Message concernant l’initiative populaire «Pour une limitation des feux d’artifice»

1.1 Texte de l’initiative

L’initiative populaire fédérale «Pour une limitation des feux d’artifice» a la teneur suivante:

La Constitution¹ est modifiée comme suit:

Art. 74a Feux d’artifice

¹ La vente et l’utilisation de pièces d’artifice qui causent du bruit sont interdites.

² Pour les évènements d’importance suprarégionale, l’autorité cantonale compétente peut, sur demande, accorder des autorisations exceptionnelles.

³ L’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi.

Art. 197, ch. 15²

15. Disposition transitoire ad art. 74a (Feux d’artifice)

Les dispositions d’exécution de l’art. 74a entrent en vigueur deux ans au plus tard après l’acceptation dudit article par le peuple et les cantons.

1.2 Aboutissement et délais de traitement

L’initiative populaire fédérale «Pour une limitation des feux d’artifice» a fait l’objet d’un examen préliminaire par la Chancellerie fédérale le 19 avril 2022³, et elle a été déposée le 3 novembre 2023 avec le nombre requis de signatures.

Par décision du 1^er décembre 2023, la Chancellerie fédérale a constaté que l’initiative avait recueilli 137 193 signatures valables et qu’elle avait donc abouti⁴.

L’initiative est présentée sous la forme d’un projet rédigé. Le Conseil fédéral ne lui oppose pas de contre-projet. Conformément à l’art. 97, al. 1, let. a, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl)⁵, le Conseil fédéral a jusqu’au 3 novembre 2024 pour soumettre à l’Assemblée fédérale un projet d’arrêté fédéral accompagné d’un message. Conformément à l’art. 100 LParl, l’Assemblée fédérale a jusqu’au 3 mai 2025 pour adopter la recommandation de vote qu’elle présentera au peuple et aux cantons.

1.3 Validité

L’initiative remplit les critères de validité énumérés à l’art. 139, al. 3, de la Constitution (Cst.):

1. elle obéit au principe de l’unité de la forme, puisqu’elle revêt entièrement la forme d’un projet rédigé;

2. elle obéit au principe de l’unité de la matière, puisqu’il existe un rapport intrinsèque entre ses différentes parties;

3. elle obéit au principe de la conformité aux règles impératives du droit international, puisqu’elle ne contrevient à aucune d’elles.

2.1 Prescriptions relatives à l’utilisation des pièces d’artifice

Aujourd’hui déjà, l’utilisation des pièces d’artifice est largement réglementée. Des prescriptions relatives à l’importation, à la vente et à l’utilisation existent aux trois niveaux institutionnels.

2.2 Consommation de pièces d’artifice

En Suisse, la consommation annuelle de pièces d’artifice connaît de grandes variations. En 2022, le volume consommé s’élevait à 1876 t²⁸. Ces dix dernières années, la consommation annuelle a fluctué dans une fourchette comprise entre 1200 et 2300 t, sans qu’une tendance des ventes à la hausse se dessine.

Environ trois quarts des pièces d’artifice utilisées proviennent de l’importation. La Chine est de loin le pays fournisseur le plus important. La production suisse concerne principalement les volcans, les feux de Bengale, les cierges magiques, les canons à confettis, les bombes de table et autres feux d’artifice de table²⁹.

Selon les informations fournies par le bureau suisse de coordination pour les feux d’artifice (Schweizerische Koordinationsstelle Feuerwerk, SKF), qui est l’association des fabricants, importateurs, grossistes et artificiers suisses, l’assortiment destiné aux particuliers a clairement évolué au cours des dix à vingt dernières années, s’éloignant des fusées individuelles pour se rapprocher des batteries de feux d’artifice. Par ailleurs, la diversité des petites pièces d’artifice a augmenté³⁰.

Sur la base des factures des détaillants, le SKF estime que le chiffre d’affaires annuel de la branche se situe entre 50 et 60 millions de francs. La répartition du chiffre d’affaires entre les différentes catégories de feux d’artifice n’est pas connue. D’après les estimations du SKF, les volcans, les batteries/fusées et les petits feux d’artifice représenteraient chacun un tiers³¹.

