Initiative parlementaire. La durée maximale d’indemnisation en cas de réduction de l’horaire de travail doit pouvoir être prolongée de douze périodes de décompte au lieu de six. Rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil des États

2.1 Situation juridique actuelle

La LACI règle le recours à l’indemnité en cas de RHT et le versement de cette indemnité. Grâce à cette indemnité, l’assurance-chômage (AC) offre aux employeurs une solution face aux licenciements en période de conjoncture difficile. Le recours à l’indemnité en cas de RHT vise à pallier une baisse temporaire et inévitable des activités (perte de travail) et donc à préserver durablement les emplois. L’AC indemnise l’employeur au profit des travailleuses et des travailleurs au bénéfice d’une RHT en lui versant des indemnités à hauteur de 80 % des pertes de travail confirmées. Les dispositions relatives à l’indemnité en cas de RHT figurent aux art. 31 ss LACI.

L’employeur est tenu d’annoncer la réduction de l’horaire de travail dix jours au moins avant son début à l’autorité cantonale compétente (ACt) et de justifier sa nécessité de manière plausible (art. 36 LACI). S’il a droit aux prestations, la caisse de chômage (CCh) ouvre un délai-cadre de deux ans à compter du premier jour de la première période de décompte pour laquelle l’indemnité est versée (art. 35, al. 1 LACI). Pendant ce délai-cadre, l’employeur peut décompter des RHT pour douze périodes de décompte maximum (ou pour douze mois maximum).

Le Conseil fédéral peut prolonger temporairement de six périodes de décompte au plus la durée maximale d’indemnisation (art. 35, al. 2 LACI), si le nombre de préavis de réduction de l’horaire de travail est supérieur à celui de six mois auparavant, et si les prévisions du marché du travail de la Confédération pour les douze prochains mois ne laissent présager aucune amélioration (art. 35, al. 2, let. a et b LACI). En raison des aspects rétrospectif et prospectif qui sous-tendent les conditions de la prolongation de la durée maximale d’indemnisation, son entrée en vigueur doit avoir lieu le plus rapidement possible après la décision du Conseil fédéral. Le 19 juin 2024, le Conseil fédéral a fait usage de cette compétence et porté à dix-huit mois la durée maximale d’indemnisation, du 1^er août 2024 au 31 juillet 2025.

Le Conseil fédéral peut étendre la validité de la durée maximale de perception de dix-huit mois si les prévisions du marché du travail de la Confédération pour les douze prochains mois ne laissent pas présager d’amélioration (art. 35, al. 3 LACI). Le 14 mai 2025, le Conseil fédéral a décidé de prolonger à nouveau la durée maximale de perception de l’indemnité, du 1^er août 2025 au 31 juillet 2026.

Pour la prolonger et la renouveler, une modification de l’ordonnance sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI)³ est nécessaire. Après l’entrée en vigueur de cette nouvelle prolongation, les conditions d’octroi de l’indemnité en cas de RHT restent inchangées. La période de validité de la durée maximale de perception doit être limitée dans le temps (art. 35, al. 2 et 3 LACI). Dans les cas de prolongation susmentionnés, elle l’a été pour une année. Cette limitation se justifie compte tenu de la période d’observation nécessaire pour établir les prévisions relatives au marché du travail. Les prévisions conjoncturelles sur lesquelles se fonde cette étude portent sur l’année en cours et l’année suivante.

2.2 Situation économique actuelle

2.3 Nécessité d’agir et objectifs

Certaines branches et entreprises suisses orientées vers l’exportation subissent depuis un certain temps la faiblesse conjoncturelle d’importants marchés, en particulier en Europe et en Chine. En raison du recul des commandes, de nombreuses entreprises ont introduit la réduction de l’horaire de travail depuis longtemps déjà, mais à des degrés divers et pour des raisons différentes. Les premières entreprises arriveront prochainement au bout de la durée maximale d’indemnisation. Dans ces conditions, des licenciements ou même des licenciements collectifs risquent de se produire. Les droits de douane supplémentaires annoncés et en partie déjà introduits par le gouvernement américain ainsi que l’affaiblissement de la conjoncture mondiale aggravent encore la situation, d’autant plus que l’incertitude et la volatilité en lien avec la politique douanière américaine se poursuivent. Ces mesures touchent des entreprises tout à fait performantes, productives et innovantes offrant des emplois d’avenir et occupant du personnel hautement ou spécialement qualifié.

