FF 2025 3534
Initiative parlementaire. Application rétroactive des indemnisations pour les assainissements des PFAS. Rapport du 20 octobre 2025 de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national. Avis du Conseil fédéral
1 Contexte
Dans le cadre de la modification du 27 septembre 2024 de la loi sur la protection de l’environnement (LPE)1, le Parlement a notamment adapté les dispositions relatives aux indemnités versées par la Confédération à partir du fonds OTAS pour les sites contaminés (fonds OTAS)2 pour les frais d’investigation, de surveillance et d’assainissement des sites pollués (art. 32ebis et 32eter LPE).
Le Parlement a approuvé les nouveaux cas dans lesquels la Confédération peut verser des indemnités que le Conseil fédéral a proposés dans son message du 22 décembre 20223. Lors des débats parlementaires, il a en outre introduit dans le projet, notamment, un cas supplémentaire donnant droit à une indemnité, à savoir les sites pollués à la suite de l’utilisation de mousses anti-incendie contenant des substances per‑ et polyfluoroalkylées (PFAS; art. 32ebis, al. 10 et 11, LPE). Ces modifications sont entrées en vigueur le 1er avril 2025.
Cependant, la disposition transitoire n’a pas été adaptée pour tenir compte des nouvelles dispositions concernant la possibilité d’indemniser les mesures prises sur ces sites. En effet, le droit en vigueur ne permet pas d’octroyer une aide financière rétroactive à partir du fonds OTAS pour couvrir les coûts des mesures d’investigation, de surveillance et d’assainissement des sites pollués par des mousses anti-incendie contenant des PFAS si ces mesures ont commencé à être mises en œuvre ou ont été achevées avant l’entrée en vigueur de la modification. Cette situation pénalise les cantons et les communes qui ont été prompts à prendre des mesures.
L’initiative parlementaire 25.440 «Application rétroactive des indemnisations pour les assainissements des PFAS» entend y remédier. Elle prévoit en effet de compléter la disposition transitoire par l’ajout d’un nouvel art. 65b dans la LPE, qui permettrait de soumettre des demandes d’indemnisation rétroactives concernant des sites pollués par des mousses anti-incendie contenant des PFAS. Toute demande en ce sens peut être déposée auprès de l’Office fédéral de l’environnement au plus tard deux ans après l’entrée en vigueur du nouvel art. 65b LPE. Ainsi, les cantons et les communes ayant déjà pris des mesures avant le 1er avril 2025 peuvent eux aussi bénéficier d’indemnités. D’après les estimations, ces indemnités pourraient concerner quelque 22 sites (cf. ch. 2).
2 Avis du Conseil fédéral
La question des versements rétroactifs de subventions doit être par principe étudiée sous un angle critique, car les moyens ont été engagés sans garantie d’aide financière de la Confédération. Le Conseil fédéral tient néanmoins à ce que les cantons et les communes ayant pris des mesures proactives ne soient pas pénalisés.
2.1 Nombre raisonnable de sites
La nouvelle disposition transitoire s’applique à un nombre précis et limité de sites pour lesquels des mesures d’investigation ou d’assainissement ont commencé à être mises en œuvre ou ont été achevées avant le 1er avril 2025. D’après des estimations fondées sur les informations des cantons, les indemnités rétroactives pour l’investigation pourraient concerner environ 22 sites pollués par des mousses anti-incendie contenant des PFAS. Pour deux d’entre eux, des indemnités supplémentaires concernant des assainissements relevant de la législation sur les sites contaminés entrent également en compte.
Si l’on présuppose un montant moyen de 60 000 francs par site, les coûts d’investigation s’élèveraient à environ 1,5 million de francs. Le fonds OTAS prendrait en charge 40 % de ces coûts, soit quelque 600 000 francs.
Il est moins aisé d’estimer les conséquences financières découlant des deux assainissements réalisés. Le premier assainissement concerne un site de l’entreprise Lonza (VS) ayant été principalement utilisé par le corps de sapeurs-pompiers de l’exploitation. En outre, étant donné que le site a été assaini dans le cadre d’un projet de construction, il se peut que tous les coûts ne soient pas justifiés du point de vue de la législation sur les sites contaminés et, par conséquent, ne donnent pas droit à indemnité. Le second assainissement, à savoir l’agrandissement de la prison régionale d’Altstätten (SG), s’inscrit dans un contexte similaire. Les coûts du projet réalisé sur le site de Lonza se chiffrent à 25 millions de francs. S’agissant de l’assainissement dans le cadre de l’agrandissement de la prison régionale d’Altstätten, les coûts supplémentaires liés à la pollution due aux PFAS se portent à 17 millions de francs.
Pour les deux sites, des incertitudes subsistent quant aux responsables de la pollution et aux parts des travaux d’assainissement relevant de la législation sur les sites contaminés. C’est pourquoi le montant des éventuelles indemnités rétroactives ne peut être estimé avec précision.
