gleiche Behandlung leiten Lehre und Rechtsprechung das Recht auf Waffengleichheit ab (vgl. Bernhard Waldmann in: Basler Kommentar BV, Basel 2015, Art. 29 N. 19 ff., auch zum Folgenden; BGE 139 I 121 E. 4.2.1 mit Hinweisen). Als Ausfluss des allgemeinen Fairnessprinzips gewährt dieser Grundsatz allen Parteien das gleiche Recht auf Verfahrenszugang und -beteiligung. Dazu gehört unter anderem das Recht auf Gleichbehandlung in der Orientierung über den Gang des Verfahrens (BGE 144 I 11 E. 5.3). In einem Verwaltungsrechtsmittelverfahren gilt der Grundsatz der Waffengleichheit auch gegenüber der Vorinstanz (vgl. BGE 126 V 244 E. 4.c). Dieser Grundsatz ist bereits verletzt, wenn eine Partei bevorteilt wird, ohne dass die Gegenpartei dadurch zwingend einen Nachteil erleiden muss (BGE 139 I 121 E. 4.2.1). In Konkretisierung dieses Grundsatzes hat der Zürcher Gesetzgeber in § 26b Abs. 2 VRG ausdrücklich geregelt, dass die Abkürzung der Rekursfrist eine entsprechende Kürzung der Vernehmlassungfrist zur Folge haben muss.

Nach Eingang des Rekurses der Beschwerdeführerin gegen die Verfügung vom 13. April 2021 setzte die Vorinstanz dem Beschwerdegegner mit Verfügung vom 20. Mai 2021 entsprechend der verkürzten Rekursfrist eine Frist von 10 Tagen zur Einreichung einer Vernehmlassung. Mit E-Mail vom 28. Mai 2021 beantragte der Beschwerdegegner der Vorinstanz die Sistierung des Rekursverfahrens und damit verbunden die Abnahme der Frist zur Einreichung der Vernehmlassung im Rekursverfahren betreffend die Verfügung vom 13. April 2021. Mit E-Mail vom 31. Mai 2021 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdegegner mit, das Rekursverfahren werde "(informell) sistiert" und nahm ihm die Frist zur Einreichung einer Vernehmlassung ab; die Beschwerdeführerin wurde darüber nicht informiert. Mit Vernehmlassung vom 7. Juni 2021 nahm der Beschwerdegegner Stellung zum Rekurs der Beschwerdeführerin und beantragte mit einer gegenüber der Verfügung vom 13. April 2021 völlig anderen Begründung die Abweisung des Rekurses.

Mit diesem Vorgehen verletzte die Vorinstanz das Recht der Beschwerdeführerin auf gleiche und gerechte Behandlung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV in zweifacher Hinsicht: Durch die informelle Sistierung des Rekursverfahrens und der damit verbundenen Abnahme der Vernehmlassungsfrist wurde dem Beschwerdegegner faktisch eine verlängerte und § 26b Abs. 2 VRG widersprechende Vernehmlassungsfrist gewährt. Zudem erhielt die Beschwerdeführerin keine Kenntnis über die Sistierung des Verfahrens und konnte sich hierzu auch nicht vorgängig äussern. Die Vorinstanz war aufgrund ihrer Pflicht zur Sachverhaltsabklärung nach § 7 Abs. 1 VRG jedoch berechtigt, die Vorbringen des Beschwerdegegners in seiner Vernehmlassung vom 7. Juni 2021 in ihrem Entscheid zu berücksichtigen (vgl. VGr, 25. März 2020, VB.2020.00100, E. 2; Alain Griffel in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 26b N. 26). Da die Vorinstanz das Recht von Amtes wegen anzuwenden hat (§ 7 Abs. 4 VRG), hatte sie zudem zu überprüfen, ob die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Ausrichtung einer Härtefallentschädigung erfüllt und war sie berechtigt, die Verfügungen des Beschwerdegegners mit einer neuen Begründung zu bestätigen.

3.

3.1

Nach Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt nach dem Willen des Bundesgesetzgebers ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz). In Konkretisierung dieser Grundsätze regelte der Bundesrat in der am 1. Dezember 2020 in Kraft getretenen Covid-19-Härtefallverordnung 2020 vom 25. November 2020 (HFMV 20, SR 951.262) insbesondere, welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten der Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligt (Art. 2–6 HFMV 20 [AS 2020 4919 ff.]; vgl. Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz; zum Ganzen VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00095, E. 3.1 f.).

