Waffenbeschlagnahmung

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 i. V. m. § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

2.1

Nach § 41 Abs. 3 i.V.m. § 19a Abs. 1 VRG sind Anordnungen anfechtbar, welche das Verfahren abschliessen (sog. Endentscheide). Teil-, Vor- und Zwischenentscheide sind gemäss § 41 Abs. 3 i.V.m. § 19a Abs. 2 VRG nur nach Massgabe von Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) zulässig.

2.2

Teilentscheide liegen soweit vorliegend relevant vor, wenn nur ein Teil der gestellten Begehren beurteilt wird, sofern sich diese unabhängig von den anderen Begehren beurteilen lassen (Art. 91 lit. a BGG). Der Teilentscheid ist eine Variante des Endentscheids. Mit ihm wird über eines oder einige von mehreren Rechtsbegehren (objektive und subjektive Klagehäufung) abschliessend befunden. Es handelt sich dabei nicht um verschiedene materiellrechtliche Teilfragen eines Rechtsbegehrens, sondern um verschiedene Rechtsbegehren (BGE 141 III 395 E. 2.2; 138 V 106 E. 1.1). Die Rechtsbegehren müssen daher unabhängig voneinander beurteilt werden können. Unabhängigkeit bedeutet zum einen, dass die Begehren je einzeln Gegenstand eines eigenen Prozesses sein können. Zum anderen ist erforderlich, dass ein Teil des gesamten Prozessgegenstands abschliessend beurteilt wird. Es soll keine Gefahr bestehen, dass der Entscheid über den verbleibenden Prozessgegenstand in Widerspruch zum bereits rechtskräftig ausgefällten Teilentscheid gerät (BGE 141 III 395 E. 2.4; 135 III 212 E. 1.2.1 ff.; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Aufl., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 16; vgl. auch BGE 146 III 254 E. 2.1 mit Hinweisen).

2.3

Vor- und Zwischenentscheide sind alle Entscheide, die das Verfahren nicht abschliessen und daher weder End- noch Teilentscheid sind; sie können formell- und materiellrechtlicher Natur sein (BGE 141 III 395 E. 2.2; 138 V 106 E. 1.1). Sie stellen daher nur einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid dar. Zwischenverfügungen sind akzessorisch zu einem Hauptverfahren; sie können nur vor oder während eines Hauptverfahrens erlassen werden und nur für die Dauer desselben Bestand haben bzw. unter der Bedingung, dass ein solches eingeleitet wird. Sie fallen mit dem Entscheid in der Hauptsache dahin. Eine Anordnung, die der (wenn auch befristeten, vorläufigen oder vorübergehenden) Regelung eines Rechtsverhältnisses dient, aber nicht im Hinblick auf ein Hauptverfahren, sondern in einem selbständigen Verfahren ergeht oder ergehen kann, ist demgegenüber ein Endentscheid (BGE 139 V 42 E. 2.3). Vorsorgliche Massnahmen stellen üblicherweise Zwischenentscheide dar, sofern sie nicht in einem eigenständigen Verfahren ergehen (BGE 144 III 475 E. 1.1.1; 134 I 83 E. 3.1 mit Hinweisen).

3.

3.1

Angefochten wird im vorliegenden Fall die Beschlagnahmungsverfügung vom 20. November 2023 und nicht eine Einziehung. Es stellt sich daher die Frage, ob die Beschlagnahme nach Art. 31 Abs. 1 des Waffengesetzes vom 20. Juni 1997 (WG; SR 514.54) im Verhältnis zur Einziehung nach Art. 31 Abs. 3 WG einen Zwischenentscheid darstellt. Der Regierungsrat äusserte sich nicht zu dieser Frage und trat ohne Weiteres auf den Rekurs ein. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich in ihrer Verfügung vom 20. November 2023 zur Beschlagnahme wie folgt: Die Beschlagnahme von Gegenständen nach Art. 31 Abs. 1 WG stelle eine vorsorgliche Massnahme dar. Sie habe einen präventiven und – bei einer möglichen Herausgabe bei Verzicht auf Einziehung – vorübergehenden Charakter. Damit sei über das weitere Schicksal der beschlagnahmten Gegenstände noch nicht abschliessend entschieden. Erst im Verwaltungsverfahren über die Einziehung werde definitiv entschieden, ob die beschlagnahmten Gegenstände eingezogen oder an den Besitzer herausgegeben werden.

