Heimreferentenentschädigung

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Direktion der Justiz und des Innern auf dem Gebiet des Personalrechts nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil der Regierungsrat als Vorinstanz wirkte, ist unabhängig vom Streitwert die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 3 VRG). Die weiteren Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist.

2.

Ein Feststellungsentscheid ist grundsätzlich subsidiär gegenüber Leistungs- oder Gestaltungsentscheiden. Es besteht in der Regel kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse, wenn die gesuchstellende Person das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen könnte (VGr, 24. August 2023, VB.2022.00461, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Gegenüber dem Begehren des Beschwerdeführers, es sei ihm ein Teil-Jahreslohn auszubezahlen, hat sein Begehren um Feststellung, dass er für seine Tätigkeit als Heimreferent einen Teil-Jahreslohn gemäss Lohnstufen 19–23 der Lohnklasse 23 erhalte, keine selbständige Bedeutung, weil sich dies aus den anwendbaren Normen ergäbe. Daher hätte bereits die Vorinstanz nicht darauf eintreten dürfen.

3.

3.1

Die Aufsicht des Bezirksrats über bestimmte Heime beruht auf mehreren spezialgesetzlichen Grundlagen. Die Zuständigkeit innerhalb des Bezirksrats richtet sich nach § 4 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (BezVG, LS 173.1), wonach sich die Bezirksbehörden selbst konstituieren (Satz 1) und für die Konstituierung und die Geschäftsordnung die §§ 6, 38–44, 46 und 52 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) sinngemäss gelten (Satz 2). Vorschriften über die Funktion der Ersatzmitglieder finden sich weder im Bezirksverwaltungsgesetz noch andernorts. Gemäss § 44 Satz 1 GG kann eine Behörde einzelnen Mitgliedern oder Ausschüssen aus ihrer Mitte Aufgaben zur selbständigen Erledigung übertragen. § 44 meint damit Personen oder Personengruppen, die der Behörde selber angehören (Benjamin Schmid/Anna Rüefli, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Zürich/Genf 2025, Art. 44 N. 8). Die ständige Delegation von Aufgaben an Ersatzmitglieder des Bezirksrats hat somit keine explizite gesetzliche Grundlage. Sie wird jedoch gesetzlich auch nicht von vornherein ausgeschlossen: Dass das Gemeindegesetz die Ersatzmitglieder nicht erwähnt, ergibt sich daraus, dass es gar keine solchen kennt; die Verweisung in § 4 BezVG gilt nur "sinngemäss", und das Bezirksverwaltungsgesetz äussert sich nicht dazu, inwieweit Ersatzmitglieder der Behörde angehören. In der Praxis ist die ständige Aufgabenerledigung durch Ersatzmitglieder ausserhalb der nichtstreitigen und streitigen Verfahren offensichtlich anerkannt (vgl. Regierungsratsbeschluss 840/2021 vom 25. August 2021 [Antwort auf die parlamentarische Anfrage "Bezirksräte: Qualitätssicherung und Entlöhnung", KR-Nr. 146/2021], Ziff. 1).

3.2

Immerhin ist die dauerhafte Aufgabenerfüllung durch Ersatzmitglieder nach dem Gesagten, wie beide Parteien festhalten, "systemfremd". Dass die Ersatzmitglieder anstelle der ordentlichen Mitglieder oder allenfalls in Ergänzung zu diesen tätig sein sollen, ergibt sich mangels irgendeiner Regelung aus der Unterscheidung der Ämter (vgl. § 9 Abs. 1 lit. b und lit. c BezVG) und der Bezeichnung "Ersatz"-Mitglieder.

4.

