Message concernant l’approbation de l’accord international de 2022 sur le café

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

L’objectif de l’accord international sur le café (AIC) est de soutenir le développement durable du secteur mondial du café à l’avantage de tous les acteurs de la chaîne de valeur. Cela passe par l’encouragement des échanges et de la coopération entre les pays consommateurs et les pays producteurs de café de même qu’entre l’ensemble des acteurs tout au long de la chaîne de valeur.

La Suisse a adhéré au premier accord international sur le café en 1963¹ déjà. Elle a également adhéré aux accords successifs de 1968², 1976³, 1983⁴, 1994⁵, 2001⁶ et 2007⁷. L’organisation internationale du café (OIC), dont le siège est à Londres, assure la mise en œuvre de l’accord sur le café et en surveille le fonctionnement. Le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) gère l’adhésion de la Suisse à l’AIC conjointement avec l’ambassade de Suisse à Londres.

L’AIC 2022 a été adopté à Londres le 9 juin 2022 lors d’une session extraordinaire du Conseil international du café, l’organe suprême de l’organisation. Ce nouvel accord remplace celui de 2007. À l’instar de l’accord précédent, l’AIC 2022 vise à renforcer le secteur mondial du café et à promouvoir sa durabilité économique, sociale et environnementale à l’avantage de tous les acteurs du secteur. Le nouvel accord met résolument l’accent sur la collaboration entre l’ensemble des intervenants de la chaîne de valeur du café et prévoit une coopération plus étroite avec le secteur privé et la société civile. L’objectif est de créer les conditions structurelles nécessaires à l’amélioration des moyens de subsistance des producteurs de café afin d’assurer la prospérité à long terme du secteur mondial du café. L’AIC 2022 n’a pas de durée de validité maximale et restera en vigueur tant que le Conseil international du café n’y met pas fin.

1.2 L’Organisation internationale du café

L’Organisation internationale du café se veut un forum de consultation sur les conditions structurelles des marchés internationaux du café et sur les tendances à long terme concernant la production et la consommation de café. Elle recueille et publie des statistiques sur le café et réalise des analyses de marché et des études sur la production, la transformation, la distribution et la volatilité des prix des marchés internationaux du café. Elle aide en outre ses États membres à développer et à gérer des projets dans le secteur du café. Enfin, elle administre l’accord international sur le café.

1.3 Le marché du café

Les exportations de café sont une importante source de devises pour nombre de pays en développement. Des millions de ménages ruraux en tirent une part essentielle de leurs revenus. Plus de 60 % de la production mondiale de café provient du Brésil, du Vietnam et de Colombie⁸. Partant, ces pays producteurs sont aussi ceux qui exportent le plus de café en volume. Pour ces pays, le secteur du café constitue indubitablement un moteur de l’économie. Mais ce secteur revêt également une grande importance pour d’autres pays. Pour le Burundi et l’Éthiopie, par exemple, le café constitue de loin le principal produit d’exportation (respectivement 61 % et 39 % des exportations totales). Les pays de l’OCDE sont la destination privilégiée des exportations des pays producteurs, l’Allemagne et les État-Unis étant les principaux débouchés⁹.

Après avoir atteint un niveau record en septembre 2011, le prix mondial du café (ICO Composite) a connu une tendance baissière constante pendant une bonne dizaine d’années. Le prix indicatif composé de l’OIC constitue, pour diverses institutions et divers groupes d’intérêts, la référence générale de prix pour les origines et types principaux de café vert. Cet indicateur est donc utilisé ici pour déterminer l’évolution récente des prix du café vert. L’indicateur a commencé à se redresser suite à la pandémie de coronavirus et au confinement intervenu dans les pays producteurs de café. Fin 2021, il a enregistré une hausse de 75 % par rapport au début de l’année, s’établissant à 213,04 cents US/livre, soit son plus haut niveau depuis septembre 2011. Après dix années consécutives de prix bas, les prix du café sont donc repartis à la hausse depuis l’été 2020. La tendance haussière découle principalement des difficultés d’approvisionnement rencontrées et de la raréfaction de l’offre. Suite au ralentissement de l’économie mondiale, aux changements touchant les importations et les comportements de consommation et à la guerre en Ukraine, la tendance haussière a pris fin en mars 2022.

1.4 Intérêts de la Suisse

Les intérêts de la Suisse n’ont pas changé depuis l’adoption de l’accord de 2007. La signature de l’accord permet à la Suisse de continuer à défendre activement ses intérêts économiques et sa politique de développement, argument qui plaide en faveur de la signature du nouvel accord.

