FF 2026 47
Message concernant la modification de la loi fédérale sur des aides financières subsidiaires destinées au sauvetage des entreprises du secteur de l’électricité d’importance systémique
1 Contexte
1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés
Le mécanisme de sauvetage a été introduit à la suite de la flambée des prix sur les marchés de l’énergie à l’été 2022. De telles fluctuations de prix pourraient entraîner une réaction en chaîne et ainsi mettre en péril la sécurité de l’approvisionnement en électricité de la Suisse. Il existe différents scénarios qui peuvent mettre en danger les fonctions d’importance critique dans le système d’approvisionnement en électricité. Lors de la crise passée, une hausse fulgurante des prix du marché et leur forte volatilité ont conduit à un besoin accru de liquidités (exigences accrues en matière de garanties financières, en particulier sur les marchés boursiers). Cela aurait pu entraîner une exclusion temporaire des entreprises concernées de la bourse d’échange d’électricité, si elles n’avaient pas pu fournir les liquidités nécessaires en temps voulu. Une telle exclusion aurait eu des répercussions négatives sur la gestion des positions à court terme et donc sur la gestion du programme prévisionnel et la sécurité de l’exploitation du réseau, ce qui aurait compromis la sécurité de l’approvisionnement.
Selon le message, la loi fédérale du 30 septembre 2022 sur des aides financières subsidiaires destinées au sauvetage des entreprises du secteur de l’électricité d’importance systémique (LFiEl)1 devait expirer le 31 décembre 2026 et être remplacée par une réglementation ordinaire et complète à partir du 1er janvier 2027. Avec la motion 22.4132 «Limiter les risques que représentent pour l’économie nationale les entreprises d’importance systémique du secteur de l’électricité», transmise le 5 décembre 2024, le Parlement a en outre chargé le Conseil fédéral de limiter au plus vite et efficacement les risques économiques précités par des dispositions législatives.
Le Conseil fédéral a déjà engagé une série de mesures pour rendre le secteur de l’électricité plus résilient. Le 29 novembre 2023, il a adopté le message concernant la loi fédérale sur la surveillance et la transparence des marchés de gros de l’énergie (LSTE)2. Le Parlement a adopté cet objet au cours de la session de printemps 20253. La loi se fonde sur le règlement (UE) no 1227/2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie4 (règlement REMIT), qui est entré en vigueur en décembre 2011. La LSTE vise à créer davantage de transparence dans le négoce de l’énergie, à améliorer la surveillance et à renforcer la confiance dans l’intégrité des marchés.
Par ailleurs, le Conseil fédéral a mené une consultation sur la modification de la loi sur l’approvisionnement en électricité (exigences auxquelles doivent satisfaire les entreprises d’importance systémique)5 du 8 mars au 14 juin 2024, dans le but de renforcer la résilience des entreprises en question. Le projet mis en consultation proposait des exigences concernant l’organisation et la gestion des risques des entreprises d’importance critique ainsi que des exigences concrètes en matière de liquidités et de fonds propres. Le projet a toutefois fait l’objet de vives critiques. Il a été considéré comme une atteinte disproportionnée à la gouvernance des entreprises électriques6.
Le Conseil fédéral a donc décidé de mettre l’accent sur le renforcement de la transparence concernant la gestion des risques des entreprises d’importance critique et de renoncer pour l’instant à fixer des exigences minimales en matière de fonds propres, de liquidités et de taux d’endettement. Par conséquent, le projet a été remanié et contient désormais des exigences en matière d’organisation et de gestion des risques, et contraint les entreprises d’importance critique à établir des plans d’urgence. Ces dernières doivent en outre fournir à la Commission fédérale de l’électricité (ElCom) des informations complètes sur l’évaluation des risques, sur les méthodes et les scénarios qu’elles utilisent à cet effet, sur leur situation actuelle en matière de liquidités et de fonds propres et sur l’évolution attendue de cette situation à moyen terme. L’ElCom peut ainsi observer le risque qu’elles présentent pour la sécurité d’approvisionnement. Le message correspondant relatif à la modification de la loi du 23 mars 2007 sur l’approvisionnement en électricité (LApEl)7 concernant les exigences envers les entreprises d’importance critique est transmis au Parlement en même temps que le présent projet8.
Étant donné que les mesures engagées par le Conseil fédéral ne permettent pas encore de réduire notablement le risque pour la sécurité de l’approvisionnement qui découle de la défaillance d’une ou de plusieurs entreprises d’importance critique, il est nécessaire de maintenir, dans un premier temps, le mécanisme de sauvetage mis en place par la LFiEl. C’est pourquoi le Conseil fédéral propose dans le présent projet de prolonger la LFiEl jusqu’à la fin 2031.
