Initiative parlementaire. Modification de la Constitution concernant les Bilatérales III. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des États du 29 juin 2026. Avis du Conseil fédéral

2.1 Généralités

Le Conseil fédéral a proposé de soumettre les accords relevant de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE au référendum facultatif. Dans son message du 13 mars 2026 sur le paquet «stabilisation et développement des relations Suisse-UE (Bilatérales III)»² (cf. ch. 4.2.2), il a avancé les arguments suivants de manière transparente:

• i. Conformément à la Constitution en vigueur, les accords relevant de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE sont soumis au référendum facultatif (art. 141, al. 1, let. d, ch. 3, Cst.). L’adhésion à une organisation de sécurité collective ou à une communauté supranationale est soumise au référendum obligatoire (art. 140, al. 1, let. b, Cst.). Or, aucun des accords du paquet Suisse-UE ne prévoit une telle adhésion.

• ii. Les accords concernés ne remplissent pas les conditions requises pour un référendum obligatoire sui generis en matière de traités internationaux. D’une part, ils respectent l’ordre constitutionnel et n’ont pas de répercussions profondes sur la structure intérieure de la Suisse. En particulier, toute reprise du droit continuera de requérir l’accord de l’organe suisse compétent au niveau national, c’est-à-dire, dans le cas d’un référendum, celui du peuple. D’autre part, le paquet Suisse-UE n’entraîne aucune réorientation fondamentale de la politique extérieure de la Suisse.

• iii. Le référendum facultatif correspond à la pratique suivie pour les Bilatérales I et II. En cas de non-reprise par la Suisse d’un développement de l’acquis de Schengen/Dublin pertinent, l’association de cette dernière à Schengen et à Dublin cesserait même automatiquement après un certain délai. Les accords d’association à Schengen/Dublin ne prévoient en effet aucun mécanisme de règlement des différends permettant de refuser un développement juridique donné (moyennant des mesures compensatoires proportionnées). Le Conseil fédéral était à l’époque malgré tout arrivé à la conclusion que les accords d’association à Schengen/Dublin n’entraînaient pas de modification politique fondamentale et ne touchaient pas à notre ordre constitutionnel³. Le Parlement avait confirmé ce point de vue.

• iv. Le référendum facultatif proposé par le Conseil fédéral permet de lier les accords concernés à leur mise en œuvre au niveau national, sans exclure la possibilité d’un référendum contre la législation de mise en œuvre. Il s’agit de la solution la plus appropriée d’un point de vue démocratique.

• v. Le référendum facultatif garantit la plus grande marge de manœuvre possible au Parlement et aux cantons.

Lors de la procédure de consultation, une majorité des participants systématiquement consultés, dont 15 des 26 cantons et 5 des 7 partis politiques représentés au Parlement, ont salué la décision du Conseil fédéral concernant le référendum facultatif⁴. L’Assemblée fédérale se prononcera définitivement sur cette question dans le cadre des délibérations parlementaires sur le contenu du message.

2.2 Avis concernant les différentes dispositions

L’arrêté fédéral prévoit d’ajouter à l’art. 197 Cst. (Dispositions transitoires après acceptation de la Constitution du 18 avril 1999) un nouveau chiffre comprenant deux alinéas.

Al. 1

Dans son message du 13 mars 2026, le Conseil fédéral a examiné en détail la procédure de révision de la Constitution proposée par la Commission (cf. ch. 4.2.2.1.4 et 4.2.2.1.5). Il a souligné que cette procédure représentait la seule possibilité pour soumettre les accords relatifs à la stabilisation des relations Suisse-UE au référendum obligatoire, en dérogation aux art. 140 et 141 Cst. Cette procédure comporte toutefois les risques politiques suivants:

• i. La procédure s’écarte de celle inscrite dans la Constitution pour l’approbation des traités internationaux. En l’occurrence, le peuple et les cantons seraient compétents alors que la Constitution prévoit uniquement l’approbation du peuple.

• ii. Il n’existe aucun précédent comparable. L’adhésion à l’ONU évoquée par la Commission n’est pas comparable aux accords relevant de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE. Étant donné que l’ONU est une organisation de sécurité collective, l’adhésion aurait de toute façon été soumise au référendum obligatoire.

• iii. En cas d’approbation au moyen d’une révision constitutionnelle, le risque existe de créer un précédent pour les futurs traités internationaux.

Dans son message du 13 mars 2026, le Conseil fédéral a également expliqué en détail (cf. ch. 2.3.10.1.3) les raisons pour lesquelles aussi bien le protocole d’amendement que le protocole institutionnel de l’ALCP sont compatibles avec l’art. 121a Cst.:

• i. L’art. 121a Cst. ne concerne que les étrangers qui arrivent nouvellement en Suisse. L’amélioration du statut juridique des personnes qui se trouvent déjà en Suisse n’entre pas dans le champ d’application de cette disposition. Ainsi, le droit de séjour permanent prévu par la directive 2004/38/CE⁵ n’est pas pertinent dans ce contexte.