3.2

Nachdem der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie diese ausgestalten (Eidgenössische Finanzverwaltung, Erläuterungen zur Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Bern, 17. Dezember 2021, S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).

Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 20 leicht angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). So wurde namentlich in Abweichung von den bundesrechtlichen Vorgaben auf eine "Einschränkung der Anspruchsberechtigung auf einzelne Branchen" verzichtet und stattdessen verlangt, dass die gesuchstellende Person in Selbstdeklaration nachvollziehbar darzulegen habe, dass der Umsatzrückgang vollumfänglich direkt auf Massnahmen der Schweizer Behörden in Zusammenhang mit Covid-19 zurückzuführen war, wobei der Umsatzrückgang mindestens 50 % statt 40 % betragen musste. Am 25. Januar 2021 beschloss der Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet werden sollten (RRB 56/2021 S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108).

3.3

Das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden (BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243 E. 11.1 [je mit weiteren Hinweisen]; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 293; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2) sind Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht zu behandeln.

Auf das Gesuch der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der Verfügungen des Beschwerdegegners geltende Recht anwendbar, mithin das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 20, je in der am 16. Februar 2021 bzw. 13. April 2021 geltenden Fassung.

4.

4.1

Vorliegend ist strittig, ob die Vorinstanzen der Beschwerdeführerin zu Recht die Auszahlung einer Härtefallentschädigung verweigerten. Dies ist im Folgenden zu prüfen.

4.2

Nach Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 ist ein Unternehmen "besonders betroffen" im Sinn von Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz, wenn sein Umsatz im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 % des durchschnittlichen Umsatzes der Vorjahre sank. Entsprechend setzen die Vorinstanzen für die Gewährung einer Covid-19-Härtefallhilfe an ein Unternehmen zu Recht voraus, dass der Umsatzrückgang von über 40 % direkt oder indirekt auf die behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie zurückzuführen ist (vgl. Eidgenössische Finanzverwaltung, Erläuterungen zur Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, 17. Dezember 2021, S. 2; VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00095, E. 5.2 f.). Dabei ist zu beachten, dass die Covid-19-Härtefallhilfen nach dem Willen des Bundesgesetzgebers nicht jedem Unternehmen zukommen sollen, das aufgrund des durch die Covid-19-Epidemie verursachten Wirtschaftseinbruchs einen relevanten Umsatzrückgang erlitt, sondern nur solchen, die darüber hinaus von behördlich angeordneten Massnahmen aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit besonders betroffen sind (vgl. Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz; AB 2020 N 1333, Schriftliche Begründung des Antrags Paganini; AB 2020 S 776, Voten Bischof und Germann; AB 2020 S 778, Votum Ettlin; AB 2020 N 1492, Votum Weichelt-Picard; AB 2020 N 1496, Votum Humbel).

4.3

Am 14. Januar 2021 trat der gestützt auf Art. 12 Abs. 5 Covid-19-Gesetz erlassene Art. 5b HFMV 20 in Kraft (AS 2021 8, S. 2). Dieser befreite Unternehmen, die in der massgebenden Zeit für mindestens 40 Tage schliessen mussten, unter anderem davon, zu belegen, dass sie im Zusammenhang mit behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie einen Umsatzrückgang von über 40 % erlitten hatten.

Es ist unumstritten, dass die Beschwerdeführerin nicht im Sinn von Art. 5b HFMV 20 für mindestens 40 Tage schliessen musste. Sie ist daher nicht davon befreit, die Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 zu erfüllen.

4.4

Aufgrund ihrer Mitwirkungspflicht nach § 7 Abs. 2 VRG hat die Beschwerdeführerin die ihre Rechtsbegehren stützenden Tatsachen substanziiert darzulegen und die entsprechenden Beweismittel einzureichen. Gemäss Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 muss das betroffene Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt haben, dass sein Umsatz im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen unter 60 % des Umsatzes der Vorjahre gesunken ist, damit der Kanton diesem mit Unterstützung des Bundes Härtefallhilfe gewähren kann. Die Beweislast dafür, dass es zu einem Umsatzrückgang von 40 % oder mehr kam, der im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen steht, liegt folglich bei der Beschwerdeführerin. Sie hat deshalb im Fall eines offenen Beweisergebnisses die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen (zum Ganzen VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00095, E. 6.2 f.).

