Aménagement du territoire et dangers naturels

Dangers naturels

Recommandation

Office fédéral du développement territorial

Office fédéral des eaux et de la géologie

Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage

Impressum

Éditeur Office fédéral du développement territorial Office fédéral des eaux et de la géologie Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage

Direction du projet Reto Camenzind-Wildi, Office fédéral du développement territorial, Berne

Groupe de projet Reto Baumann, Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage, Berne Claudia Guggisberg, Office fédéral du développement territorial, Berne Roberto Loat, Office fédéral des eaux et de la géologie, Bienne Irène Diethelm, Office fédéral du développement territorial, Berne

Contributions externes Emil Amacher, AmPlan, Buochs Ueli Roth, Sigmaplan, Berne Rolf Lüthi, Markwalder & Partner, Berne Thomas Egli, Egli Engineering, St-Gall

Groupe d’accompagnement Ueli Hofer, Office de l’aménagement du territoire du canton de Thurgovie Bernard Loup, Service des constructions et de l’aménagement du canton de Fribourg Peter Schmid, Office de l’aménagement du territoire du canton d’Uri Martin Tschannen, Département des travaux publics, Division du développement territorial du canton d’Argovie

Rédaction Beat Jordi, Bienne

Conception graphique Desk Design, Marietta Kaeser, Hinterkappelen

Crédit photographique Office fédéral des eaux et de la géologie

Distribution OFCL, commande de publications fédérales, 3003 Berne, fax 031 325 50 58 www.bbl.admin.ch/bundespublikationen, no d’art.: 812.046.f En version électronique: www.are.ch

10.2005 600

Recommandation

Aménagement du territoire et dangers naturels

1 De quoi s’agit-il?

La tâche dévolue à l’aménagement du territoire consiste à assurer une affectation du sol rationnelle et mesurée, ainsi qu’une occupation ordonnée du territoire, en tenant compte des dangers naturels et des risques.

Les dangers naturels nous menacent depuis tou- Fig. no. 1: Fully (2000) jours. Les dangers naturels gravitationnels résultent de mouvements d’eau, de neige, de glace, de terre et de roche. Ces récentes années, des phénomènes météorologiques extrêmes ont causé de grands dommages., Il est possible que suite au réchauffement de la planète, les situations météorologiques extrêmes continuent à s’accentuer, entraînant une augmentation à la fois de l’insécurité et des risques. Les régions de montagne ne sont pas les seules à être concernées par les dangers, le Plateau est lui aussi menacé. Cependant, l’accroissement du risque n’est pas seulement dû à des phénomènes naturels et au changement climatique global; il est surtout lié à la hausse du potentiel de dommages imputable à l’évolution de nos habitats et de nos infrastructures. Fig. no. 2: Gestion intégrée des risques

Les services fédéraux ont publié ces dernières années diverses recommandations et directives afin Li d’uniformiser l’identification, le recensement et la Sinistre m ite représentation spatiale des différents types de dan- rl gers (avalanches, crues, mouvements de terrain). Préparation Engagement ’am De nombreux cantons y ont donné suite en enga- n M ple tio aî ur geant les travaux de base appropriés. tri

e précau Evaluation se Outre l’élaboration des documents de base relatifs des dangers et des risques Rét aux dangers, leur mise en oeuvre au moyen des sd Remise instruments de l’aménagement du territoire en vue ilité re ab en état is l rab su de réduire les risques constituera l’une des tâches Prévention Me se me prioritaires des années à venir. Cet aspect se trouve ul né v donc au cœur de la présente recommandation, qui la e Reconstruction complète les recommandations et directives exis- ir du tantes de la Confédération et qui s’adresse aux ser- Ré vices cantonaux responsables de l’aménagement du territoire, des cours d’eau et des forêts, aux communes et aux organisations intéressées, ainsi qu’aux bureaux d’études privés. et être coordonnés. Il est indispensable que tous les acteurs collaborent étroitement: spécialistes des dangers naturels, de l’aménagement du terri-

1.1 L’aménagement du territoire, un aspect toire et des assurances, services d’alerte et forces

de la gestion intégrée des risques d’intervention (pompiers, police, services sanitaires, protection civile, armée). Elle n’exclut toutefois Tous les volets de la gestion intégrée des risques pas la responsabilité propre des personnes concer- (fig. no. 2) – la prévention, la préparation, l’interven- nées (fig. no. 1). tion, la remise en état et la reconstruction – sont importants et doivent se compléter mutuellement

1 De quoi s’agit-il?

L’aménagement est l’un des volets de cette gestion accomplir des tâches relatives à l’aménagement intégrée des risques et contribue grandement à la du territoire. prévention. Il garantit une affectation appropriée – La commune est responsable de l’élaboration du des surfaces menacées et participe ainsi à la ré- plan des zones et du règlement des construcduction des risques; son action se base sur les prin- tions (plan d’affectation). Le plan d’affectation, cipes suivants: qui revêt un caractère obligatoire pour les pro- – identifier les dangers; priétaires fonciers, fixe l’usage du sol parcelle – éviter les dangers; par parcelle. – gérer les risques. – Dans la procédure d’octroi de permis de construire, le canton et la commune s’assurent que la L’identification de la situation de danger est le préa- demande respecte les prescriptions communales lable aux mesures d’aménagement du territoire. et les dispositions du droit supérieur. Le permis Dans ce but, les cantons élaborent les documents de construire peut être soumis à des réserves, de base nécessaires relatifs aux dangers. Si pos- telles que mesures de protection d’objets, ou resible, aucune nouvelle construction ni installation fusé. n’est érigée dans un secteur menacé. La situation – Les compagnies d’assurances immobilières peuest plus complexe dans les secteurs bâtis, où il vent exercer une importante fonction incitatrice s’agit de ramener les risques existants à un niveau en émettant des réserves à propos de demanacceptable en combinant mesures d’aménagement, des de permis de construire ou de règlements de techniques et organisationnelles. sinistres accordés dans les zones dangereuses Elles peuvent aussi prendre des mesures d’ordre actuariel.

1.2 Cadre et tâches de l’aménagement du

territoire

1.3 Sensibilisation et dialogue sur les

Depuis 1979 déjà, la loi fédérale sur l’aménagement risques du territoire (LAT, RS 700) oblige les cantons à prendre en considération les dangers naturels dans les La sensibilisation des autorités et des parties condocuments de base pour la planification directrice. cernées est un préalable important pour appliquer Toutefois, ce mandat ne s’est concrétisé que dans les instruments d’aménagement du territoire de les années 1990, avec la révision de la loi fédé- manière ciblée. Elles doivent être en mesure d’idenrale sur l’aménagement des cours d’eau (LACE, RS tifier et de comprendre les dangers et les risques 721.100) et de la loi fédérale sur les forêts (LFo, RS existants pour accepter les mesures nécessaires. 921.0). L’aménagement du territoire en Suisse, mar- La sensibilisation aux événements fréquents est quée par le fédéralisme, donne une grande marge plus aisée que celle aux événements rares de grande manœuvre aux cantons dans leur application de ampleur car, pour ces derniers, le lien entre la des principes contenus dans la législation fédérale. menace et les mesures n’est pas toujours apparent. Des décisions importantes pour l’aménagement du La communication qui porte sur de nouveaux danterritoire sont prises aux niveaux suivants: gers, notamment liés au changement climatique, – Le cadre juridique de l’exécution est établi au représente une tâche encore plus exigeante. niveau cantonal, en complément de la législation fédérale, en particulier pour le plan d’aménage- C’est la raison pour laquelle le dialogue sur les ment communal, la procédure d’octroi de permis risques joue un rôle essentiel dans la gestion des de construire et l’élaboration des bases néces- dangers naturels. En particulier, la population des saires (cartes indicatives des dangers et cartes cantons de montagne est habituée à vivre avec eux; des dangers). elle sait qu’il ne peut exister ni sécurité absolue ni – Le canton dispose en outre d’un plan directeur, prévision infaillible. Par contre, les habitants du Plaqui constitue un instrument d’orientation et de teau ne sont pas aussi conscients des dangers nacoordination obligatoire pour les autorités. Il turels. Vu que les mesures de protection contre ces peut ainsi fixer des objectifs au plan cantonal et dangers doivent être soutenues par la population, cette dernière doit être impliquée suffisamment

1 De quoi s’agit-il?

Tableau no. 1: Tâches et responsabilités dans le cadre de la gestion intégrée des risques

Mesures de prévention Maîtrise Rétablissement Personnes – s’informer sur les risques – écarter les dangers – répondre aux conditions concernées – prendre des mesures de protection – suivre les instructions d’affectation et de d’objets des autorités construction – prendre des mesures préventives personnelles – préparer les situations d’urgence – réunir le matériel d’urgence – exercer les situations d’urgence Services – favoriser la prise de conscience des – écarter les dangers – prendre des mesures compétents en dangers – surveiller les dangers d’urgence pour rétablir matière de – élaborer des concepts face aux – conseiller les services provisoirement la sécurité dangers naturels dangers naturels d’urgence – vérifier les cartes des – établir des cartes des dangers dangers – évaluer les risques – contrôler les concepts de – définir les objectifs de protection protection – élaborer des concepts de protection – mettre en œuvre des mesuintégrale res de protection techniques – mettre en œuvre des mesures de protection techniques et les entretenir – entretenir les forêts protectrices – prendre en considération les risques résiduels – promouvoir la communication sur les risques – mettre sur pied des systèmes d’alerte – prévoir les évolutions possibles – émettre des mises en garde Services de – transposer les cartes des dangers dans – prononcer des interdictions l’aménagement les plans directeurs et dans les plans de bâtir et définir des zones du territoire des d’affectation – contrôler l’affectation autorités – informer les personnes concernées – au besoin, prendre des mesucompétentes en – réserver les territoires dangereux res de transfert de population matière de – fixer et contrôler les conditions – adapter le plan d’affectation construction d’affectation et de construction – décider des conditions nécessaires (p. ex. mesures de d’affectation et de construcprotection d’objets) tion nécessaires Assurances – donner des conseils en protection – verser des prestations d’objets d’assurance – formuler des exigences lors des dépôts – exiger des mesures de de permis de construire protection d’objets – assurer les dommages dus aux – formuler des exigences de éléments naturels construction Services d’urgence – réunir les forces d’intervention – réunir une cellule de – effectuer les travaux de et de secours – planifier les interventions crise déblaiement

(pompiers, police, – exercer les situations d’urgence – alarmer – rétablir les infrastructures services sanitaires, – évacuer (p. ex. électricité, eau, protection civile, – sauver routes) services techniques) – donner des instructions – soutenir les travaux de – prévenir les dommages reconstruction – informer

1 De quoi s’agit-il?

tôt dans les discussions et dans les opérations. En distance suffisante à la forêt contribue par exemoutre, la loi sur l’aménagement du territoire prévoit ple à réduire les dommages dus aux feux de forêt le devoir d’information et de participation dans les ou aux chutes d’arbres causées par le vent. Des tâches de planification. publications spécifiques sont disponibles pour les dangers qui ne sont pas étudiés en particulier ici, par exemple:

1.4 Les dangers naturels qui touchent – Séismes: norme SIA 260ss et directives sur le mil’aménagement du territoire crozonage sismique

– Grêle: norme SIA 261/1 et cartes des chutes de Les dangers qui relèvent de l’aménagement du ter- grêle ritoire sont ceux dont les effets peuvent être in- – Tempête: norme SIA 261 (vent) fluencés par les instruments d’aménagement du territoire. C’est pourquoi cette recommandation Les caractéristiques des différents types de dantraite principalement des dangers gravitationnels, gers naturels jouent un rôle important pour évaluer puisqu’ils sont étroitement liés au territoire. En les mesures destinées à se prémunir contre eux. font partie les crues, les laves torrentielles, les Outre la relation avec le territoire, comptent aussi glissements de terrain, les chutes de pierres, les la délimitabilité, la saisonnalité, la prévisibilité, l’inéboulements de roche, les écroulements, les ébou- tensité, la probabilité et l’influençabilité. lements de glace et les avalanches.

Les mesures d’aménagement du territoire permettent aussi de se prémunir contre des dommages engendrés par des dangers que le présent document ne traite pas de manière approfondie. Ainsi, une

Séismes et aménagement du territoire

La Suisse est exposée à un aléa sismique faible à Le microzonage sismique ne conduit pas en Suisse moyen. Cependant, un séisme majeur, tel que celui à une interdiction de bâtir, mais il influence directede Bâle en 1356, provoquerait aujourd’hui des dom- ment les plans de zones et les prescriptions en mamages considérables. Les tremblements de terre tière de construction. Le plan d’affectation devrait touchent des régions entières et leurs effets sont impérativement tenir compte des zones délimitées influencés de manière déterminante par les carac- en fonction des caractéristiques locales dans la téristiques locales du sol et du sous-sol. carte des sols de fondation. Dans les communes qui comprennent des secteurs menacés, les prescrip- Différents cantons effectuent des études de mi- tions relatives à la prévention des séismes, comme crozonage, qui sont comparables aux cartes des le respect des normes SIA, devraient être inscrites dangers. Les microzonages permettent de délimiter pour ces zones dans le règlement communal des des secteurs dont les sols comportent des carac- constructions et des zones de manière à ce qu’elles téristiques particulièrement défavorables en cas deviennent obligatoires pour les autorités et pour de séisme, ce qui requiert des prescriptions spé- les particuliers (cf. exemple en annexe). ciales concernant les constructions et les transformations. La carte des sols de fondation (à l’échelle L’Office fédéral des eaux et de la géologie (OFEG) 1:25 000) et, quand elle existe, la carte de microzo- est chargé de la prévention parasismique au plan nage sismique spectral, constituent les principales de la Confédération. À cette fin, il a créé en janvier bases pour traiter le danger naturel «tremblement 2001 la Centrale de coordination pour la mitigation de terre». Le plan directeur cantonal devrait tenir des séismes (CCMS) de la Confédération. compte des séismes en plus des dangers naturels gravitationnels (cf. chap. 5).

1 De quoi s’agit-il?

1.5 Bases juridiques étude spécialement consacrée à ce sujet (Lüthi, 2004). Au niveau fédéral, outre la loi sur l’aménagement du territoire, ce sont surtout les législations relatives à l’aménagement des cours d’eau et aux forêts qui sont déterminantes. Les textes de lois et d’ordonnances actuels sont disponibles sur Internet (cf. annexe A5). Il convient de souligner en particulier les points suivants: – La Constitution fédérale (Cst, RS 101) ne comporte aucun article général sur les dangers naturels. Mais le droit de la Confédération découle des dispositions de l’article 75 Cst (aménagement du territoire), de l’article 76 Cst (eaux) et de l’article

77 Cst (forêts) selon lesquelles certaines règles

doivent être établies pour assurer la protection contre les dangers naturels dans chacun de ces domaines. – La loi sur l’aménagement du territoire (LAT, RS 700) oblige les cantons à déterminer les zones menacées par des dangers naturels. Ces zones ne conviennent que de manière limitée, voire pas du tout, à la construction. – La législation fédérale sur l’aménagement des cours d’eau et sur les forêts (RS 721.00 et RS 921.00) contient notamment les éléments suivants: – obligation d’établir des cartes des dangers et d’en tenir compte dans le plan directeur, dans les plans d’affectation, ainsi que dans toutes les autres activités touchant l’organisation du territoire; – réglementation de l’octroi de subventions pour l’élaboration des bases nécessaires; – primauté des mesures d’aménagement et d’entretien sur les mesures techniques.