4.1

Die Entschädigung der Ersatzmitglieder der Bezirksräte wird in §§ 33 f. der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PVO, LS 177.11) geregelt, die unter Vorbehalt besonderer gesetzlicher Vorschriften auf Mitglieder und Ersatzmitglieder der Bezirksräte anwendbar ist (§ 2 Abs. 1 Ingress und lit. a PVO). Nach diesen Normen, die unter dem Titel "Taggelder und weitere Vergütungen" stehen, erhalten die Ersatzmitglieder Taggelder gemäss dem Minimum der jeweiligen Lohnklasse, also gemäss Lohnstufe 1 (§ 33 Satz 1 PVO und § 55 Abs. 1 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]). Diese gelten für eine ganztägige Beanspruchung (§ 33 Satz 2 PVO); für Beanspruchungen von weniger als einem Tag wird die Vergütung anteilsmässig ausgerichtet (§ 33 Satz 3 PVO). Ersatzmitglieder der Bezirksräte erhalten ein Taggeld gemäss Lohnklasse 23 (§ 34 Abs. 1 Satz 1 PVO); für die Vorbereitung einer Halbtagssitzung steht ihnen zusätzlich ein ganzes, für die Vorbereitung einer Ganztagssitzung ein doppeltes Taggeld zu (§ 34 Abs. 1 Satz 2 PVO).

4.2

Der Anlass des vorliegenden Streitgegenstands ergibt sich aus Regierungsratsbeschluss 65/1997 vom 22. Januar 1997 betreffend "Bezirksräte (Besoldung)", welcher den Beschäftigungsgrad der Bezirksratsmitglieder nach Bezirk festsetzt. Die Entschädigungen für die Heim- und Fürsorgereferenten werden nicht einbezogen, weil die von ihnen wahrgenommene Aufgabe nicht gleichmässig auf die Mitglieder verteilt sei. Daher wird pro Behörde (mit der Ausnahme des Bezirksrats Affoltern) ein Zuschlag für Fürsorge- und Heimreferenten festgelegt, der für den Bezirk Zürich 10 % eines vollen Pensums beträgt. Die Aufteilung wird den einzelnen Bezirksräten überlassen. Nach den Angaben des Beschwerdeführers werden im Bezirk Zürich die Heimvisitationen gleichmässig auf die vier Bezirksrats- und die zwei Ersatzmitglieder verteilt. Die Entschädigung für Heimreferenten wurde bis 2023 zwischen den ordentlichen und den Ersatzmitgliedern gleichmässig aufgeteilt; seit 2023 kommt der Zuschlag – trotz unveränderter Arbeits- bzw. Aufgabenteilung – ganz den Ersatzmitgliedern (zu je 5 %) zu. Die Berechnungsbasis ist Lohnklasse 23, Lohnstufe 19.

4.3

Der Beschwerdeführer wehrt sich dagegen, dass die Beschwerdegegnerin und die Vor­instanz §§ 33 f. PVO auch auf die Entschädigung als Heimreferent anwenden. Die Bestimmungen bezögen sich nur auf die ersatzweise zu leistende Arbeit, nicht auf diejenige, die aufgrund eines festen Pensums "zu entrichten" (und damit systemfremd) sei. Aufgrund einer teleologischen Auslegung der Verordnung sowie aufgrund der Rechtsgleichheit und des Willkürverbots (Art. 8 Abs. 1 bzw. Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) sei die Tätigkeit im Rahmen eines festen Pensums gemäss § 11 PVO mit Lohn zu vergüten und er gemäss § 29 Abs. 1 PVO mit einem Teil-Jahreslohn gemäss den Lohnstufen 19–23 der anwendbaren Lohnklasse 23 (vgl. § 30 PVO) zu entschädigen, womit ihm auch Anstiege in der Lohnstufe und Dienstaltersgeschenke ermöglicht würden.

