Initiative parlementaire. Les prestations versées à des fins de prévention sont une tâche importante des fondations patronales de bienfaisance. Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national

1 Genèse du projet

Le 26 juin 2019, la conseillère nationale Daniela Schneeberger (PLR, BL) a déposé l’initiative parlementaire 19.456 intitulée «Les prestations versées à des fins de prévention sont une tâche importante des fondations patronales de bienfaisance». Celle-ci vise à compléter l’art. 89a, al. 8 du Code civil suisse (CC)¹, de manière à garantir que les fonds patronaux de prévoyance à prestations discrétionnaires² puissent verser des prestations destinées à prévenir les risques financiers de la maladie, des accidents et du chômage (et non uniquement des prestations destinées à aider quelques personnes à faire face à une situation précaire), voire des prestations de vieillesse, de décès ou d’invalidité.

Le développement de l’initiative relève que le rôle social des fonds patronaux de bienfaisance est pleinement reconnu, cela au moins depuis la révision de l’art. 89a CC entrée en vigueur le 1^er avril 2016, et qui a contribué à réduire le nombre de dispositions de la Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP)³ applicables à ces fonds. Cependant, les prestations versées par ces fonds pour prévenir des difficultés financières ou des situations de chômage soulèvent régulièrement des discussions avec les autorités de surveillance, ces dernières n’ayant pas toutes la même interprétation des normes en la matière. L’initiative parlementaire demande ainsi une intervention de la part du législateur afin que les prestations fournies par les fonds patronaux de bienfaisance, outre les prestations dans les cas de prévoyance vieillesse, décès et invalidités, soient ancrées de manière explicite dans le Code civil. La précision de ces normes devrait apporter une clarification nécessaire et permettrait ainsi aux conseils des fondations patronales de bienfaisance de disposer d’une plus vaste marge de manœuvre et d’un plus grand pouvoir d’appréciation. Ce changement ne doit pas avoir d’impact sur l’assiette des cotisations AVS.

Le 14 janvier 2021, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national (CSSS-N) a procédé à l’examen préalable de l’initiative et a décidé, par 15 voix contre 4 et avec 4 abstentions, d’y donner suite. À sa séance du 10 novembre 2021, son homologue du Conseil des États (CSSS-E) s’est ralliée à cette décision, sans opposition.

Le 19 mai 2022, la commission a discuté de la suite de la procédure. Après avoir auditionné Patronfonds, l’association faitière des fondations patronales de bienfaisance, ainsi que la Conférence des autorités cantonales de surveillance LPP et des Fondations, la CSSS-N a défini les lignes directrices du projet qui devait permettre de mettre en œuvre l’initiative parlementaire. Se fondant sur l’art. 112, al. 1, de la Loi sur l’Assemblée fédérale (LParl)⁴, elle a fait appel à des experts de l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) et de l’Administration fédérale des contributions (AFC) . Elle a ainsi chargé l’administration d’élaborer un complément à l’art. 89a, al.8, CC. Au cours de la discussion, la commission a également mandaté l’administration pour la présentation des conséquences financières et partant, fiscales, du projet.

Le 11 novembre 2022, la commission a examiné l’avant-projet élaboré par l’administration et a apporté quelques modifications, notamment en ajoutant dans le texte de loi les notions de «chômage» et de «formation et formation continue».

À sa séance du 3 février 2023, la commission a adopté l’avant-projet, qu’elle a mis en consultation accompagné d’un rapport explicatif.

Lors de sa séance des 31 août et 1^er septembre 2023, la commission a pris acte des résultats de la consultation (cf. ch. 2.4). Elle a complété son projet avec une disposition transitoire qui précise que les fondations patronales déjà existantes pourront modifier leur acte de fondation pour intégrer les nouvelles prestations. Elle a également précisé, dans le commentaire de la disposition, que ces fondations peuvent utiliser la fortune accumulée avant l’entrée en vigueur de la présente modification pour verser les nouvelles prestations. À l’unanimité, elle a décidé de soumettre le projet à son conseil et d’inviter le Conseil fédéral à formuler un avis à ce sujet.

2 Contexte

3 Présentation du projet

La commission a décidé de mettre en œuvre l’initiative parlementaire en complétant l’al. 8 de l’art. 89a CC en se fondant sur les lignes directrices suivantes. En premier lieu, elle souhaite tenir compte des besoins actuels des fonds patronaux de bienfaisance, en incluant dans son projet la possibilité de fournir des prestations dans les domaines des cas de rigueur, de la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle ainsi que de la santé. Les termes «chômage» ainsi que «formation et formation continue» doivent également figurer dans la disposition. Deuxièmement, aux yeux de la commission, la révision de l’article concerné ne nécessite aucune autre modification législative ni aucun autre acte dans le droit fiscal ou dans d’autres domaines. Elle renonce enfin à fixer dans la loi des listes de mesures et de prestations, en garantissant une certaine souplesse à la nouvelle disposition.

