FF 2026 1443
Message concernant la garantie de la constitution du canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures
1 Nouvelle constitution cantonale
Lors de la votation populaire du 30 novembre 2025, le corps électoral du canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures a accepté une nouvelle constitution cantonale par 13 908 voix contre 3964. Par courrier du 12 décembre 2025, le chancelier d’État a demandé la garantie de la Confédération.
2 Nouveautés principales
La nouvelle constitution du canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures du 30 novembre 2025 (ConstC-AR) instaure en particulier les nouveautés suivantes:
– Liste des droits fondamentaux: les droits sociaux, qui apparaissent séparément dans la constitution en vigueur1 sont inclus à la liste des droits fondamentaux (art. 11, 16 et 17 ConstC-AR).
– Buts sociaux: les buts sociaux, actuellement réglés séparément2, sont intégrés aux tâches publiques (art. 35 ConstC-AR). L’art. 35, al. 2, ConstC-AR précise qu’aucun droit subjectif à des prestations ne peut être déduit directement des buts sociaux.
– Monopole de la violence légitime: la nouvelle constitution dispose expressément que l’État détient le monopole de la violence légitime (art. 36, al. 2, ConstC-AR).
– Protection du climat, décarbonation et société à 2000 watts: la constitution cantonale en vigueur ne contient aucune disposition qui règle explicitement la protection du climat. Conformément à l’art. 39 ConstC-AR, le canton et les communes mènent une politique active de protection du climat, fournissent une contribution importante à la réalisation de la neutralité climatique (dans le cadre de leurs compétences), et prennent des dispositions en faveur de l’adaptation au changement climatique. En application de l’art. 44, al. 2 et 3, ConstC-AR, les cantons et les communes visent l’abandon progressif des sources d’énergie fossile et se fixent pour objectif d’ici à 2050 de réduire l’utilisation moyenne d’énergie par an et par personne de moitié par rapport au niveau de 2015.
– Économie circulaire: les règles actuelles en matière de déchets sont complétées et l’économie circulaire est encouragée (art. 45 ConstC-AR).
– Banque cantonale: la compétence actuelle dont dispose le canton d’instituer une banque3 n’est pas reprise dans la ConstC-AR.
– Information et communication numériques: la constitution cantonale en vigueur ne règle pas explicitement la question de la numérisation. Conformément à l’art. 59, al. 3, ConstC-AR, le canton et les communes garantissent l’accès aux informations et aux services des autorités également pour les personnes qui ne disposent pas de moyens numériques d’information et de communication ou pour qui l’utilisation de ces moyens n’est pas aisée.
– Affectation des impôts: l’art. 66, al. 3, ConstC-AR prévoit expressément que les impôts principaux ne peuvent pas être affectés à des dépenses spécifiques.
– Référendum financier: les valeurs seuils pour le référendum obligatoire sur les décisions du Grand Conseil relatives aux dépenses uniques sont augmentées (art. 71, let. c, ConstC-AR) et les décisions portant sur des montants moins élevés sont soumises au référendum facultatif (art. 72, let. c, ConstC-AR).
– Révocation: la constitution en vigueur ne règle que la révocation des membres du Conseil d’État en cas d’incapacité à exercer la fonction4. En application de l’art. 83, al. 1, ConstC-AR, chaque membre des autorités élu par les citoyens ou le Grand Conseil peut être révoqué de sa fonction s’il n’est manifestement et durablement plus en état de l’exercer.
– Principe de la transparence: l’art. 86, al. 2, ConstC-AR consacre comme principe le droit de demander des renseignements ou de consulter des documents. Les renseignements et la consultation de documents sont en principe gratuits.
– Élections: conformément à la constitution en vigueur, les élections du Grand Conseil s’effectuent selon le système majoritaire, et les communes (qui sont les circonscriptions électorales) peuvent adopter le système proportionnel5. Conformément à l’art. 89, al. 3, 2e phrase, ConstC-AR, les communes disposant de neuf sièges ou plus adoptent le système proportionnel.
– Signalement d’abus: selon l’art. 112, al. 3, ConstC-AR, la loi règle les conditions d’engagement au sein de l’administration cantonale. Elle prévoit des mesures de protection pour les personnes qui, de bonne foi, signalent des abus de la part des autorités.
– Instance de médiation: l’art. 119 ConstC-AR crée une instance de médiation cantonale.