3.2

3.2.1

Die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat sich mit dieser Frage, soweit ersichtlich, noch nicht grundsätzlich befasst. Sofern eine Beschlagnahmung nach Art. 31 Abs. 1 WG mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten wurde, trat das Bundesgericht ohne nähere Prüfung darauf ein (vgl. BGr, 5. August 2021,2C_945/2020, E. 1.1; 29. September 2011,2C_158/2011, E. 1.1; 11. Oktober 2010,2C_469/2010, E. 1; 4. August 2009,2C_125/2009, E. 1 und 3; vgl. auch BGr, 18. Mai 2015,2C_1163/2014, E. 4.1). Es findet sich jedoch auch ein Bundesgerichtsentscheid zu einer Beschlagnahmeverfügung nach Art. 31 Abs. 1 WG, in welchem das Bundesgericht auf Art. 93 BGG verwies und diesen Artikel auch prüfte, letztlich aber die Frage offenliess, ob die Beschlagnahmeverfügung einen Zwischenentscheid darstellt (BGr, 5. August 2013,1B_206/2013, E. 1.1 f.). In einem jüngsten Entscheid hielt das Bundesgericht zudem fest, dass es sich bei der Beschlagnahme um eine vorsorgliche Massnahme nach Art. 98 BGG handeln könnte (BGr, 12. August 2024,2C_370/2024, E. 2.3 f.). Allerdings liess es auch hier die Frage offen (E. 3).

3.2.2

Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts äusserte sich bislang nicht vertieft zu dieser Frage. So wurde auf die Beschwerde gegen eine Beschlagnahmeverfügung ohne nähere Prüfung eingetreten; allerdings wurden die Beschlagnahmungsgründe nur summarisch geprüft, was für einen Zwischenentscheid spricht (vgl. VGr, 13. Juni 2024, VB.2023.00445, E. 4 ff., E. 5.6). In einem älteren Entscheid wurde explizit festgehalten, dass die Beschlagnahme nach Art. 31 Abs. 1 WG einen Zwischenentscheid darstelle, ohne jedoch weitere prozessuale Folgen an die Anfechtbarkeit solcher Entscheide zu knüpfen (vgl. VGr, 28. Januar 2016, VB.2015.00673, E. 3.4). Weiter wurden die Hinderungsgründe gemäss Art. 8 Abs. 2 WG im Rahmen der Einziehung regelmässig ohne Einschränkungen überprüft (vgl. statt vieler: VGr, 18. Juli 2024, VB.2023.00184, E. 4 f.; 30. Mai 2024, VB.2024.00030, E. 3 f.; 2. März 2023, VB.2022.00689, E. 3), was ebenfalls für eine Qualifikation der Beschlagnahme als Zwischenentscheid spricht. Das Verwaltungsgericht hielt auch fest, dass die Beschlagnahmung von Schusswaffen nach der Intention des Gesetzgebers dazu diene, bei einem Gefährdungspotenzial präventiv einzugreifen und daraufhin im Rahmen der Einziehung die Umstände genauer abzuklären. Demnach seien an die Gründe für die Beschlagnahmung keine überhöhten Anforderungen zu stellen (VGr, 13. Juni 2024, VB.2023.00445, E. 5.6). Diese Ausführungen sprechen ebenfalls für einen Zwischenentscheid.

3.2.3

Da die Rechtsprechung zur Qualifizierung und zum Umgang mit waffenrechtlichen Beschlagnahmeverfügungen wenig kohärent scheint, ist diese nachfolgend zu präzisieren.

3.3

3.3.1

Nach dem Wortlaut von Art. 31 Abs. 1 WG beschlagnahmt die zuständige Behörde Waffen, wesentliche und besonders konstruierte Waffenbestandteile, Waffenzubehör, Munition und Munitionsbestandteile aus dem Besitz von Personen, für die ein Hinderungsgrund nach Art. 8 Abs. 2 WG besteht oder die zum Erwerb oder Besitz nicht berechtigt sind. Der Wortlaut umschreibt abschliessend die Voraussetzungen, unter welchen eine Beschlagnahme zulässig ist. Im Rahmen der Einziehung nach Art. 31 Abs. 3 WG finden sich diese Voraussetzungen sodann nicht mehr. Der Wortlaut der Norm spricht daher an sich eher für einen Teilentscheid, bei welchem im Rahmen der Beschlagnahmung die Frage der Hinderungsgründe abschliessend geklärt werden müsste.