Les services fédéraux ont publié divers guides, recommandations et directives relatifs à l’application des dispositions légales et à l’accomplissement des tâches prescrites (cf. annexe). Les documents de ce type publiés à ce jour traitent principalement de l’élaboration des bases nécessaires. Elles exposent les exigences relatives aux relevés et aux études, ainsi que leur nécessité, mais elles n’entrent pas dans les détails de leur mise en œuvre concrète à l’aide des instruments de l’aménagement du territoire. En ce qui concerne les aspects juridiques des cartes des dangers, la plate-forme nationale «Dangers naturels» (PLANAT) a réalisé et publié une

2 Principes

Identifier et éviter les dangers, gérer consciemment les risques et vérifier la sécurité constituent les principes fondamentaux du traitement des dangers naturels. L’aménagement du territoire dispose des instruments nécessaires pour promouvoir un développement durable et adapté aux risques. Il forme une composante importante de la gestion intégrée des risques, tout comme la responsabilité individuelle des personnes concernées.

Le 20 août 2003, le Conseil fédéral a pris connais- 2.2 Éviter les dangers sance du rapport «Sécurité contre les dangers naturels». Ce document, qui présente la vision et Dans un espace vital et économique aussi denséla stratégie de la plate-forme nationale «Dangers ment construit et intensivement utilisé que la Suisnaturels» (PLANAT) contient des principes généraux se, éviter les dangers par des mesures d’aménagepour le traitement des dangers naturels en Suisse. ment du territoire revêt une haute priorité. Lorsque Les principes suivants font partie de cette straté- cela est possible, il convient d’adapter les affectagie. tions aux dangers.

3 P4 Réduire les risques

2.1 Identifier les dangers Les mesures d’aménagement du territoire peuvent

contribuer à long terme à ce que de nouveaux ris- Conformément à la législation fédérale, les cantons ques n’apparaissent pas dans les zones menacées. déterminent quels secteurs sont menacés par des Dans les zones construites, elles peuvent prévenir dangers naturels ou des actions dommageables. une augmentation des risques existants, voire concourir à leur diminution. Les mesures d’aménage-

3 P1 Clariﬁer la situation de danger ment du territoire doivent être coordonnées avec

Les risques et les conflits peuvent être identifiés les autres mesures. et représentés grâce au relevé des dangers dans le cadre des cadastres des événements, des car- 3 P5 Préférer les mesures d’aménagement aux tes indicatives des dangers et des cartes des dan- mesures techniques gers. La situation de danger doit être réexaminée Les mesures d’aménagement du territoire ont la périodiquement. Les dangers connus seront pris en priorité et doivent en général être préférées aux compte dans le plan directeur et dans le plan d’af- mesures techniques. Des mesures techniques ne fectation. La situation de danger doit être connue doivent être prises que si un terrain affecté à un au minimum pour les territoires bâtis. usage est exposé à un risque ou si, après avoir pesé tous les intérêts en jeu, l’utilisation d’un secteur 3 P2 Déterminer le potentiel de dommages menacé apparaît absolument indispensable. Le risque auquel un périmètre donné est exposé dépend du potentiel de danger, donc de l’ensem- 3 P6 Déﬁnir des espaces libres ble des effets qui peuvent être engendrés par un Les espaces dans lesquels des processus dangephénomène, et du potentiel de dommages en cas reux peuvent être contenus, freinés ou détournés d’événement. Les analyses de risques permettent doivent demeurer exempts de constructions et d’estimer le risque encouru par les personnes et d’installations susceptibles de prétériter leur foncpar les biens matériels. tion. Ce principe s’applique notamment aux aires de rétention des crues, aux zones de dépôt d’al-

3 P3 Garantir un niveau de sécurité comparable luvions, laves torrentielles et avalanches, aux che-

La protection des personnes et des biens matériels naux d’écoulement, au lit des cours d’eau et à leurs de valeur constitue le but suprême des efforts dé- rives. ployés en matière de sécurité contre les dangers naturels. La sécurité de l’espace vital est une condition fondamentale de la prospérité d’une société. Il faut rechercher un niveau de sécurité adéquat et comparable pour l’ensemble de la population suisse.

Raumplanung und Naturgefahren

2 Grundsätze

2.3 Gérer les risques de limiter les dégâts. La conscience du risque est

un préalable important pour avoir un comportement Plusieurs facteurs aggravent le potentiel de dom- approprié lors de la survenue d’un événement. Ce mages dans les secteurs menacés, notamment un n’est que lorsque les risques résiduels et les mesutaux d’occupation toujours plus fort du territoire, la res préventives possibles ont été clairement comhausse continue des valeurs exposées, l’augmenta- muniqués aux personnes concernées qu’elles peution du trafic et les besoins croissants liés au tra- vent agir efficacement. Il faut mettre en place une vail et aux loisirs. Ramener ce potentiel à un niveau culture du risque qui permette de représenter et supportable, ou à tout le moins ne pas le laisser d’évaluer les risques de manière transparente, ainsi s’aggraver, constitue une tâche exigeante pour no- que les mesures de protection possibles. tre société. C’est pourquoi il est important d’informer ouvertement la population et de la faire parti- 3 P9 Exiger une affectation adaptée aux risques ciper aux travaux de base et de planification sous La notion d’affectation adaptée aux risques signila forme d’un dialogue sur les risques. En outre, il fie que les zones menacées ne sont pas exclues de convient de rappeler régulièrement l’importance toute exploitation, pour autant que les conditions des dangers naturels, tout particulièrement lorsque suivantes soient remplies: des personnes inconscientes des risques s’instal- – aucune augmentation du potentiel de risque; lent dans un secteur menacé ou lorsque la mémoire – examen de solutions et de sites de substitution collective tend à faiblir en période épargnée. Ainsi, (étude de leurs avantages et inconvénients); l’aménagement du territoire reflète-t-il également – adéquation des mesures de protection contre la conscience des dangers naturels au sein de la les dangers naturels; collectivité. – pesée de tous les intérêts en jeu dans une perspective à long terme.

3 P7 Différencier les objectifs de protection

Les concepts de protection reposent sur une dif- P10 Intégrer les intérêts d’autres domaines férenciation des objectifs de protection: les biens dans la planiﬁcation de la protection de valeur élevée doivent être mieux protégés que La planification de la protection doit, en particuceux de moindre importance. Selon ce principe, les lier lors de la réalisation de mesures techniques, terres agricoles et les bâtiments isolés inhabités tenir également compte des désirs et des besoins nécessitent le plus souvent une protection moin- de tiers. Sont notamment concernés la protection dre que les zones habitées, les équipements indus- de l’environnement, de la nature et du paysage, triels ou les infrastructures. Cependant, de cas en l’agriculture, l’économie forestière, l’exploitation cas, l’analyse du dommage potentiel peut conduire de l’énergie hydraulique, l’industrie touristique et à une appréciation différente; il faut donc évaluer les personnes en quête de délassement. toutes les mesures et vérifier leur adéquation (analyse du rapport coût-efficacité). 2.4 Contrôler périodiquement la sécurité

3 P8 Agir en commun et gérer les risques De multiples raisons peuvent nécessiter un réexarésiduels men de la situation de danger, respectivement des

La protection contre les dangers naturels est mise risques, notamment: un événement dommageable, en œuvre conjointement par les services publics, la modification des affectations ou des besoins de les compagnies d’assurances et les personnes con- la population, le vieillissement des ouvrages de procernées. Par le truchement des objectifs de protec- tection techniques ou de nouvelles connaissances tion, on définit aussi les risques résiduels accepta- scientifiques. Il faut donc reconsidérer périodiquebles. La planification de mesures d’urgence (alerter, ment les bases de travail, ainsi que les stratégies alarmer, sauver, prévenir les dommages) doit avant et les mesures de protection pour les adapter si tout sauver des vies humaines et limiter les dom- nécessaire. mages consécutifs. Un comportement adéquat en cas de sinistre et les possibilités de prévention des dommages par les personnes concernées (prévention par le comportement) permettent également

2 Principes

P11 Réexaminer les documents de base et le concept de protection Après des événements particuliers, des évolutions défavorables ou la réalisation de mesures, l’exactitude des documents de base et l’efficacité du concept de protection doivent être vérifiées. Il convient alors de considérer différents aspects, tels que l’appréciation de l’évolution des dangers et du potentiel de risque, ainsi que les éventuelles modifications de la vulnérabilité des systèmes. De plus, il faut contrôler périodiquement tant l’efficacité que l’efficience des mesures de planification et de construction concernées ainsi que le bon fonctionnement des mesures techniques.

P12 Contrôler la sécurité des mesures techniques, assurer l’entretien La sécurité de construction (sécurité structurale, aptitude au service) offerte par les ouvrages de protection doit être optimisée. En outre, il convient de vérifier leur comportement lorsqu’ils sont soumis à des surcharges en cas d’événements extrêmes. L’entretien de ces ouvrages et des chenaux par des personnes compétentes, ainsi que l’entretien des forêts protectrices constituent une tâche permanente. De cette manière, on garantit le fonctionnement du «système de protection» formé par les ouvrages de protection, les forêts protectrices et les chenaux, ainsi que par les aires de dépôt et les sections d’écoulement.

3 Bases

Pour être à même d’éviter les risques, il faut d’abord les identifier. Dans ce but, la carte indicative des dangers et la carte des dangers sont des documents de base importants. Complétées par les cartes d’intensité et d’autres documents, elles sont une condition fondamentale pour rendre compréhensible les dangers et les risques aux autorités et aux personnes concernées. Ce n’est qu’ainsi que celles-ci seront en mesure d’évaluer les risques, de formuler les objectifs de protection nécessaires et de prendre les mesures appropriées.

Fig. no. 3: Marche à suivre pour recenser les dan- Fig. no. 4: Carte indicative des dangers: carte sygers naturels et les risques ainsi que pour planifier noptique sommaire de la situation de danger, elle les mesures sert à identifier suffisamment tôt les éventuels conflits entre les affectations et les dangers.

1 Analyse – Carte indicative des dangers

des risques: – Carte d’intensité – Carte des dangers – Ampleur des dommages

2 Évaluation – Objectifs de protection

des risques: – Acceptation des risques

3 Gestion intégrée – Aménagement du territoire

des risques: – Entretien des cours d’eau et des forêts protectrices – Mesures de protection des objets – Ouvrages de protection – Surveillance – Planification des mesures d’urgence – Assurance

Les trois principaux documents de base destinés à recenser les dangers naturels et les risques ainsi qu’à planifier des mesures sont présentés ci-après.

3.1 Carte indicative des dangers

La carte indicative des dangers fournit une vue d’ensemble de la situation de danger. Basée sur des modélisations, elle est validée par confrontation avec le cadastre des événements. Elle peut contenir des inexactitudes en ce qui concerne la déli- de danger. On peut en déduire sans grand investismitation spatiale et ne pas décrire précisément la sement les endroits de conflits possibles entre le menace dans chaque cas. Pour le danger de crues, danger et l’affectation. La carte indicative des danpar exemple, la carte circonscrit les surfaces inon- gers sert, d’une part, à établir le plan directeur et, dables en cas de débit extrême (EHQ). La carte indi- d’autre part, à examiner les demandes de permis de cative des dangers répertorie pour l’ensemble d’un construire hors des zones à bâtir ainsi qu’à fixer les grand territoire, la plupart du temps un canton, les priorités pour l’élaboration des cartes des dangers. endroits menacés et les dangers naturels auxquels ils sont exposés, toutefois sans indiquer le degré

3 Bases

3.2 Carte des dangers Fig. no. 6: Degrés de danger: combinaison de l’intensité et de la probabilité d’occurrence

La carte des dangers (fig. no. 5) donne un aperçu Intensité détaillé de la situation échelonné en cinq degrés de danger: – rouge: danger élevé Forte 9 8 7 – bleu: danger moyen – jaune: danger faible – hachuré jaune-blanc: danger résiduel Moyenne 6 5 4 – blanc: aucun danger connu ou danger négligeable Faible 3 2 1 Elle présente les zones dangereuses et fournit no- 30 100 300 Très tamment les bases nécessaires pour définir les zo- Élevée Moyenne Faible faible nes de danger dans le plan d’affectation. Probabilité

Les cartes des dangers et les rapports techniques qui les accompagnent contiennent des indications Les cartes d’intensité sont des produits intermédiaidétaillées sur les causes, le déroulement, l’étendue res importants pour établir les cartes des dangers spatiale, l’intensité et la probabilité d’occurrence (fig. no. 7). Elles indiquent par classe de probabilité des dangers naturels. Elles sont par conséquent (élevée, moyenne, faible, très faible) les intensités très détaillées. des processus dangereux auxquelles il faut s’attendre, telles la profondeur d’inondation et la vitesse d’écoulement en cas de crue. Ces informations peuvent être utilisées de diverses manières. Ainsi, elles permettent de déduire les mesures nécessaires pour sécuriser les bâtiments et les installations Fig. no. 5: Carte des dangers: carte synoptique dé- situés en zone inondable – telles qu’exigences de taillée de la situation de danger, elle sert de base à construction et mesures de protection d’objets la détermination des zones de danger et à la formu- – ou de déterminer l’espace libre requis pour les lation des exigences à poser pour l’affectation. chenaux d’écoulement. Les cartes d’intensité servent aussi de base pour calculer les risques et pour élaborer les mesures de protection et les mesures d’urgence.

La planification dans les territoires dangereux présuppose l’existence de cartes des dangers, à tout le moins de cartes indicatives des dangers. En tant que cartes des dangers intégrales, elles comprennent tous les types de dangers qui menacent le périmètre considéré. La procédure d’élaboration de ces documents suit les recommandations des services fédéraux compétents (OFEG, OFEFP, ARE, cf. annexe). Sont par ailleurs déterminantes, lorsqu’elles existent à titre subsidiaire, les recommandations et directives cantonales se fondant sur les recommandations fédérales.

Les cartes des dangers sont des documents de base techniques indépendants sans force exécutoire,

3 Bases

élaborés sous la responsabilité des services canto- Fig. no. 7: Carte d’intensités: elle montre les intennaux compétents. sités pour des périodes de retour choisies de 30, 100 et 300 ans, ainsi que pour un événement ex- Les résultats de la cartographie des dangers doi- trême. Ces informations sont importantes pour divent être communiqués à la population concernée. mensionner les mesures de protection d’objets. Dans l’intérêt d’une large prise de conscience des risques, elle doit être informée des dangers et des mesures qu’elle peut prendre préventivement à titre personnel.