En Suisse, le café est une boisson courante et appréciée. La consommation par habitant, en termes de quantité et de valeur, est une des plus élevées du monde, pays scandinaves exceptés¹⁰. Le volume et, en particulier, la valeur des réexportations sont importants pour l’économie suisse. Il s’agit, pour notre pays, d’environ 3,3 milliards de francs, ce qui représente 10 % de la valeur d’exportation mondiale de café. La Suisse est ainsi, en valeur marchande, le deuxième exportateur mondial de café après le Brésil¹¹. Le café est principalement exporté sous forme torréfiée et non décaféinée. Partant, un certain nombre de torréfacteurs jouent un rôle économique prédominant sur le plan international. Des entreprises suisses participent en outre, de manière substantielle, au négoce international de café. Les membres de l’Association suisse des négociants en café contribuent, selon leurs propres statistiques, pour environ 60 % au négoce mondial de café vert. Certains sont membres de la task force Café de l’OIC et participent activement aux discussions de l’organisation. Suivant la demande qui va s’accroissant, les importations suisses de café ont triplé en valeur depuis 1988¹².

Le soutien que la Suisse peut apporter aux pays producteurs du Sud est en adéquation avec la défense de ses intérêts en matière de politique de développement. Il se concentre sur l’encouragement d’une production durable du café dans certains pays en développement. La Suisse s’attache notamment, dans le cadre de la coopération économique au développement, à renforcer le dialogue entre le secteur privé, les associations de producteurs de café et les acteurs de la société civile dans le but de promouvoir un commerce du café durable. Le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) a ainsi contribué, par le passé, au développement de critères de durabilité pour le secteur du café (Code Commun pour la Communauté du Café, 4C). Les acteurs tout au long de la chaîne de valeur du café peuvent ainsi bénéficier de conseils et obtenir une certification. Le SECO procède actuellement à des échanges de vues avec le secteur suisse du café en vue d’une éventuelle initiative promouvant un café durable. La Suisse encourage en outre, dans plusieurs pays partenaires, la culture durable du café.

1.5 Relation avec le programme de la législature

Bien que n’étant pas explicitement mentionné dans le message du 29 janvier 2020 sur le programme de la législature 2019 à 2023¹³ ni dans l’arrêté fédéral du 21 septembre 2020 sur le programme de la législature 1019 à 2023¹⁴, le présent projet correspond à l’objectif 4 du programme de la législature actuelle. L’accord, qui prévoit que la Suisse apporte sa contribution à la mise en place d’un ordre économique mondial solide, assure à l’économie suisse l’accès aux marchés internationaux et au marché intérieur de l’UE.

3.1 Déroulement des négociations

Après 28 cycles de négociation officiels entres les membres, soit 76 pays au total, les travaux sur l’AIC 2022 ont pu être achevés fin mars 2022, après plus de deux ans de négociations. Un groupe de travail ouvert à tous les membres a été créé pour traiter de la révision de l’accord sur le café. Dans un deuxième temps, un groupe de rédaction composé d’un nombre restreint de membres s’est attelé à la rédaction les différents articles.

Le projet de nouvel accord a été présenté au Conseil international du café le 1^er avril 2022, à la suite de quoi les délégations ont pu apporter d’ultimes correctifs jusqu’au 18 mai 2022. La version définitive a finalement été adoptée le 9 juin 2022 lors d’une réunion extraordinaire du conseil.

3.2 Contenu de l’accord

Le nouvel accord correspond, dans les grandes lignes, à celui de 2007¹⁶. Le préambule reconnaît toujours expressément la contribution d’un secteur caféier durable à la réalisation des objectifs de développement convenus au plan international, notamment les objectifs de développement durable des Nations Unies. L’accent est désormais mis sur la nécessité, pour l’ensemble des acteurs de la chaîne de valeur, de collaborer entre eux afin de créer les conditions structurelles à même d’offrir de bonnes conditions de vie aux producteurs de café, et de déboucher sur une industrie du café florissante.

Les nouvelles négociations ont porté, pour l’essentiel, sur trois éléments: a) une participation accrue du secteur privé et de la société civile aux travaux de l’organisation, b) la révision de la pondération des voix et du calcul des cotisations des membres, et c) la rationalisation de l’architecture institutionnelle de l’organisation.

Concernant le point a): à l’instar de l’accord en vigueur, le soutien et la consolidation des petits producteurs constituent une priorité de l’accord. Ce qui est nouveau, c’est la formulation explicite d’un revenu de subsistance pour les familles de paysans. Un meilleur accès aux outils financiers et une meilleure inclusion financière doit permettre aux producteurs de café de mieux gérer les risques et d’accroître leur résilience. La concrétisation de cet objectif passe par une collaboration plus soutenue avec le secteur privé, renforcée sur le plan institutionnel au sein de l’AIC 2022. Créer un conseil des membres affiliés (secteur privé et société civile) et asseoir, sur le plan institutionnel, la task force public-privé sur le café instaurée en 2018 suite à une résolution doit notamment permettre d’impliquer plus étroitement le secteur privé.

