Message concernant la modification de la loi sur l’approvisionnement du pays

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

La révision totale de la loi du 17 juin 2016 sur l’approvisionnement du pays (LAP)¹ est entrée en vigueur le 1^er juin 2017. Or, l’évolution intervenue dans plusieurs secteurs de l’Approvisionnement économique du pays (AEP), les nouvelles connaissances accumulées et les expériences faites ont mis en évidence la nécessité de réviser cette loi.

Dans le sillage des énormes pertes subies par la Confédération en raison de la crise qui a secoué la navigation maritime dans le monde, l’AEP a été passé au crible à partir de 2018. Tous les rapports² établis par les divers organes qui se sont penchés sur le dossier mettent en lumière des lacunes et des risques liés au cadre réglementaire ainsi que des insuffisances au niveau de l’exécution.

À la suite de ces rapports, le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) a lancé en 2021 une réforme de l’AEP, en mettant l’accent sur les défis à relever dans les structures de conduite et l’organisation³. Sur la base de ce projet, le Conseil fédéral a décidé de renforcer l’organisation et le fonctionnement de l’AEP en effectuant une révision partielle de la LAP, et de l’adapter aux exigences nouvelles et accrues auxquelles il doit satisfaire. La structure de conduite joue dans ce contexte un rôle central. Elle sera simplifiée: la direction de l’AEP, Office fédéral de l’approvisionnement économique (OFAE) compris, sera désormais assurée par une seule personne.

L’objectif de la révision partielle est également de tenir compte des enseignements tirés de la pandémie de COVID-19 et du risque de pénurie d’électricité qui a plané sur l’hiver 2022–2023.

Depuis le départ fin 2024 du délégué en poste, l’AEP est dirigé à titre intérimaire par le directeur de l’Office fédéral du service civil à raison d’un taux d’occupation de 50 %. Afin de trouver une issue pérenne à cette situation en assurant autant que possible une continuité dans la conduite, le pourvoi rapide d’un poste de délégué à plein temps s’impose. Il faut cependant d’abord modifier le droit en vigueur.

Le présent projet traite uniquement des aspects organisationnels de la révision partielle en cours. Les dispositions relatives à la fonction de délégué prévues au titre de la révision partielle de la LAP seront ainsi soumises séparément et de manière anticipée au Parlement.

La mise en place d’une direction unique entraîne une adaptation des responsabilités. Il incombera ainsi au délégué d’organiser et de coordonner la collaboration de l’ensemble des acteurs de l’AEP (domaines, autorités), tout en assurant la direction opérationnelle de l’OFAE. Les tâches assumées par les différents domaines de l’office seront modifiées en conséquence.

Par ailleurs, la nouvelle dénomination de l’organisation, à savoir «Approvisionnement économique du pays», traduit le fait qu’elle est placée sous une direction unique et repose sur une collaboration renforcée entre les différents acteurs.

1.2 Solutions étudiées et solution retenue

Le DEFR a examiné la possibilité de soumettre en une fois l’intégralité de la révision partielle de la LAP à l’Assemblée fédérale. Il ne l’a pas retenue pour les raisons exposées ci-dessus: le risque que l’OFAE soit dirigé pendant une longue période par intérim et que les disponibilités pour diriger l’organisation globale continuent de manquer a été jugé trop élevé. De plus, la loi actuelle ne prévoit pas l’engagement d’un délégué à plein temps. L’expérience des dernières années, ainsi que les défis auxquels est confrontée la Suisse et auxquels elle continuera d’être confrontée dans un contexte géopolitique particulièrement incertain, excluent cependant un poste à titre accessoire, d’autant que le délégué assume un poste clé au sein de l’administration fédérale, à la charnière entre l’économie et cette administration.

Pour ces raisons, et afin de garantir l’attrait du poste, le Conseil fédéral a décidé de soumettre à l’Assemblée fédérale uniquement les modifications législatives concernant le délégué et la structure de l’AEP. Cette subdivision de la révision garantira que l’approvisionnement économique du pays reste de qualité.

1.3 Relation avec le programme de la législature, le plan financier et les stratégies du Conseil fédéral

Le présent projet fait partie de la révision partielle de la LAP annoncée dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027⁴ et dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 2027⁵. Il concourt à la réalisation de l’objectif 18 du programme de la législature 2023 à 2027 («La Suisse accroît ses compétences en matière de conduite et de gestion des crises, renforce sa capacité de résistance et dispose des instruments et des moyens nécessaires pour parer aux dangers et aux menaces qui pèsent sur sa sécurité»).

L’adoption du message sur la révision partielle de la LAP en 2025 est inscrite au budget 2025 avec plan intégré des tâches et des finances (PITF) 2026–2028⁶.