3.3.2

Betrachtet man die Entstehungsgeschichte von Art. 31 WG, so schlug der Bundesrat ursprünglich in Art. 31 Abs. 1 E-WG eine einzige Norm vor (BBl 1996 I 1081 ff.), wonach nur eine Beschlagnahmung vorgesehen war. Gemäss Art. 31 Abs. 3 E-WG sollte der Bundesrat das Verfahren regeln, wenn eine Rückgabe nicht möglich war. Es müsse gemäss Botschaft insbesondere festgelegt werden, was mit den beschlagnahmten Gegenständen geschehen soll (Aufbewahrung, Verwertung usw.) und wer zur Übernahme allfälliger Kosten verpflichtet werden könne (BBl 1996 I 1073). Damit sah der Bundesrat in der ursprünglichen Konzeption keine zweiteilige Vorgehensweise mit Beschlagnahmung und Einziehung vor. Vielmehr war nur die Beschlagnahmung als einheitlicher Akt vorgesehen, um zu verhindern, dass Personen Waffen trotz Vorliegens von Hinderungsgründen besitzen können. Nach dieser Konzeption mussten die Hinderungsgründe daher bereits bei der Beschlagnahmung geprüft werden, und es folgte damit ein endgültiger Entscheid über eine Rückgabe oder Einziehung der Gegenstände. Der Entwurf des Bundesrats wurde allerdings auf den Vorschlag der ständerätlichen Kommission hin abgeändert und um den Abs. 2bis ergänzt, wonach die beschlagnahmten Gegenstände dann definitiv einzuziehen sind, wenn die Gefahr einer missbräuchlichen Verwendung besteht (Amtl. Bull. S 1996, S. 525). Ziel war es, eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Einziehung zu schaffen (Votum Rhyner, Amtl. Bull. S 1996, S. 525). Damit fügte das Parlament eine zweistufige Vorgehensweise mit Beschlagnahmung und Einziehung ein. Allerdings passte es den Wortlaut der Beschlagnahmung aus dem einstufigen bundesrätlichen Entwurf nicht an dieses neue zweistufige Vorgehen an. Dies erklärt auch den abschliessenden Wortlaut bei der Beschlagnahmung, was die Hinderungsgründe betrifft. Das Parlament äusserte sich nicht genauer dazu, wie sich die Beschlagnahme zur Einziehung verhalten soll. Aufgrund der neu eingeführten zweistufigen Vorgehensweise wird allerdings der Wortlaut in Bezug auf die Beschlagnahmung dahingehend relativiert, dass die Beschlagnahmung lediglich eine Vorfrage der Einziehung darstellt und daher keine abschliessende Beurteilung der Einziehungsvoraussetzungen erlaubt. Von daher muss die Beschlagnahme nicht einen verfahrensabschliessenden Endentscheid bilden.

3.3.3

Die Systematik von Art. 31 Abs. 1 und Abs. 3 WG widerspiegelt die neu eingeführte zweistufige Vorgehensweise zwischen Beschlagnahme und Einziehung, ohne dass die beiden Institute aufeinander abgestimmt wurden. So werden die Hinderungsgründe nur bei Abs. 1 betreffend die Beschlagnahmung erwähnt, nicht hingegen bei Abs. 3 betreffend die Einziehung. Dies spräche für sich genommen für eine Qualifikation der Beschlagnahmung als Teilentscheid. Das Bundesgericht hielt mit Blick auf den Zweck der Norm jedoch fest, dass auch bei der Einziehung die Voraussetzungen der Beschlagnahme nach Abs. 1 erfüllt sein müssen. So habe die Beschlagnahme vorab präventiven und vorübergehenden Charakter, während die Einziehung endgültig sei (BGE 135 I 209 E. 3.2.1; BGr, 7. August 2023,2C_234/2023, E. 4.1.2 mit Hinweisen). Die Regelung von Art. 31 WG schliesst eine Beschlagnahmung und Einziehung im selben Hoheitsakt nicht aus (VGr, 30. Mai 2024, VB.2023.00031, E. 5.1). Damit erfolgt eine definitive Beurteilung in der Regel erst im Rahmen der Einziehung. Dies spricht für die Qualifikation einer förmlich angeordneten Beschlagnahme als Zwischenentscheid, welcher das Verfahren nicht abschliesst; auch nicht in der Teilfrage der Beschlagnahmevoraussetzungen (vgl. vorne E. 2).