2.3 Composition des pièces d’artifice

Les pièces d’artifice sont des produits dont la composition est complexe. Pour simplifier, elles se composent d’une douille et d’éléments pyrotechniques. La douille, qui confère à la pièce d’artifice sa stabilité, est principalement composée de carton, de plastique, de bois ou d’argile. Elle représente en moyenne près de 75 % du poids de la pièce. Les éléments pyrotechniques sont des substances chimiques ou des mélanges de substances destinés à produire de la lumière, de la chaleur, du bruit, de la fumée, un mouvement ou des effets comparables. Ils se distinguent par leur type de charge: charge propulsive, charge d’éclatement ou charge d’effet. Les fusées de feux d’artifice qui produisent peu de bruit n’ont ni charge d’éclatement ni charge d’effet détonante; elles ne peuvent donc pas déployer de bouquets dans le ciel.

2.4 Conséquences des feux d’artifice pour l’environnement et pour la société

À l’allumage, les pièces d’artifice produisent des niveaux sonores élevés qui peuvent, dans certaines circonstances, provoquer chez des personnes un déplacement du seuil d’audition (assourdissement) et des acouphènes (sifflements, grésillements ou bourdonnements d’oreille). D’après les renseignements fournis par le Service de centralisation des statistiques de l’assurance-accidents (SSAA), environ 70 accidents provoqués par des pièces d’artifice et engendrant des lésions de l’ouïe sont rapportés à la Suva chaque année. Un accident responsable de troubles auditifs ou d’autres blessures peut survenir en particulier si la pièce d’artifice n’est pas utilisée dans le respect des consignes d’emploi ou si la pièce utilisée n’est pas une pièce d’artifice certifiée. La Suva a défini les valeurs limites à partir desquelles le port de protecteurs d’ouïe permet de prévenir les troubles auditifs³². Les détonations de feux d’artifice peuvent en outre perturber le bien-être de la population ou provoquer des réactions de stress chez des groupes particulièrement sensibles, comme les enfants et les personnes traumatisées par la guerre.

Les animaux sont eux aussi dérangés voire menacés par les feux d’artifice. Les émissions sonores et lumineuses accompagnées de détonations peuvent les mettre dans un état d’anxiété et ainsi provoquer chez eux des réactions de stress élevé. Aussi s’agit-il d’un aspect d’importance majeure pour la protection des animaux. Les animaux de rente détenus dans l’agriculture sont pour la plupart des animaux craintifs qui cherchent à s’enfuir lorsqu’ils ont peur, ce qui peut les exposer à un risque élevé d’accident et de blessure. Chez les animaux domestiques, tels que les chiens et les chats, les réactions de peur diffèrent (réaction de fuite, p. ex.). En cas de fuite, les animaux sauvages consomment des réserves d’énergie dont ils ont grand besoin, ce qui peut avoir pour conséquence indirecte des avortements, des accidents et parfois même des décès. Chez les oiseaux, on a observé un abandon temporaire des lieux de repos et d’alimentation³³.

Les pièces d’artifice produisent chaque année plusieurs centaines de tonnes de poussières fines. Elles sont ainsi responsables de 2 à 3 % des émissions annuelles de poussières fines en Suisse. Lorsque le temps est calme avec des situations d’inversion, cela peut générer brièvement de fortes concentrations de poussières fines ainsi qu’un dépassement de la limite journalière fixée pour les poussières en suspension (PM10) dans l’ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l’air³⁴. Cette situation peut causer des problèmes aux personnes souffrant de troubles circulatoires ou respiratoires. Par ailleurs, la combustion des pièces d’artifice libère des métaux tels que le potassium ou l’aluminium, ainsi que de faibles quantités de polluants organiques persistants et cancérogènes. Chaque année, les feux d’artifice libèrent ainsi près de 100 t de métaux, qui se retrouvent ensuite dans les sols et les eaux. Comparés aux autres apports à l’environnement, les apports des feux d’artifice sont toutefois d’une importance mineure³⁵. Les émissions de CO₂ résultant de la combustion des pièces d’artifice sont également de faible importance³⁶.

Les douilles résistent en grande partie à la combustion des pièces d’artifice. Compte tenu de la consommation moyenne de pièces d’artifice, évaluée à 1700 t par an sur la période 2010–2022, et de la part représentée par les douilles (à savoir 75 %), les résidus de feux d’artifice se chiffrent chaque année à près de 1300 t. La majeure partie des pièces d’artifice tirées sont ramassées dès le lendemain par un service public. La part qui échappe au nettoyage des chaussées représente une part infime du volume annuel de déchets provenant du littering.