Selon l’état actuel des connaissances, on peut toutefois présumer que les coûts rétroactifs à la charge du fonds OTAS pour l’investigation et l’assainissement des 22 sites précités ne devraient pas dépasser les 10 millions de francs, et qu’ils sont par conséquent acceptables. Le financement spécial réservé aux sites contaminés affichait fin 2024 un solde positif de quelque 381 millions de francs et, les années précédentes, les recettes annuelles ont excédé les dépenses. Dans son message du 16 décembre 20224, le Conseil fédéral a formulé des prévisions quant à l’évolution du fonds OTAS en tenant compte des nouveaux motifs de subvention prévus dans la révision de la LPE. Il s’avère que, pour couvrir les dépenses liées à toutes les mesures prévues jusqu’en 2062, la taxe ne devrait être prélevée que jusqu’en 2045, laissant même un solde positif de 346 millions de francs. Le calcul ne tient pas compte des indemnités octroyées par le Parlement aux sites pollués par des mousses anti-incendie contenant des PFAS et à ceux pollués par des usines d’incinération des ordures ménagères. Ces indemnités ne peuvent actuellement pas être chiffrées puisque les sites n’ont pas encore fait l’objet d’investigations et qu’il n’est donc pas encore possible d’estimer combien de sites nécessiteront un assainissement. Si les nouveaux motifs de subvention devaient mener à une pénurie de moyens, la taxe devrait continuer à être prélevée après 2045 et, si nécessaire, augmentée.
2.2 Renonciation à une procédure de consultation
Conformément à l’art. 3 de la loi du 18 mars 2005 sur la consultation (LCo)5, une consultation doit être organisée pour les projets de loi. L’art. 3a LCo prévoit toutefois la possibilité de renoncer à une procédure de consultation lorsque certaines conditions sont remplies. C’est par exemple le cas lorsqu’aucune information nouvelle n’est à attendre du fait que les positions des milieux intéressés sont connues, notamment parce que l’objet dont traite le projet a déjà été mis en consultation précédemment (art. 3a, al. 1, let. b, LCo).
La disposition transitoire existante (art. 65a LPE) qui permet d’octroyer rétroactivement un soutien financier à partir du fonds OTAS, en dérogation à la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions6, a déjà fait l’objet d’une procédure de consultation.
Le projet du Conseil fédéral du 16 décembre 2022 relatif à la modification de la LPE (objet 22.085 «Loi sur la protection de l’environnement. Modification») a été mis en consultation du 8 septembre au 30 décembre 20217. La disposition transitoire figurant à l’art. 65a LPE a été complétée pour permettre un versement rétroactif des indemnités forfaitaires et une augmentation rétroactive des taux d’indemnisation pour les coûts de défaillance. À l’exception d’un unique avis favorable, la modification n’a donné lieu à aucun commentaire. D’une part, les milieux intéressés ont donc eu l’occasion de se prononcer à ce sujet et, d’autre part, la nouvelle disposition prévue poursuit le même objectif que l’art. 65a LPE.
Enfin, cette disposition transitoire (art. 65a LPE) a également fait l’objet de débats au Parlement. Celui-ci a créé une base légale disposant que des indemnités peuvent être versées dans les cas de pollution par une usine d’incinération des ordures ménagères (art. 32ebis, al. 3 et 5, LPE). La disposition transitoire de l’art. 65a LPE a été adaptée en conséquence. Ainsi, un soutien financier rétroactif à partir du fonds OTAS est permis pour les mesures d’investigation, de surveillance et d’assainissement des sites pollués entamées ou achevées avant l’entrée en vigueur de la loi. Les deux conseils ont approuvé ces dispositions transitoires. D’un point de vue juridique, il convient de mentionner qu’il s’agit ici d’une rétroactivité favorable qui peut aussi englober des cas de rétroactivité proprement dite. Le cas est moins problématique que la rétroactivité défavorable. En principe toutefois, les conditions qui ont été définies pour rendre admissible une rétroactivité défavorable proprement dite s’appliquent aussi. Ces conditions sont remplies dans le cas d’espèce. La rétroactivité s’appuie notamment sur une base légale suffisante. En outre, elle sert à établir une égalité de traitement et permet aux cantons et aux communes qui ont commencé à mettre en œuvre ou achevé des mesures en faveur de la protection de l’environnement avant le 1er avril 2025 de profiter des indemnités. Elle se justifie donc par des raisons valables qui s’appuient sur un intérêt public prépondérant. Enfin, elle est assortie d’un délai pour le dépôt des demandes, limitant clairement sa portée dans le temps. Il n’y a en l’espèce aucune atteinte à des droits acquis.
Par conséquent, le Conseil fédéral en conclut lui aussi qu’une nouvelle consultation sur la modification de la disposition transitoire n’apporterait aucun élément nouveau. Les positions des milieux intéressés sont connues. Tant lors des débats parlementaires que lors de la consultation menée en 2021, la réglementation transitoire avec effet rétroactif a été accueillie favorablement, voire expressément approuvée. Pour ces raisons, le Conseil fédéral partage l’avis de la Commission de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’énergie du Conseil national (CEATE‑N), selon laquelle il convient de renoncer à une consultation.
3 Proposition du Conseil fédéral
Le Conseil fédéral propose d’adopter le projet de la CEATE-N.