Tableau no. 2: Aperçu des caractéristiques des cartes indicatives des dangers et des cartes des dangers

Carte indicative des dangers Carte des dangers Contenu – Danger existe/n’existe pas – Localisation précise des territoires dangereux – Type de danger – Type de danger – 5 degrés de danger (échelonnés en fonction de l’intensité et de la probabilité) Objectifs – Document de base du plan directeur – Base pour délimiter les zones de danger dans – Identification des secteurs de conflits le plan d’affectation – Document de base pour examiner les – Base pour formuler des exigences de demandes de permis de construire hors construction zone à bâtir – Conception de mesures de protection – Fixation des priorités – Etablissement de plans d’urgence Degré de Vue d’ensemble, pas de délimitation précise Aperçu détaillé, grande précision de la délimitaprécision tion (précision parcellaire) Échelle 1 : 10 000–50 000 1 : 2000–10 000 Périmètre Canton (ensemble d’un territoire) Région/commune (partie d’un territoire) Contrôle Périodique, p. ex. lors de la révision du plan Périodique, lors de la révision du plan d’affectadirecteur tion, ou lorsque la situation de danger a changé notablement (p. ex. suite à des mesures de protection ou à un événement) Produits Carte et rapport technique Carte et rapport technique

3 Bases

3.3 Différenciation des objectifs de Les principales catégories d’objets à protéger

protection sont: – Les zones d’habitation: en principe, elles doivent Le niveau de sécurité recherché pour différentes aussi être protégées contre les événements rautilisations du territoire est défini en fixant les ob- res, voire très rares. jectifs de protection. Selon les objets qui doivent – L’industrie et l’artisanat: pour de tels équipeêtre protégés, l’objectif de protection visé sera plus ments et installations, on applique les mêmes élevé ou plus faible. Lorsque des êtres humains ou principes que pour les zones d’habitation. Il condes biens matériels de grande valeur peuvent être vient toutefois de prendre en compte spécialetouchés, l’objectif de protection sera plus haut ment le potentiel de dommages, souvent imporqu’en présence de biens matériels de moindre va- tant. En règle générale, ces installations doivent leur, présentant un faible potentiel de dommages. également être protégées contre les événements rares. Les objectifs de protection échelonnés selon les – Les infrastructures: on fait ici une distinction encatégories d’objets sont présentés sous forme de tre les infrastructures (routes, lignes de chemin tableau dans une matrice des objectifs de protec- de fer, etc.) d’importance nationale, régionale ou tion. La fig. no. 8 donne un exemple de matrice des locale. L’objectif de protection visé sera plus ou objectifs de protection destinée à la prévention par moins élevé selon leur importance et leur vulnéla gestion du territoire, de forme semblable à celles rabilité. en usage dans les cantons. Ces matrices des objec- – Les objets sensibles: les objets particulièrement tifs de protection supérieurs permettent de garantir sensibles, comme les écoles, les hôpitaux, etc., qu’un niveau de sécurité comparable et équivalent doivent faire l’objet d’une appréciation indivisoit recherché dans toute la Suisse. duelle, car leur fonctionnement doit être garanti même après un événement dommageable. Là en- Les objectifs de protection figurant dans ces matri- core, plus le potentiel de dommages est imporces sont des valeurs indicatives qui devraient être tant, plus l’objectif de protection sera élevé. obtenues dans l’idéal. Mais ils ne permettent pas de formuler des prétentions quant à l’obtention de Si, auparavant, la pure lutte contre les dangers ces dernières! constituait la priorité, on cherche aujourd’hui à

prendre des décisions en fonction des risques. La Souvent, il sera possible de combler des déficits détermination des objectifs de protection représende protection en prenant des mesures appropriées. te en premier lieu une tâche politique, qui devrait Mais, parfois, il ne sera pas possible de le faire se fonder sur des considérations chiffrées relatives moyennant des dépenses acceptables. Ainsi, les aux risques. Avec la prise en considération d’asobjectifs de protection relatifs à un projet peuvent pects à long terme, différents intérêts sont cons’écarter des objectifs de protection supérieurs. Ils frontés. Il s’agit de savoir quelle protection nous doivent être déterminés dans le cadre de la plani- pouvons nous offrir et quels risques résiduels nous fication des mesures en soupesant soigneusement sommes disposés à accepter. À cet égard, les anales intérêts en jeu et en prenant en considération lyses du rapport coût-efficacité sont un instrument les impératifs économiques, sociaux et écologi- d’aide à la décision. L’aménagement du territoire ques. Outre l’utilisation du territoire, il faut aussi influe sur la répartition spatiale des affectations, tenir compte du type de danger, par exemple de c’est pourquoi il faut aussi en tenir compte lors de son intensité, de son influençabilité et du délai de la définition des objectifs de protection. Récipropréalerte correspondant. Il convient d’adapter l’af- quement, les objectifs de protection constituent fectation si des déficits de sécurité élevés, donc un des conditions-cadres importantes qu’il faut impérisque résiduel considérable, subsistent. La Société rativement prendre en considération dans le plan suisse des ingénieurs et des architectes (SIA) éla- d’affectation. bore des valeurs de dimensionnement des constructions en zone à risque.

3 Bases

Fig. no. 8: Matrice des objectifs de protection destinée à la prévention par la gestion du territoire: exemple de matrice de forme semblable à celles en usage dans les cantons (selon OFEFP, 1999). Aide pour la lecture: en ce qui concerne les zones d’habitation (catégorie d’objets 3.2), l’objectif est une protection complète pour les événements d’une période de retour inférieure ou égale à 100 ans. Pour les événements d’une période de retour comprise entre 100 et 300 ans, de faibles intensités sont acceptables. Pour les événements encore plus rares, des intensités moyennes sont tolérables.

Légende

= protection complète = aucune intensité admissible = 0 = protection contre les intensités moyennes et fortes = intensité faible admissible = 1 = protection contre les intensités fortes = intensité moyenne admissible = 2 = pas de protection = intensité forte admissible = 3

Catégorie d’objets Objectifs de protection Période de retour [en années] fréquent rare très extrême- Nr. Biens Infrastructures Valeurs naturelles rare rare

1 Itinéraires de randon- Paysages naturels

née en montagne ou 3 3 3 3 à ski (selon cartes du CAS, etc.)

2.1 Chemins pédestres et

pistes de ski de fond commerciaux, chemins 2 3 3 3 agricoles, conduites d’importance communale 2.2 Bâtiments inhabités (re- Voies de communi- Forêt protectrice, mises, granges, etc.) cation d’importance terrain agricole 2 2 3 3 communale, conduites d’importance cantonale

2.3 Bâtiments et hameaux Voies de communi- Forêt protectrice dans

habités temporairement cation d’importance la mesure où elle ou en permanence, éta- cantonale ou de grande protège des regroupebles, bergeries, etc. importance communale, ments d’habitations conduites d’importance 1 1 2 3 nationale, chemins de fer de montagne, domaines skiables et d’exercices pour le ski.

3.1 Voies de communication d’importance

nationale ou de grande 0 1 2 3 importance cantonale, téléskis et télésièges

3.2 Regroupements Stations des divers

d’habitations, terrains moyens de transport affectés à l’industrie et à l’artisanat, zones à 0 0 1 2 bâtir, terrains de camping, installations de sport et de loisirs 3.3 Risques spéciaux, Risques spéciaux, vulnérabilité particu- vulnérabilité particu- Détermination au cas par cas lière ou dommages lière ou dommages secondaires. secondaires.

4 Instruments de mise en œuvre

Lorsque les instruments de base nécessaires tels que les cartes indicatives des dangers et les cartes des dangers existent, se pose la question de leur application dans le domaine de l’aménagement du territoire. La législation fédérale oblige les cantons et les communes à prendre en considération les dangers naturels dans toutes les activités à incidence spatiale, en particulier dans celles qui concernent les plans directeurs et les plans d’affectation. Une mise en œuvre efficace nécessite des règles claires qui régissent l’exécution et les responsabilités.

Selon la législation sur l’aménagement des cours Le plan directeur cantonal sert d’instrument de d’eau et sur les forêts, les cantons et les communes coordination et de conduite de l’organisation du doivent tenir compte des documents de base éla- territoire. Sur cette base, le canton ou les commuborés sur les dangers naturels, tels que cartes in- nes établissent des cartes des dangers. Suivent endicatives des dangers, cartes des dangers et autres suite la transposition dans le plan d’affectation, qui documents, lors de l’exercice d’activités touchant incombe en général aux communes, et finalement à l’aménagement du territoire. Ces prescriptions la procédure d’octroi de permis de construire. Le s’appliquent en particulier au plan directeur (chap. tableau no. 3 donne une vue d’ensemble des prin- 5), au plan d’affectation (chap. 6) et à l’octroi de cipaux instruments de transposition avec leur force permis de construire (chap. 7). Les personnes char- obligatoire et leur fonction. gées de la protection contre les phénomènes naturels poursuivent un objectif commun: prévenir, dans la mesure du possible, les dommages aux personnes et aux biens. Il est donc indispensable de coordonner la mise en œuvre à tous les niveaux et d’établir clairement les procédures et les responsabilités. Les tâches principales au niveau cantonal: – créer les dispositions juridiques nécessaires (lois, ordonnances); – élaborer un concept cantonal des dangers naturels ou une stratégie correspondante; – élaborer des cartes indicatives des dangers; – définir des objectifs généraux de protection.

4 Instruments de mise en œuvre

Tableau no. 3: Force obligatoire et fonction des différents instruments de transposition

Force Fonction Exemples obligatoire Législation systéma- Les lois et les ordonnances permettent de régler – Interdire de construire dans des secteurs de tiquement de manière généralement contraignante les danger obligatoire conditions-cadres juridiques de la défense con- – Donner des directives pour déterminer les tre les dangers naturels ainsi que les respon- zones de danger sabilités des services cantonaux, régionaux et – Donner des directives pour les affectations communaux. dans les zones de danger – Prévoir des commissions des dangers Plani- Le plan directeur cantonal sert à identifier les – Décrire la situation initiale et les actions à fication tâches d’importance pour le territoire au niveau entreprendre Plan obligatoire du canton ou de la région en matière de dangers – Formuler des principes et des objectifs directeur pour les naturels, à coordonner le processus de mise en importants autorités oeuvre et à combler les lacunes dans ce domai- – Définir des tâches et des mesures à l’intenne. Les tâches qui requièrent une réglementation tion des services cantonaux, régionaux et contraignante pour les propriétaires fonciers ne communaux peuvent pas être accomplies au moyen du plan directeur. Plan obligatoire Le plan d’affectation détermine l’utilisation ra- – Déterminer des zones de danger assorties de d’affec- pour les tionnelle du sol, parcelle par parcelle et de façon prescriptions tation propriét- contraignante pour les propriétaires fonciers, – Adapter les affectations à la situation de aires en tenant compte de la situation de danger danger fonciers effective. Directives obligatoires Les directives ont pour fonction d’obtenir une – Définir les tâches des organes d’exécution pour les pratique d’exécution uniforme et équitable – Régler de manière contraignante des procesautorités du point de vue juridique, notamment lors de sus administratifs et des compétences l’appréciation. – Définir et interpréter des concepts Instruc- sans Les instructions, notices explicatives, etc., ser- – Présenter le processus d’exécution et les tions, caractère vent à montrer aux différents acteurs le mode de procédures à l’aide d’études de cas et de notices obligatoire fonctionnement de la défense contre les dangers modèles

explica- naturels. Elles remplissent une tâche importante – Donner des conseils pratiques pour le traitetives, etc. d’information et de sensibilisation des autorités ment des dangers naturels et de la population. – Présenter les mesures possibles aux ingénieurs, aux architectes et aux maîtres d’ouvrages Octroi de obligatoire La procédure d’octroi de permis de construire – Formuler des exigences concernant des mepermis de pour les bé- examine si un projet de construction concret sures de protection d’objets construire néficiaires respecte les directives légales et celles relatives – Demander des expertises sur les dangers à la planification. Si nécessaire, des informations naturels (notamment à l’extérieur de la zone complémentaires (p. ex. expertise sur les dan- constructible) gers naturels) sont demandées et des exigences formulées.

5 Plan directeur cantonal

Le plan directeur cantonal constitue le principal instrument d’aménagement du territoire des cantons et joue notamment un rôle de coordination et de prévention. Outil stratégique contraignant pour les autorités, il remplit des tâches importantes en matière de protection contre les dangers naturels. Il sert ainsi à consigner des principes, à organiser et à coordonner les travaux de base nécessaires, ainsi qu’à confier aux services cantonaux et aux communes des mandats contraignants. Par contre, il ne peut pas procéder à la délimitation des territoires dangereux et à l’application contraignante pour les propriétaires fonciers: ces tâches relèvent du plan d’affectation.

La loi sur l’aménagement du territoire charge les 3 P5-2 Organisation et coordination de cantons, en vue d’établir leurs plans directeurs, l’élaboration des bases et des de désigner notamment dans le cadre d’études de compétences base quelles parties du territoire sont gravement En se fondant sur l’avancement actuel des travaux menacées par des forces naturelles ou par des ac- (situation initiale), le canton attribue des mandats tions dommageables. Le Guide de la planification pour l’élaboration de cartes indicatives des dangers directrice (OFAT, 1997, p. 48) demande que les plans et de cartes des dangers, fixe des délais et déterdirecteurs contiennent des «dispositions nécessai- mine les compétences. Il peut aussi prévoir la tenue res pour prévenir les dangers naturels (p. ex. res- d’un cadastre des événements. Sur la base d’une trictions d’utilisation) ou d’éventuels sinistres ou carte indicative des dangers existante, les travaux dégâts (p. ex. ouvrages de protection).» Les princi- peuvent si nécessaire, surtout dans les grands canpes directeurs ci-dessous (P5-1 à P5-4) complètent tons, être échelonnés dans le temps en fonction et précisent le Guide de la planification directrice. des priorités. Selon le canton, ce sont les autorités Suivant les problèmes et l’état d’avancement des cantonales ou les communes qui sont compétentes. travaux, les cantons fixeront des priorités différen- Suivant le système de planification du canton, on tes lors du traitement des dangers naturels dans peut envisager de déléguer ces travaux à un organe leur plan directeur. Toutefois, il est primordial que de planification régional. tous les types de dangers naturels auxquels le canton est exposé soient pris en compte; la subdivision 3 P5-3 Mandat donné aux communes de du texte en un ou en plusieurs chapitres importe transposer les cartes des dangers dans les peu et dépend de la structure du plan directeur en plans d’affectation question. Le canton donne aux communes le mandat de transposer les cartes des dangers existantes dans leurs plans d’affectation. Ce mandat peut être adressé

5.1 Principes directeurs (exigences de manière générale à toutes les communes au déminimales) but des travaux relatifs aux cartes des dangers et

devenir effectif à leur achèvement. Mais il est aussi 3 P5-1 Principes de base de la prévention des possible, lorsque des cartes des dangers existent, dangers naturels de s’adresser de manière ciblée aux communes Le canton inscrit la prévention des dangers naturels qui n’ont pas encore adapté leur plan d’affectation dans le plan directeur cantonal à titre d’objectif.. (pour combler des lacunes d’exécution). Dans la En se référant aux problèmes spécifiques et en se perspective de la transposition dans les plans d’affondant sur ses bases légales, sur ses directives et fectation, le canton peut donner des orientations autres textes de référence, le canton énonce les dans le plan directeur ou renvoyer à des prescripprincipaux fondements et principes en matière de tions légales, des directives ou des instructions protection contre les dangers naturels. Il s’agit ici pertinentes. de souligner la primauté des mesures d’aménagement du territoire visant à prévenir les dommages 3 P5-4 Contrôle et mise à jour sur les mesures de construction destinées à la dé- Périodiquement ou après des modifications imporfense contre les dangers. Il faut aussi insister sur tantes, le canton prévoit un contrôle et une mise à le principe fondamental d’une protection complète jour des documents de base relatifs aux dangers. Un contre les dangers naturels, qui en englobe tous les événement dommageable, la construction d’ouvratypes de dangers déterminants. ges de protection ou de nouvelles connaissances

5 Plan directeur cantonal

scientifiques sont autant d’occasions d’effectuer une actualisation.

