Message relatif à l’approbation de l’Accord global concernant la promotion et la protection des investissements entre la Confédération suisse et la République du Chili

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

Les investissements internationaux contribuent à la croissance économique et à la prospérité. C’est particulièrement vrai pour la Suisse, dont le marché intérieur est limité. Le stock des investissements directs suisses à l’étranger, d’un montant supérieur à 1287 milliards de francs suisses (état fin 2023), classe les entreprises suisses parmi les plus grands exportateurs de capitaux du monde. Outre des entreprises multinationales, plusieurs centaines de PME disposent d’importants investissements directs à l’étranger. Ceux-ci permettent aux entreprises suisses de conquérir de nouveaux marchés et d’exploiter les avantages liés à la taille et au réseau, qui jouent souvent un rôle décisif dans la compétitivité. Si les ventes d’une entreprise augmentent dans le monde entier, cela entraîne à son tour une augmentation des emplois à forte valeur ajoutée au siège de l’entreprise en Suisse (p. ex. recherche, développement, processus de production exigeants).

Il est donc dans l’intérêt de la Suisse de créer des conditions-cadres propices aux investissements étrangers et d’offrir une protection juridique efficace. Étant donné qu’il n’existe pas de règles multilatérales dans le domaine de la protection internationale des investissements, comme c’est le cas par exemple pour le commerce transfrontalier dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), les accords bilatéraux de protection des investissements (API) jouent un rôle central. Ils constituent, avec les accords de libre-échange (ALE) et les conventions contre les doubles impositions (CDI), un pilier de la stratégie économique extérieure et contribuent à l’attrait de la Suisse pour les entreprises actives au niveau international.

La Suisse dispose d’un réseau de plus de 110 API bilatéraux en vigueur. En complément du droit national de l’État hôte, ces accords offrent aux investisseurs une sécurité juridique accrue et une protection contre les risques politiques. Ces garanties sont nécessaires dans le cas des investissements étrangers parce que ceux-ci supposent généralement l’engagement de capitaux à long terme dans l’espace juridique d’un autre État. En réduisant les risques liés aux investissements étrangers, les API encouragent le transfert de capitaux et de technologies vers les pays en développement et émergents, renforcent leur intégration économique dans l’économie mondiale et contribuent à la création d’emplois. Cela explique l’intérêt de ces pays pour la conclusion d’accords correspondants avec la Suisse.

La Suisse a conclu un premier API avec le Chili en 1999, qui est en vigueur depuis le 2 mai 2002. Début 2023, la Suisse et le Chili ont convenu de moderniser cet API parallèlement à la modernisation de l’ALE entre les États de l’Association européenne de libre-échange (AELE) et le Chili.

1.2 Relations bilatérales entre la Suisse et le Chili

Le Chili compte parmi les pays les plus stables et les plus prospères d’Amérique latine sur les plans économique et social. En tant que premier membre de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en Amérique du Sud, il est également reconnu pour sa politique étrangère active et ouverte, et continue de développer son réseau d’ALE et d’API, déjà très bien établi aux niveaux mondial et régional.

La Suisse et le Chili entretiennent de bonnes relations économiques. Celles-ci reposent sur une série d’accords économiques, dont, outre l’API, un ALE et une CDI. Comme l’API, l’ALE entre les États de l’AELE et le Chili a été récemment modernisé. Le Conseil fédéral a adopté le 26 février 2025 le message relatif à la modernisation de l’ALE¹ et l’a transmis aux Chambres fédérales pour approbation.

À l’instar de ses accords avec l’Union européenne (UE), le Chili souhaitait également moderniser simultanément avec la Suisse les dispositions sur l’accès au marché dans l’ALE et celles sur la protection des investissements dans l’API. Par ailleurs, le Chili a ratifié en 2022 l’accord de partenariat transpacifique global et progressiste (connu sous son acronyme anglais CPTPP)², qui contient également un chapitre moderne sur la protection des investissements.

La Suisse ne négocie en principe pas de nouveaux API avec les États membres de l’OCDE. Toutefois, lorsqu’un tel accord existe déjà avec un État, il est, du point de vue de la Suisse, judicieux de le maintenir et de le moderniser. Cela permet de préserver la protection juridique existante. Un tel accord reste pertinent avec un pays comme le Chili, qui envisage actuellement la nationalisation de certains secteurs clés (comme le lithium).

La Suisse est le treizième investisseur étranger au Chili. Les entreprises suisses y ont enregistré un stock d’investissements directs totalisant 2,2 milliards de dollars en 2022 (source: Banque centrale du Chili)³. Les entreprises suisses au Chili emploient environ 19 600 personnes (source: Banque nationale suisse [BNS])⁴. Les investissements chiliens en Suisse sont quant à eux quasiment inexistants.