L’utilisation de feux d’artifice, notamment celle non conforme à la destination prévue, peut engendrer des accidents et des incendies de bâtiments, de forêts ou d’autres surfaces. Selon les informations fournies par le SSAA, quelque 200 accidents par an ont été recensés en moyenne chez des personnes actives pendant la période 2016–2020. La plupart des blessures étaient des brûlures (40 %) et des troubles auditifs (35 %). Environ 80 % des accidents se sont produits en Suisse. Parmi les 8500 incendies de bâtiments enregistrés en moyenne chaque année pendant la période 2018–2022, 93 (soit 1,1 %) ont été clairement attribués à des feux d’artifice. Ces dernières années, le montant des dommages s’est élevé à 0,79 million de francs en moyenne, soit 0,3 % du montant total annuel moyen des dommages aux bâtiments^37,38.

3.1 Buts visés

De l’avis des auteurs de l’initiative³⁹, les pièces d’artifice qui causent du bruit sont une source de stress pour les personnes qui sont sensibles au bruit ou qui ne souhaitent pas que leur tranquillité soit troublée, chez elles comme à l’extérieur. Elles provoquent des réactions de panique chez les jeunes enfants ainsi que chez les animaux domestiques, sauvages ou de rente, et perturbent le sommeil de la population et des animaux. Les auteurs de l’initiative souhaitent en conséquence limiter fortement la vente et l’utilisation de pièces d’artifice. L’initiative est soutenue par de nombreuses organisations de protection des animaux⁴⁰.

Le site Internet du comité d’initiative donne de plus amples informations sur les buts visés⁴¹. En limitant dans une large mesure les feux d’artifice, les auteurs souhaitent prévenir les accidents et les incendies, protéger la flore et la faune contre des pièces d’artifice et des incendies incontrôlables et réduire la pollution de l’air et des sols. Les détenteurs d’animaux ne seraient plus obligés de partir avec leurs animaux domestiques à l’approche du 1^er août. L’initiative souhaite par ailleurs empêcher les dégâts causés aux animaux de rente par la consommation de résidus de pièces d’artifice sur les pâturages. Enfin, la mise en œuvre de l’initiative permettrait de limiter les périodes de tir, les auteurs expliquant que des pièces d’artifice ne sont pas tirées uniquement les jours de fête, mais également les jours précédents et suivants et lors de nombreuses fêtes privées.

3.2 Réglementation proposée

L’al. 1 de l’initiative interdit la vente et l’utilisation de pièces d’artifice qui causent du bruit. L’al. 2 autorise la délivrance d’autorisations exceptionnelles pour les feux d’artifice tirés lors d’événements d’importance suprarégionale, comme les fêtes lacustres ou les festivités suprarégionales du 1^er août. L’exécution des dispositions incombe en principe aux cantons (al. 3).

Conformément à la disposition transitoire (art. 197, ch. 15, Cst.), la réglementation entre en vigueur deux ans au plus tard après l’acceptation de l’initiative.

3.3 Commentaire et interprétation du texte de l’initiative

L’initiative ne demande pas l’interdiction absolue des feux d’artifice, si bien que la vente et l’utilisation de pièces d’artifice ne causant pas de bruit seraient toujours autorisées. À ce jour, il n’existe aucune définition reconnue de ce qu’est une «pièce d’artifice qui cause du bruit». Selon le site Internet de l’initiative⁴², il appartient au Conseil fédéral et au Parlement, et éventuellement au peuple, d’établir cette définition. D’après les explications des auteurs de l’initiative, il s’agit des pièces d’artifice qui produisent des détonations. Les feux de Bengale et les traditionnels volcans, par exemple, ne seraient donc pas concernés.

En principe, l’utilisation de toute pièce d’artifice produit des sons. Plus ce bruit est brusque et soudain, plus il peut être gênant. Le caractère nuisible ou incommodant d’un bruit ne se mesure pas seulement à son niveau sonore maximum; d’autres facteurs interviennent également, comme la progression du bruit, la fréquence sonore et la durée. Mais aucune information relative au niveau sonore ou à un éventuel effet détonant n’est indiquée sur les pièces d’artifice.