Concernant le point b): une autre actualisation importante concerne le changement des formules de calcul des voix et des cotisations des membres, ces dernières étant actuellement proportionnelles aux voix. Par ailleurs, seul le volume total des échanges (somme des importations et des exportations) est pris en considération pour le calcul. À l’avenir, le volume et la valeur des échanges totaux seront utilisés à parts égales. Pour le calcul des voix, les exportateurs en tant que groupe continueront à recevoir le même nombre de voix que les importateurs, tandis que, pour le calcul des cotisations des membres, il y aura découplage. Cela aura pour effet d’augmenter la cotisation des membres qui, en termes de valeur, retirent des bénéfices plus élevés du commerce du café. Les contributions de la Suisse augmenteront ainsi d’environ 25 000 francs par an, ce qui reflète l’importance de la Suisse en tant que place de négoce et de transformation.

Concernant le point c): le nouvel accord prévoit une structure resserrée au niveau institutionnel. Il n’y aura plus quatre comités comme aujourd’hui, mais deux. Le Comité des finances restera autonome, tandis que les trois autres (comité des statistiques, comité des projets et comité de promotion et de développement des marchés) fusionneront pour donner naissance à un comité économique.

3.3 Entrée en vigueur

Les modalités d’adhésion sont présentées aux art. 44 à 47. Aux termes de l’art. 46, l’AIC 2022 entrera définitivement en vigueur lorsque deux conditions seront réunies. Premièrement, les gouvernements de pays qui, ensemble, selon le nouveau mode de calcul (art. 21, par. 2), détiennent au moins les deux tiers des voix des membres exportateurs doivent avoir déposé leurs instruments de ratification, d’acceptation ou d’approbation. Deuxièmement, les gouvernements de pays qui détiennent au moins les deux tiers des voix des membres importateurs doivent avoir déposé leurs instruments de ratification, d’acceptation ou d’approbation.

L’accord est ouvert à la signature du 6 octobre 2022 au 30 avril 2023 inclus. Les instruments de ratification, d’acceptation ou d’approbation peuvent être déposés au plus tard le 31 juillet 2023 (art. 44). L’accord sera ensuite ouvert à l’adhésion (art. 47). Si l’accord n’est pas entré en vigueur définitivement d’ici à cette date, il pourra s’appliquer à titre provisoire à partir de là, sous réserve que des gouvernements signataires détenant le nombre de voix spécifié à l’art. 46, par. 1, aient déposé des instruments de ratification, d’acceptation ou d’approbation ou notifié le dépositaire de l’application à titre provisoire conformément à l’art. 45 (art. 46, par. 2). Si l’accord n’est pas entré en vigueur à titre provisoire ou définitif le 31 juillet 2024, les gouvernements signataires qui ont ratifié, adopté ou approuvé l’accord peuvent décider d’un commun accord qu’il entre définitivement en vigueur entre eux (art. 46, par. 3 et 4). L’accord international de 2007 sur le café reste applicable jusqu’à l’entrée en vigueur provisoire ou définitive de l’accord de 2022 (art. 54). Si l’accord n’est pas entré définitivement en vigueur d’ici au 31 juillet 2023, le Conseil international du café peut accorder une prorogation du délai de ratification, d’acceptation ou d’approbation (art. 44, par. 3).

Contrairement à l’accord en vigueur, qui comporte une durée de validité maximale, l’AIC 2022 restera en vigueur tant que le Conseil international du café n’y mettra pas un terme (art. 52, par. 1). Les membres peuvent se retirer à tout moment de l’accord moyennant un préavis de 90 jours (art. 49). C’est une simplification par rapport à la règle en vigueur. En vertu de l’art. 53, des amendements à l’accord peuvent également être proposés. Un amendement est accepté si deux conditions sont remplies. Premièrement, les gouvernements de pays qui détiennent au moins les deux tiers des voix des membres exportateurs doivent avoir transmis leur notification d’acceptation au dépositaire. Deuxièmement, les gouvernements de pays qui détiennent au moins les deux tiers des voix des membres importateurs doivent avoir transmis leur notification d’acceptation. À moins que le Conseil international du café n’en décide autrement, les membres qui ne transmettent pas leur notification d’acceptation sont exclus de l’accord.