Pour donner aux entreprises concernées par cette situation conjoncturelle une sécurité de planification, préserver durablement les places de travail, conserver le savoir-faire au sein des entreprises, protéger les travailleuses et les travailleurs du chômage et éviter des licenciements massifs, le Conseil fédéral doit avoir la compétence de prolonger la durée maximale d’indemnisation de six à douze mois. Il disposerait ainsi d’une marge de manœuvre supplémentaire pour conserver des emplois menacés en cas d’aggravation de la situation économique.

Une prolongation de la durée maximale d’indemnisation ne signifie pas pour autant que les entreprises et leur personnel perçoivent la RHT pendant 24 mois, sans interruption. Il est normal que, temporairement, les travailleuses et les travailleurs ou les secteurs d’une entreprise au bénéfice d’une RHT soient à nouveau plus, voire normalement occupés pendant une période de décompte. Les membres du personnel continuent donc de travailler et peuvent utiliser toutes les heures de travail perdues ou une partie de celles-ci pour suivre des formations.

Si l’entreprise perçoit une RHT pour 24 périodes de décompte pendant l’entier du délai-cadre, un délai d’attente est introduit avant le délai-cadre suivant. Cette mesure permet de limiter le risque de soutenir des places de travail alors qu’elles ne pourraient en fin de compte pas être maintenues. Elle cherche également à inciter les entreprises à développer de nouveaux produits pendant la perception d’indemnités, à explorer de nouveaux marchés et à gagner de nouveaux clients, à former les membres de son personnel et à contribuer, ainsi, au maintien durable de ses emplois.

3.1 Réglementation proposée

La CSSS-E propose de modifier l’art. 35, al. 2 LACI afin de donner au Conseil fédéral la compétence d’assortir la durée maximale de perception de l’indemnité RHT d’une période plus longue, concrètement de douze périodes de décompte maximum au lieu de six actuellement. En outre, un délai d’attente de six mois doit être introduit si une entreprise (entreprise ou secteur d’exploitation) a perçu auparavant des indemnités pendant 24 mois sans interruption. Pour ce faire, l’art. 35 LACI doit être complété d’un al. 4. Les deux modifications doivent être effectuées d’urgence et limitées dans le temps.

3.2 Proposition de minorité de non-entrée en matière

Une minorité (Friedli Esther, Gapany, Hegglin Peter) se prononce contre une prolongation de la durée maximale d’indemnisation en cas de RHT. Elle attire l’attention sur l’effet de maintien des structures ainsi que sur les éventuelles conséquences négatives pour la modernisation de l’économie qui pourraient découler de la prolongation de l’octroi de l’indemnité en cas de RHT. En outre, la RHT retirerait des personnes actives du marché du travail, ce qui aggraverait encore la pénurie déjà existante de personnel qualifié. Enfin, le risque d’abus ne peut être exclu.

3.3 Procédure de consultation

Le projet ne pouvant pas être reporté, la LACI doit être modifiée dans le cadre d’une procédure législative d’urgence (art. 165 Cst.). Le projet n’est donc pas mis en consultation (art. 3a, al. 1, let. c de la loi fédérale du 18 mars 2005 sur la procédure de consultation [LCo]⁵). À cela s’ajoute le fait que les partenaires sociaux ont été impliqués dans le lancement de l’initiative parlementaire et que ni les cantons ni d’autres milieux ne sont concernés par la modification de la loi. Il n’y a donc aucun nouvel élément à attendre d’une consultation.