– Droit de vote au niveau communal: conformément à la constitution en vigueur, les communes peuvent accorder le droit de vote aux étrangers qui sont domiciliés en Suisse depuis 10 ans, dont 5 ans dans le canton6. Selon l’art. 124, al. 2, ConstC-AR, la domiciliation en Suisse doit être ininterrompue pendant ces 10 années. En revanche, la condition d’un domicile dans le canton depuis 5 ans n’est pas reprise dans la nouvelle constitution.
3 Conditions de la garantie fédérale
En vertu de l’art. 51, al. 1, de la Constitution fédérale (Cst.)7, chaque canton doit se doter d’une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande. Conformément à l’al. 2 du même article, les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral. Si une disposition constitutionnelle cantonale ne remplit pas cette condition, la garantie fédérale est refusée.
4 Conformité au droit fédéral
Le chapitre qui suit aborde plus en détail la conformité au droit fédéral de la procédure d’élection au Grand Conseil du canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures.
Comme mentionné ci-dessus, conformément à la constitution en vigueur, les élections au Grand Conseil s’effectuent selon le système majoritaire, mais les communes (qui sont les circonscriptions électorales) peuvent adopter le système proportionnel8. Parmi les 20 communes du canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures, seule la plus grande, Herisau, a adopté le système proportionnel9. Le mode de scrutin adopté pour l’élection au Grand Conseil dans le canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures a fait l’objet d’arrêts du Tribunal fédéral en 2014 et en 202010. Dans les deux cas, celui-ci l’a considéré comme conforme au droit fédéral11.
L’art. 89, al. 3, ConstC-AR prévoit toujours que les élections au Grand Conseil s’effectuent selon le système majoritaire, mais les communes disposant de neuf sièges ou plus adoptent le système proportionnel. La possibilité, pour les communes, de choisir le système électoral n’a pas été reprise. En application de l’art. 136, al. 1, ConstC-AR, les élections au Grand Conseil se dérouleront pour la première fois selon le nouveau droit en 2031.
Pour la législature 2023 à 2027, la commune d’Herisau dispose de 18 sièges au Grand Conseil, et la deuxième plus grande commune, Teufen, dispose quant à elle de 7 sièges12. Il est impossible de prédire avec certitude quelle sera la répartition des sièges à l’avenir. Il est toutefois invraisemblable que les élections suivent uniquement le système majoritaire: pour que ce scénario se produise, il faudrait que la commune d’Herisau perde une grande partie de sa population. Même dans un tel cas, le mode de scrutin serait conforme au droit fédéral13.
La limite de neuf sièges a été fixée pour correspondre à la jurisprudence du Tribunal fédéral sur le nombre minimal de sièges nécessaires par circonscription électorale pour appliquer le système proportionnel14. Le nombre minimal est de neuf sièges, le quorum naturel étant fixé à 10 %15.
Il convient enfin d’évoquer l’arrêt du Tribunal fédéral relatif aux élections au Grand Conseil dans le canton des Grisons. Le Tribunal fédéral a reconnu que dans les 33 circonscriptions électorales du canton des Grisons qui comptent un nombre de citoyens suisses inférieur à 7000, on peut imaginer que c’est la personnalité des candidats aux élections qui a le plus de poids. Dans les six circonscriptions électorales où vivent entre 7991 et 27 955 citoyens suisses, on peut considérer que le parti des candidats oriente fortement le choix des électeurs, raison pour laquelle le système proportionnel doit être adopté dans ces circonscriptions électorales16.
Dans le cas présent, il n’est pas nécessaire de savoir précisément dans quelle mesure cet arrêt est pertinent pour le canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures17. Avec une population résidente suisse d’environ 47 000 personnes18, et le Grand Conseil comportant 65 sièges (art. 89, al. 1, ConstC-AR), 9 sièges représentent environ 6500 personnes. La condition posée par le Tribunal fédéral dans le cas des Grisons est également remplie dans le cas du canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures.
En conclusion, la procédure d’élection du Grand Conseil fixée dans la ConstC-AR peut être considérée comme conforme au droit fédéral.
Les autres dispositions de la ConstC-AR ne donnent lieu à aucune remarque. La constitution du canton d’Appenzell Rhodes-Extérieures du 30 novembre 2025 se révèle conforme au droit fédéral et peut donc être garantie.
En vertu des art. 51, al. 2, et 172, al. 2, Cst., l’autorité compétente pour accorder la garantie des constitutions cantonales est l’Assemblée fédérale. La garantie est octroyée sous la forme d’un arrêté fédéral simple, dans la mesure où ni la Cst. ni la loi ne prévoient de référendum (voir art. 141, al. 1, let. c, en relation avec l’art. 163, al. 2, Cst.).