Service militaire avec limitations. Rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 27 juin 2025. Avis du Conseil fédéral

1 Contexte

À leur séance du 25 janvier 2023, les Commissions de gestion des Chambres fédérales ont chargé le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) de conduire une évaluation sur le service militaire avec limitations. Cette évaluation portait principalement sur l’aptitude au service militaire.

Sur la base des résultats obtenus, la Commission de gestion du Conseil national (CdG‑N) a formulé sept recommandations à l’intention du Conseil fédéral lors de sa séance du 27 juin 2025. Selon elle, l’égalité de traitement des conscrits n’est pas garantie et un potentiel d’amélioration existe, notamment en ce qui concerne l’inscription dans la législation des critères d’appréciation et le respect des directives du Conseil fédéral.

2 Avis du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral remercie la CdG-N pour son courrier du 27 juin 2025 et répond comme suit aux différentes recommandations (ci-après en italique dans les encadrés).

Le Conseil fédéral rejette en partie la recommandation 1 de la CdG-N car l’aptitude à servir est de son point de vue déjà suffisamment inscrite dans la loi. Une concrétisation supplémentaire au niveau de l’ordonnance ne serait par ailleurs pas appropriée.

Le recrutement découle de l’obligation constitutionnelle de servir des conscrits (art. 59, al. 1, de la Constitution¹; art. 2, al. 1, de la loi du 3 février 1995 sur l’armée [LAAM]²) qui implique un lien juridique particulièrement étroit avec l’État (appelé rapport de puissance publique spécial ou rapport de droit particulier). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF) en la matière, la réglementation légale au sens formel n’a pas besoin d’entrer dans les détails, et peut se contenter d’indiquer de manière générale la nature du rapport de droit à appliquer. En l’occurrence, la réglementation des détails peut être déléguée aux organes exécutifs (ATF 135 I 79 consid. 6.2, voir également ATF 123 I 296 consid. 3 et les remarques, par analogie, également l’arrêt du TF 8C_351/2022 consid. 3.4.4, qui concerne les militaires de carrière).

Les conscrits n’ont pas choisi volontairement ce rapport de droit particulier (comparable à celui des élèves, voir à ce titre l’ATF 135 I 79 consid. 6.2). Dans le contexte du recrutement, ce rapport sert notamment à évaluer l’aptitude des personnes astreintes au service et à garantir que l’armée et la protection civile disposent d’effectifs suffisants.

L’obligation faite aux conscrits de participer au recrutement est formellement inscrite dans la LAAM (art. 9, al. 1). La LAAM régit également le contenu du recrutement, notamment l’appréciation de l’aptitude des personnes astreintes au service au moyen d’examens, de tests et d’entretiens (art. 10, al. 1, let. b). L’examen d’aptitude est réglé, comme prévu par la loi, dans l’ordonnance du 22 novembre 2017 sur les obligations militaires³, en particulier aux art. 13 et 14, et dans l’ordonnance du 24 novembre 2004 concernant l’appréciation médicale de l’aptitude au service militaire et de l’aptitude à faire du service militaire (OAMAS; art. 1 ss)⁴. Il est ainsi réglementé, au moins dans ses grandes lignes, par des règles de droit, comme l’exige la jurisprudence.

Le règlement classifié Nosologia Militaris contient un répertoire technique des anomalies, maladies et infirmités qui doit être utilisé à des fins médico-militaires par la commission de visite sanitaire (CVS) et les médecins militaires pour évaluer l’aptitude et la capacité à servir.

La publication, même partielle, des critères d’aptitude fausse le recrutement et peut avoir de graves conséquences pour certaines personnes et pour l’alimentation en effectifs de l’armée. Des personnes qui souhaitent à tout prix effectuer leur service militaire risquent de dissimuler des informations décisives comme des rapports médicaux, des diagnostics (issus du civil), etc. Ces personnes se mettent en danger et représentent un danger pour les autres, si elles endossent par exemple une fonction de conducteur. Le cas de figure inverse semble tout aussi plausible: les personnes qui ne veulent pas servir risquent d’utiliser à leur avantage les critères dont elles auraient pris connaissance. Or, mener des investigations auprès des assurances et des médecins traitants afin d’éviter tout abus représenterait un investissement trop important en temps, en personnel et en finances, étant donné la taille du groupe à contrôler (près de 30 000 personnes par année). Intégrer les règles de la Nosologia Militaris dans une ordonnance pourrait desservir le but du rapport de droit particulier.

Les dispositions de la Nosologia Militaris sont si détaillées qu’il ne semble ni approprié ni judicieux de les régler dans une ordonnance. Les critères d’aptitude sont en effet appréciés en fonction du diagnostic spécifique et influencés par les comorbidités⁵ mentionnées dans l’anamnèse. Il est par conséquent nécessaire de considérer chaque cas individuellement. Un règlement global au niveau de l’ordonnance n’est ainsi pas indiqué en raison de la multitude de diagnostics possibles, qui est déjà suffisamment prise en compte au niveau du règlement. En outre, le développement de nouveaux traitements et les nouvelles connaissances cliniques et issues de la recherche nécessitent d’adapter régulièrement la Nosologia Militaris. Une réglementation au niveau de l’ordonnance serait trop rigide et contraire aux bonnes pratiques médicales.

Il convient enfin de rappeler que, dans d’autres pays, les forces armées ne publient pas non plus leur propre système de classification de l’aptitude au service militaire.

Le Conseil fédéral approuve la recommandation 2 de la CdG-N et en tiendra compte dans les travaux relatifs à la procédure de révision législative en cours.

