Communication des autorités avant des votations. Rapport de la Commission de gestion du Conseil national

2.2.1 Résultats du CPA

La communication des autorités avant les votations a pour objectif de mettre à disposition des citoyennes et des citoyens les informations nécessaires à la libre formation de l’opinion (cf. art. 34, al. 2, Cst⁶). L’évaluation du CPA a montré que les électeurs et électrices se fondaient sur une multitude de sources pour s’informer sur un objet soumis à la votation. Tout comme les articles de presse, la brochure des explications du Conseil fédéral revêt toutefois une grande importance;ce sont les deux principales sources d’information⁷. Ce constat vaut pour tous les groupes d’âge, niveaux de formation et opinions politiques. Les médias sociaux quant à eux jouent un rôle secondaire pour tous les groupes d’âge, même pour les jeunes adultes⁸. Plus les personnes sont jeunes et plus leur niveau de formation est élevé, plus les explications du Conseil fédéral jouissent d’une grande confiance⁹. Le CPA conclut que les explications du Conseil fédéral jouissent d’une grande confiance, même si elles ne sont pas toujours faciles à comprendre¹⁰. Comme les principes de l’exhaustivité, de l’objectivité et de la transparence doivent être respectés, la marge de manœuvre pour opérer une simplification est limitée. La ChF élabore donc pour tous les objets soumis à la votation des vidéos explicatives qui se basent sur les explications du Conseil fédéral et contribuent à une meilleure compréhension des objets soumis au vote.

2.2.2 Appréciation de la CdG-N

La CdG-N prend acte du fait que les explications du Conseil fédéral constituent toujours une source d’information fondamentale pour le corps électoral malgré l’utilisation des médias sociaux. La commission porte un jugement favorable sur la grande importance accordée aux explications du Conseil fédéral et reconnaît que cet instrument est opportun et adéquat pour informer les électeurs et électrices de manière appropriée sur un objet, même si leur contenu n’est pas toujours facile à comprendre. Du point de vue de la commission, ce point est à saluer. À ses yeux, il est donc d’autant plus important que les instructions sur la rédaction des explications du Conseil fédéral soient observées et respectées afin de fournir des informations correctes aux électeurs et électrices (voir chap. 2.3).

2.3.1 Résultats du CPA

Dans son enquête, le CPA note que l’administration fédérale a élaboré de nombreux documents qui fondent la communication des autorités avant des votations, et ne relève pas d’incohérence entre ces fondements¹¹. Il arrive à la conclusion que tous les processus importants sont décrits dans les directives, les stratégies et les processus, qu’il juge clairs et cohérents¹². Par contre, il conclut que les lignes directrices, qui énumèrent les principes régissant la politique d’information et de communication en général et avant des votations en particulier, restent abstraites. Elles ne reprennent pas tous les critères identifiés par la littérature juridique¹³ et la jurisprudence comme nécessaires afin de satisfaire les principes juridiques qui régissent la communication des autorités avant des votations, tels que l’objectivité de l’information et la proportionnalité de celle-ci¹⁴.

Les principes de communication sont concrétisés dans les instructions pour la rédaction des explications du Conseil fédéral, qui contiennent également des listes de contrôle et des conseils rédactionnels. Le CPA constate que les instructions pour la rédaction des explications du Conseil fédéral sont concrétisées de manière adéquate¹⁵. Il note également que les départements impliqués utilisent peu ces instructions lors de la rédaction des textes, bien qu’elles soient contraignantes. L’évaluation montre que les départements partent du principe que la ChF se charge du contrôle du respect des principes juridiques. Selon la ChF, cette «délégation» se ressent dans l’ébauche du texte élaborée par les départements, qui n’est pas toujours de très bonne qualité, ce qui entraîne un rallongement du processus rédactionnel¹⁶. L’enquête du CPA a également montré que, selon les déclarations des personnes interrogées, la consultation des offices avant la publication de la brochure des explications du Conseil fédéral et la procédure de correction en cas d’erreur après la parution¹⁷ ont fait leurs preuves pour arriver à des textes bien étayés.