Comme les cantons et d’autres milieux ne sont pas concernés de manière significative par le projet, celui-ci n’a pas non plus été mis en consultation conformément à l’art. 10 LCo.

Art. 35, al. 2

L’art. 35, al. 2, P-LACI dispose que le Conseil fédéral peut désormais prolonger temporairement de douze périodes de décompte au plus (au lieu de six) la durée maximale d’indemnisation. Les conditions nécessaires de l’art. 35, al. 2, let. a et b, à savoir que le nombre de préavis de réduction de l’horaire de travail doit être supérieur à celui de six mois auparavant, et que les prévisions du marché du travail de la Confédération pour les douze prochains mois ne laissent pas présager d’amélioration, restent inchangées.

Art. 35, al. 4

L’art. 35, al. 4, P-LACI prévoit qu’après que le droit à l’indemnité a été exercé pendant 24 mois sans interruption durant la période de deux ans prévue à l’art. 35, al. 1 LACI, un nouveau délai-cadre (de deux ans) ne peut être ouvert qu’après un délai d’attente de six mois (la notion de délai-cadre de l’art. 35, al. 4, LACI correspond à la période de deux ans mentionné à l’art. 35, al.1, LACI). L’ouverture d’un délai-cadre suivant immédiatement la fin du délai-cadre de deux ans n’est pas autorisée dans ces cas. L’exercice du droit à la RHT sans interruption pendant 24 mois est considéré comme l’exercice du droit au cours d’un seul et même délai-cadre de deux ans, c’est-à-dire qu’il ne s’applique pas à plusieurs délais-cadres.

Les ACt et les CCh sont impliquées dans la procédure d’octroi de la RHT. Elles examinent chacune des conditions distincte en matière d’octroi de l’indemnité en cas de RHT. Le nombre de mois durant lesquels des prestations ont déjà été versées n’est contrôlé par la CCh que dans le cadre de la procédure de décompte. Comme une entreprise dispose de trois mois pour remettre son décompte à partir dela fin de la période de décompte concernée, La CCh ne peut constater le nombre de périodes d’indemnisation qu’après ce laps de temps ou après le dernier décompte. La CCh ne peut alors ouvrir un délai-cadre prolongé et continuer à verser des indemnités que s’il est établi que l’entreprise n’a pas perçu de RHT pendant 24 mois durant le délai-cadre précédent de deux ans. Dans certaines situations, cela signifierait qu’une entreprise ne sait pas immédiatement, à la fin du premier délai-cadre, si elle doit respecter un délai d’attente de six mois. Pour pallier ce risque, elle peut présenter ses décomptes le plus rapidement possible afin que la CCh dispose des informations nécessaires en temps voulu.

Ch. II Loi urgente

Il est prévu que le Parlement adopte la loi en tant que loi fédérale urgente au sens de l’art. 165, al. 1 Cst. Compte tenu de la situation problématique actuelle, son entrée en vigueur ne peut souffrir aucun retard pour des raisons matérielles et temporelles. Les lois urgentes doivent impérativement être limitées dans le temps. Pour atteindre l’objectif, une durée de validité jusqu’à fin 2028 est appropriée. En effet, une durée plus courte ne répond pas à la manière dont la nouvelle réglementation est perçue en raison de la durée d’un délai-cadre de 24 mois. Une durée plus longue n’est pas indiquée non plus, car on attend des entreprises qu’elles se soient entre-temps adaptées à la nouvelle situation économique. Le recours à l’indemnité en cas de RHT pour maintenir temporairement des emplois menacés ne serait alors plus opportun.

5.1 Conséquences pour la Confédération

Le projet n’a pas de conséquences pour la Confédération en matière de finances et de personnel.

5.2 Conséquences pour l’assurance-chômage

L’indemnité RHT est versée par le fonds de compensation de l’AC. La nouvelle réglementation a des conséquences financières directes pour l’AC si le Conseil fédéral l’applique et si cela entraîne par la suite une perception plus longue de l’indemnité.