Les investissements directs suisses au Chili sont particulièrement importants dans le secteur minier, l’industrie pharmaceutique et chimique, le secteur de machines et des instruments de précisions, ainsi que dans le secteur des énergies renouvelables. À moyen et à long termes, le Chili reste un marché intéressant pour les entreprises suisses, en raison de son ordre économique libéral, de son niveau de développement relativement élevé, de sa capacité d’innovation et de son rôle en tant que plateforme pour les affaires dans la région. Le potentiel de croissance se situe notamment dans les domaines des technologies propres (cleantech), de l’agritech et dans le secteur des banques et assurances.

1.3 Déroulement et résultat des négociations

La Suisse et le Chili ont engagé en juin 2024 des négociations sur une modernisation de l’API signé en 1999 et en vigueur depuis 2002, parallèlement aux négociations menées entre les États de AELE et le Chili concernant un accord de libre-échange modernisé. Les négociations ont pu être achevées en janvier 2025, après deux tours complets de négociations et plusieurs réunions techniques, attestant d’un rythme particulièrement soutenu.

Le présent API conclu avec le Chili a été approuvé par le Conseil fédéral le 21 mai 2025 et signé à Paris le 3 juin 2025, sous réserve de ratification. L’accord contient des standards de protection modernes, qui protègent les investissements internationaux tout en assurant leur compatibilité avec les objectifs du développement durable.

1.4 Relation avec le programme de la législature et avec les stratégies du Conseil fédéral

L’accord n’est annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027⁵ ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027⁶. Il n’en demeure pas moins qu’il est en adéquation avec la ligne directrice 1, en particulier avec l’objectif 3 («La Suisse apporte sa contribution à la mise en place d’un ordre économique mondial régi par des règles et assure à son économie l’accès aux marchés internationaux») du programme de la législature 2023 à 2027.

Dans la stratégie de la politique économique extérieure 2021, du 24 novembre 2021⁷, le Conseil fédéral a défini des champs d’action stratégiques pour le positionnement international des intérêts économiques de la Suisse. Le présent accord apporte une contribution à la mise en œuvre de ces champs d’action, plus particulièrement aux champs d’action 3 («Favoriser des échanges ouverts et fondés sur des règles») et 6 («Contribuer à la durabilité environnementale et sociale»). Par ailleurs, le Conseil fédéral a présenté dans son rapport du 10 janvier 2018 sur la politique économique extérieure 2017⁸ les principes généraux relatifs à la conclusion d’API ainsi que leur développement et leur réforme. Le présent accord est conforme à ces principes.

3.1 Contenu

L’API vise à offrir aux investissements réalisés au Chili par des entreprises et des ressortissants suisses – et, inversement, aux investissements réalisés en Suisse par des investisseurs chiliens – une protection contre les risques politiques au niveau d’un traité international. Il met l’accent sur les standards de protection suivants: protection contre la discrimination étatique des investisseurs étrangers par rapport aux investisseurs nationaux (traitement national) et aux investisseurs de pays tiers (traitement de la nation la plus favorisée); protection contre les expropriations illégales et indemnisées de manière inadéquate; protection contre les restrictions de transfert de revenus et d’autres montants en lien avec des investissements; garantie d’un traitement juste et équitable. Les procédures de règlement des différends permettent, si nécessaire, de faire valoir le respect des dispositions conventionnelles devant un tribunal arbitral international. L’API protège uniquement les investissements réalisés en toute légalité, c’est-à-dire dans le respect des dispositions légales de l’État hôte (voir infra ch. 3.2). Les investisseurs enfreignant les lois (en cas de corruption p. ex.) ne peuvent pas invoquer la protection des investissements.

L’API se compose du préambule, de sept chapitres, y compris les notes de bas de page, et de huit annexes. Le premier chapitre traite des définitions et du champ d’application de l’accord. Le deuxième chapitre concerne la promotion des investissements, et le troisième chapitre les dispositions relatives à la protection des investissements. Le quatrième chapitre contient les dispositions relatives au règlement des différends entre investisseurs et États, et le cinquième chapitre celles relatives au règlement des différends entre les parties contractantes. Le sixième chapitre comprend les dispositions générales et les clauses d’exception, avant que le septième chapitre ne clôture l’accord avec les dispositions finales et transitoires. Les huit annexes et les notes de bas de page font partie intégrante de l’accord (art. 42).

L’accord a été signé en anglais, en français et en espagnol. La version anglaise prévaut en cas de divergences.