En vertu de l’art. 1, al. 2, l’arrêté fédéral portant approbation de l’accord international de 2022 sur le café, le Conseil fédéral est habilité à ratifier l’accord et donc à prendre les décisions prévues à l’art. 46, par. 3 et 4, concernant son entrée en vigueur à titre provisoire ou définitif.

3.4 Appréciation générale

Globalement, le nouvel accord renforce le principe de croissance durable du secteur du café en mettant explicitement l’accent sur les trois piliers fondamentaux de la durabilité, à savoir les dimensions économique, sociale et environnementale. Le nouvel accord représente par ailleurs, à plusieurs égards, une actualisation bienvenue: plus grande implication du secteur privé et de la société civile dans les travaux de l’organisation, allégement des structures plutôt lourdes jusqu’ici et calcul des cotisations des membres plus en phase avec les réalités de la chaîne de valeur du café, et donc plus équitable. Ces résultats concordent avec les objectifs formulés dans le mandat de négociation de la Suisse, à savoir le renforcement du rôle de l’Organisation internationale du café en tant que plateforme d’échange sur les questions liées à la durabilité, le renforcement de la gouvernance et de la transparence de l’organisation ainsi que l’intensification de la collaboration avec le secteur privé. L’accord est en outre conforme aux principes de la stratégie économique extérieure et de l’Agenda 2030 de la Suisse.

5.1 Relation avec les instruments de la politique commerciale et avec le droit européen

L’accord est compatible avec les règles de l’OMC, les accords bilatéraux conclus avec l’UE et la politique européenne de la Suisse. La signature de l’accord par la Suisse ne touche en rien aux dispositions de l’UE ou à ses engagements dans le cadre de l’AELE. L’UE et ses États membres, qui sont parties aux précédents accords sur le café, ont activement participé aux négociations du nouvel accord. Il est donc fort probable qu’ils le signent.

5.2 Constitutionnalité

Aux termes de l’art. 54, al. 1, de la Constitution (Cst.)¹⁷, les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. L’art. 184, al. 2, Cst. habilite le Conseil fédéral à signer les traités et à les ratifier. L’art. 166, al. 2, Cst. confère à l’Assemblée fédérale la compétence de les approuver, sauf si leur conclusion relève, ce qui n’est pas le cas en l’espèce, de la compétence du Conseil fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité international. C’est pourquoi l’accord est soumis à l’approbation du Parlement. Enfin, l’accord sera publié au Recueil officiel (RO) puisque le Conseil fédéral peut décider qu’un traité ou une décision qui ne contiennent pas de règles de droit sont publiés dans le RO (art. 3, al. 2, de la loi du 18 juin 2004 sur les publications officielles¹⁸), ce qui est bien le cas en l’espèce.

5.3 Forme de l’acte à adopter

L’accord n’est pas soumis au référendum en matière de traités internationaux, car il ne prévoit pas l’adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales (art. 140, al. 1, let. b, Cst.).

En vertu de l’art. 141, al. 1, let. d, Cst., sont sujets au référendum les traités internationaux qui sont d’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables (ch. 1), qui prévoient l’adhésion à une organisation internationale (ch. 2) ou qui contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales (ch. 3).

Le nouvel accord est d’une durée indéterminée; il peut être résilié moyennant un délai de retrait de 90 jours (art. 49). Par conséquent, le ch. 1 de l’article constitutionnel cité ne s’applique pas.

La renégociation de l’accord ne modifie ni les objectifs initiaux ni l’activité de l’organisation. Les adaptations effectuées n’engendrent pas de différences matérielles par rapport à l’AIC 2007. Il s’agit en l’occurrence, pour la Suisse, de maintenir sa qualité de membre, raison pour laquelle on ne parle pas ici d’adhésion à une organisation internationale.

Selon l’art. 22, al. 4, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement¹⁹, est réputée fixant des règles de droit une disposition d’un traité international générale et abstraite, d’application directe, qui crée des obligations, confère des droits ou attribue des compétences. Une disposition de cette nature peut s’avérer importante lorsque son objet en droit national est une règle fondamentale. L’AIC 2022 ne contient pas de dispositions importantes et n’exige pas l’adoption de lois fédérales. Il ne remplace pas des dispositions de droit national ni ne contient des décisions de principe eu égard à la législation nationale. Il n’étend pas non plus les obligations convenues par la Suisse dans les accords antérieurs. L’AIC 2022 ne contient en effet pas de dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales. Partant, l’arrêté fédéral portant approbation de l’accord international sur le café de 2022, n’est pas sujet au référendum en matière de traités internationaux (cf. art. 141, al. 1, let. d, ch. 1 à 3, Cst.).