4.4

Nach ihrem Wortlaut sehen §§ 33 f. PVO nur Taggelder vor, die als Entschädigung für ganztags oder in Bruchteilen eines Tages geleistete Arbeit ausbezahlt werden, nicht aber eine Entschädigung für feste Pensen. Zu vergüten sind nach § 33 PVO die "Beanspruchungen"; gemäss grammatikalischer Auslegung werden die Taggelder also für alle Tätigkeiten der Ersatzmitglieder ausbezahlt, nicht etwa nur für die Sitzungsvorbereitung und ‑teilnahme. Dies alles entspricht der Systematik der Verordnung: Diese regelt unter dem Titel "Verwaltungs- und Gerichtsbehörden im Nebenamt" (III/C) zuerst die Lohnansprüche von Mitgliedern der "Behörden mit Teil-Jahreslöhnen" (§§ 29–32 PVO) und sodann "Taggelder und weitere Vergütungen" namentlich von Ersatzmitgliedern, Beisitzenden und Kommissionsmitgliedern (§§ 33–41 PVO). Nach Wortlaut und Systematik sind §§ 33 f. PVO die einzigen Verordnungsbestimmungen, welche auf die Entschädigung der Ersatzmitglieder der Bezirksräte anwendbar sind, ungeachtet dessen, dass sie nicht alle in der Praxis vorkommenden Entschädigungsformen umfassen. Ihnen ist auch zu entnehmen, dass die Verordnung grundsätzlich nicht mit der festen Beschäftigung von Ersatzmitgliedern rechnet.

4.5

Gemäss einer Bemerkung in der Weisung des Regierungsrats vom 16. Dezember 1998 zur Personalverordnung werden anteilsmässige Vergütungen deshalb vorgesehen, weil es "ausser ganztägigen nicht nur halbtägige Aktivitäten oder solche an einem Abend gibt, sondern auch solche von weniger langer Dauer". Solche Vergütungen sollen "z. B. für Visitationen der Bezirksschulpflege" ausbezahlt werden (ABl 1999, S. 114 ff., 143; vgl. auch § 37 PVO in der bis 31. Dezember 2008 geltenden Fassung [OS 64, 270]). Daraus lässt sich schliessen, dass der historische Verordnungsgeber auch für andere Tätigkeiten als die Sitzungsvorbereitung und ‑teilnahme nur Taggelder auszahlen wollte. Nicht nur Wortlaut und Systematik, sondern auch die Materialien der Verordnung sprechen also dafür, dass sämtliche Auszahlungen an Ersatzmitglieder der Bezirksräte durch §§ 33 f. PVO erfasst werden.

4.6

4.6.1

Der Beschwerdeführer stützt sich auf die teleologische Auslegung, der zufolge ein Unterschied zu machen sei zwischen Tätigkeiten als Ersatz eines ordentlichen Bezirksratsmitglieds einerseits und den mit festem Beschäftigungsgrad vorgenommenen Heimvisitationen andererseits. Erstere fielen unregelmässig und kurzfristig an, der Aufwand sei geringer, Verantwortung müsse nur im konkreten Fall wahrgenommen werden. Wegen des reduzierten Engagements, der geringeren zeitlichen Belastung und der geringeren Erfahrung sei für solche Tätigkeiten die Entschädigung mit Taggeldern angemessen; regelmässige und im Voraus feststehende Tätigkeiten würden dagegen von dieser Regelung nicht mehr erfasst.

4.6.2

Zunächst ist klarzustellen, dass die Heimreferentenentschädigung ein Fixum darstellt und nicht als Taggeld ausbezahlt wird; streitig ist nur, ob sie für die Ersatzmitglieder der Bezirksräte in analoger Anwendung von § 33 Abs. 1 PVO zu berechnen ist oder nach § 29 Abs. 1 PVO als Teil-Jahreslohn gemäss den Lohnstufen 19–23 der Lohnklasse 23. Sodann vermögen die Argumente des Beschwerdeführers nicht zu überzeugen: Dass der Aufwand für sporadische Beanspruchungen wie etwa die Sitzungsvorbereitung und ‑teilnahme unregelmässig und punktuell anfällt und die Heimvisitationen im Rahmen eines festen Pensums vorgenommen werden, wird insofern unterschiedlich behandelt, als für ersteres Taggelder ausbezahlt werden und für letztere ein fixer Zuschlag. Relevante Unterschiede in Bezug auf Erfahrung, Engagement oder Verantwortung sind nicht auszumachen; auch die Sitzungsvorbereitung und ‑teilnahme sowie weitere punktuelle Einsätze sollten engagiert und verantwortungsbewusst erfolgen, und auch insoweit sammeln Ersatzmitglieder Erfahrung an.