5.2 Dispositions complémentaires

En plus des exigences minimales, formulées au chapitre 5.1, que la Confédération pose lors de l’examen et de l’approbation des plans directeurs cantonaux, les cantons peuvent prévoir d’autres dispositions en matière de dangers naturels dans leurs plans directeurs.

Ainsi, différents cantons donnent une vue spatiale générale des territoires dangereux, le plus souvent sur la base d’une carte indicative des dangers et sous la forme d’une carte de base insérée dans le texte du plan directeur, voire intégrée directement dans la carte du plan directeur. Ils peuvent aussi indiquer les secteurs de conflits et définir la procédure de traitement.

Des concepts de protection intégrés plus étendus, notamment des concepts de protection transfrontaliers comme le «Projet de protection contre les crues de la Linth 2000», la 3e correction du Rhône, doivent aussi être coordonnés avec le plan directeur.

Il est fréquent que le chapitre consacré aux dangers naturels traite de manière complémentaire les thématiques étroitement liées «Sauvegarde des forêts protectrices» ou «Préservation des espaces nécessaires aux cours d’eau», ainsi que des principes et des mandats ad hoc (cf. chap. 6.8).

6 Plan d’affectation

En établissant le plan d’affectation, les communes déterminent les différentes zones d’affectation dans un plan des zones, à l’échelle des parcelles. De plus, elles règlent le mode d’utilisation du sol, qui revêt un caractère obligatoire pour les propriétaires fonciers, dans les dispositions correspondantes du règlement des constructions et des zones. Une de leurs principales tâches est la mise en œuvre contraignante des cartes des dangers établies selon des critères scientifiques.

Les plans d’affectation règlent le mode d’utilisation tion dans les zones (ou les secteurs) d’interdiction du sol. Ils délimitent en premier lieu les zones à et de réglementation. Dans le périmètre sensible, bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger les éventuelles recommandations ou directives de- (art. 14 LAT). D’après l’art. 15 LAT, seuls les terrains vraient être élaborées principalement en fonction propres à la construction peuvent être attribués à des risques. L’objectif de ces dispositions est de une zone à bâtir. Or, les secteurs ou les parcelles minimiser les risques existants et d’empêcher l’apmenacés par des dangers naturels ne remplissent parition de nouveaux risques. pas complètement cette condition fondamentale.

3 P6-4 Pas de zonage dans les zones exposées à

En plus des «affectations de base», le droit cantonal un danger élevé peut prévoir d’autres zones, notamment des zones En principe, il convient de n’affecter aucune zone à de danger. Alors que ci-après, l’expression «terri- bâtir à des secteurs menacés par un danger élevé. toire dangereux» se réfère toujours à la carte des dangers, le terme «zone de danger» désignera sa 3 P-6-5 Zonage mesuré dans les zones exposées à transposition contraignante pour les propriétaires un danger moyen fonciers dans le plan d’affectation. Dans les zones moyennement menacées, on peut envisager des zonages à condition d’apporter la preuve qu’il existe un intérêt supérieur et qu’il n’y

6.1 Principes directeurs a pas d’autre site approprié. Dans ce cas, la sécurité aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur des bâti-

3 P6-1 Détermination de zones de danger ments prévus doit faire l’objet d’un examen appro-

Dans le plan des zones, des zones de danger de- fondi. En ce qui concerne les types de danger sans vraient être délimitées pour toutes les zones de délai de préalerte ou avec un délai de préalerte danger (rouge, bleu, jaune, hachuré jaune-blanc). très court, assurer la sécurité à l’extérieur des bâ- Lorsque le plan de zone présente les territoires timents représente un grand problème qui doit être dangereux de manière seulement indicative, il est réglé à l’aide de mesures appropriées. primordial qu’une disposition légale cantonale interdise dans une large mesure la construction dans 3 P6-6 Les parcelles sises en zone à bâtir les zones de danger. De plus, il faut assurer la pro- Un examen particulièrement approfondi est nécestection juridique des personnes concernées. saire lorsque des zones menacées recoupent des parcelles déjà mises en zone. Dans de tels cas, la

3 P6-2 Report des territoires dangereux proportionnalité et l’acceptation des mesures de

Les cartes des dangers devraient être reportées, si protection à prendre comme les déclassements, les possible telles quelles, dans le plan de zones. De mesures de protection d’objets ou les restrictions petites modifications comme l’arrondissement ou d’affectation doivent être étudiées en détail. Lors la simplification selon la structure parcellaire sont d’une pesée des intérêts en présence, il convient de admises lors de la délimitation des zones. Par con- clarifier et de confronter différents facteurs. Cette tre, des divergences plus grandes ne sont envisa- remarque vaut notamment pour le potentiel de risgeables que s’il s’agit d’exceptions résultant d’une que et de danger, l’intérêt public et les intérêts pripesée des intérêts assortie d’une réflexion sur les vés d’une affectation, les solutions de substitution risques. existantes, ainsi que les particularités du site, par exemple concernant la densité des constructions 3 P6-3 Dispositions relatives aux zones et les terrains constructibles encore non utilisés. Le règlement des constructions et des zones doit Avec l’instrument des zones réservées (art. 27 LAT), impérativement contenir des directives d’affecta- les autorités peuvent obtenir le temps nécessaire

6 Plan d’affectation

pour examiner et évaluer les mesures de protection dangers naturels. Il y a lieu de renoncer aux classeappropriées dans les secteurs partiellement ou non ments, reclassements de zones ou extensions d’afbâtis. Dans tous les cas, il faut informer rapidement fectation jusqu’à ce que la carte des dangers ou les personnes concernées et engager immédiate- une expertise fasse la lumière sur le danger. ment des mesures préventives. 6.2 Les tâches de l’autorité de planification;

3 P6-7 Recours à des ouvrages de protection le processus de planification

La sécurisation de périmètres au moyen d’ouvrages de protection représente une tâche exigeante. Les cartes des dangers (cf. chapitre 3) sont élabo- Le financement, l’entretien et la rénovation de ces rées selon des critères scientifiques objectifs. Leur ouvrages doivent être assurés à long terme. Tou- transposition dans le plan d’affectation constitue tefois, en cas d’événement extrême, même les une tâche exigeante pour toutes les parties concermeilleurs ouvrages de protection n’offrent pas une nées. Il faut, dans un premier temps, communiquer sécurité absolue. Ce type de construction ne de- les conclusions techniques complexes qui résultent vraient être autorisé que de manière très restricti- de l’évaluation des dangers, clarifier les conflits et ve, dans le but d’agrandir des zones à bâtir existan- les prétentions relatives aux diverses affectations. tes ou de classer de nouveaux secteurs en zones à Dès cette étape, des questions fondamentales qui bâtir, surtout lorsque le danger est généré par des exigent des analyses détaillés peuvent surgir. Si des phénomènes naturels qui présentent des délais de zones à bâtir sont situées en territoire dangereux, préalerte courts et une intensité élevée ou lorsque la question se pose de savoir quelles mesures perl’affectation est élargie en direction de la source du mettent de ramener le risque existant à un niveau danger. Les périmètres sécurisés par des ouvrages acceptable. Par ailleurs, il convient de clarifier dans de protection devraient figurer dans le plan des zo- quelle mesure une immixtion dans le droit de la nes comme secteurs potentiellement menacés par propriété peut encore être considérée comme proun danger résiduel. Pour les secteurs qui présen- portionnelle et acceptable. La proportionnalité détent un potentiel de dommages très important, des pend entre autres du degré d’équipement, et plus mesures appropriées de protection d’objets seront particulièrement d’aménagement (y compris la vademandées. Il existe ainsi des cas où la réalisation leur de la propriété). S’il s’agit de parcelles consde mesures de protection techniques représente truites, les autorités étudieront surtout des restricune solution acceptable pour élargir des zones à tions d’affectation et des mesures de protection bâtir existantes ou pour permettre le classement d’objets. Lors de cet examen, différents facteurs

de nouveaux terrains en zone à bâtir. Selon la situa- entrent en jeu: la faisabilité technique, les coûts et tion, une telle procédure peut cependant aussi se la durabilité des mesures (y compris l’entretien), la révéler problématique. réduction du potentiel de risque, ainsi que l’intérêt public d’une affectation. Lorsque des parcelles non

3 P6-8 Les affectations spéciales construites situées dans la zone à bâtir sont mena-

Au vu des risques possibles, des affectations spé- cées, les autorités devraient envisager de procéder ciales (terrains de camping, hôpitaux, zones indus- à un déclassement, le cas échéant, en recherchant trielles et artisanales, etc.) requièrent un examen parallèlement quels endroits disponibles constitueprécoce et approfondi. L’instrument du plan d’af- raient une solution de rechange pour l’affectation fectation spécial, aussi connu sous l’appellation de prévue. Dans les cas urgents, les autorités compé- «plan de structuration» ou de «plan de lotissement», tentes peuvent aussi recourir à l’instrument de la se prête à la réalisation de mesures particulières de zone réservée et ainsi différer la construction placonstruction, de planification ou d’organisation. nifiée, durant cinq ans au maximum, ou faire remanier le projet en question (art. 27 LAT). S’il s’agit de

3 P6-9 Lorsque les cartes des dangers font défaut terrains constructibles non bâtis, la situation (pé-

Il convient de considérer comme territoires dange- riphérique ou centrale), le degré de danger (bleu/ reux les aires pour lesquelles des cartes des dan- rouge) et le potentiel de risque revêtent une grande gers ne sont pas disponibles et lorsque les cartes importance. Le droit à l’égalité de traitement ne indicatives des dangers ou d’autres documents lais- peut être invoqué lorsqu’une menace a été identisent présumer qu’ils pourraient être exposés à des fiée ultérieurement.

6 Plan d’affectation

Dans un deuxième temps, l’autorité de planification Aucune affectation sensible, présentant un risque doit peser les intérêts en présence. Plus elle aura élevé pour les personnes et les biens matériels, ne suivi soigneusement le processus de planification, devrait être autorisée dans les secteurs exposés à plus elle aura recherché des solutions de rechange un danger moyen. Dans les périmètres menacés par et procédé à des analyses détaillées, mieux elle un danger faible ou résiduel, des affectations ne sera en mesure de motiver ses conclusions et de peuvent être tolérées, avec des conditions sécuriles présenter ensuite dans le cadre de la partici- taires correspondantes, que si aucune solution de pation. Avant que le plan d’affectation puisse fina- rechange n’est disponible. lement être mis à l’enquête publique, il doit être Dans les secteurs exposés à un danger faible, la contrôlé et révisé une dernière fois. Après d’éven- mise en œuvre des mesures de protection recomtuelles oppositions, il faut que l’organe communal mandées incombe généralement aux propriétaires. compétent (conseil municipal, assemblée municipa- Pour les affectations sensibles ou pour les plus le ou votation populaire) prenne une décision avant grandes constructions, les autorités devraient aussi que l’autorité cantonale puisse approuver les plans poser des exigences en fonction du risque. et les dispositions. Ils entrent en vigueur une fois qu’ils ont reçu l’aval du canton et qu’aucun recours n’a été déposé. 6.4 Les modèles de base de mise en oeuvre

Dans la plupart des cantons, les communes déter-

6.3 Les prescriptions qui figurent dans le minent des zones de danger contraignantes pour

règlement des constructions et des les propriétaires fonciers dans le plan des zones et zones édictent des prescriptions en la matière. Ce modèle d’exécution sera appelé ci-après «modèle des zo- Le règlement des constructions et des zones édicte nes de danger». Quelques cantons utilisent un autre des prescriptions relatives aux zones de danger. modèle: les territoires dangereux de la carte des Des dispositions sont indispensables pour les zo- dangers sont transcrites dans le plan de zones unines d’interdiction et les zones de réglementation; quement à titre informatif. Le règlement des conspour les zones de sensibilisation, elles doivent être tructions et des zones comporte des dispositions envisagées en fonction des risques. Le tableau no. générales sur les territoires dangereux. Ce modèle 4 donne une vue d’ensemble des conséquences que sera qualifié ci-après de «modèle d’indication des les différents degrés de danger peuvent avoir sur la dangers». détermination des zones et comment le règlement des constructions et des zones en tient compte de Le modèle des zones de danger offre toutes les manière appropriée. Le tableau no. 4 fait aussi le possibilités: des dispositions générales dans le rèlien avec d’autres domaines importants de la ges- glement des constructions et des zones aux artition intégrée des risques. cles très détaillés avec un mode de présentation correspondant des zones. Le modèle d’indication L’autorité compétente pour la mise en œuvre, dans des dangers tel qu’il a été appliqué à ce jour édicte le domaine de l’aménagement du territoire, des me- surtout des dispositions générales qui établissent sures exigées par la carte des dangers doit notam- un rapport direct avec la carte des dangers. ment se poser les questions suivantes: – Existe-t-il un besoin d’agir immédiat en raison de la mise en danger de personnes, demandant 6.5 Avantages et inconvénients des deux que des mesures de protection adéquates, qui modèles peuvent aussi concerner l’organisation, doivent être prises indépendamment de toute demande Le modèle des zones de danger peut conduire à concrète de permis de construire? plus de transparence et de sécurité juridique pour – Quelles sont les mesures qui peuvent attendre les personnes concernées. Plus les restrictions de

jusqu’à ce qu’une demande de permis de cons- construction dans les zones de danger sont fortruire concrète soit soumise à l’autorité chargée mulées de manière détaillée, plus la situation est de l’octroi? d’emblée claire pour les personnes concernées. Les

6 Plan d’affectation

Tableau no. 4: Conséquences des différents degrés de danger pour la détermination des zones, pour le règlement des constructions et des zones

Zone de danger Détermination des Règlement des constructions et Autres mesures zones des zones Zone d’interdiction – aucune définition – aucune construction ni extension – information rapide des propriétaires (danger élevé, rouge) de nouvelles zones de bâtiments ni d’installations; concernés sur le danger existant à bâtir; – établissement des restrictions et sur les mesures qui doivent être – déclassement ou mo- d’affectation nécessaires pour les prises; dification des zones à bâtiments existants; – au besoin, inscription des restricbâtir non construites. – transformations et changements tions d’affectation dans le registre d’affectation uniquement sous des foncier; conditions visant à diminuer les – planification et mise en œuvre risques; rapides des mesures de protection – reconstruction de bâtiments nécessaires sur le plan technique et détruits seulement dans des cas ex- de l’organisation. ceptionnels, assortie de conditions. Zone de – définition de nouvelles – aucune construction d’objets réglementation zones à bâtir que si sensibles; (danger moyen, bleu) elles sont assorties de – octroi de permis de construire conditions, après avoir assorti de conditions; examiné s’il existe des – établissement des restrictions solutions de rechange d’affectation nécessaires pour les et après pesée des bâtiments existants; intérêts en présence. – fixation d’exigences relatives à la disposition spatiale, à l’affectation et à la conception, le cas échéant aussi à l’équipement des bâtiments et des installations; – des prescriptions détaillées doivent, selon le type de danger et son intensité, prendre en considération diverses mesures de protection. Zone de sensibili- – évitement de zones – recommandations pour les bâti- – information des propriétaires consation (danger faible, dans lesquelles des ments existants; cernés sur le danger existant; jaune/danger installations à haut – selon le risque, envisager des – conseil pour d‘éventuelles mesures résiduel, hachuré potentiel de dommages exigences pour les utilisations de prévention des dommages en jaune/blanc) peuvent être construi- sensibles ou pour les plus grandes collaboration avec les assurances; tes; constructions. – mesures techniques et d’organi- – indication de la situa- sation spéciales pour les objets tion de danger. sensibles, assorties de réserves imposées par l’assurance.