Une modification préalable des dispositions relatives à la structure de conduite n’était pas prévue. La modification n’en reste pas moins indiquée, dans la mesure où elle vise à assurer une conduite globale de l’AEP (milice et administration). Au regard des défis de taille qu’implique la mise en œuvre de la réforme en cours de l’AEP et des tâches qui attendent l’organisation dans les domaines de l’approvisionnement en énergie et en médicaments, le Conseil fédéral estime qu’il est indispensable de pourvoir rapidement le poste de délégué à plein temps.

1.4 Classement d’interventions parlementaires

Le projet n’est lié à aucune intervention parlementaire pendante.

2.1 Résultats de la procédure de consultation

À la demande du Conseil fédéral, le DEFR a mené du 15 décembre 2023 au 31 mars 2024 une procédure de consultation sur la révision partielle de la LAP⁷.

Les 26 cantons, la Conférence des gouvernements cantonaux, 10 partis politiques, 3 associations faîtières des communes, des villes et des régions de montagne, 37 associations (faîtières) et organisations économiques ainsi que 4 commissions extraparlementaires ont été invités à y participer.

Au total, 98 acteurs ont soumis un avis: 25 cantons, la Conférence des chefs des départements cantonaux de l’économie publique, la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie, la Conférence des directeurs cantonaux de l’agriculture, 4 partis politiques, 1 association faîtière des communes, des villes et des régions de montagne, 51 associations (faîtières) et organisations économiques, 3 commissions extraparlementaires et 12 entreprises.

Le projet a globalement reçu un accueil positif, mais il a donné lieu à un grand nombre de remarques et de propositions de modification. La synthèse ci-après se limite aux résultats de la consultation concernant les modifications d’ordre organisationnel, puisque le présent message ne porte que sur celles-ci. Pour de plus amples informations, on se référera au rapport rendant compte des résultats de la consultation⁸.

La réorganisation de la conduite de l’AEP et la création d’un poste à plein temps pour le délégué sont clairement saluées par les participants à la consultation. Les trois quarts d’entre eux souscrivent également au principe d’une direction unique. Le renforcement organisationnel des structures et de la conduite de l’OFAE est jugé nécessaire pour permettre à l’AEP de prendre des mesures adéquates et efficaces, notamment en situation de crise. Comme l’ont montré les expériences passées, un engagement continu est crucial afin de gérer efficacement les crises d’approvisionnement. La professionnalisation induite par la création d’un poste à plein temps a été expressément approuvée compte tenu du rôle de plus en plus important que joue l’AEP pour faire le lien entre les milieux économiques et l’administration.

Les avis restants sont favorables dans les grandes lignes aux modifications proposées, tout en appelant à quelques adaptations. Certains participants craignent notamment qu’un délégué occupant un poste à plein temps se retrouve trop éloigné des milieux économiques et de leurs réalités, ce qui risquerait de compromettre la primauté du secteur privé dans l’approvisionnement du pays. D’où la nécessité, selon eux, de mettre un accent particulier sur une expérience dans le secteur privé lors du recrutement.

Pour ce qui est de la délimitation des tâches des domaines, d’aucuns ont relevé l’importance de ne pas négliger les principes de milice et de subsidiarité, qui sont les fondements du système de l’approvisionnement économique du pays. Alors qu’une grande partie des participants se dit en faveur de la nouvelle réglementation des compétences, d’autres redoutent un affaiblissement de la milice par le transfert de la responsabilité de mise en œuvre au délégué.

Toutes ces remarques ont été prises en considération dans la mouture du présent projet. Les domaines restent des organes centraux de l’AEP, appelés à participer à la mise en œuvre selon leurs compétences techniques. L’importance du principe de subsidiarité est renforcée par une disposition exigeant du délégué qu’il entretienne un lien étroit avec le secteur privé.

4.1 Réglementation proposée

Le délégué à l’approvisionnement économique du pays exercera son activité à plein temps. Dans un contexte marqué par de fortes tensions géopolitiques et des risques de pénuries d’approvisionnement intersectorielles, remplir ce rôle de plus en plus important à titre accessoire ne permet plus de répondre aux exigences, à savoir la nécessité de suivre et d’évaluer en permanence l’évolution de la situation et de travailler en réseau au sein de l’administration et des milieux économiques. Faisant le lien entre la Confédération, les cantons et l’économie, cette fonction est centrale pour définir les objectifs de l’approvisionnement économique du pays, évaluer les dispositions à prendre et effectuer les préparatifs nécessaires et pour soumettre le cas échéant des propositions au DEFR concernant le déclenchement de mesures. Afin de simplifier les processus décisionnels, le délégué à l’approvisionnement économique du pays dirigera également l’OFAE en qualité de directeur d’office.

Le rôle des domaines ne change que de façon marginale par rapport à ce que prévoit la législation en vigueur. Ils continueront d’être associés à la préparation de mesures de gestion réglementée en mettant à profit les compétences techniques qu’ils ont acquises dans la pratique. L’utilité de l’AEP se juge à l’aune de l’applicabilité des mesures qu’il prend en cas d’urgence et des effets qu’elles déploient. En d’autres termes, les domaines auront à répondre de la pertinence, de la praticabilité et de l’efficacité des mesures.