3.4

Auch das Strafprozessrecht kennt eine zweistufige Vorgehensweise bei der Beschlagnahmung (Art. 263 der Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO; SR 312.0]) und Einziehung (Art. 267 Abs. 3 StPO). Dabei wird die Beschlagnahmung als Zwischenentscheid qualifiziert (BGE 140 IV 57 E. 2.3; Felix Bommer/Peter Goldschmid in: Marcel Alexander Niggli/Marianne Heer/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Schweizerische Strafprozessordnung, Jugendstrafprozessordnung, 3. Aufl., Basel 2023 [BSK StPO], Art. 263 N. 75). Die Beschlagnahme ist gestützt auf Art. 393 Abs. 1 lit. a StPO grundsätzlich mit Beschwerde anfechtbar, zumal diese auch gegen Zwischenentscheide zulässig ist (Patrick Guidon, BSK StPO, Art. 393 N. 10). Eine Anfechtung vor Bundesgericht kommt aber nur nach Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG in Betracht, womit ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohen muss (BGE 140 IV 57 E. 2.3). Bei der strafprozessualen Beschlagnahme von Waffen hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung wiederholt einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bejaht (BGr, 7. März 2023,1B_452/2022, E. 1.3; 4. November 2021,1B_481/2021, E. 1; 8. Januar 2014,1B_302/2013, E. 1; 16. April 2014,1B_412/2013, E. 2).

3.5

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschlagnahme nach Art. 31 Abs. 1 WG als Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG zu qualifizieren ist und der anschliessende Entscheid über eine definitive Einziehung nach Art. 31 Abs. 3 WG den Endentscheid darstellt.

4.

4.1

Ein Zwischenentscheid ist gestützt auf § 41 Abs. 3 VRG i.V.m. § 19a Abs. 2 VRG i.V.m. Art. 93 Abs. 1 lit. a und b BGG nur anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Diese Voraussetzungen werden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur sinngemäss angewendet, was namentlich erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von der restriktiven Praxis des Bundesgerichts abzuweichen (VGr, 10. Mai 2024, VB.2024.00099, E. 2.1; Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 58).

4.2

Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil wird regelmässig bei vorsorglichen Massnahmen angenommen (Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 48; VGr, 6. Januar 2021, VB.2021.00699, E. 1.2). Ihrem Charakter nach sind vorsorgliche Massnahmen provisorische Anordnungen, die im Hinblick auf ein einzuleitendes Hauptverfahren oder während der Dauer desselben erlassen werden. Sie sind auf Situationen der Dringlichkeit zugeschnitten und gelten nur vorläufig. Sie ergehen in der Regel aufgrund einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage, sodass diese Fragen nicht endgültig geklärt werden. Sie sind akzessorisch zum Hauptverfahren und fallen mit Eintritt der Rechtskraft des Endentscheids dahin (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 1; BGE 130 II 149 E. 2.2). Mit dem Entscheid über die vorsorgliche Massnahme soll der Endentscheid weder vorweggenommen noch präjudiziert werden. Gestützt auf ein Begehren um Erlass vorsorglicher Massnahmen kann daher in der Regel nicht das zugesprochen werden, was in der Hauptsache erreicht werden soll (BGE 139 IV 314 E. 2.3.3).

4.3

Auch bei der waffenrechtlichen Beschlagnahme nach Art. 31 Abs. 1 WG handelt es sich ihrem Charakter nach um eine vorsorgliche Massnahme. Diese Massnahme bewirkt einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG.

4.4

Auf die Beschwerde ist daher, nachdem auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, einzutreten. Dabei beschränkt sich die Überprüfung wie erwähnt auf eine summarische (vgl. auch vorne E. 3.2.2).

5.