Il est prévu de clarifier la base de cet échange d’informations à l’occasion d’une prochaine révision de la loi du 18 décembre 2020 sur la sécurité de l’information (LSI)⁶. En outre, l’art. 113, al. 7, LAAM, qui concerne la remise d’une arme personnelle suite au recrutement, fournit déjà une base légale suffisante en ce qui concerne la mise en danger: «Les autorités fédérales, cantonales et communales, de même que les médecins, les aumôniers, les psychologues, les travailleurs sociaux et les membres des services d’assistance de l’armée, sont libérés du secret de fonction ou du secret professionnel lorsqu’il s’agit de communiquer aux services compétents du DDPS tout signe ou indice visé à l’al. 1, ainsi que tout soupçon à ce propos».

Le Conseil fédéral approuve dans une large mesure la recommandation 3 de la CdG‑N, mais souligne toutefois que, pour des raisons de capacité, des médecins mandatés doivent participer au processus.

L’examen physique est effectué par un médecin, qui présente ensuite le cas à la CVS, elle-même présidée par un médecin, auquel incombe la responsabilité de la décision définitive. La CVS prend sa décision sur la base de toutes les données dont elle dispose (certificats médicaux, résultats d’examens médicaux, tests psychologiques, etc.). Ce n’est donc pas un médecin qui prend seul la décision et uniquement sur la base d’un examen physique.

Il est essentiel que des médecins mandatés viennent compléter l’équipe des médecins titulaires. En effet, les capacités à disposition représentaient en 2024 moins de 15 EPT pour statuer sur plus de 36 000 cas. Sans ces renforts, il serait impossible de procéder au nombre important d’appréciations d’aptitude requises. Le degré de détail élevé de la Nosologia Militaris et les discussions préalables au sein de la CVS garantissent l’uniformité des appréciations. Par souci de clarté, il est prévu de reformuler les dispositions correspondantes avec plus de précision à l’occasion de la prochaine révision de l’OAMAS.

Le Conseil fédéral approuve la recommandation 4 de la CdG-N. Elle sera mise en œuvre dans le cadre de formations civiles et de formations internes.

Les médecins disposent de directives claires concernant l’évaluation des diagnostics et de leurs conséquences sur l’appréciation de l’aptitude au service. Les décisions sont prises au sein de la CVS par des médecins expérimentés. D’autres dispositions viennent compléter la Nosologia Militaris (p. ex. un règlement sur l’appréciation médicale de l’aptitude au service et de l’aptitude à faire service des conscrits et des militaires, et des directives du médecin en chef de l’armée concernant l’application de l’appréciation médicale de l’aptitude au service militaire et de l’aptitude à faire du service militaire. Les dernières sont en cours de révision).

Les nouveaux médecins se familiarisent avec leurs outils de travail et le déroulement des visites sanitaires avec l’aide de titulaires expérimentés. Tous possèdent un diplôme fédéral (ou sont reconnus par la Commission des professions médicales) et disposent déjà des connaissances médicales nécessaires. Des formations internes permettent de garantir que les connaissances des médecins étrangers correspondent à celles requises pour l’obtention du diplôme fédéral.

Il est toutefois important de tenir compte du fait que chaque personne astreinte au service militaire a non seulement un parcours médical qui lui est propre mais aussi ses propres caractéristiques socioculturelles. En cas de diagnostic identique, ces caractéristiques peuvent avoir un impact et conduire à des décisions différentes. Lorsqu’il est question d’évaluer une personne sur le plan médical, il est toujours nécessaire de considérer chaque cas individuellement.

Le Conseil fédéral approuve la recommandation 5 de la CdG-N, mais, se référant à son avis concernant les recommandations 3 et 4, il constate que ces mesures sont déjà largement mises en œuvre.

Le Conseil fédéral approuve la recommandation 6 de la CdG-N, tout en relevant qu’elle est déjà mise en œuvre dans la pratique actuelle. L’insécurité juridique existante sera examinée dans le cadre d’une prochaine révision de la LAAM et, le cas échéant, clarifiée.

Le droit de recours au sens de l’art. 39 LAAM est déjà accordé dans la pratique à tous les conscrits et militaires qui déposent un recours dans les 30 jours suivant la décision de première instance; il en va de même pour les nouvelles appréciations.

Il est important de veiller à ce qu’une modification de la LAAM n’entraîne pas d’abus visant à reporter et finalement à contourner l’obligation de servir. La possibilité de demander une nouvelle appréciation à chaque changement de situation tient déjà suffisamment compte du besoin de bénéficier d’une «nouvelle chance», tout en évitant de surcharger les tribunaux avec procédures de recours. Le statut particulier de l’armée pendant l’instruction et l’engagement ainsi que le statut de protection spécial des conscrits et des militaires en service justifient cette procédure.

Le rapport du CPA mentionne que les nouvelles appréciations et les recours donnent souvent lieu à une nouvelle décision d’aptitude. Rien de surprenant à cela. En effet, une nouvelle appréciation est inévitable dès lors que certains documents médicaux ne sont souvent fournis qu’à l’occasion du recours ou qu’un nouveau certificat médical est présenté en vue de la décision de recours.

Le Conseil fédéral rejette la recommandation 7 de la CdG-N. L’ordonnance en vigueur (OAMAS) dispose que les CVS sont des commissions spécialisées composées de médecins. Elles ne peuvent donc évaluer que des faits médicaux nouveaux ou des modifications de l’état de santé qui entraînent une analyse différente des critères de la Nosologia Militaris. Dans tous les autres cas, l’appréciation de l’aptitude au service militaire ne change pas. La Nosologia Militaris précise ce qu’il faut entendre par faits médicaux nouveaux ou modification de l’état de santé en vue d’une nouvelle appréciation; une nouvelle définition n’est donc pas nécessaire (voir aussi l’avis relatif à la recommandation 1).