4.5

Gemäss Handelsregisterauszug ist der Zweck der Beschwerdeführerin die Erbringung von Dienstleistungen im Bereich der Unternehmensberatung und Projektierung, was auch die Entwicklung, den Erwerb, die Verwaltung, die Vermarktung und den Handel mit Produkten zur Unterstützung der Beratungs- und Projektierungstätigkeit beinhaltet. Die Beschwerdeführerin bietet zudem Daten- und Informationsdienstleistungen an.

Die Beschwerdeführerin bringt vor, ihre Projekte würden zum Teil eine intensive internationale Reisetätigkeit ihrer Mitarbeitenden erfordern. In ihren "komplexen, internationalen Projekten" sei eine direkte Kommunikation unabdingbar, weshalb ein Ausweichen auf elektronische Medien auch keine Alternative gewesen sei. Die digitale Kommunikation sei schon vor der Covid-19-Pandemie ausgiebig erprobt worden und es sei festgestellt worden, dass sie zu "sehr langsamen Projektfortschritten und schlechten Ergebnissen" geführt habe. Aufgrund der behördlichen Massnahmen, insbesondere der ständig wechselnden Reise- und Quarantänebestimmungen, seien die unabdingbaren Geschäftsreisen ihrer Mitarbeitenden nicht mehr möglich gewesen, weshalb die behördlich angeordneten Massnahmen ihre Geschäftstätigkeit stark beeinträchtigt hätten.

Dem kann nicht gefolgt werden. Der Beschwerdeführerin gelingt es nicht, substanziiert darzulegen, dass ihr Umsatzrückgang auf die behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie zurückzuführen ist. Zunächst ist unklar, in welchem Ausmass die Beschwerdeführerin tatsächlich im Ausland tätig ist. Aus ihren Jahresrechnungen 2017/2018 und 2018/2019 ergibt sich, dass über 94 % ihres Erlöses aus dem Bereich "Dienstleistungsertrag Inland" stammen. Die Beschwerdeführerin wäre deshalb gehalten gewesen, den Umfang ihrer Auslandstätigkeit zu substanziieren und zu belegen. Sie reichte indes keine geeigneten Unterlagen (Buchungsbestätigungen, Tickets, usw.) ein, welche das Ausmass und die Wichtigkeit der Geschäftsreisetätigkeit ihrer Mitarbeitenden in den Jahren vor der Pandemie zu belegen vermögen.

Auch die Erklärung der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren, das Kriterium, um einen Erlös auf das Konto "Dienstleistungsertrag Inland" zu verbuchen, sei, dass für ihn in der Schweiz Mehrwertsteuer zu bezahlen sei, substanziiert das Ausmass ihrer Auslandstätigkeit nicht. Die Beschwerdeführerin hat es ebenfalls unterlassen, konkret darzulegen, inwiefern für ihre internationale Geschäftstätigkeit eine "direkte Kommunikation" so wichtig ist, dass es ihr (im Gegensatz zu vielen anderen Unternehmen) nicht möglich war, diese mit Videokonferenzen und weiteren digitalen Hilfsmitteln zu betreiben. Folglich ist ein Zusammenhang zwischen den behördlichen Massnahmen, insbesondere den Reise- und Quarantänebestimmungen, und dem Umsatzrückgang der Beschwerdeführerin nicht erstellt. Der Umsatzrückgang dürfte vielmehr auf die allgemeine Unsicherheit in der Wirtschaft zufolge der Covid-19-Pandemie zurückzuführen sein, weshalb er nach dem Gesagten nicht härtefallbegründend und die Beschwerdeführerin nicht besonders betroffen im Sinn von Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz ist. Der Schluss der Vorinstanzen, der Beschwerdeführerin keine Covid-19-Härtefallhilfe zuzusprechen, ist damit nicht rechtsverletzend.

5.

Die Beschwerdeführerin beantragt sodann eine Neuverteilung der Kosten des Rekursverfahrens sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung für das Rekursverfahren. Die mangelhafte Verfahrensführung des Beschwerdegegners verursachte die beiden Rekursverfahren, weshalb die Rekurskosten nach § 13 Abs. 2 VRG dem Beschwerdegegner aufzuerlegen sind. Dieser ist sodann zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für die beiden Rekursverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Die Beschwerdeführerin unterliegt im Beschwerdeverfahren überwiegend, weshalb ihr die Kosten dieses Verfahrens aufzuerlegen sind (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Ihr ist sodann keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.