En ce qui concerne le traitement fiscal des fonds patronaux de bienfaisance, par rapport à la pratique actuelle des autorités fiscales, l’ajout de ces nouvelles prestations au ch. 4 de l’art. 89a, al. 8, P-CC comporte un léger élargissement des buts secondaires. Étant donné que ces buts accessoires n’entrent pas dans le cadre de la définition stricte de la prévoyance professionnelle, il est précisé dans le nouveau chiffre 4 à l’art. 89a, al. 8, CC que les dispositions fiscales des art. 80, 81, al. 1, et 83 LPP s’appliquent également lorsqu’un fonds patronal de bienfaisance poursuit les nouveaux buts accessoires figurant explicitement dans la loi. À ce titre, l’exonération fiscale doit aussi s’appliquer.

4 Commentaire des dispositions du Code civil suisse

Art. 89a, al. 8, ch. 4

En réponse à l’initiative parlementaire, l’al. 8 de l’art. 89a CC doit être complété par un nouveau ch. 4.

Celui-ci précise expressément que les fonds patronaux de prévoyance à prestations discrétionnaires peuvent contribuer au financement d’autres institutions de prévoyance en faveur du personnel. Cette précision est apportée pour tenir compte de l’importance pratique que ces prestations représentent pour les fonds patronaux de prévoyance. En effet, leur but principal est l’amélioration de la prévoyance professionnelle. Dans le cadre de ce but principal, la pratique admet que le Conseil de fondation puisse décider d’un grand nombre de prestations, comme par exemple: financement d’un taux d’intérêt supérieur pour la rémunération des avoirs-vieillesse, financement d’une allocation de renchérissement sur les rentes, financement de rachats (dans le respect du principe de l’égalité de traitement), financement de mesures compensatoires en cas de diminution du taux de conversion, diminution des conséquences liées à l’abaissement du taux d’intérêt technique. Les fonds de bienfaisance peuvent également améliorer la prévoyance professionnelle des personnes assurées en procédant au financement d’un découvert (au moyen de versements du fonds de bienfaisance à l’institution de prévoyance) etc.

Le nouveau chiffre 4 précise par ailleurs que les fonds patronaux de bienfaisance peuvent aussi fournir des prestations dans les situations de détresse, de maladie, d’accident, d’invalidité et de chômage non couverts par les assurances sociales, ainsi que financer des mesures de formation et de formation continue, de conciliation de la vie familiale et professionnelle, de promotion de la santé et de prévention. Cette formulation doit permettre l’édiction de dispositions respectant la sécurité juridique et l’uniformité souhaitées dans l’initiative parlementaire. Il s’agit-là de buts secondaires pour les fonds patronaux de prévoyance. Les prestations versées à des fins de prévention ne peuvent constituer le seul objectif de ces fonds. En effet, le but principal d’un fonds de bienfaisance doit rester celui de couvrir les risques de vieillesse, de décès et d’invalidité. Dans le cas contraire, un tel fonds ne pourrait correspondre à la définition d’une institution de la prévoyance professionnelle et ne s’inscrirait donc pas dans le cadre de l’art. 89a CC.

Il ressort en outre de la systématique de la loi que les prestations restent des prestations discrétionnaires et non des droits fixes, exécutables par voie judiciaire. Les prestations allouées par les fondations patronales de bienfaisance au sens de l’art. 89a, al. 7, CC ne sont pas des prestations réglementaires, mais uniquement des prestations discrétionnaires.

Cela signifie que ces fondations ne versent pas des prestations qu’un assuré serait en droit d’exiger sur la base de prescriptions réglementaires au sens de l’art. 1, al. 2, LFLP, mais qu’elles octroient des prestations au cas par cas, sur la base de décisions de leur conseil de fondation. Les prestations doivent donc être accordées librement par la direction du fonds dans certaines situations de nécessité et dans le respect des principes de l’égalité de traitement entre les bénéficiaires potentiels, de l’interdiction de l’arbitraire, du respect de la proportionnalité, du respect du principe d’adéquation et de la bonne foi. En particulier, les destinataires qui se trouvent dans une situation comparable ne doivent pas être traités différemment. Si un fonds de bienfaisance accordait des droits réglementaires aux destinataires, il ne s’agirait plus d’un fonds patronal de bienfaisance selon la définition de l’art. 89a, al. 7 et 8, CC.