Les coûts ne peuvent être estimés que sur la base d’hypothèses. Selon les estimations présentées aux chiffres 2.2.2 et 2.2.3, une prolongation de la durée maximale d’indemnisation à 24 mois correspondrait au versement d’indemnités RHT supplémentaires pour pertes de travail de l’ordre de 850 à 1600 équivalents plein temps. Si l’on considère, pour un équivalent plein temps, 150 heures de travail effectives par mois⁶ et des coûts de 31 francs par heure perdue en RHT⁷, la prolongation du délai d’indemnisation de six mois entraînerait des coûts supplémentaires potentiels de 24 à 45 millions de francs (27 900 francs par équivalent plein temps). Cette estimation repose sur les périodes 2025 et 2026, en supposant que pour les entreprises qui ouvrent un délai-cadre après mai 2025 pour percevoir l’indemnité en cas de RHT, la durée maximale d’indemnisation actuelle de 18 mois serait suffisante. En raison des perspectives conjoncturelles incertaines et comme il est impossible de savoir si, et dans quelle mesure, les entreprises pourraient effectivement recourir à la durée d’indemnisation prolongée à 24 mois, ces estimations sont très incertaines.

Il faut relever que, en l’absence d’une telle réglementation, des licenciements se produiraient très probablement dans les entreprises concernées, entraînant des situations de chômage et donc également une hausse des coûts de l’AC.

La nouvelle réglementation pourrait entraîner un surcroît de travail administratif pour les organes d’exécution (ACt et CCh). Ces charges sont considérées comme plutôt faibles compte tenu de l’ampleur actuelle du recours à l’indemnité en cas de RHT, notamment parce qu’il s’agit en l’occurrence de travaux de routine et que les procédures d’annonce et de décompte RHT sont en grande partie numérisées. Le contrôle de la légitimité de la perception des indemnités peut aussi entraîner un surcroît de travail administratif pour la caisse de compensation de l’AC. La charge de travail par contrôle d’employeur augmente avec la durée de l’indemnisation, étant donné qu’il faut vérifier un plus grand nombre de périodes de décompte.

5.3 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne

Le projet n’a aucune conséquence directe sur les cantons, les communes, les centres urbains, les agglomérations ou les régions de montagne.

5.4 Conséquences économiques

La prolongation prévue du recours à l’indemnité en cas de RHT permettrait aux entreprises de surmonter des pertes de travail temporaires dans un secteur stratégique important pour la Suisse, sans devoir licencier du personnel ou même mettre fin à leur activité. Les travailleuses et les travailleurs au bénéfice de la RHT conservent leur emploi et évitent de se retrouver au chômage. Le risque de licenciements massifs diminue. Le savoir-faire professionnel et les structures de production sont conservés, ce qui permet aux entreprises d’être immédiatement productives dès rétablissement de la situation. La fermeture d’entreprises dans l’industrie MEM et horlogère aurait par contre des conséquences négatives pour l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement. En outre, grâce à la RHT, les entreprises n’ont plus à supporter les coûts liés aux licenciements et aux nouvelles embauches, ni les dépenses liées à la formation des nouveaux membres du personnel. Le versement des indemnités contribue à améliorer les liquidités des entreprises puisqu’une grande partie des salaires versés pour les heures de travail perdues sont couverts par l’AC. Les travailleuses et les travailleurs concernés peuvent, quand la situation le permet, utiliser tout ou partie des heures de travail perdues pour des formations continues et augmenter ainsi leurs qualifications.

Le recours à la RHT a toutefois aussi des inconvénients économiques. On ne peut en principe pas exclure qu’après une (longue) période de perception de l’indemnité, des licenciements se produisent malgré tout et que la réduction de l’horaire de travail ne serve qu’à repousser le chômage. Le personnel percevant l’indemnité en cas de RHT subit par ailleurs une perte de revenu de 20 % pour les heures de travail perdues si l’employeur ne les compense pas à ses frais.