acheteurs et les vendeurs connaissent par exemple avantages de ce modèle résident donc avant tout les conséquences de la situation de danger effec- dans sa flexibilité. Les modifications de la carte des tive lors de la vente d’un bien foncier. Par contre, le dangers peuvent être reportées rapidement et sans modèle d’indication des dangers avec des prescrip- formalité, de manière transparente, dans le plan de tions d’ordre général ne crée de la transparence et zones. En vue de garantir une application uniforme, de la sécurité juridique que relativement tard. Pour il est judicieux, dans les deux cas, que le canton savoir quelles restrictions de construction s’appli- édicte une disposition dans le droit cantonal limiquent à un terrain situé en zone de danger, les per- tant la construction dans les secteurs menacés, sonnes concernées doivent faire ou présenter une afin qu’il soit clair pour les personnes concernées demande concrète de permis de construire. Les qu’elles doivent s’attendre à des restrictions im-

6 Plan d’affectation

portantes lorsque leur terrain est situé dans sur un tion et la détermination de restrictions d’utilsation territoire dangereux. D’ailleurs, la protection juridi- particulières. Très détaillé, il permet de trouver des que des personnes concernées doit aussi être assu- aménagements adaptés aux conditions locales, par rée dans le cas du modèle d’indication des dangers, exemple en bordure d’un secteur menacé, pour les par exemple au moyen de la mise à l’enquête de la grandes parcelles ou pour les grandes construccréation d’une possibilité d’opposition (pratique du tions. Les affectations existantes ou prévues peucanton de Fribourg). vent ainsi mieux être coordonnées dans l’espace et dans le temps pour répondre à la situation de 6.6 Degré de précision des plans et des danger effective. Différentes mesures visant à diprescriptions minuer la menace et le risque peuvent y contribuer, notamment la construction d’une digue, une dispo- Si les prescriptions du modèle d’indication des dan- sition particulière des bâtiments, l’emplacement gers sont d’ordre général dans la pratique actuelle, des équipements techniques ou la coordination des le modèle des zones de danger permet de formu- voies de fuite avec les mesures de protection d’obler des prescriptions et de représenter des zones jets. Leurs coûts peuvent en outre être répartis sur de manière détaillée. Ainsi, la détermination peut l’ensemble du périmètre de planification. être effectuée non seulement selon le degré, mais aussi selon le type de danger, selon les mesures de protection ou selon d’autres critères. Les zones 6.8 Assurer les besoins en espace ne doivent pas obligatoirement être adaptées à la structure parcellaire: elles peuvent aussi suivre le En vertu de l’article 21 de l’Ordonnance sur l’amécontour exact des territoires dangereux qui figu- nagement des cours d’eau, les cantons ont l’oblirent sur la carte des dangers. gation de définir les espaces nécessaires aux cours d’eau (besoins des cours d’eau) et d’en tenir Aussi bien la sécurité juridique et la transparence compte dans leurs plans directeurs et dans leurs que la flexibilité dépendent des prescriptions et des plans d’affectation. Il est essentiel d’assurer les

plans. Une commune dont le tissu bâti connaît re- besoins en espace des cours d’eau pour augmenlativement peu de modifications devrait plutôt ti- ter la sécurité contre le danger de crue. Le risque rer profit d’une solution offrant le plus possible de de dommages dus aux crues peut être diminué en sécurité juridique et de transparence. En revanche, étendant les espaces dévolus aux cours d’eau, en une commune qui connaît un développement per- assurant les écoulements, ainsi qu’en réservant des manent des constructions sera surtout intéressée chenaux d’écoulement et des espaces de rétention. par la plus grande flexibilité possible. Les espaces nécessaires peuvent être assurés en établissant des plans d’alignement, en fixant des distances entre les constructions et les cours d’eau 6.7 Potentialités des plans d’affectation ou en définissant des zones. Ces travaux devraient, spéciaux de préférence, être effectués en étroite concordance avec la détermination des territoires dangereux. Différents cantons connaissent l’instrument du Dans certains cas, il convient d’examiner s’il est plan d’affectation spécial (plan de structuration, pertinent de faire coïncider les territoires dangeplan de lotissement, plan de quartier, etc). Les reux et les espaces dévolus aux cours d’eau. plans d’affectation spéciaux constituent un volet du plan d’affectation. Dans le cadre de périmètres Fig. no. 9: Effet du degré de précision des prescripclairement définis qui dérogent aux dispositions tions et des plans sur la sécurité juridique, respectidu plan de zones, ils peuvent cependant prendre vement sur la transparence et la flexibilité.[MI1] des prescriptions contraignantes pour les propriétaires fonciers. L’une des fonctions premières du plan d’affectation spécial peut être la définition Flexibilité Sécurité juridique/ des alignements ou des parcelles constructibles, transparence la réglementation des distances spéciales entre les construction, la construction d’ouvrages de protec- Prescriptions détaillées Prescriptions d’ordre général

7 Permis de construire

Dans le cadre de la procédure d’octroi de permis de construire, les autorités compétentes examinent si un projet de construction respecte les prescriptions déterminantes, notamment les dispositions relatives à la protection contre les dangers naturels. Dans de nombreux cas, ce n’est qu’au cours de cette procédure qu’il sera décidé si, et dans quelle mesure, des mesures concrètes de protection contre les dangers naturels doivent être prises.

De nombreux cantons ont introduit dans leur légis- 3 P7-2 Prendre une décision relative à la lation une disposition selon laquelle les projets de demande de permis de construire construction en territoires dangereux ne peuvent Lorsque des mesures appropriées permettent de pas être approuvés, ou alors seulement à certaines ramener le risque à un niveau acceptable, il conconditions. vient d’assortir le permis de construire des conditions nécessaires (chap. 7.4). S’il s’avère que le L’octroi d’un permis de construire est une activité risque est trop élevé, l’autorisation de construire à incidence spatiale. Selon la législation relative à doit être refusée. l’aménagement des cours d’eau et aux forêts, les cantons tiennent compte des cartes des dangers 3 P7-3 S’assurer que les conditions seront dans toutes les activités qui ont des effets sur l’or- réalisées en même temps que le projet de ganisation du territoire. Avant de délivrer un permis construction de construire, les autorités compétentes doivent, Dans le permis de construire, il faut s’assurer que pour se conformer au droit fédéral, consulter les les conditions exigées seront réalisées en même cartes des dangers et d’autres documents. Cette temps que le projet de construction. Leur exécution obligation existe indépendamment du fait que les doit être vérifiée lors de la réception de l’ouvrage. documents de base correspondants soient transposés ou non en termes d’aménagement du territoire. 7.2 Projet de construction dans la zone à bâtir Les cartes des dangers se concentrent en général sur les zones à bâtir. En ce qui concerne les projets À l’intérieur de la zone à bâtir, les autorités charde construction hors de ces zones, les autorités ne gées de l’octroi des permis de construire vérifient disposent donc souvent d’aucune carte des dangers, tout d’abord si la demande est conforme au plan de mais tout au plus de cartes indicatives des dangers zones et aux prescriptions y relatives du règlement ou de cadastres des événements. La procédure est des constructions et des zones. Lorsque des zones donc différente selon qu’un projet de construction à bâtir sont menacées par des dangers naturels, les se situe à l’intérieur ou à l’extérieur de la zone à conditions nécessaires à l’octroi du permis peuvent

bâtir (chap. 7.2 et 7.3). Il faut également se rappeler en général être déduites des prescriptions du règleque pour les projets de construction hors zone à ment des constructions et des zones, les questions bâtir, la législation fédérale prévoit que ce soit une de détail devant être traitées par des spécialistes. autorité cantonale qui décide de la conformité du projet aux zones ou si une autorisation exceptionnelle peut être octroyée. 7.3 Projet de construction hors zone à bâtir

7.1 Principes directeurs À l’extérieur de la zone à bâtir, il s’agit en premier

lieu de déterminer si le projet de construction est

3 P7-1 Analyse de la situation de danger affecté par des dangers naturels. Dans de nombreux

Lors de la procédure d’octroi de permis de cons- cantons, la carte indicative des dangers ou un catruire, les autorités compétentes étudient si des dastre des événements permettent de répondre à indices donnent à penser qu’il existe un danger. cette question. Si l’objet considéré est situé dans Dans l’affirmative, les autorités veillent à ce que un secteur potentiellement dangereux, des experts les bases nécessaires soient établies et prises en devront approfondir cette question. considération.

7 Permis de construire

7.4 Imposer des conditions turale, d’aptitude au service et de résistance. Par

ailleurs, il atteste les mesures prévues – soit le con- Si des mesures appropriées permettent de rame- cept de protection – pour atteindre les objectifs de ner le risque à un niveau acceptable, les obligations protection. et les conditions correspondantes doivent figurer dans le permis de construire. Par définition, la mar- Ouvrages de protection techniques ge de manœuvre est plus grande dans le cas des Il s’agit par exemple de digues ou d’ouvrages panouveaux bâtiments qu’en cas de transformations ravalanches. De tels ouvrages protègent aussi bien ou d’agrandissements. Les compagnies d’assurance des constructions isolées que des ensembles de immobilières peuvent créer des incitations supplé- bâtiments ou d’infrastructures. En général, ils ne mentaires pour la réalisation de mesures de protec- relèvent pas de la compétence du maître d’ouvration. Les autorités chargées de l’octroi de permis ge. Dans un tel cas, un projet de construction n’est de construire disposent des outils suivants: généralement autorisé que lorsque les ouvrages de protection nécessaires ont été effectivement réa- Restrictions d’affectation lisés. Les mesures de cette nature restreignent, voire interdisent certaines utilisations. Il est ainsi possible Recommandations d’interdire l’usage aux fins d’habitation des par- Dans la zone de sensibilisation, il peut s’avérer utile ties menacées d’un bâtiment. L’inconvénient des d’attirer l’attention du requérant sur la possibilité restrictions d’affectation est qu’il est difficile de de prendre des mesures de protection volontaires. vérifier qu’elles sont respectées après l’octroi du Il faut garder à l’esprit qu’en fonction du risque, des permis. De plus, la transmission des informations conditions devraient être formulées en rapport avec nécessaires n’est pas assurée en cas de location ou les utilisations sensibles et avec la construction de de vente. Il est donc judicieux d’inscrire les restric- lotissements de grande dimension. tions d’affectation au registre foncier.

Mesures de protection d’objets En font notamment partie la situation et l’orientation des bâtiments, le renforcement des parois et l’agencement spécial des ouvertures des portes et des fenêtres. L’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie (AEAI) a publié en 2005 une «Directive – Protection des objets contre les dangers naturels gravitationnels» (Egli, 2005) qui recense de manière détaillée les mesures destinées à protéger les objets contre les différents types de dangers, ainsi que des conseils pratiques pour les ingénieurs, les architectes et les propriétaires immobiliers.

Normes SIA Les normes SIA 260, 261 et 261/1 définissent des exigences pour les nouvelles constructions contre les actions exercées par les dangers naturels gravitationnels, par le vent, la grêle, la neige et les séismes. Le maître d’ouvrage et l’auteur du projet doivent spécifier, entre autres, les objectifs de protection dans une convention d’utilisation. Le concepteur décrit aussi dans les documents de base du projet les situations de dangers considérées ainsi que les exigences en matière de sécurité struc-

8 Cadre juridique

Les mesures de protection contre les dangers naturels peuvent entraîner un déclassement, des interdictions d’affectation, des mesures de construction ou des restrictions. Quelles sont les indemnités exigibles dans un tel cas? Peut-on demander des comptes aux autorités lorsqu’elles n’ont pas agi en temps voulu ou de manière adéquate? Les explications de l’expert Rolf Lüthi donnent un aperçu de la pratique juridique actuelle en la matière.

8.1 Conséquences financières de mesures 8.2 Responsabilité de l’État en cas

de planification visant à protéger contre d’attribution erronée d’une zone à un les dangers naturels territoire dangereux

Le mandat d’aménagement du territoire requiert, La responsabilité de l’État est réglée de diverses entre autres, de séparer les territoires constructi- manières dans le droit cantonal. D’ordinaire, les bles des territoires non constructibles. Il en résulte lois sur la responsabilité de l’État posent comme que, lors de l’établissement d’une réglementation condition à la responsabilité un dommage causé de générale en matière d’aménagement du territoire manière illicite. Il peut résulter d’un acte ou d’une conforme aux exigences constitutionnelles et lé- omission. L’illicéité par omission suppose toutefois gales, l’attribution à une zone inconstructible doit qu’il y ait eu obligation d’agir. Une autorité comen principe être admise sans indemnisation car elle met une faute lorsqu’elle omet de tenir compte des détermine le contenu de la propriété foncière. C’est données de la carte des dangers lors de la délimitacertainement le cas lorsqu’une parcelle n’est pas tion des zones ou qu’elle ne fait pas établir de carte classée en zone constructible en raison de dan- des dangers alors même qu’elle dispose d’indices gers naturels. En premier lieu, aucun droit au clas- ou de connaissances donnant à penser que le secsement n’existe en vertu du régime légal. Ensuite, teur concerné est éventuellement menacé par des selon l’art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent dangers naturels. En effet, l’autorité a l’obligation uniquement des terrains propres à la construction. d’établir les faits; elle est en outre tenue d’interve- Ce n’est pas le cas des terrains menacés par des nir en vertu de la clause générale de police en cas dangers naturels, ou alors que dans une mesure de risque pour l’intégrité des personnes. Une telle très restreinte, selon la menace auxquels ils sont omission lors de la détermination des zones peut exposés. Ainsi, lorsqu’une parcelle ne se prête pas donc engager sa responsabilité. à la construction, le propriétaire ne subit aucun préjudice suite au non classement en zone à bâtir. En La situation est différente lorsqu’une autorité ne outre, le non classement peut être justifié par des tire pas les conclusions adéquates de la carte des motifs de police. Les restrictions de police ne don- dangers. Si elle prend en considération les résulnent droit à aucune indemnité. Elles ne remplissent tats de l’appréciation des dangers pour déterminer

pas les éléments constitutifs d’une expropriation les zones mais en tire des conclusions qui, après matérielle (cf. ATF 122 II 20). Il en va de même pour coup, se révèlent inadéquates, elle n’en répond les déclassements: là encore, aucune indemnité pas. Une autorité n’engage sa responsabilité que n’est exigible. Un terrain est déclassé en raison de lorsque son appréciation n’est pas étayée par des dangers naturels lorsqu’on constate ultérieurement motifs objectifs. Il faut que la décision représente qu’il est impropre à la construction. Il peut y avoir une faute qualifiée pour qu’elle constitue un motif déclassement soit parce que le danger n’avait pas de responsabilité. C’est pourquoi, dans l’optique de été identifié, soit parce que le danger n’existait pas la responsabilité, il vaut toujours mieux peser tous encore au moment du classement. Dans ces cas, le les faits aussi bien que possible pour prendre une propriétaire ne peut prétendre à ce que son terrain décision plutôt qu’éluder un problème. demeure dans la zone à bâtir lors d’une révision du plan d’affectation. De surcroît, on est en présence ici non seulement d’une mesure d’aménagement du territoire, mais aussi d’une mesure de police.