Les prestations faisant suite à une situation de détresse des destinataires est déjà reconnu par la pratique. Les fonds patronaux de bienfaisance pourront, en plus, allouer des prestations dans les cas de maladie, d’accident, d’invalidité, de chômage, de formation et de perfectionnement, de conciliation de la vie familiale et professionnelle et de promotion de la santé et de prévention aux proches de l’assuré, du retraité ou de leurs survivants (membre de la famille, partenaires enregistrés ou concubins). Cette énumération est exhaustive. Pour chaque type de prestation, les exemples suivants peuvent être donnés.

Prestations dans les situations de détresse

Des prestations pourront, par exemple, être versées dans les situations qui n’impartissent pas à des cas de maladie, d’accident ou d’invalidité:

• – participation aux coûts funéraires;

• – participation à des frais de sauvetage qui ne seraient pas pris en charge par une assurance.

Prestations en cas de maladie, d’accident et d’invalidité

Avec cette nouvelle disposition, des prestations pourront, par exemple, être versées dans les cas de maladie, d’accident, d’invalidité, lorsque celles-ci ne sont pas prises en charge par les assurances sociales concernées:

• – participation aux coûts des établissements médicaux-sociaux pour un retraité;

• – prise en charge des coûts pour les appareils auditifs ou pour les opérations des yeux;

• – participation aux frais dentaires;

• – participation financière pour diverses mesures destinées à soulager les proches aidants ou soignants telles que, par exemple, la prise en charge de moyens auxiliaires ou d’adaptations architecturales adaptée pour une personne handicapée et rentière AI;

• – prise en charge des coûts liés à l’aide à domicile;

• – contribution à des séjours de rééducation ou de cure.

Prestations en cas de chômage

Dans les cas de chômage, les fonds de bienfaisance doivent, par exemple, pouvoir financer des mesures de prévention telles que la reconversion ou la formation professionnelle en cas de licenciements, de plans sociaux et de licenciements collectifs.

Les fonds de bienfaisance mentionnent déjà d’ailleurs dans leur acte de fondation des prestations en cas de chômage. Cet ajout dans la base légale apporte une clarification de la situation juridique.

Prestations pour des mesures de formation et de formation continue

Les fonds patronaux de bienfaisance doivent pouvoir continuer à financer des mesures de formation et de perfectionnement professionnel. Les formations et les perfectionnements sont déjà compris dans le point «Prestations en cas de chômage». Par soucis d’exhaustivité, il est nécessaire que cet élément figure dans la base légale.

Des prestations pourront ainsi, par exemple, être versées dans le cadre de la prise en charge des coûts en cas de recherche d’emploi, lors du financement de mesures visant à permettre une réorientation professionnelle ou une reconversion ou une formation continue et ce, notamment en cas de licenciements, de plans sociaux ou de licenciements collectifs.

Prestations pour des mesures de conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle

Des mesures permettant à l’assuré de mieux concilier charge familiale et activités professionnelles pourront, par exemple, être allouées dans les cas suivants:

• – prestations au parent pour l’accueil extrafamilial pour les enfants en cas de difficultés financières ou organisationnelles importantes;

• – prestations pour les frais de garde ou de scolarité d’un enfant;

• – prestations en cas de congé parental après la naissance ou l’adoption d’un enfant;

• – participation financière pour la formation des enfants de collaborateurs en cas de bas revenus.

Prestations pour des mesures de promotion de la santé et de prévention:

Enfin, dans le cadre des mesures de prévention dans le domaine de la santé, des prestations peuvent, par exemple, être allouées dans les cas suivants:

• – prise en charge des coûts de création d’un service externe à l’entreprise permettant aux collaborateurs d’aborder d’éventuelles difficultés financières ou des problèmes psychiques;

• – participation aux coûts d’un «case management», à savoir d’un accompagnement spécifique permettant de gérer des questions complexes relevant de l’action sociale, de la santé et des assurances;

• – financement de mesures incitant les collaborateurs à pratiquer une activité physique régulière;

• – prise en charge des coûts de mesures visant à l’amélioration de la santé alimentaire des collaborateurs;

• – prise en charge des coûts d’une campagne de vaccination.