Si une valeur limite d’émission était fixée dans la définition du terme «pièce d’artifice qui cause du bruit», le marquage des pièces d’artifice en Suisse devrait être complété par l’indication du niveau sonore. À cet effet, il faudrait définir une méthode de mesure et l’utiliser pour déterminer le niveau sonore de toutes les pièces d’artifice mises sur le marché suisse. Le besoin en ressources humaines et financières serait considérable. Par ailleurs, les pièces d’artifice des catégories F1 à F3, qui peuvent être importées sans autorisation dans le trafic touristique, ne pourraient pas être reconnues comme des pièces d’artifice causant du bruit, puisqu’elles ne seraient pas marquées en conséquence.

Afin qu’il soit possible d’apprécier le niveau de risque d’une pièce d’artifice, sa catégorie (F1 à F4) doit figurer sur son marquage. L’un des critères de cette classification est le niveau sonore maximum autorisé à une distance donnée. Pour autant, la classification ne permet pas de connaître le niveau sonore d’une pièce d’artifice spécifique à l’intérieur de sa catégorie. Ainsi, il existe dans toutes les catégories des pièces d’artifice qui pourraient être considérées comme causant du bruit, par exemple des pétards chinois attribués à la catégorie F1. Il faudrait donc adapter ou compléter la classification.

Une autre solution consisterait à interdire certains types de pièces d’artifice connus pour causer beaucoup de bruit.

Conformément au texte de l’initiative, les pièces d’artifice qui causent du bruit ne pourraient plus être utilisées que pour des événements d’importance suprarégionale. L’expression «événements d’importance suprarégionale» peut laisser entendre que les événements ne doivent pas seulement être importants pour la région, mais également cibler et attirer des visiteurs au-delà des frontières régionales. Il faudrait donc qu’elle soit précisée concrètement dans les dispositions d’exécution.

Les cantons seraient en principe compétents pour l’exécution de l’initiative. Ainsi, la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons ne serait aucunement modifiée si l’initiative était acceptée.

4.1 Appréciation des buts de l’initiative

L’initiative demande que la vente et l’utilisation de pièces d’artifice qui causent du bruit soient interdites. Pour les événements d’importance suprarégionale, les cantons pourraient accorder des autorisations exceptionnelles.

Le tir de pièces d’artifice causant du bruit peut effrayer les personnes et les animaux, entraîner brièvement de fortes concentrations de poussières fines dans l’air et provoquer des accidents et des incendies en cas d’utilisation non conforme à la destination prévue. Il concerne donc des domaines protégés par la Constitution tels que la protection de l’environnement, de la santé et des animaux. La Confédération en est consciente et s’engage pour une utilisation prudente des pièces d’artifice, en informant la population en ce sens avant la fête nationale et avant la Saint-Sylvestre. Le Bureau suisse de prévention des accidents⁴³ donne des conseils pour une utilisation conforme des pièces d’artifice.

Les conséquences pour l’environnement des tirs de pièces d’artifice causant du bruit sont toutefois limitées dans l’espace et dans le temps. Aujourd’hui déjà, les cantons et les communes ont la possibilité de limiter la vente et l’utilisation de pièces d’artifice. De nombreuses personnes associent des émotions positives aux feux d’artifice. Pour beaucoup, les feux d’artifice sont une tradition indissociable des festivités du 1^er août et, de plus en plus, de la Saint-Sylvestre. Le Tribunal fédéral a d’ailleurs estimé que le maintien des traditionnels feux d’artifice du 1^er août et de la fin d’année présente un certain intérêt public digne de protection, que les feux d’artifice soient tirés par des particuliers ou organisés par les pouvoirs publics⁴⁴. Il juge différemment les pétards en ce qu’ils se limitent à faire du bruit et divertissent peu de personnes⁴⁵.

4.2 Conséquences en cas d’acceptation

4.3 Avantages et inconvénients de l’initiative

L’acceptation de l’initiative aurait pour effet de réduire le bruit causé par des pièces d’artifice. Les nuisances et les dérangements qui en résultent pour les personnes et les animaux diminueraient, car le tir de pièces d’artifice causant du bruit ne serait permis plus que lors d’événements d’importance suprarégionale. La pollution de l’air et des sols ainsi que le nombre d’incendies et d’accidents provoqués par l’allumage de pièces d’artifice pourraient s’en trouver réduits. Puisque l’initiative ne prend pas la forme d’une interdiction absolue, il serait toujours possible d’utiliser des pièces d’artifice ne produisant pas de bruit et de tirer des feux d’artifice lors d’événements d’importance suprarégionale.