8 Cadre juridique

8.3 Portée juridique des expertises sur les

dangers en dehors des zones à bâtir

S’agissant des conditions générales de la responsabilité, on se référera aux explications relatives à la question précédente (8.2). Pour les secteurs situés en dehors des zones à bâtir, il n’existe en général pas de carte des dangers. Dans ce cas, l’autorité chargée de l’octroi des permis de construire doit procéder à des investigations complémentaires avant de rendre sa décision lorsqu’elle dispose d’indices donnant à penser qu’un secteur est éventuellement menacé par des dangers naturels. Elle peut soit confier elle-même une expertise à un spécialiste des dangers soit demander aux requérants qu’ils en fassent établir une. Quel que soit le mandant, l’autorité chargée de l’octroi du permis de construire doit examiner l’expertise et la prendre du mieux possible en considération. Elle ne peut s’en écarter que si elle arrive à la conclusion que l’expertise est erronée, ce qui devrait toutefois constituer une exception extrêmement rare. D’ordinaire, elle peut se fier à l’expertise. Si elle agit ainsi, sa responsabilité ne pourra pas être engagée; celleci ne pourra l’être que si l’autorité n’a pas pris du tout en considération les conclusions de l’expertise ou qu’elle les a manifestement mal appréciées. Ce serait le cas uniquement si elle prenait, sur la base des conclusions de l’expertise, une décision qui ne pourrait pas se justifier par des motifs objectifs.

8.4 Portée juridique de la carte des dangers

avant qu’elle soit transposée en termes d’aménagement du territoire

L’autorité qui prend une décision ayant des effets sur l’organisation du territoire (p. ex. l’octroi d’un permis de construire) a l’obligation d’établir les faits en tenant compte de la carte des dangers, même si son contenu n’a pas encore été intégré dans le plan directeur et dans le plan d’affectation. À défaut, sa décision est entachée d’irrégularité, car les faits n’ont pas été établis correctement. L’autorité doit aussi prendre en compte les données de la carte des dangers dans des activités autres que les décisions administratives (cf. Lüthi, 2004, p. 39).

Annexe no. 1: Etudes de cas relatives au plan directeur cantonal

Annexe no. 1: Etudes de cas relatives au plan directeur cantonal Extrait du plan directeur du canton des Grisons (GR, 2003)

Landschaft 3.9 Oberflächengewässer und Fischerei

im Extremfall sogar zu unzulässigen Ergebnissen führen würde. Deshalb sind Abweichungen nach oben (grösserer Gewässerabstand) und nach unten (kleinerer Gewässerabstand) möglich. Gründe zur Unterschreitung sind in der Regel erhebliche Sachwerte wie bestehende Bauten und Infrastrukturanlagen oder, im Zusammenhang mit Projekten für Bauten und Anlagen (Neubauten und Erneuerungen), ein tatsächlich geringerer Raumbedarf für ein Fliessgewässer (z. B. kleines Wiesenbächlein). Gründe für Ausweitungen sind die Anforderungen des Hochwasserschutzes, des Gewässerschutzes, des Natur- und Landschaftsschutzes, der Siedlungsgestaltung, der Erholung sowie der Fischerei. Ist ein Uferbereich mit einer Gefahrenzone 1 (hohe Gefahr) überlagert, wird dieser Bereich als Gewässerraum angenommen. Wenn Auenobjekte von nationaler und regionaler Bedeutung betroffen sind, umfasst der Gewässerraum i. d. R. den vollständigen Auenperimeter. Wenn keine genügenden Grundlagen vorhanden sind, wird der Perimeter des Gewässerraums unter der Leitung des AfU in Zusammenarbeit mit der Gemeinde, der Region und den betroffenen Amtsstellen im Feld bestimmt und von der Gemeinde, gestützt auf die Baugesetzbestimmungen über „besondere Gewässerabstandslinien“, im Generellen Gestaltungsplan festgelegt. (Dieser Ansatz wurde in Tujetsch im Zusammenhang mit AlpTransit (Auenrevitalisierung Insla) zum ersten Mal erfolgreich angewendet.) Mit dieser flexiblen und der Bedeutung der Gewässer angepassten Lösung wird sichergestellt, dass die übergeordnete Gesetzgebung (Art. 37-39 GSchG, WaG, BGF, NHG, RPG) mit etablierten Mitteln umgesetzt werden kann.

E Objekte Siehe Anhang 3.L5

3.10 Naturgefahren

A Ausgangslage Naturgefahren wie Lawinen, Rüfen, Hochwasser, Rutschungen, Steinschlag oder Felsstürze werden auch in Zukunft zu den wichtigen Rahmenbedingungen für Wirtschaft und Gesellschaft im Kanton Graubünden gehören. Graubünden hat im Umgang mit Naturgefahren, insbesondere mit Lawinen, in den letzten 40 Jahren grosse Erfahrungen gesammelt. Es wurden ausserordentliche Anstrengungen zum Schutz vor Naturgefahren unternommen. Die Ausscheidung von Gefahrenzonen ist seit den Siebzigerjahren fester Bestandteil der kommunalen Nutzungsplanung. Bei den Lawinen erfolgte dies systematisch und nach Richtlinien, während die übrigen Naturgefahren (Wasser, Sturz- und Rutschprozesse) kaum oder nur soweit bekannt beachtet wurden. Aufgrund verschiedener Naturereignisse (Sturm Vivian, Überschwemmungen und vermehrte Rüfenaktivität) wurden die Grundlagen für die Erfassung von Naturgefahren bzw. Ausscheidung von Gefahrenzonen angepasst. Zudem werden neue Grundlagen zur Freihaltung der Gewässer- 3.9 räume geschaffen. In Zukunft werden folgende Faktoren den Umgang mit Naturgefahren prägen: Verbleibendes Restrisiko: Es gibt keinen hundertprozentigen oder definitiven Schutz. Deshalb bleibt trotz Schutzmassnahmen ein Restrisiko bestehen. Sich verändernde Lebensraumansprüche: Der nutzbare und gleichzeitig vor Naturgefahren mehrheitlich sichere Lebensraum ist in einem Gebirgskanton wie Graubünden knapp. Um den Handlungsspielraum bei sich verändernden Lebensraumansprüchen (Abb. 3.14) optimal sicherzustellen, können sich genutzter

Stand 19. September 2003 71

Annexe no. 1: Etudes de cas relatives au plan directeur cantonal

3.10 Naturgefahren Landschaft

Lebensraum und Gefahrenraum in einem gewissen Masse überlagern. Die teilweise Nutzung von Gefahrenräumen beinhaltet Risiken, die sich von Fall zu Fall unterscheiden. Risiken können jedoch auch durch weitere Schutzmassnahmen abgewendet oder verringert werden. Sich verändernde Gefahrengebiete (Abb. 3.14): Gefahrenpotenziale können sich ändern oder sogar neue hinzukommen (z. B. aufgrund Nutzungsänderungen von Grenzertragsflächen und infolge Bodenversauerung in Schutzwäldern). Auch die sich abzeichnende Klimaänderung birgt, beispielsweise durch Auftauen von Permafrostböden, erhöhte Hochwasser- und Rüfengefahr sowie ein beträchtliches Gefahren-, Schaden- und Kostenpotenzial. Da der Ursprung solcher Prozesse neu ist, wird es erforderlich sein, die bisherigen Entscheidungsgrundlagen bezüglich Gefahrengebiete und Gefahrenabwehr zu überdenken und mit neuen Ansätzen zu ergänzen. Kosten-Nutzen-Frage: Die Kosten für einen sehr hohen Schutzgrad können viel stärker ansteigen als der Nutzen aus der damit zusätzlich erreichten Risikoverminderung. Mit den knapperen öffentlichen Mitteln wird in Zukunft vermehrt eine gezielte Schadensbegrenzung bzw. eine erhöhte Schadensakzeptanz anzustreben sein. Abbildung 3.14: Lebensraum und Gefahrengebiet im Wandel

heutiger Lebensraum

zukünftiger Lebensraum

heutiges Gefahrengebiet

zukünftiges Gefahrengebiet

sich verändernde Gefahrengebiete sich verändernde Lebensraumangelangen in Lebensraumansprüche sprüche gelangen ins Gefahrengebiet

Die zentralen zukünftigen Fragen lauten somit: Mit welchen veränderten oder neuen Gefahrenpotenzialen muss gerechnet werden? Welche Sicherheit zu welchem Preis? Welche Risiken werden in Kauf genommen und wie wird mit ihnen umgegangen (Risikomanagement)?

B Leitüberlegungen Zielsetzung

Personen, zentrale Lebens- und Arbeitsräume sowie deren Infrastrukturverbindungen werden vor bestehenden oder sich neu abzeichnenden Naturgefahren angemessen geschützt.

Strategischer Schwerpunkt

Naturgefahren kostenbewusst und abgestuft abwehren Der Schutz vor Naturgefahren erfolgt nach einem abgestuften Konzept: Prioritär gilt die – durch die Raumplanung massgeblich sicherzustellende – Ri- 3.9 sikovermeidung (Freihalten von Räumen, z. B. Gewässerräumen) und die Si-

72 Stand 19. September 2003

Annexe no. 1: Etudes de cas relatives au plan directeur cantonal

Landschaft 3.10 Naturgefahren

cherung mittels Schutzwäldern. Nutzungsänderungen oder neue Nutzungen berücksichtigen die bestehenden bzw. künftigen Gefahrenpotenziale. Wo diese Gefahrenabwehr ungenügend bzw. nicht möglich ist oder dadurch die Nutzungseinschränkungen zu gross sind, erfolgt die Schadenabwendung durch gezielten Objektschutz oder mit Schutzbauten an der Gefahrenquelle. Dies erfolgt differenziert nach Gefährdung und möglichem Schadenmass. Es werden gewisse Sachschäden bzw. temporäre Nutzungseinschränkungen in Kauf genommen, wenn der Schutzaufwand unverhältnismässig gross wird. Dementsprechend werden die Konzepte zum Risikomanagement ausgestaltet. Bei grösseren Nutzungsänderungen ausserhalb des bisherigen Erfassungsperi- „Fallbezogene meters werden fallweise Risikobewertungen vorgenommen. Risikobewertungen Risikobewersind Inhalt von Eignungs- und Machbarkeitsstudien und werden im Rahmen der tung“ s. Erläute- Richtplanung und der Ausscheidung bzw. Anpassung der Gefahrenzonen be- rungen rücksichtigt.

Grundsätze

Naturgefahren umfassend berücksichtigen „Umfassende Berücksichtigung“ Sämtliche bestehende Naturgefahren werden erfasst (Lawinen, Wasser, Sturz- und s. Erläuterungen Rutschprozesse). Dabei werden die Wirkungsräume der einzelnen Naturgefahren, die rechtskräftigen Gefahrenzonen und die Werke für die Gefahrenabwehr in einem Gefahreninformationssystem zusammengefasst. Dieses wird bei allen raumwirksa- „Abschätzung men Tätigkeiten beigezogen. Zusätzlich zu den bisher bekannten Schadenereignisneuer Gefahren“ sen werden die veränderten oder neuen Gefahrenpotenziale abgeschätzt. Je nach zu s. Erläuterungen erwartender Wirkung werden die Strategien zur Gefahrenvermeidung und -abwehr bzw. die Gefahrenkarte und die Gefahrenzonen angepasst. „Schutzwälder“ Schutzwälder beobachten und Stabilität sicherstellen s. Erläuterungen Es wird sichergestellt, dass Schutzwälder zugleich eine hohe Schutzwirkung und ei- 3.3 ne hohe Stabilität aufweisen.

C Verantwortungsbereiche Es wird ein umfassendes Gefahreninformationssystem aufgebaut, das auch künftig „Gefahreninformögliche Gefahren insbesondere als Folge der Klimaänderung berücksichtigt. Dabei mationssystem“ werden neben den Lawinen auch die Gefährdung durch Wasser, Sturz- und s. Erläuterungen Rutschprozesse erfasst. Die Freihaltung der Gewässerräume wird in Absprache mit dem Amt für Raumplanung und der Fachstelle Wasserbau des Tiefbauamtes sicher- 3.9 gestellt. Zudem wird ein Risikomanagement entsprechend dem differenzierten Gefahrenschutz aufgebaut. Federführung: Amt für Wald

Die fallweisen Risikobeurteilungen bezüglich bestehenden und neuen Gefahren sowie der Nachweis für die Eignung und Machbarkeit für bestimmte Nutzungen (inkl. Kosten-Nutzen in Bezug auf den Schutzgrad) werden geprüft. Federführung: Amt für Wald

Die Gemeinden passen die Gefahrenzonen im Nutzungsplan entsprechend den jeweils vorliegenden Ergebnissen der Gefahrenbeurteilung des Kantons an. Federführung: Gemeinden

Stand 19. September 2003 73

Annexe no. 1: Etudes de cas relatives au plan directeur cantonal

3.10 Naturgefahren Landschaft

D Erläuterungen und weitere Informationen Umfassende Berücksichtigung: Die Gefährdung von Siedlungen, wichtigen Verkehrsachsen, grösseren Anlagen im Nicht-Siedlungsgebiet innerhalb der Erfassungsbereiche (z. B. Erholungsanlagen, Versorgungs- und Produktionsanlagen). Abschätzung neuer Naturgefahren: Dies erlaubt, beispielsweise ganze Flusssysteme zu untersuchen oder die Folgen der Klimaänderung abzuschätzen. Daraus lassen sich potenzielle Gefahrengebiete ableiten. Die Veränderung des Gefahrenpotenzials und damit der Gefahrengebiete steht u. a. im Zusammenhang mit der Klimaänderung. Diese wiederum steht u. a. im Zusammenhang mit dem Kohlendioxid-Ausstoss. Kohlendioxid entsteht insbesondere bei Verbrennungsprozessen. Fallbezogene Risikobewertung: Damit werden differenzierte Analysen nach Fläche bzw. nach Gefahren- und Schadenpotenzial möglich. Schutzwirkung und Stabilität der Schutzwälder: Nur ein Teil des Schutzwaldes weist heute eine hohe Schutzwirkung und zugleich eine hohe Stabilität auf. Umfassendes Gefahreninformationssystem: Gestützt auf das Bundesgesetz über den Wald ist der Kanton daran, ein umfassendes Gefahreninformationssystem zu erarbeiten. Dieses zeichnet sich durch folgende vier Schwerpunkte aus: – nach einheitlichen Kriterien werden für das gesamte Kantonsgebiet Erfassungsbereiche zur Beurteilung von Naturgefahren ausgeschieden – in diesen Erfassungsbereichen werden aufgetretene Naturereignisse wie Lawinen, Hochwasser, Rutschungen und Steinschlag mit einem EDV-Ereigniskataster erfasst – die Gefahren werden differenziert beurteilt und in prozessgetrennten Gefahrenkarten dargestellt – Erfassungsbereiche, Ereigniskataster und Gefahrenkarten sind schliesslich die Grundlagen für die Ausarbeitung von quantitativen Risikoanalysen. Dieses informatikgestützte Informationssystem ermöglicht u. a. eine qualitativ verbesserte, nachvollziehbare Gefahrenerfassung und Gefahrenzonenausscheidung und dient als Grundlage für Schutzmassnahmen-Konzepte und das Risikomanagement. Das Informationssystem wird im Verlaufe der kommenden Jahre laufend ergänzt. Die Bearbeitung des gesamten Kantons für alle Gefahrenarten wird aufgrund der Grösse und der vorhandenen finanziellen Mittel noch ca. 15 Jahre in Anspruch nehmen. Ein ansehnlicher Teil der Kosten wird durch den Bund gedeckt.