Les organisations dont la mission principale est de prévenir et de gérer les situations de crise ont besoin que les décisions et les instructions s’inscrivent dans un cadre simple et clair, ce que l’AEP ne leur offre pas sous sa forme actuelle. Si les domaines sont dirigés par le délégué, ils peuvent également se voir confier des tâches directement par le Conseil fédéral, une double subordination que la révision vise à corriger. Le Conseil fédéral conservera la compétence de confier certaines tâches spécifiques aux domaines s’il est nécessaire d’intervenir pour faire face à de graves pénuries.

4.2 Adéquation des moyens requis

Les modifications proposées de la LAP n’ont pas de conséquences financières pour l’AEP. L’augmentation du taux d’occupation du délégué à l’approvisionnement économique du pays avec la création d’un poste à plein temps (+60 %) a en effet été mise en œuvre en 2022: elle sera pérennisée et le poste de directeur suppléant de l’OFAE sera intégré au nouveau poste à plein temps de délégué.

4.3 Mise en œuvre

La mise en œuvre et l’exécution de l’approvisionnement économique du pays continueront de s’appuyer sur le dispositif actuel de l’AEP prévu par la LAP, qui le divise en deux phases: une phase préparatoire et une phase d’intervention. En phase préparatoire, l’AEP élabore des mesures pour la phase d’intervention, responsabilise les acteurs clés et la population et renforce la résilience des processus d’approvisionnement. Les contributions des spécialistes issus du secteur privé sont cruciales lors de cette étape, car c’est à eux qu’il incombe d’assurer l’applicabilité des mesures. Le projet ne change rien à cet égard.

La création d’un poste à plein temps pour la fonction de délégué et la précision des compétences dont cette dernière s’assortit impliqueront de modifier l’ordonnance du 10 mai 2017 sur l’approvisionnement économique du pays⁹ (art. 2, al. 1 et 5).

6.1 Conséquences pour la Confédération

6.2 Conséquences pour les cantons

La modification du taux d’occupation du délégué est sans incidence pour les cantons. Ils continueront d’être impliqués dans l’élaboration et la mise en œuvre de mesures visant à gérer une pénurie grave et feront les préparatifs requis pour réaliser les tâches demandées.

6.3 Conséquences économiques

Les modifications prévues n’ont pas de conséquences pour l’économie.

6.4 Conséquences sociales et environnementales

Le projet n’a pas d’impact particulier sur les différents facteurs sociaux, que ce soit au niveau de la formation, de la culture, de l’égalité entre hommes et femmes ou de l’environnement notamment.

7.1 Constitutionnalité

Les dispositions proposées s’appuient sur l’art. 102 de la Constitution (Cst.)¹⁰. Celui-ci dispose que la Confédération assure l’approvisionnement du pays en biens et services de première nécessité afin de pouvoir faire face à une menace de guerre, à une autre manifestation de force ou à une pénurie grave à laquelle l’économie n’est pas en mesure de remédier par ses propres moyens et qu’elle prend à cette fin des mesures préventives.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Les dispositions proposées n’ont aucune incidence sur les obligations internationales de la Suisse et n’en créent pas de nouvelles.

7.3 Forme de l’acte à adopter

Conformément à l’art. 164, al. 1, Cst., toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. L’acte modificateur proposé est sujet à ce titre au référendum (art. 141, al. 1, let. a, Cst.). Toute modification de l’organisation de l’AEP doit dès lors prendre la forme d’une loi.

7.4 Frein aux dépenses

Le projet ne prévoit ni subventions ni crédits d’engagement ou plafonds de dépenses qui entraîneraient une nouvelle dépense unique de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs.

7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

L’attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité (art. 5a Cst.). La Confédération n’assume que les tâches qui excèdent les possibilités des cantons ou qui nécessitent une réglementation uniforme par la Confédération (art. 43a, al. 1, Cst.).

En vertu de l’art. 102, al. 1, Cst., la Confédération dispose d’une compétence législative de large portée et contraignante, à force dérogatoire subséquente. Elle est ainsi responsable de l’organisation de l’AEP, qui doit être dotée d’une réglementation uniforme.

Le principe de l’équivalence fiscale n’entre pas en ligne de compte dans le présent projet.

7.6 Conformité à la loi sur les subventions

Le projet ne prévoit pas de nouvelles subventions.

7.7 Délégation de compétences législatives

Aux termes de l’art. 164, al. 2, Cst., une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit, à moins que la Constitution ne l’exclue. Le projet ne prévoit pas de nouvelle délégation de compétences législatives.

7.8 Protection des données

Le projet ne couvre aucune question liée à la protection des données.