Alors que la ChF est responsable de la coordination et de l’élaboration de la brochure explicative, les départements sont chargés de contrôler que les unités qui leur sont subordonnées appliquent les fondements, en vérifiant la teneur de la communication.¹⁸ L’analyse du CPA montre que la plupart des départements s’acquittent de cette tâche, mais que le double contrôle des informations et des chiffres n’est pas toujours effectué par des personnes disposant des connaissances techniques nécessaires, raison pour laquelle, dans certains cas, des erreurs n’ont pas été identifiées¹⁹.

2.3.2 Appréciation de la CdG-N

La CdG-N reconnaît qu’il existe assez de documents écrits qui fondent la communication des autorités avant les votations. Même si les fondements de la communication semblent, en général, suffisamment clairs, il est parfois difficile d’appliquer les principes juridiques, car les documents sont nombreux, remplissent diverses fonctions, et ne renvoient pas les uns aux autres. La CdG-N estime cependant que les instructions pour la rédaction des explications du Conseil fédéral sont dans l’ensemble adéquates, d’autant plus qu’aucune incohérence n’y a été détectée. Elle considère également que les listes de contrôle et les conseils rédactionnels ou les exemples sont précieux pour la rédaction des explications du Conseil fédéral.

La CdG-N a cependant été étonnée de constater que, les départements utilisaient peu les instructions, pourtant claires et contraignantes, et que le contrôle du respect des principes juridiques est largement laissé à la ChF. Elle critique le manque de responsabilité dont font preuve les départements, qui laissent à la ChF des pans du travail rédactionnel, ce qui, comme le montre l’enquête du CPA, entraîne régulièrement des retards dans le processus rédactionnel. Elle a également été surprise d’apprendre qu’un double contrôle des informations et des chiffres n’était pas toujours effectué par des personnes disposant des connaissances techniques nécessaires.

2.4.1 Résultats du CPA

Dans son évaluation, le CPA constate que les fondements laissent une certaine marge de manœuvre s’agissant de savoir qui est responsable de quels contenus de communication. Conformément aux instructions en la matière, la rédaction de la brochure des explications du Conseil fédéral est placée sous la responsabilité générale de la ChF et le département concerné par un objet de la votation est responsable du contenu relatif à cet objet²⁰. D’après l’évaluation du CPA, cette répartition de tâches entre la ChF et les départements est très importante et permet un équilibre entre la responsabilité (pour la ChF) de garantir des informations adéquates et conformes au droit et celle (pour le département concerné) de fournir des informations précises, actuelles et détaillées sur l’objet soumis à votation²¹. Le CPA identifie toutefois une zone grise entre ce qui relève de la «rédaction» et du «contenu» des explications du Conseil fédéral, car les deux aspects ne peuvent pas être strictement séparés. Dans l’ensemble, les personnes interrogées reconnaissent le professionnalisme de la ChF dans la rédaction des explications du Conseil fédéral. Dans son évaluation, le CPA a constaté que les nombreuses remarques faites par la ChF à l’unité administrative compétente dans les différentes versions du texte ont généralement pour objectif le respect des principes juridiques et l’intelligibilité d’un texte, ce qui correspond également aux responsabilités attribuées à la ChF.

S’agissant des interventions publiques ou des publications dans les médias sociaux, les fondements ne clarifient pas quel niveau doit communiquer sur quel aspect²². La CSIC représente la principale structure d’échange et de coordination en matière d’information et de communication entre les départements et la ChF, étant donné que les fondements n’établissent pas qui du Conseil fédéral ou du département est chargé de l’information. En ce qui concerne la communication, la CSIC est chargée de la coordination tant opérationnelle que stratégique. La coordination quotidienne par l’intermédiaire de la CSIC permet d’harmoniser les déclarations dans les médias.