3.2 Appréciation

L’objectif de la politique économique extérieure est d’assurer aux entreprises suisses les mêmes conditions d’accès aux marchés étrangers que leurs concurrents étrangers. Il est dans l’intérêt de la Suisse, en tant que pays d’origine d’investissements internationaux important, de créer des conditions-cadres favorables aux activités de ses entreprises à l’étranger et de leur offrir une protection juridique efficace. Les API constituent – avec les ALE et les CDI – un pilier de la politique économique extérieure du Conseil fédéral. Le présent API avec le Chili vient ainsi compléter le cadre conventionnel existant, qui comprend un ALE et une CDI (cf. ch. 1.2). Il offre une sécurité juridique accrue aux investisseurs suisses qui sont déjà présents sur place ou envisagent d’y réaliser des investissements et, partant, a aussi une incidence positive sur les flux d’investissement entre la Suisse et le Chili.

Le nouvel API entre la Suisse et le Chili garantit aux investisseurs suisses les mêmes conditions que celles dont bénéficient les investisseurs d’autres pays. L’Union européenne et le Chili ont signé le 13 décembre 2023 un ALE modernisé, qui contient un chapitre sur la protection des investissements. Il en va de même du CPTPP, que le Chili a ratifié en 2022. Dans ce contexte, le présent accord garantit aux investisseurs suisses des conditions de concurrence équivalentes à celles des investisseurs étrangers et contribue à l’attrait de la place économique suisse.

L’accord avec le Chili constitue – après l’API avec l’Indonésie entré en vigueur en août 2024 – le deuxième API de la Suisse fondé sur la nouvelle base de négociation. Il s’appuie sur la pratique contractuelle antérieure de la Suisse et vise à créer un climat favorable et des conditions-cadres stables pour les investissements étrangers. Comme l’accord avec l’Indonésie, il contient des dispositions plus détaillées afin de limiter la marge d’appréciation des tribunaux arbitraux dans l’interprétation et l’application de l’accord. En outre, des dispositions spécifiques, notamment sur le droit de réglementer des États, garantissent la compatibilité des objectifs de protection des investissements avec ceux du développement durable et les intérêts des pays en développement. Les développements actuels dans la pratique de négociation internationale sont ainsi pris en compte.

4.1 Préambule

Le préambule de l’API énonce les objectifs généraux des parties et fournit ainsi des orientations pour l’interprétation de l’accord. Il indique le souhait d’intensifier la coopération économique dans l’intérêt des deux Etats et de promouvoir des conditions favorables aux investissements. L’importance du développement durable est particulièrement soulignée, y compris s’agissant de la lutte contre la corruption et de la conduite responsable des entreprises et du soutien réciproque des politiques en matière d’investissement, d’environnement et de travail. Les parties réaffirment par ailleurs leur attachement aux droits et principes fondamentaux dans le domaine de la démocratie, de l’État de droit et des droits de l’homme.

4.2 Chapitre I: Définitions et champ d’application

4.3 Chapitre II: Promotion des investissements

4.4 Chapitre III: Protection des investissements

4.5 Chapitre IV: Règlement des différends entre un investisseur et un État

L’accord contient un chapitre spécifique sur l’arbitrage entre un investisseur et l’État d’accueil (chap. IV) et un autre sur l’arbitrage entre les parties contractantes (chap. V).

Depuis les années 1990, la Suisse, comme la plupart des autres pays, prévoit dans ses API un mécanisme d’arbitrage investisseur-État. Celui-ci permet à l’investisseur de soumettre un litige avec l’État hôte directement à un tribunal arbitral international indépendant, sans l’intervention de son État d’origine. En cas de litige, l’investisseur peut choisir entre la voie judiciaire nationale dans l’État d’accueil et un arbitrage investisseur-État. L’accès à un tribunal arbitral international offre aux investisseurs une protection juridique supplémentaire, par exemple lorsque l’indépendance et l’efficacité des tribunaux nationaux dans l’État hôte ne sont pas entièrement garanties. Afin d’éviter les plaintes multiples, l’API interdit à l’investisseur de poursuivre le même litige à la fois par la voie nationale et par la voie internationale (voir ci-dessous les explications relatives à l’art. 16). L’accès à la procédure d’arbitrage n’est pas subordonné à l’épuisement préalable des voies de droit nationales, car cela prendrait plusieurs années et entraînerait un retard juridique important. Si l’investisseur choisit d’abord la voie de droit nationale, il ne perd pas l’accès à l’arbitrage, car cela inciterait à renoncer à la voie de droit nationale, contrairement aux intérêts des États hôtes. Le droit d’action directe de l’investisseur contre l’État d’accueil permet d’éviter que l’État d’origine de l’investisseur doive agir contre l’État d’accueil en cas de litige dans le cadre de la protection diplomatique, ce qui pourrait donner lieu à un conflit interétatique.