E Objekte Keine.

74 Stand 19. September 2003

Annexe no. 1: Etudes de cas relatives au plan directeur cantonal

Extrait du plan directeur du canton du Jura (JU, 2004)

DANGERS NATURELS 4.03

INSTANCE RESPONSABLE Office des forêts Office des eaux et de la protection de la nature

INSTANCE DE COORDINATION Office des forêts Office des eaux et de la protection de la nature

AUTRES INSTANCES CONCERNÉES Toutes les communes Service de l’aménagement du territoire Service des ponts et chaussées Service de l’économie rurale Assurance Immobilière du Jura

PROBLÉMATIQUE ET ENJEUX

Les phénomènes naturels peuvent mettre en danger la vie de personnes et occasionner des dommages matériels importants. Il est donc nécessaire de les prendre en considération dans les tâches de planification et d’organisation du territoire. Afin de diminuer les risques, il est également nécessaire de mettre en place des structures et des mesures capables d’exercer une prévention durable et efficace des dangers naturels.

On peut distinguer deux types de mesures :

les mesures passives (de prévention) qui visent, par le biais de la planification, une affectation et une utilisation adéquates du sol permettant d’éviter l’exposition de personnes et de biens matériels importants aux dangers naturels ;
les mesures actives (de protection) qui consistent à protéger, par des interventions constructives ou d’entretien, des personnes et des biens matériels importants menacés par des dangers naturels. Il en découle qu’un aménagement du territoire judicieux contribue largement à écarter les risques et donc à réduire les coûts des mesures de protection.

Une observation régulière de la situation est également nécessaire pour la réduction des risques résiduels.

Indépendamment des dangers de nature sismique ou climatique, dont la prévention par des mesures de planification reste limitée, il y a lieu de tenir compte des particularités des phénomènes naturels liés aux mouvements de terrain (chutes de pierres et de blocs, glissements de terrain) et aux cours d’eau (inondations, crues torrentielles, etc.).

Selon la législation fédérale (notamment l’art. 6 de la loi sur l’aménagement du territoire), les cantons doivent désigner les parties du territoire qui sont gravement menacées par les forces naturelles. Pour ce faire, les recommandations fédérales préconisent l’élaboration d’études de base complémentaires et indissociables :

le cadastre des événements et les cartes de phénomènes,
la carte indicative des dangers (au 1:25’000 ou au 1:50’000), et
les cartes de dangers au 1:5’000 ou au 1:10’000. L’établissement de ces documents est une condition préalable à l’obtention de subventions fédérales destinées à la réalisation de projets de prévention et de réparation de dégâts résultant de risques naturels.

Version du 23 septembre 2003 1

Annexe no. 1: Etudes de cas relatives au plan directeur cantonal

4.03 DANGERS NATURELS

Par ailleurs les textes légaux de la Confédération visent, par une gestion préventive, à ramener les risques, c’est-à-dire la grandeur et la probabilité d’occurrence d’un dommage, à un niveau acceptable.

Le canton du Jura dispose déjà d’une « carte des zones sensibles aux phénomènes naturels » et de « directives » (SAT, 1983).

CONCEPTION DIRECTRICE

art. 3 : 15 protéger durablement et valoriser les milieux naturels, permettre leur revitalisation et favoriser la création et la mise en réseau de biotopes art. 3 : 16 garantir les différentes fonctions de la forêt

PRINCIPES D’AMÉNAGEMENT

1 Le principe de prévention doit s’appliquer vis-à-vis des risques inhérents aux dangers

naturels. En conséquence, les mesures de prévention sont privilégiées par opposition aux mesures de protection.

2 La carte des zones sensibles aux phénomènes naturels ainsi que les directives qui l’accompagnent sont applicables à toute nouvelle construction ou tout nouvel aménagement. Les études en cours sont prises en considération à titre préventif.

MANDAT DE PLANIFICATION

NIVEAU CANTONAL

L’Office des forêts et l’Office des eaux et de la protection de la nature : a) élaborent, en collaboration avec les instances concernées, les documents de planification nécessaires à une évaluation globale des dangers naturels (cadastre des événements, carte des phénomènes, carte indicative des dangers). Ils édictent en outre les directives relatives à la coordination et à la planification des mesures ; b) là où la protection de la population ou des biens d’une valeur notable l’exige, ils ordonnent des mesures actives et passives contre les dangers naturels ; c) ils assurent la coordination avec les autres services du Canton et de la Confédération.

Le Service de l’aménagement du territoire : a) veille à ce que les exigences en matière de dangers naturels soient intégrées dans les plans d’aménagement local en application des directives relatives à la coordination et à la planification des mesures ; b) détermine la procédure relative aux territoires en mouvement permanent.

NIVEAU COMMUNAL

Les communes : a) intègrent dans leur plan d’aménagement local la problématique des dangers naturels et modifient au besoin les règles d’affectation du sol ; b) élaborent des cartes de dangers lorsque les zones bâties, les infrastructures importantes ou la population sont exposés à un phénomène naturel ;

2 Version du 23 septembre 2003

Annexe no. 1: Etudes de cas relatives au plan directeur cantonal

DANGERS NATURELS 4.03

c) assurent, lorsque le potentiel de dommages est élevé, une observation régulière de la situation, entreprennent des mesures de protection et élaborent un plan d’intervention comprenant un service d’alerte à la population.

ESTIMATION DES COÛTS

1’200’000 fr. a) Elaboration des directives à l’interne b) Etablissement du cadastre cantonal des événements et de la carte des phénomènes : 200’000 fr. c) Elaboration et mise en œuvre de la carte indicative des dangers : 500’000 fr. d) Evaluation des dangers, établissement des cartes des dangers : 500’000 fr.

ESTIMATION DES DÉLAIS DE RÉALISATION

a) Elaboration des directives : 2003 b) Cadastre cantonal des événements : 2004 b) Carte des phénomènes : 2004 c) Carte indicative des dangers : 2006 d) Cartes des dangers : 2015

RÉFÉRENCES

OFEE et OFEFP (1995), Dangers naturels. Recommandations. Légende modulable pour la cartographie des phénomènes, Berne : OFEE et OFEFP.

OFAT, OFEE, OFEFP (1997), Dangers naturels. Recommandations. Prise en compte des dangers dus aux mouvements de terrains dans le cadre des activités de l’aménagement du territoire, Bienne : Office fédéral de l’économie des eaux (OFEE), Office fédéral de l’aménagement du territoire (OFAT), Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP).

Loat R. et al. (1997), Dangers naturels. Recommandations. Prise en compte des dangers dus aux crues dans le cadre des activités de l’aménagement du territoire, Bienne : Office fédéral de l’économie des eaux (OFEE), Office fédéral de l’aménagement du territoire (OFAT), Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP).

Willi H. P. et al. (2001), Protection contre les crues des cours d’eau. Directives de l’OFEG, Bienne : Office fédéral des eaux et de la géologie.

Service de l’aménagement du territoire du canton du Jura, Zones sensibles aux phénomènes naturels. Directive 1983.

Version du 23 septembre 2003 3

Annexe no. 2 : Etudes de cas relatives au plan d’affectation

Annexe no. 2: Etudes de cas relatives au plan d’affectation Cantons de Fribourg et de Berne serve des conditions émises par les services compétents: (BE, 1999a/b; FR, 2003) – les constructions et installations imposées par leur destination et présentant un intérêt public prépondérant, La plupart des communes fribourgeoises et bernoi- – les travaux d’entretien, de réparation et de rénovation ses ne définissent pas de zones de danger dans leur (toitures, façades, fenêtres, isolation, installations sanitaires, plan de zones, mais reportent directement les pé- électriques et de chauffage, canalisations), rimètres exacts des cartes des dangers sur le plan – les travaux d’assainissement et de protection entrepris en de zones (fig. no. 10). Dans le canton de Fribourg les vue de diminuer le degré de danger ou d’augmenter le degré «indications dans le plan de zones» sont juridique- de protection, ment contraignantes au sens de «dispositions par- – certaines constructions de peu d’importance au sens des ticulières applicables à la zone». Le règlement des art. 64 et 73 du règlement d’exécution de la loi sur l’aménaconstructions des deux cantons compte un article gement du territoire et les constructions (RELATeC), dans la formulé de manière générale au sujet des territoi- mesure où la situation de danger ou de risque ne s’est pas res dangereux, celui du canton de Fribourg étant aggravée. plus détaillé. Les deux cantons disposent en outre d’un article dans la loi cantonale sur les construc- Article type sur les constructions pour les communes tions qui interdit la construction dans les secteurs bernoises exposés à un danger élevé. Dans le canton de Fribourg, le plan directeur cantonal fournit en plus des 1 Seule une affectation à la construction restreinte est posconsignes concernant le plan d’affectation. Tandis sible dans les zones de danger. La détermination des posqu’à Fribourg, c’est le canton qui se charge d’éla- sibilités de construire a lieu dans la procédure d’octroi du borer les cartes des dangers, ce sont les communes permis de construire et s’appuie sur l’évaluation de la situaqui assument cette tâche dans le canton de Berne. tion concrète de danger (rattachement à une zone de danger ou à un degré de danger). Les zones de danger connues sont inscrites dans les plans de zones à titre informatif. En dehors

Article type sur les constructions pour les communes fri- des zones à bâtir, il convient de consulter également la carte bourgeoises (extrait: l’article type comporte en outre des synoptique des dangers à l’échelle 1:25 000. prescriptions quant aux documents de base et aux mesures 2 Dans les zones qui présentent un danger considérable générales ainsi qu’à la zone de danger résiduel, à la zone de («zone rouge, zone d’interdiction»), il est interdit de construidanger faible, à la zone de danger moyen et à la zone indi- re ou d’agrandir des bâtiments ou des installations destinés cative de danger) à loger des hommes ou des animaux. Les transformations et les changements d’affectation ne sont autorisés qu’à la Zone de danger élevé condition de diminuer le risque (c’est-à-dire lorsque le cercle de personnes mises en danger n’est pas élargi de façon Cette zone de danger correspond essentiellement à un sec- considérable et qu’en même temps les mesures de sécurité teur d’interdiction. Y sont interdites: sont améliorées). – les constructions, les installations nouvelles, et les re- 3 Dans les zones présentant un danger moyen («zone bleue, constructions, zone de réglementation»), les autorisations sont assorties de – les constructions, les installations nouvelles, et les re- charges dans le but de faire face à la situation de danger constructions sur les parcelles qui ont préalablement né- déterminée. cessité ou qui nécessiteraient la réalisation d’ouvrages de 4 Les demandes de permis de construire dans des zones de protection ou de travaux d’assainissement, danger connues ou présumées doivent être soumises aux – les transformations, agrandissements et changements services cantonaux spécialisés (Office des ponts et chausd’affectation sur les bâtiments existants avec augmentation sées/arrondissement d’Ingénieur en chef, Office des forêts/ significative du potentiel de dommages, de même que toute Division dangers naturels) pour une prise de position. Il est intervention qui augmente la surface brute utilisable, le nom- recommandé de déposer une demande préalable le plus tôt bre de personnes pouvant être mises en danger ou, de ma- possible. nière significative, la valeur des biens exposés.

Peuvent être autorisés à titre d’exception et en dérogation au principe général d’interdiction de construire, et sous ré-

Annexe no. 2 : Etudes de cas relatives au plan d’affectation

Fig. no. 10: Canton de Berne: extrait du plan de zo- canton pour déterminer les zones ont été reprises nes de la commune d’Iseltwald (légèrement modi- pratiquement dans leur intégralité. Une particulafié) rité du règlement des zones de cette commune figure à l’alinéa 1er, qui spécifie que l’ensemble du territoire de Bauen situé hors zone d’habitations est un secteur exposé à un danger de degré indéterminé. Cette solution convient à cette commune dans la mesure où, en raison des versants abrupts, presque tout le territoire de Bauen est affecté par des dangers naturels. Les dispositions relatives aux constructions des directives du canton d’Uri sont relativement générales et concises. Les communes ont cependant l’obligation de faire examiner tous les projets de construction situés dans les territoires dangereux par la commission cantonale compétente. Le plan directeur cantonal (UR, 1999) impose des contraintes temporelles aux communes et fixe Affectation dans quel délai elles doivent délimiter les zones de Zone résidentielle danger. Zone hôtelière

Zone du village Commune de Bauen: extrait du «Bau- und Zonen- Zone avec obligation de planification ordnung» Plan de protection des rives Art 56 Gefahrenzonen GF/Gefahrengebiete

Zones protegées 1 Das ganze Gemeindegebiet ausserhalb des Siedlungsgebietes ist als Gefahrengebiet mit unbestimmten Gefährdung- Zone de protection des sites construits sgrad zu bezeichnen. Die Gefahrensituation ist im Rahmen Secteurs menacés allfälliger Bauvorhaben individuell zu beurteilen. Innerhalb Danger élevé des Siedlungsgebietes wird der Gefährdungsgrad in Gefahren-

Danger moyen zonen unterteilt.

2 Die Gefahrenzone 1 bezeichnet die Gebiete im Bereich

Remarques der Siedlung mit erheblicher Gefährdung. Neubauten und der Eaux Wiederaufbau von Bauten, die dem Aufenthalt von Menschen

Forêts und Tieren dienen, sind verboten. Ausnahmen können bewilligt werden, wenn die Bauten auf den Standort angewiesen sind und mit sichernden Massnahmen vor der Zerstörung Canton d’Uri, commune de Bauen weitgehend geschützt werden können.

3 Die Gefahrenzone 2 bezeichnet Gebiete mit mittlerer Ge-

Le canton d’Uri dispose d’un article dans la lé- fährdung. Bauten und Anlagen sind so zu erstellen, dass das gislation sur la construction (art. 19) qui limite la Schadenrisiko durch eine optimale Standortwahl und geeigconstruction, voire l’interdit, lorsque l’expérience a nete bauliche Massnahmen auf ein Minimum reduziert wermontré qu’un terrain est particulièrement exposé den kann. à un danger d’avalanches ou à d’autres forces de 4 Die Gefahrenzone 3 bezeichnet Gebiete mit geringerer Gela nature. Des prescriptions déterminantes pour le fährdung. Auf Massnahmen kann verzichtet werden. Es ist plan d’affectation figurent dans les «Richtlinien zur dem Bauherrn freigestellt, entsprechende Schutzmassnah- Ausarbeitung von Gefahrenkarten und Gefahrenzo- men vorzusehen. nenplänen» (UR, 2001, traduction littérale: Directi- 5 Sämtliche Bauvorhaben in der Gefahrenzone 1 und 2 sowie ves pour l’établissement de cartes des dangers et in den Gefahrengebieten sind durch die zuständige kantode plans de zones de danger). Le Conseil d’État les nale Instanz zu beurteilen. Die Baubewilligung darf erst era adoptées et rendues obligatoires pour les com- teilt werden, wenn die Zustimmung der kantonalen Instanz munes. Dans le cas de Bauen, les prescriptions du vorliegt.