• ii. La reprise partielle de la directive 2004/38/CE dans l’ALCP élargira légèrement le cercle des personnes ayant droit au regroupement familial⁶. De plus, le cercle des personnes qui pourront bénéficier d’un regroupement familial facilité sera également élargi. Il n’existera toutefois aucun droit légal au regroupement familial facilité, cette décision restant à la discrétion des autorités.

• Entre 2012 et 2021, le nombre de titres de séjour délivrés au titre d’un regroupement familial dans le cadre d’un partenariat enregistré a oscillé entre 100 et 160 par an. Ce chiffre correspond à environ 0,1 % de l’immigration en provenance de l’UE/AELE rapportée à la population résidante permanente en Suisse. De plus, dans la pratique, les partenaires enregistrés sont en outre déjà admis au même titre que les couples mariés, en vertu de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l’intégration⁷. La seule nouveauté par rapport au droit en vigueur concernera donc le regroupement familial des membres de la famille des partenaires enregistrés. Sur un échantillon aléatoire de 100 personnes ayant, entre 2012 et 2021, bénéficié d’un regroupement familial en vertu de l’ALCP dans le cadre d’un partenariat enregistré, seuls 7 enfants ont été enregistrés dans le système d’information central sur la migration SYMIC. En extrapolant ce chiffre à 160 couples, une douzaine d’enfants bénéficieraient chaque année du regroupement familial. En ce qui concerne le regroupement familial dont bénéficient les parents ou les grands-parents de partenaires enregistrés ainsi que le regroupement familial facilité, le nombre de personnes concernées est extrêmement faible, nettement inférieur à dix.

• On peut donc partir du principe que seul un nombre négligeable de personnes supplémentaires immigrera nouvellement en Suisse. L’art. 121a ne s’oppose pas à la conclusion de traités internationaux, du moment que ces traités préservent largement la possibilité que la Suisse a de gérer l’immigration au moyen de plafonds et de contingents. Tel a été le cas, par exemple, de l’accord de libre-échange avec la Turquie et de celui avec la Chine. Il a en outre été admis que les partenariats migratoires et les accords de stagiaires ne conduisent pas non plus à une perte d’autonomie.

• iii. Aucun nouvel acte juridique de l’UE ne peut être intégré dans un accord donné sans l’approbation explicite des deux parties contractantes. La Suisse peut donc décider de ne pas reprendre un nouvel acte juridique de l’UE dans l’ALCP si celui-ci n’est pas compatible avec l’art. 121a Cst. Dans ce cas, l’UE pourrait prendre des mesures de compensation proportionnées dans le cadre d’une procédure de règlement des différends. La Suisse ne pourrait toutefois pas être contrainte d’intégrer l’acte en question dans l’ALCP. Ainsi, l’obligation de reprise dynamique du droit ne conduirait pas à l’abandon de la gestion autonome de l’immigration ni, par conséquent, la perte ou le transfert du contrôle de l’immigration.

Pour les raisons exposées ci-dessus, le Conseil fédéral maintient sa proposition de soumettre les accords relevant de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE au référendum facultatif, conformément à la Constitution en vigueur et à la pratique suivie dans des cas comparables.

Le rapport de la Commission précise que la disposition constitutionnelle proposée n’aurait aucune incidence sur la compétence en matière de modification ou de dénonciation des accords visés à l’al. 1. Le Conseil fédéral partage cet avis.

En outre, le Conseil fédéral prend acte du fait que la Commission précise que son interprétation de l’art. 121a Cst. concernant l’ALCP ne crée pas de précédent pour d’autres traités internationaux.

Al. 2

Le Conseil fédéral estime que les accords relevant de la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE, la législation de mise en œuvre et les mesures d’accompagnement forment un tout. Ce regroupement revêt une importance particulière dans le cadre des compromis de politique intérieure concernant l’immigration et la protection des salaires. Ainsi, le Conseil fédéral, les cantons et les partenaires sociaux se sont accordés sur la nécessité, au-delà du résultat des négociations avec l’UE, de prendre des mesures internes pour maintenir le niveau actuel de protection des salaires. Exclure le référendum facultatif pour la législation de mise en œuvre des accords relatifs à la partie sur la stabilisation aurait en fin de compte le même effet que si les accords et la législation de mise en œuvre faisaient l’objet d’un seul et même arrêté fédéral. En d’autres termes, on regrouperait de fait les accords relatifs à la partie sur la stabilisation du paquet Suisse-UE avec la législation de mise en œuvre et les mesures d’accompagnement. Le Conseil fédéral avait proposé cette démarche concernant l’adhésion de la Suisse à l’Espace économique européen. Le Parlement l’avait toutefois rejetée, notamment pour des raisons démocratiques.