Suivant la nouvelle approche de négociation de la Suisse, le chapitre IV contient des dispositions supplémentaires et plus détaillées que les accords d’ancienne génération en matière d’arbitrage investisseur-État. D’importants principes de procédure sont directement réglementés dans l’API. Ce dernier reprend plusieurs principes en discussion au niveau multilatéral, en particulier dans le cadre de la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international (CNUDCI).

4.6 Chapitre V: Règlement des différends entre les Parties

4.7 Chapitre VI: Dispositions générales et exceptions

4.8 Chapitre VII: Dispositions finales

4.9 Annexes

5.1 Conséquences pour la Confédération

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes

L’API avec le Chili n’a pas de conséquences financières ou en termes de personnel pour les cantons et les communes. Il n’en résulte pas non plus de nouvelles tâches d’exécution.

5.3 Conséquences économiques

Les investissements internationaux sont d’une importance capitale pour la Suisse. Selon les statistiques de la BNS, le volume des investissements directs suisses à l’étranger s’est monté en 2023 à 1287 milliards de francs suisses. Le nombre de personnes employées à l’étranger par des filiales en mains suisses s’est élevé à plus de 2,5 millions. Depuis l’an 2000, les investissements directs suisses à l’étranger ont presque quadruplé. À l’inverse, les investissements directs étrangers en Suisse ont atteint en 2023 environ 930 milliards de francs suisses¹⁸.

Outre des entreprises multinationales, plusieurs centaines de PME disposent d’importants investissements directs à l’étranger. Ceux-ci permettent aux entreprises suisses de conquérir de nouveaux marchés et d’exploiter les avantages liés à la taille et au réseau, qui jouent souvent un rôle décisif dans la compétitivité. L’importance pratique des API réside dans le fait qu’ils donnent une base de droit international public aux relations d’investissement entre la Suisse et ses pays partenaires. Cela augmente la sécurité juridique pour les investisseurs et réduit le risque d’être discriminé ou désavantagé d’une autre manière en tant qu’investisseur étranger.

Les effets quantitatifs des API ne peuvent pas être évalués comme dans le cas des CDI ou des ALE, pour lesquels des chiffres relatifs aux impôts ou aux droits de douane sont disponibles. Ils jouent toutefois un rôle important sur le plan économique. C’est particulièrement vrai pour la Suisse, dont le marché intérieur est limité. En aidant nos entreprises à s’affirmer face à la concurrence internationale par le biais d’investissements à l’étranger, les API renforcent également la place économique suisse. Lorsque les ventes d’une entreprise augmentent dans le monde entier, cela entraîne à son tour une augmentation des emplois à forte valeur ajoutée au siège de l’entreprise en Suisse (p. ex. recherche et développement) et une augmentation des recettes fiscales.

5.4 Conséquences sociales et environnementales

La politique économique extérieure vise à maintenir et à accroître la prospérité de la population, en accord avec les objectifs de développement durable. La politique économique extérieure apporte ainsi une contribution importante aux objectifs de développement durable. Si les instruments relevant de la politique économique extérieure s’attachent en première ligne à consolider la dimension économique, ils accordent également une grande importance aux dimensions environnementale et sociale, qui doivent, elles aussi, être renforcées, ou du moins ne pas être pénalisées dans ce contexte¹⁹. En conséquence, les API prennent également en compte les aspects écologiques et sociaux et tiennent ainsi compte des exigences de la durabilité. Dans l’esprit du concept de durabilité, il s’agit de renforcer la performance économique et d’accroître la prospérité, tout en maintenant ou en réduisant la charge environnementale et la consommation de ressources à un niveau durablement supportable et en garantissant la cohésion sociale. La mesure dans laquelle les investissements influencent l’environnement dans les États parties est déterminée, d’une part, par la réglementation nationale et, d’autre part, par les secteurs dans lesquels les investissements sont réalisés. La promotion du transfert de capitaux, de technologies et de connaissances vers les pays en développement et émergents, généralement liée aux investissements, permet de créer des emplois. Cela a un effet positif sur l’économie locale et a pour but de promouvoir le développement durable.