L’initiative va cependant trop loin aux yeux du Conseil fédéral. Les réglementations en vigueur permettent aujourd’hui déjà aux cantons et aux communes de limiter la vente et l’utilisation de pièces d’artifice. La protection supplémentaire apportée par la modification constitutionnelle proposée dans l’initiative est limitée.

Par ailleurs, nombreuses sont les personnes en Suisse qui considèrent que les feux d’artifice font partie traditionnellement des festivités du 1^er août et, de plus en plus, de la Saint-Sylvestre. Le Tribunal fédéral a lui aussi relevé un certain intérêt public, digne de protection, en faveur de la conservation des traditions autour des feux d’artifice à l’occasion du 1^er août et de la Saint-Sylvestre, que ces derniers soient tirés par des particuliers ou organisés par les collectivités publiques. En outre, les feux d’artifice sont souvent considérés comme une forme d’art qui fascine et qui peut être utilisée à des fins artistiques (p. ex. lors de concerts ou de manifestations sportives).

Enfin, l’initiative porte atteinte à la liberté économique des entreprises qui fabriquent, importent, commercialisent ou font un usage professionnel des pièces d’artifice. Selon l’art. 36, al. 1, Cst., cette restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une loi, ce qui serait le cas avec l’introduction du nouvel art. 74a Cst. Une justification de la restriction serait motivée par l’intérêt public à protéger la santé, l’environnement et les animaux (art. 36, al. 2, Cst.). Concernant le principe de proportionnalité, il convient de noter que les atteintes à la santé, à l’environnement et au bien-être des animaux provoquées par l’allumage de pièces d’artifice causant du bruit sont déjà limitées dans le temps et souvent aussi dans l’espace, puisque les tirs de pièces d’artifice ne se produisent généralement que quelques jours par an à l’occasion de festivités.

4.4 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Dans le domaine de l’initiative sur les feux d’artifice, les obligations internationales de la Suisse découlent en premier lieu de l’Accord général du 30 octobre 1947 sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT)⁴⁸, de l’Accord du 12 avril 1979 relatif aux obstacles techniques au commerce⁴⁹ (accord OTC) et de l’Accord du 22 juillet 1972 entre la Confédération suisse et la Communauté économique européenne⁵⁰. L’art. III, al. 4, GATT établit l’obligation selon laquelle les réglementations internes doivent être élaborées et appliquées de manière non discriminatoire, et l’art. XI, al. 1, GATT interdit les restrictions commerciales quantitatives. Si l’interdiction de vente et d’utilisation proposée dans l’initiative n’est pas une discrimination à l’importation, il n’est pas exclu que cette mesure doive être considérée comme une restriction à l’importation au sens de l’art. XI, al. 1, GATT. L’art. XX GATT prévoit plusieurs exceptions pouvant justifier le non-respect des exigences de l’accord dans des cas particuliers, par exemple la protection de la vie ou de la santé des personnes et des animaux sur le territoire de l’État membre compétent pour réglementer (art. XX, let. b). Les critères permettant de justifier une telle exception sont toutefois stricts. En particulier, l’État membre doit prouver que la mesure prise est nécessaire pour atteindre les objectifs de protection qu’il fait valoir. Puisque les limitations dans le temps et dans l’espace qui sont déjà pratiquées aujourd’hui constituent d’autres mesures moins restrictives pour le commerce, le caractère nécessaire de la mesure ne pourrait donc pas être clairement établi.

D’après le texte de l’initiative, l’interdiction de vente et d’utilisation se limite aux pièces d’artifice qui causent du bruit: elle peut donc être considérée comme une réglementation ciblant une caractéristique du produit «pièce d’artifice», autrement dit comme un règlement technique au sens de l’accord OTC. Les deux accords OTC et GATT appliquent les mêmes principes, mais le premier complète le second. L’accord OTC précise notamment que les règlements techniques ne doivent pas restreindre le commerce davantage qu’il n’est nécessaire pour réaliser des objectifs légitimes, par exemple pour protéger la santé des personnes et des animaux. Les critères permettant de justifier la mesure sont les mêmes que ceux énoncés à l’art. XX, let. b, GATT.

La présente restriction au commerce serait en principe inadmissible en vertu des dispositions correspondantes de l’accord entre la Confédération et la Communauté économique européenne et d’autres accords de libre-échange conclus par la Suisse dans le domaine des marchandises, mais elle pourrait être justifiée en application des dispositions d’exception correspondantes et pourvu que le caractère nécessaire de l’interdiction soit établi.