5.5 Conséquences sociales

À l’exception des effets présentés au paragraphe précédent, il n’y a pas d’autres conséquences pour la société.

5.6 Conséquences environnementales

La présente modification de loi n’a aucune incidence directe sur l’environnement.

5.7 Autres conséquences

Aucune autre conséquence n’est attendue.

6.1 Constitutionnalité

Le projet se fonde sur l’art. 114, al. 1 Cst. qui dispose que la législation en matière d’AC relève de la compétence de la Confédération.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le projet est compatible avec les engagements internationaux de la Suisse. La Convention n^o 168 du 21 juin 1988 concernant la promotion de l’emploi et la protection contre le chômage⁸, ratifiée le 17 octobre 1990 par la Suisse, n’a aucune incidence sur la présente révision de la LACI.

La présente modification de loi est également compatible avec les obligations internationales de la Suisse découlant de l’Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP)⁹, ainsi que de l’annexe K de la Convention du 4 janvier 1960 instituant l’Association Européenne de Libre-Échange (AELE).¹⁰ La Suisse édicte des dispositions équivalentes aux dispositions de coordination du règlement (CE) n^o 883/2004¹¹ et du règlement (CE) n^o 987/2009.¹²

Ce droit ne vise pas à harmoniser les systèmes nationaux de sécurité sociale. Les États membres sont libres de déterminer dans une large mesure la structure concrète, le champ d’application personnel, les modalités de financement et l’organisation de leur système de sécurité sociale. Ce faisant, ils doivent cependant observer les principes de coordination tels que l’égalité de traitement entre les ressortissants nationaux et les ressortissants des autres parties contractantes et le maintien des droits acquis.

6.3 Forme de l’acte à adopter et procédure urgente

Conformément à l’art. 164, al. 1 Cst., toutes les dispositions importantes fixant des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. Au vu des modifications prévues, la forme d’acte législatif choisie correspond à l’article constitutionnel. Le Parlement doit adopter la loi en tant que loi fédérale urgente au sens de l’art. 165, al. 1 Cst., le projet étant objectif et ne souffrant aucun retard compte tenu du contexte. La loi doit impérativement être limitée dans le temps et entrer en vigueur immédiatement après avoir été adoptée. Son adoption suppose l’accord de la majorité des membres de chaque conseil. La présente loi est sujette au référendum facultatif a posteriori. Lorsque le référendum est demandé contre une loi fédérale déclarée urgente, cette dernière cesse de produire effet une année après son adoption par l’Assemblée fédérale si elle n’a pas été acceptée par le peuple dans ce délai.

6.4 Assujettissement au frein aux dépenses

Le présent projet ne prévoit ni nouvelles dispositions relatives aux subventions (entraînant des dépenses supérieures à l’une des valeurs seuil) ni nouveaux crédits d’engagement ou plafonds de dépenses (liés à des dépenses supérieures à l’une des valeurs seuil). Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3 , let. b Cst.).

6.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

L’AC est majoritairement financée par les cotisations des employeurs et des travailleurs. Les cotisations s’élèvent à 2,2 % jusqu’au montant maximal du gain mensuel assuré (art. 3, al. 2 LACI) et sont à la charge du travailleur et de l’employeur à parts égales (art. 3, al. 3 LACI). L’indemnité RHT est versée aux assurés ou à ses cotisants.

La répartition des tâches entre la Confédération et les cantons reste à définir. Les principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale ne sont pas affectés.

6.6 Conformité aux principes de la loi sur les subventions

Ce projet n’est pas affecté par la législation sur les subventions.

6.7 Délégation de compétences législatives

La modification proposée étend la marge de manœuvre dont dispose déjà le Conseil fédéral en lui permettant de prolonger temporairement la durée maximale d’indemnisation en cas de réduction de l’horaire de travail de douze mois au lieu de six mois tout au plus.

6.8 Protection des données

Le projet ne contient pas de modifications soumises aux dispositions légales en matière de protection des données.