Titre final du code civil, art. 6c^bis

La disposition transitoire a pour but de permettre aux fondations de prévoyance en faveur du personnel déjà constituées avant l’entrée en vigueur de l’art. 89a, al. 8, ch. 4, P-CC d’intégrer dans leur acte de fondation le catalogue des prestations visées à l’art. 89a, al. 8, ch. 4 P-CC. En effet, l’intégration des nouvelles prestations implique une modification du but de la fondation.

Or, selon l’art. 86, al. 1, CC, une modification du but de la fondation ne peut intervenir que si deux conditions sont remplies. Objectivement, il est nécessaire que la portée et le caractère primitif du but aient varié et subjectivement, que les activités de la fondation aient cessé de répondre aux intentions du fondateur. C’est pourquoi une modification du but n’est admise que dans des cas tout à fait exceptionnels. Par ailleurs, une modification du but sur requête ou en raison d’une disposition pour cause de mort du fondateur au sens de l’art. 86a CC n’entrerait que rarement en ligne de compte. Elle ne serait applicable qu’aux fondations créées après le 1^er janvier 2006 qui ont réservé la possibilité de modifier leur but dans leur acte de fondation.

La disposition transitoire permettra ainsi aux fondations existantes de modifier leur but sans devoir respecter les conditions restrictives des art. 86 et 86a CC et d’utiliser la fortune accumulée avant l’entrée en vigueur de la présente modification pour effectuer le versement des prestations visées à l’art. 89a, al. 8, ch. 4, P-CC. L’objectif de la modification législative pourra ainsi être atteint grâce à cette disposition transitoire.

Conséquences fiscales

Par rapport à la pratique actuelle des autorités fiscales, la nouvelle disposition de l’art. 89a, al. 8, ch. 4, P-CC se traduit par un léger élargissement des buts autorisés. Étant donné que ces buts accessoires n’entrent pas dans la définition stricte de la prévoyance professionnelle, il est précisé à l’art. 89a, al. 8, ch. 4, P-CC que les dispositions fiscales des art. 80, 81, al. 1, et 83 LPP s’appliquent également lorsqu’un fonds patronal de prévoyance poursuit les buts accessoires figurant désormais explicitement dans la loi.

Ainsi, les dispositions fiscales applicables aux fonds patronaux de bienfaisance qui poursuivent les buts accessoires mentionnés sont les mêmes que celles qui s’appliquaient jusqu’à présent aux fonds patronaux de bienfaisance (cf. art. 89a, al. 7, ch. 10, CC). Cette précision dans la loi permet d’éviter en particulier qu’un fonds patronal de bienfaisance qui poursuit des buts accessoires à la prévoyance professionnelle au sens du nouvel art. 89a, al. 8, ch. 4, CC, ne soit pas exonéré de l’impôt au motif qu’il n’est plus actif uniquement dans le domaine de la prévoyance professionnelle au sens strict. Les fonds patronaux de bienfaisance qui poursuivent des buts prévus à l’art. 89a, al. 8, ch. 4, CC, peuvent ainsi profiter de l’exonération fiscale visée à l’art. 80, al. 2, LPP et aux art. 56, let. e de la Loi fédérale sur l’impôt fédéral direct (LIFD)¹⁰ et art. 23, al. 1, let. d de la Loi fédérale sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes(LHID)¹¹, dont le contenu est matériellement identique.

De même, les cotisations versées par un employeur au fonds patronal de bienfaisance qu’il a créé sont toujours considérées comme des charges d’exploitation (cf. art. 81, al. 1, LPP, ainsi que les art. 27, al. 2, let. c, et 59, al. 1, let. b, LIFD, et les art. 10, al. 1, let. d, et 25, al. 1, let. b, LHID).

Le traitement fiscal des prestations d’un fonds patronal de prévoyance reste lui aussi inchangé: en vertu de l’art. 83 LPP, les prestations sont pleinement imposables à titre de revenus en matière d’impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes (cf. également les art. 22 LIFD et 7, al. 1, LHID). Dans ce cadre, les rentes sont imposées avec les autres revenus. Quant aux prestations en capital, elles sont imposées séparément (cf. art. 38, al. 1, LIFD, et art. 11, al. 3, LHID). En complément, il y a lieu de préciser que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, on ne peut pas exclure que les prestations fournies par les fonds patronaux de bienfaisance soient considérées comme des subsides au sens des art. 24, let. d, LIFD et 7, al. 4, let. f, LHID et puissent donc être intégralement ou partiellement exonérées de l’impôt. Pour cela, il faut notamment que le bénéficiaire de la prestation soit dans le besoin au sens desdits articles (cf. ATF 137 II 328, consid. 4, en particulier consid. 4.3).

5 Conséquences

6 Aspects juridiques