La CSIC est considérée par les personnes interrogées comme une plateforme opportune de discussion stratégique et d’échanges de bonnes pratiques²³. Ces dernières années, les discussions stratégiques ont, par exemple, porté sur les nouveaux modèles pour les explications du Conseil fédéral, les stratégies de communication des départements, les stratégies et les directives pour l’utilisation des médias sociaux ou la participation à l’élaboration des communiqués de presse.

2.4.2 Appréciation de la CdG-N

Sur la base des résultats du CPA, la CdG constate que la répartition des compétences et des tâches entre la ChF et les départements est réglée sur le principe, et qu’elle est importante. La CdG-N estime que l’existence d’une certaine zone grise entre la rédaction et le contenu, qui, en pratique, ne peuvent être clairement différenciés, est inévitable, et que même une autre réglementation ne pourrait pas y remédier²⁴.

La CdG se félicite que la CSIC soit utilisée d’une part comme plateforme d’échange et de coordination entre les départements et la ChF et d’autre part pour l’échange de bonnes pratiques, par exemple s’agissant de l’utilisation des médias sociaux. En ce qui concerne les interventions publiques et les publications dans les médias sociaux, la CdG-N estime néanmoins qu’il convient de régler dans les fondements la répartition des compétences, notamment compte tenu de l’utilisation croissante des médias sociaux.

2.5.1 Résultats du CPA

Conformément aux dispositions légales, les informations sur les objets de votation fédéraux doivent répondre aux critères de l’exhaustivité, de l’objectivité, de la transparence et de la proportionnalité (cf. art. 10a LDP²⁵). L’évaluation du CPA a montré que ces principes ont été globalement respectés dans les cas examinés, tant pour la brochure des explications du Conseil fédéral que pour les interventions publiques et publications dans les médias sociaux.

Dans les cas analysés²⁶, des lacunes isolées ont été relevées pour chaque principe, qui coïncidaient souvent avec les critiques formulées par les médias à l’encontre de la communication des autorités. Dans les explications du Conseil fédéral relatives au référendum sur le relèvement des déductions fiscales pour enfant, la présentation détaillée de l’objet contenait un point qui était présenté de manière plus argumentative qu’objective. Même si le mandat d’information des autorités a bien été rempli pour cet objet en général, il s’agissait d’une communication plutôt minimaliste, qui remplissait uniquement les exigences minimales prévues à l’art. 11 LDP. Dans l’exemple du référendum sur la loi sur le cinéma, les informations contenues dans la brochure des explications du Conseil fédéral étaient incomplètes et n’étaient pas entièrement transparentes, puisqu’un graphique présentait les informations de manière trop simplifiée: les informations correctes n’étaient donc pas disponibles. Dans le cas de l’initiative sur les pesticides, les interventions publiques et publications dans les médias sociaux respectaient majoritairement le principe d’objectivité: le département a mis en ligne une vidéo dont on aurait pu déduire qu’une association bio spécifique rejetait l’initiative, alors que c’était le contraire. À la suite de réclamations et après discussion avec la Chancellerie fédérale, le département a immédiatement retiré cette vidéo de son site. Dans le dernier cas étudié, celui de l’initiative «Entreprises responsables», la transparence et la proportionnalité de la communication étaient discutables. Dans les interventions publiques de la cheffe de département dans le cas de la votation sur l’initiative «Entreprises responsables», un chiffre central des entreprises concernées a été mentionné, alors que la brochure des explications du Conseil fédéral précisait qu’aucun chiffre précis ne pouvait être articulé. La communication de la cheffe de département était certes proportionnée au vu de la forte intensité de la campagne médiatique, les mesures prévues n’étaient toutefois pas assez axées sur l’information de l’électorat^{27 28}.

2.5.2 Appréciation de la CdG-N

La CdG-N juge positif que les dispositions légales soient globalement respectées en ce qui concerne les informations sur les objets soumis à une votation fédérale. Elle estime toutefois que les dispositions légales sont des exigences fondamentales qui doivent être systématiquement observées. Pour la commission, il est donc indispensable que les unités compétentes veillent à employer les moyens et les instruments appropriés afin de respecter les dispositions légales. L’évaluation du CPA a révélé que les électeurs et électrices accordent une grande confiance aux explications du Conseil fédéral. La commission estime qu’il est d’autant plus important que les départements et les unités administratives compétents – et en fin de compte le Conseil fédéral – respectent les règles (cf. recommandations 1 et 2).