4.6.3

Auch aus dem Zustandekommen der Heimreferentenentschädigung ergibt sich kein Argument dafür, diese als Teillohn nach § 29 PVO und nicht entsprechend den Taggeldern gemäss §§ 33 f. PVO zu behandeln: Wenn eine Entschädigung aufgrund eines bestimmten Beschäftigungsgrads bzw. eines festen Pensums erfolgt, bedeutet dies, dass der Arbeitsumfang aufgrund einer im Voraus berechneten Belastung festgesetzt wird. Taggelder werden hingegen anhand der tatsächlich ausgeübten Tätigkeit berechnet, wobei deren Dauer hier teilweise schematisch bestimmt wird. Es handelt sich um einen punktuellen Unterschied, der keine abweichende Festsetzung der Entschädigung erfordert.

4.7

4.7.1

Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, die Bemessung der Entschädigung nach §§ 33 f. PVO widerspreche der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und sei willkürlich (Art. 9 BV). Im Bezirk Zürich leisteten die Bezirksrats- und die Ersatzmitglieder bezüglich der Heimvisiten die gleiche Arbeit, letztere erhielten aber eine geringere Vergütung. Es handle sich eben nicht um eine ersatzweise ausgeübte Tätigkeit. Es widerspreche dem Ordre public, wenn für Arbeit, die aufgrund eines festen Pensums geleistet werde, kein Lohn ausbezahlt werde.

4.7.2

Zunächst ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer für seine Arbeit entschädigt wird. Auch ist darauf hinzuweisen, dass er nach seinen eigenen Angaben seit 2023 im Ergebnis nicht schlechter, sondern bessergestellt wird als die ordentlichen Bezirksratsmitglieder: Zwar sei die Heimreferententätigkeit "gleichmässig auf die Bezirksräte und die Ersatzmitglieder verteilt", die je 1,66 % eines vollen Pensums dafür aufwendeten. Doch gehe die Heimreferentenentschädigung nur an die beiden Ersatzmitglieder (für je 5 % eines vollen Pensums), "um der tatsächlichen Arbeitsbelastung der Ersatzmitglieder Rechnung zu tragen" (vgl. auch Staatskalender 2023/2024, S. 473).

4.7.3

Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers darf sodann bei der Entschädigung zwischen ordentlichen Bezirksratsmitgliedern und Ersatzmitgliedern unterschieden werden. Ungeachtet der Kargheit der Rechtsgrundlagen ergibt sich aus der gesetzlichen Differenzierung zwischen den beiden Ämtern und den Bezeichnungen (§ 9 Abs. 1 lit. b und lit. c BezVG), dass Ersatzmitglieder nur anstelle der Bezirksratsmitglieder oder allenfalls ergänzend zu diesen tätig werden. Dies gilt auch, wenn sie eine gewisse Aufgabe längerfristig und fest übernehmen: Auch dies lässt sich nur dadurch rechtfertigen, dass die ordentlichen Bezirksratsmitglieder diese Aufgabe aus einem ausreichenden Grund nicht (vollumfänglich) ausüben können, etwa weil sie andernfalls überlastet wären. Darin, dass Ersatzmitglieder in diesem Sinn nur subsidiär oder allenfalls ergänzend tätig werden, liegt eine genügende Begründung dafür, sie auch dann nicht gemäss den Lohnstufen für ordentliche Mitglieder zu entschädigen, wenn sie ein festes Pensum übernehmen. Wollte man sie hierfür nach § 29 Abs. 1 PVO entlöhnen, würden im Übrigen wieder neue, ungerechtfertigte Differenzierungen zwischen den verschiedenen Tätigkeiten von Ersatzmitgliedern geschaffen, namentlich zwischen sporadisch anfallenden Aufsichtstätigkeiten und solchen aufgrund eines festen Pensums. Zudem haben Ersatzmitglieder auch dann weniger Anteil an der Verantwortung für die Gesamtbehörde und deren Aufgaben (vgl. § 10 BezVG), wenn sie eine bestimmte Tätigkeit dauerhaft übernehmen.