Annexe no. 2 : Etudes de cas relatives au plan d’affectation

Fig. no. 11: canton d’Uri: extrait du plan de zones Canton de Lucerne, commune de Marbach d’habitation de la commune de Bauen (légèrement modifié) Selon la «Planungs- und Baugesetz» (loi sur l’aménagement et sur les constructions) du canton de Lucerne, aucune construction ni installation ne doit être érigée dans les secteurs menacés par des dangers naturels (art. 146). Le canton de Lucerne dispose en outre d’une carte indicative des dangers qui est utilisée lors de la planification et de l’établissement des cartes des dangers. Le plan directeur cantonal sera remanié à partir de 2006.

La commune de Marbach est un exemple de transposition différenciée de la carte des dangers en zones de danger contraignantes pour les propriétaires fonciers dans le plan de zones. Le présent exemple a reçu un préavis positif en 2004 et devrait devenir exécutoire sous une forme similaire.

Le plan de zones de la commune de Marbach distingue plusieurs zones de danger: A1 correspond aux secteurs exposés à un danger élevé (rouge) d’inondations, d’épandages d’alluvions et d’érosion, A2 aux secteurs exposés à un danger élevé (rouge) de chutes de pierres et B1 aux secteurs exposés à un danger moyen (bleu) d’inondations, d’épanda- Zone constructible ges d’alluvions et d’érosion, etc. Seul un extrait des Zone du centre du village dispositions relatives aux zones constructibles est Zone résidentielle 1 présenté ci-après.

Zone résidentielle 2

Zone de bâtiments publics Commune de Marbach: extrait des «Zonenvorschriften» Art. 26a Zonenvorschriften für die Gefahrenzonen

Autres zones 1. Gefahrenzone A1

1 Die Gefahrenzone A1 dient dem Schutz von Leib und Leben

Zone agricole sowie von Sachwerten in durch Überschwemmung, Übersa- Obligation de plan d’aménagement du rung und Erosion stark gefährdetem Gebiet. quartier

2 Sämtliche Terrainveränderungen sind bewilligungspflich-

Forêt (à titre informatif) tig.

3 Neue Bauten, die dem dauernden Aufenthalt von Mensch

Zones à protéger und Tier dienen können, sind nicht zulässig.

Protection agricole 4 Bei baulichen Veränderungen, einschliesslich Terrainveränderungen, sind Verengungen des Bauraumes zu vermeiden. Zone de danger 1

5 Bestehende Bauten dürfen unterhalten und erneuert wer-

Zone de danger 2 den. Die Umnutzung von Räumen ist auch ohne bauliche Massnahmen bewilligungspflichtig. Es dürfen keine zusätz- Zone de danger 3 lichen Flächen für den Aufenthalt von Menschen und Tieren Zone d’espaces des cours d’eau genutzt werden.

6 Unter Terrain liegende Bauten und Bauteile sind durch

technische Massnahmen vor Flutung zu schützen. (....)

Annexe no. 2 : Etudes de cas relatives au plan d’affectation

3 Gefahrenzone B1 Fig. no. 12: canton de Lucerne: extrait du plan de

1 Die Gefahrenzone B1 dient dem Schutz von Sachwerten in zones de la commune de Marbach (légèrement modurch Überschwemmung, Übersarung und Erosion gefährde- difié) tem Gebiet. 2 Sämtliche Terrainveränderungen sind bewilligungspflichtig.

3 Bei Neubauten und baulichen Veränderungen, einschliesslich Terrainveränderungen sind folgende Grundsätze zu berücksichtigen:

Veränderungen des Bachlaufes sind zu vermeiden. In Hanglagen dürfen bis zur Schutzhöhe von 1,0m in der bzw. den strömungsseitigen Fassaden und bis zur Schutzhöhe von 0,5m in den übrigen Fassaden keine ungeschützten Öffnungen angebracht werden. Im ebenen Gelände dürfen bis zur Schutzhöhe von 0,5, im Geltungsbereich des Zonenplanes Geissenmoos 1,0 m in allen Fassaden keine ungeschützten Öffnungen angebracht werden. Zones à bâtir

4 Bei Änderungen an bestehenden Bauten sind im Rahmen

der Verhältnismässigkeit Verbesserungen gemäss Abs. 3 vor- Zone de village

zunehmen. Zone résidentielle à deux étages

5 Mit dem Baugesuch ist der Nachweis zu erbringen, dass

Zone résidentielle et artisanale mit der vorgesehenen Bauweise auf der Bauparzelle selbst eine angemessene Verringerung des Risikos erreicht wird Zone d’installations de cure und dass sich nicht auf anderen Grundstücken eine Erhöhung Zone à destination publique der Gefahr ergibt. Zone verte

Zones non constructibles

Zone de fermes

Zone agricole

Autre territoire

Zones de danger

Zone de danger A1

Zone de danger B2

Eléments d’information Secteur faiblement menacé: processus déterminant cf. carte des dangers

Autres spécifications

Obligation de plan d’aménagement

Annexe no. 2 : Etudes de cas relatives au plan d’affectation

Canton de Thurgovie, terrain de camping de Fig. no. 13: Canton de Thurgovie, camping de Leutswil Leutswil avant (en haut) et après (en bas) la modification du plan de zones Le camping de Leutswil, dans la commune de Zihlschlacht-Sitterdorf (TG), était situé au bord de la Sitter, sur le site attrayant d’un méandre de la rivière. Cette surface plane était inondée lors des fortes crues de la Sitter. Le camping devait alors être évacué à chaque fois dans l’urgence, notamment à deux reprises en 1999. Initialement, on avait envisagé une digue de protection pour parer les crues.

Entre-temps, une étude approfondie du site a révélé que le camping pouvait être transféré pour éviter la menace, évitant ainsi la construction d’une digue de protection le long de la rivière. Projet de Place de camping digue contre avant les crues On apporta les modifications voulues au plan de zones, de sorte que le camping put être éloigné du site menacé. Ainsi, il a été possible de préserver de manière durable le méandre naturel de la rivière.

Suppression des Place de camping «voies d’accès» après

Annexe no. 3 : Exemple relatif à l’aléa sismique

Annexe no. 3: Exemple relatif à l’aléa sismique Proposition de prise en compte de l’aléa sismique dans les règlements communaux des constructions et des zones dans le canton du Valais (Rouiller, 2004)

Les normes SIA 260 et suivantes fournissent la Pour les bâtiments «lifeline» à forte concentration carte d’aléa sismique de la Suisse et le Canton la de population et les installations soumises à l’orcarte des classes de sol de fondation 1: 25 000. Pour donnance sur la protection contre les accidents les zones de forte activité humaine, la commune majeurs (OPAM), une carte de microzonage spectral est invitée à faire établir une carte de microzonage est en principe exigée. Le rapport de dimensionnespectral. ment et le report sur plans des mesures parasismiques sont soumis directement à l’approbation de Les normes et les directives de la SIA et du Canton l’instance cantonale compétente. sont applicables pour toute construction et transformation. Dans le cas de contructions d’une hauteur égale ou supérieure à deux niveaux sur rez, le rapport de dimensionnement et le report sur plans des mesures parasismiques doivent être contrôlés par un ingénieur qualifié et joints à la demande d’autorisation de construire.

Annexe no. 4: Glossaire et références

Annexe no. 4: Glossaire et références Glossaire

La plupart des définitions, parfois légèrement modifiées, sont tirées du «Dictionnaire de la protection contre les crues» de R. Loat et E. Meier (2003). cadastre des événements Inventaire systématique, structuré et interprétable des événements naturels passés. carte des dangers Carte établie sur la base de critères scientifiques, qui, à l’intérieur d’un périmètre bien défini, contient des indications détaillées portant sur le type de danger, les degrés de danger et l’extension spatiale probable des processus dangereux. carte indicative des Carte synoptique établie selon des critères scientifiques et renseignant sur dangers les dangers qui ont été identifiés et localisés, mais ni analysés, ni évalués en détail. danger État, circonstance ou processus pouvant être à l’origine d’un dommage pour l’homme, l’environnement ou les biens matériels. danger résiduel Danger subsistant après la réalisation des mesures de protection. dommage, dégât Effet négatif d’un événement ou d’un processus. intensité Grandeur physique d’un événement naturel. menace Danger se rapportant très concrètement à une situation précise ou un objet précis. microzonage Le microzonage décrit les actions sismiques sur la base des effets de site dus à la géologie et à la topographie. Il sert à identifier les zones dont les sols peuvent comporter des caractéristiques particulièrement défavorables en cas de tremblement de terre et pour lesquels des mesures spéciales peuvent être requises (d’après OFEG, 2004). On distingue deux méthodes: le microzonage selon la norme SIA 261 et le microzonage sismique (méthode plus précise). objectif de protection Degré de sécurité qui doit être atteint. plan d’affectation Instrument d’aménagement du territoire qui détermine le type, le lieu et le degré de l’utilisation du sol, parcelle par parcelle, et qui a force obligatoire pour chaque propriétaire foncier. plan directeur Instrument d’aménagement du territoire qui précise les actions nécessaires à la mise en place de l’organisation spatiale souhaitée et qui crée ainsi une plateforme de coordination liant les autorités. planification directrice Processus allant de l’élaboration à l’entrée en vigueur du plan directeur. planification d’affectation Processus allant de l’élaboration à l’entrée en vigueur du plan d’affectation. potentiel de danger Ensemble des dangers pour la région considérée.

potentiel de dommages Ensemble des dommages possibles dans la zone de danger considérée. protection d’objet, Mesures structurales exercées directement sur un objet (bâtiment ou intal d’ouvrage slation) ou réalisées à son voisinage immédiat. risque Au sens large: possibilité de survenance d’un dommage. Au sens restreint: grandeur et probabilité d’occurrence d’un dommage possible. territoire dangereux secteur où des processus dangereux peuvent se produire. sécurité État dans lequel le risque résiduel est jugé acceptable. zone de danger Zone menacée par des dangers naturels qui, sur la base d’une analyse des dangers, est grevée dans son utilisation de restrictions contraignantes pour les propriétaires fonciers. zone réservée La zone réservée (art. 27 LAT) désigne un territoire dans lequel des plans d’affectation doivent être élaborés ou adaptés. La décision de délimiter une zone réservée est prise par une autorité et déploie immédiatement des effets juridiques. À l’intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l’établissement (futur) du plan d’affectation.

Annexe no. 4: Glossaire et références

Bibliographie OFEG, 2004: Principe pour l’établissement et l’utilisation d’études de microzonage en Suisse, Di- Généralités rectives, Office fédéral des eaux et de la géologie (OFEG) Egli Thomas, 2005: Directive – Protection des objets contre les dangers naturels gravitationnels, OFEG, 2005 (prévu): Protection contre les dangers Association des établissements cantonaux d’assu- dus aux mouvements de terrain, Directives, Office rance incendie, Berne fédéral des eaux et de la géologie (OFEG)

Loat Roberto, Meier Elmar, 2003: Dictionnaire de OFF, IFENA, 1984: Directives pour la prise en consila protection contre les crues, Office fédéral des dération du danger d’avalanches lors de l’exercice eaux et de la géologie (édition), Berne, Haupt d’activités touchant l’organisation du territoire, Office fédéral des forêts (OFF), Institut fédéral pour Lüthi Rolf, 2004: Cadre juridique des cartes des l’étude de la neige et des avalanches (IFENA). dangers, série PLANAT 5/2004, plate-forme nationale «Dangers naturels» (PLANAT) OFAT, 1997: Le plan directeur cantonal – Guide de la planification directrice, Directives en vertu de OFEE, 1995: Anforderungen an den Hochwassers- l’art. 8 OAT, Office fédéral de l’aménagement du chutz 95, Office fédéral de l’économie des eaux territoire (OFAT) (OFEE) OFEFP, 1999: Risikoanalyse bei gravitativen Na- OFEE, OFAT, OFEFP, 1997: Prise en compte des turgefahren, Documents environnement n° 107 dangers dus aux crues dans le cadre des activités PLANAT, 2004 Sécurité contre les dangers naturels de l’aménagement du territoire. Recommandations, – Concept et Stratégie, série PLANAT 2/2004, plate- Office fédéral de l’économie des eaux (OFEE), Of- forme nationale «Dangers naturels» (PLANAT) fice fédéral de l’aménagement du territoire (OFAT), Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) Études de cas

OFEE, OFAT, OFEFP, 1997: Prise en compte des BE, 1999a: Dangers naturels. Prise en compte des dangers dus aux mouvements de terrain dans le ca- dangers naturels dans l’aménagement local. Guide dre des activités de l’aménagement du territoire. pour l’aménagement local, Office des affaires com- Recommandations, Office fédéral de l’économie munales et de l’organisation du territoire du canton des eaux (OFEE), Office fédéral de l’aménagement de Berne du territoire (OFAT), Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) BE, 1999b: Attention, dangers naturels! La responsabilité du canton et des communes à l’encontre OFEE, OFEFP, 1995: Dangers naturels. Légende mo- des dangers naturels, canton de Berne dulable pour la cartographie des phénomènes. Recommandations, Office fédéral de l’économie des FR, 2003: Guide pour l’aménagement local. Thème eaux (OFEE), Office fédéral de l’environnement, des 10: Définition de mesures et représentation des forêts et du paysage (OFEFP) secteurs de dangers naturels, DAEC / SeCA, canton de Fribourg OFEG, 2000: Réserver de l’espace pour les cours d’eau, Office fédéral des eaux et de la géologie GR, 2003: Der Kantonale Richtplan, chapitre 3.10 (OFEG) Naturgefahren, canton des Grisons, actualisé le 13.9.2003 (approuvé par le Conseil fédéral), Office OFEG, 2001: Protection contre les crues des cours de l’aménagement du territoire des Grisons d’eau, Directives, Office fédéral des eaux et de la géologie (OFEG)

Annexe no. 4: Glossaire et références

JU, 2004: Plan directeur du canton du Jura, chapitre Sites Internet importants

4.03 Dangers Naturels, version du 30.11.2004 (Message du Gouvernement au Parlement) Plate-forme «Dangers naturels en Suisse»:

www.planat.ch Rouiller Jean-Daniel, 2004: Règlement de construction communal, article DANA, article-type destiné Spécialistes des dangers naturels en Suisse: à réglementer la construction dans les périmètres www.fan-info.ch (seulement en allemand) exposés aux dangers géologiques et hydrologiques, (version août 2004), Crealp Séismes, protection contre les crues, mouvements de terrain (OFEG): www.bwg.admin.ch > Thèmes > UR, 1999: Leitbild, Wirtschafts- und Raumordnung, Dangers naturels arrêté par le Conseil d’État le 23 mars 1999, canton d’Uri Forêts protectrices (OFEFP): www.umwelt-schweiz. ch > Thèmes > Tous les thèmes > Dangers naturels UR, 2001: Richtlinien zur Ausarbeitung von Gefahrenkarten und Gefahrenzonenplänen, Conseil Aménagement du territoire (ARE): d’État du canton d’Uri www.are.admin.ch

Protection d’ouvrages (Association des établissements cantonaux d’assurance incendie): www.vkf. ch > Protection d’ouvrages contre les dangers naturels

Recueil de textes juridiques de la Confédération: www.admin.ch > Droit fédéral > Recueil systématique

Normes de construction (SIA): www.sia.ch > Pratique > Normes