2.6.1 Résultats du CPA

Les principes de communication des autorités avant des votations interdisent explicitement aux autorités de faire «campagne»²⁹. Cette notion n’est toutefois pas définie plus précisément, c’est-à-dire que la délimitation entre information et campagne n’est concrétisée nulle part. Cela conduit inévitablement à ce que la communication – en principe autorisée dans le respect des règles correspondantes – varie considérablement d’un département à l’autre³⁰.

La communication des autorités avant des votations doit respecter le principe de proportionnalité: alors que certains départements ont une conception étroite de la proportionnalité et ne communiquent guère plus que ce qui est prévu par défaut pour l’ensemble des votations, d’autres ont une interprétation plus large, interviennent dans de nombreux médias et autres réunions publiques, et sont actifs dans les médias sociaux. Les analyses du CPA montrent cependant que, pour de nombreux objets soumis à votation, l’information était équilibrée et expliquait les aspects importants.

L’exemple de l’initiative «Entreprises responsables», examiné par le CPA, montre que la communication du département visait plutôt à inciter les électeurs et électrices à rejeter l’initiative qu’à les informer. Il ressort de la stratégie de communication du département spécifiquement élaboré à l’occasion de cette votation et des procès-verbaux du groupe de travail compétent que la communication de la cheffe du département était pensée comme complément à la campagne de l’alliance interpartis, afin de modifier l’opinion du public cible³¹. Il n’a cependant pas été possible de vérifier à quel point ce dispositif a effectivement été mis en place. Les modalités de communication telles que prévues dépassaient selon le CPA la frontière établie entre l’information et la campagne, allant à l’encontre d’une communication proportionnée³².

2.6.2 Appréciation de la CdG-N

La CdG-N constate que le principe de proportionnalité concernant la manière d’informer est certes respecté dans de nombreux cas, mais qu’il est parfois interprété de manière extensive. Elle juge problématique que le mandat d’information soit interprété dans certains cas de manière à s’apparenter à une campagne, en cherchant à convaincre le corps électoral de se rallier à une opinion. Le principe de proportionnalité n’est alors pas respecté. La CdG-N estime donc qu’il est nécessaire de définir dans ce domaine une réglementation uniforme dans les fondements de la communication des autorités, qui s’applique de la même manière à tous les départements.

2.7.1 Résultats du CPA

Un autre aspect de la communication des autorités concerne la proportionnalité de la couverture médiatique. L’analyse statistique montre que plus les médias ont parlé d’un projet, plus le Conseil fédéral a été cité en tant que protagoniste. Certes, l’implication du Conseil fédéral – ou la façon dont les médias reprennent sa communication – diffère selon le sujet, mais cela reste toujours proportionnel à l’ampleur de la couverture médiatique globale d’un projet³³. Même si les départements ont des avis divergents sur la proportionnalité de la communication des autorités, il ressort de l’évaluation du CPA que la communication des autorités avant les votations correspond en grande majorité à l’intensité de la couverture médiatique en question. Le Conseil fédéral n’a pas eu une position dominante, même dans les cas où les autorités ont communiqué intensivement, comme dans le cadre de l’initiative «Entreprises responsables»³⁴.

Le CPA conclut que le principe de proportionnalité de la communication des autorités avant les votations est généralement respecté. La communication des autorités était proportionnée d’un point de vue purement quantitatif dans tous les cas examinés.

2.7.2 Appréciation de la CdG-N

La CdG-N prend acte du fait que, même si les différents départements ont des avis divergents quant à l’intensité de la communication, le principe de proportionnalité est respecté et que les autorités, notamment le Conseil fédéral, n’occupent pas une position dominante dans la couverture médiatique. La CdG-N s’en félicite et ne juge pas nécessaire d’agir dans ce domaine.