5.1

Der Regierungsrat führte zur Begründung einer Selbst- und Drittgefährdung Folgendes aus: Am 28. Februar 2023 habe der Beschwerdeführer eine Geländeräumung (Ersatzvornahme) durch die Kantonspolizei zu stören versucht. Dabei habe er sich als Aufseher für Menschenrechte vorgestellt. Sodann sei ihm am 17. April 2023 am Schalter der Gemeindepolizei rechtshilfemässig ein Zahlungsbefehl ausgehändigt worden. Der Beschwerdeführer stellte sich auf den Standpunkt, er könne den Zahlungsbefehl nicht annehmen, zumal sein Name falsch geschrieben sei ("Vorname Nachname" anstatt "Nachname, Vorname"). Im folgenden Gespräch habe er eine klar radikale Einstellung zum Ausdruck gebracht sowie seine Überzeugung, dass die Handlungen der Polizei nicht rechtmässig seien. Am 18. April 2023 äusserte sich der Beschwerdeführer erneut telefonisch dahingehend, dass er eine Busse nicht bezahle, solange seine Anschrift nicht korrekterweise mit "Mensch" erfolge – seine "Person" existiere nicht mehr. Am 9. März 2023 habe er sich schriftlich geäussert, dass die Ordnungsbusse nicht nach den kaufmännischen Regeln erstellt worden sei und er keinerlei Verträge mit der ausstellenden Behörde habe. Es sei ihm daher nicht möglich, auf das Angebot einzutreten, weshalb er die Busse zu seiner Entlastung zurückgesandt habe. Die Kantonspolizei habe sodann am 17. Oktober 2023 erfolglos versucht, dem Beschwerdeführer an seinem Wohnort einen Haftbefehl für eine nichtbezahlte Ordnungsbusse zu übergeben. Er habe trotz mehrfachem Klingeln an der Haustüre nicht reagiert. Als die Kantonspolizei an das Fenster geklopft habe, habe sich der Beschwerdeführer geweigert, das Fenster zu öffnen und mit der Kantonspolizei zu sprechen. Als Grund dafür habe er angeführt, dass die Kantonspolizei keinen Termin mit ihm vereinbart habe. Die Polizei solle zu einem ihm genehmen Termin vorbeikommen, womit sie im Übrigen auch seine AHB/AGB akzeptiere. Auch bei der Hausdurchsuchung vom 30. November 2023 habe sich der Beschwerdeführer renitent verhalten und die Polizeibeamten gefragt, ob sie bewaffnet seien und er sich ebenfalls bewaffnen solle, damit man auf gleicher Augenhöhe sei.

5.2

Bei summarischer Betrachtung reichen diese Vorkommnisse in ihrer Gesamtheit aus, um einen begründeten Verdacht auf eine Selbst- oder Drittgefährdung nach Art. 8 Abs. 2 lit. c WG anzunehmen, womit ein Beschlagnahmungsgrund nach Art. 31 Abs. 1 WG vorlag. Der Beschwerdeführer vermag nicht darzutun, inwiefern mit Blick auf die geschilderten Vorfälle ohne Weiteres davon auszugehen wäre, dass keine Gefahr einer Selbst- oder Drittgefährdung von ihm ausgehen könnte. Insbesondere die Frage, ob er sich ebenfalls bewaffnen soll, legt eine Drittgefährdung nahe. Auch wenn der Beschwerdeführer den Sachverhalt pauschal bestreitet, ist bei summarischer Betrachtung nicht einzusehen, weshalb die Polizei den Sachverhalt falsch rapportiert haben sollte, und die entsprechenden – verqueren – Schreiben des Beschwerdeführers sowie die Berichte der Polizei liegen den Akten bei. Damit erweist sich die streitige Beschlagnahme angesichts der dargelegten Vorkommnisse nicht als rechtsverletzend. Eine einlässliche Prüfung von Hinderungsgründen wird im Rahmen einer allfälligen Einziehung vorzunehmen sein.

6.

Zusammenfassend ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 i. V. m. § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung nach Art. 17 Abs. 2 VRG ist dem Beschwerdeführer ausgangsgemäss nicht zuzusprechen.

8.

Als Rechtsmittelentscheid über einen Zwischenentscheid gilt auch dieser Entscheid als Zwischenentscheid (vgl. VGr, 25. August 2022, VB.2022.00259, E. 6). Entsprechend ist dagegen eine Beschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nur zulässig, wenn dieser Entscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).