L’API avec le Chili contient des dispositions visant à garantir la mise en œuvre de la dimension économique conformément aux objectifs de développement durable. Les parties reconnaissent dans le préambule de l’API que celui-ci vise à stimuler des activités commerciales mutuellement bénéfiques et à promouvoir le développement durable, tout en préservant le droit des parties de règlementer dans l’intérêt public. Les parties réaffirment dans le préambule leur engagement à promouvoir le développement durable, tout en reconnaissant l’importance du soutien réciproque des politiques en matière d’investissement, d’environnement et de travail. Enfin, les parties y réaffirment leur attachement aux droits et principes fondamentaux dans le domaine de la démocratie, de l’État de droit et des droits de l’homme. Selon la définition de l’investissement contenue à l’art. 1, let. b, de l’API, seuls les investissements réalisés en conformité avec la législation de l’État hôte, y compris les dispositions sociales et environnementales, sont protégés. Les parties contractantes réaffirment à l’art. 35 leur droit d’adopter des réglementations appropriées pour préserver les intérêts publics, notamment la santé publique, la sécurité et la protection de l’environnement (droit de réglementer). À cet égard, les parties réaffirment dans l’annexe H qu’elles peuvent adopter des mesures pour lutter contre le changement climatique, à la lumière de leurs engagements découlant de l’Accord de Paris sur le climat. En cas d’arbitrage, le tribunal est invité à prendre en considération les engagements pris par les parties à ce titre et leurs objectifs climatiques respectifs. L’art. 37, qui traite du développement durable, indique qu’il est inapproprié d’affaiblir ou de réduire le niveau de protection qu’offrent les lois, les règlements et les normes internes relatifs à la santé, à la sécurité, au travail ou à l’environnement dans le seul but d’encourager l’investissement. Selon l’art. 36, chaque partie contractante s’engage à inciter les entreprises situées sur son territoire à respecter les normes internationalement reconnues et soutenues par la partie en matière de gestion responsable des entreprises. Enfin, l’art. 38 interdit aux investisseurs de se livrer à des actes de corruption avant ou après la réalisation d’un investissement.

6.1 Constitutionnalité

Selon l’art. 54, al. 1, Cst., les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération. Selon l’art. 184, al. 2, Cst., il incombe au Conseil fédéral de signer et de ratifier les traités internationaux. Selon l’art. 166, al. 2, Cst., l’Assemblée fédérale approuve les traités, à moins que leur conclusion ne relève de la compétence exclusive du Conseil fédéral en vertu d’une loi ou d’un traité international (cf. aussi art. 24, al. 2, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement [LParl]²⁰ et 7a, al. 1, de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration [LOGA]²¹).

Le Conseil fédéral ne dispose pas d’une base légale formelle dans une loi ou dans un traité international l’habilitant à conclure seul le présent accord. Par ailleurs, de par son contenu et sa portée, cet accord ne peut être qualifié de traité de portée mineure pouvant être conclu par le seul Conseil fédéral en vertu de l’art. 7a, al. 2, LOGA. L’Assemblée fédérale est donc compétente pour approuver cet accord.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le présent accord ne contient aucune disposition incompatible avec les obligations internationales existantes de la Suisse, y compris celles contractées dans le cadre de l’OMC.

6.3 Forme de l’acte à adopter

Selon l’art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst., les traités internationaux sont sujets au référendum lorsqu’ils contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou lorsque leur mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales. Selon l’art. 22, al. 4, LParl, on entend par normes fixant des règles de droit les dispositions générales et abstraites d’application directe qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences. Sont considérées comme importantes les dispositions qui doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale conformément à l’art. 164, al. 1, Cst.

Jusqu’à présent, les API n’étaient pas sujets au référendum dans la mesure où ils ne contenaient pas de dispositions allant au-delà de ce que la Suisse s’était déjà engagée à faire dans le cadre d’autres traités internationaux comparables. Le 22 juin 2016, le Conseil fédéral a toutefois décidé d’abandonner cette pratique des accords dits standard et de proposer à l’avenir que les accords internationaux standard fassent l’objet d’un référendum lorsqu’ils contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit. C’est le cas du présent accord, car il règle les droits fondamentaux des investisseurs et leur donne un accès direct à une procédure d’arbitrage internationale en cas de litige. En conséquence, il contient des dispositions fondamentales relatives aux droits et obligations des personnes au sens de l’art. 164, al. 1, let. c, Cst.

Il y a donc lieu d’assujettir l’arrêté fédéral portant approbation de l’accord au référendum prévu à l’art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst.

6.4 Entrée en vigueur

Conformément à l’art. 43, par. 1, le présent accord entre en vigueur 90 jours après la date de réception de la dernière notification par laquelle les deux parties se sont informées qu’elles ont satisfait à leurs procédures internes relatives à l’entrée en vigueur des accords internationaux.

Liste des abréviations