4.8

Sodann hätte eine Unterscheidung zwischen sporadisch und dauerhaft ausgeübten Tätigkeiten zur Folge, dass die Bezirksräte durch Zuordnung von festen Pensen an Ersatzmitglieder über deren Lohnstufe mitbefinden könnten. Damit würden sie in die Kompetenzen der Direktion der Justiz und des Innern eingreifen (vgl. § 76a der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]; § 12 Abs. 1 lit. a VVO). Dies zeigt ebenfalls auf, dass die Entschädigung der Ersatzmitglieder der Bezirksräte allein nach §§ 33 f. PVO erfolgen muss.

4.9

Die Beschwerde ist folglich abzuweisen.

Ob der Zuschlag für die Heimreferententätigkeit auf die Ersatzmitglieder und die beteiligten Bezirksratsmitglieder aufzuteilen wäre (statt ihn den Ersatzmitgliedern vorzubehalten) und ob er für die Ersatzmitglieder nach § 33 Abs. 1 PVO in Verbindung mit § 55 Abs. 1 VVO zu berechnen wäre, ist bzw. war nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

5.

Die vorliegende Streitigkeit betrifft zunächst nicht die Höhe der Entschädigung, sondern deren Form und Berechnungsgrundlage. Der Streitwert ergibt sich aus der Differenz zwischen der Höhe der Entschädigung, wenn sie nach § 33 Abs. 1 PVO weiterhin ohne Stufenanstieg auszuzahlen ist, und dem Maximum, das der Beschwerdeführer erlangen könnte, wenn die Entschädigung auf den Lohnstufen 19–23 nach § 29 Abs. 1 PVO beruhen würde. Diese Differenz beträgt jährlich rund Fr. 400.- (vgl. Anhang 2 VVO in den jeweils geltenden Fassungen). Die (erste) angefochtene Verfügung betrifft das Jahr 2023, sodass der Lohn ab dem Folgejahr hätte erhöht werden können. Der Beschwerdeführer wurde nach Ablauf der Amtsdauer 2021–2025 für die Amtsdauer 2025–2029 erneut gewählt (ABl 2020-11-27, S. 47 und Anhang, 2024-11-08, S. 61). Aus diesen Elementen ergibt sich ein Streitwert von ungefähr Fr. 2'400.-. Weil dieser somit unter Fr. 30'000.- liegt, werden keine Gebühren auferlegt (§ 65a Abs. 3 VRG). Eine Parteientschädigung ist dem Beschwerdeführer nur schon aufgrund seines Unterliegens nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Gegen Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) in der Regel nur zulässig, wenn es sich um eine vermögensrechtliche Angelegenheit handelt (Art. 83 lit. g e contrario BGG) und wenn der Streitwert mindestens Fr. 15'000.- beträgt oder sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 BGG). Lautet das Begehren wie hier nicht auf Bezahlung einer bestimmten Geldsumme, legt das Bundesgericht den Streitwert nach Ermessen fest, wobei der (vom Verwaltungsgericht mit ungefähr Fr. 2'400.- bezifferte) Streitwert allenfalls nach einem objektiven Massstab zu schätzen ist. Sind die genannten Voraussetzungen nicht erfüllt, steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.