La situation sur les marchés de l’énergie s’est détendue depuis 2022 et les entreprises électriques ont adapté et amélioré leur stratégie de couverture et leur gestion des risques à la suite des hausses de prix extrêmes. Les règles boursières européennes ont également évolué (cf. règlement révisé sur les infrastructures de marché européennes, dit «EMIR III»9). Dans EMIR III, deux éléments revêtent une importance particulière. Premièrement, la transparence concernant les garanties financières à fournir a été améliorée, les membres compensateurs (clearing members) étant désormais tenus de mettre à la disposition de leurs clients des informations supplémentaires sur les modèles de marge et des outils de simulation appropriés, ce qui permet d’optimiser la planification. Deuxièmement, les contreparties centrales (clearing houses, chambres de compensation), qui jusqu’ici ne pouvaient accepter que des espèces ou des liquidités comme garantie, pourront à l’avenir aussi accepter, en partie, des garanties bancaires non couvertes. Cela devrait réduire en conséquence les besoins en liquidités pour une position commerciale inchangée et offrir ainsi une plus grande flexibilité dans la gestion des liquidités. Afin de tenir compte de cette évolution, le Conseil fédéral propose de réduire le crédit d’engagement prévu pour le mécanisme de sauvetage de 10 milliards de francs à 7 milliards.
La prolongation de cinq ans doit permettre d’évaluer le risque économique résiduel qui découle de la défaillance d’une entreprise d’importance critique et la nécessité de prendre d’autres mesures. L’instauration de prescriptions concrètes en matière de liquidités et de fonds propres, notamment, fera l’objet d’un nouvel examen approfondi. Sur la base des résultats de ces clarifications, il s’agira de décider de la marche à suivre pour remplacer la LFiEl prolongée.
1.2 Solutions étudiées et solution retenue
Selon le dossier sur les dangers tenu par la Confédération, une panne d’électricité à grande échelle causerait de très graves préjudices aux personnes, des dommages patrimoniaux considérables et une atteinte majeure à la capacité économique du pays10. La LFiEl vise à garantir l’approvisionnement en électricité de la Suisse, même en cas d’évolution extraordinaire du marché à laquelle le secteur de l’électricité ne peut faire face seul. Elle permet à la Confédération d’accorder des aides financières subsidiaires sous la forme de prêts destinées au sauvetage des entreprises d’importance critique. Toutefois, cet acte devrait à moyen terme être remplacé par d’autres réglementations qui rendraient le secteur de l’électricité plus résilient et de telles aides d’urgence subsidiaires superflues.
Si l’on renonce à prolonger la LFiEl, le mécanisme de sauvetage expirera avant qu’une nouvelle réglementation efficace puisse entrer en vigueur. Si une entreprise d’importance critique devait rencontrer des difficultés, l’approvisionnement en électricité serait une nouvelle fois menacé. La situation sur les marchés de l’énergie s’est certes détendue depuis 2022 et les entreprises électriques ont adapté leur stratégie et leur gestion des risques en conséquence à la suite des hausses de prix extrêmes. Les règles boursières européennes ont elles aussi évolué et il est désormais possible de déposer non seulement des liquidités, mais dans certains cas également des garanties bancaires non couvertes à titre de sûretés. De nouvelles perturbations des marchés de l’énergie ne sont toutefois pas à exclure. C’est pourquoi le mécanisme de sauvetage existant doit être prolongé temporairement jusqu’à ce qu’une réglementation appropriée puisse être mise en place pour limiter le risque économique.
Sans une telle prolongation, le Conseil fédéral devrait éventuellement intervenir à nouveau par le biais du droit de nécessité ou de la procédure législative urgente si une nouvelle crise venait à se produire. Or, le recours au droit de nécessité peut s’avérer problématique lorsque le législateur omet de réglementer une situation de danger alors qu’il a connaissance du problème (cf. arrêt du Tribunal fédéral 137 II 431, cons. 3.3.1 s.). Il semble donc plus judicieux de prolonger la LFiEl via la procédure ordinaire, donnant ainsi au législateur le temps nécessaire pour agir. Par ailleurs, l’application du droit de nécessité reviendrait de facto à accorder une nouvelle garantie implicite de l’État. La prolongation de la LFiEl oblige, en revanche, les entreprises d’importance critique à tout de même s’acquitter d’un forfait de mise à disposition qui couvre les frais pour cette garantie de l’État.
1.3 Relation avec le programme de la législature et avec le plan financier, ainsi qu’avec les stratégies du Conseil fédéral
La présente modification de loi n’est mentionnée ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202711 ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202712. Le projet contribue à la réalisation de l’objectif 25 du programme de la législature (La Suisse assure la sécurité et la stabilité de l’approvisionnement énergétique et encourage le développement de la production indigène d’énergie renouvelable). Au vu des résultats de la consultation, il doit être considéré comme faisant partie du projet annoncé au chiffre 131 de l’arrêté fédéral (message du 12 décembre 2025 concernant la modification de la LApEl [exigences envers les entreprises d’importance critique]).
2 Procédure préliminaire, consultation comprise
Le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) a mené une consultation accélérée concernant la modification prévue de la LFiEl du 14 mai au 14 juillet 2025. Le rapport séparé concernant les résultats de la consultation contient une vue d’ensemble13.
La majorité des participants à la consultation approuve, ou du moins juge compréhensible, la prolongation temporaire du mécanisme de sauvetage jusqu’à l’entrée en vigueur de la réglementation qui lui succédera. Même si une nouvelle intervention de la Confédération en cas de crise semble actuellement peu probable, on ne peut exclure totalement la survenance d’événements susceptibles d’influencer le marché et, dans le pire des cas, d’entraîner la défaillance d’un acteur important. Parallèlement, de nombreux participants doutent que la garantie par la Confédération d’un volume de liquidités aussi important qu’actuellement soit encore justifiée, notamment sachant que cela entraîne des coûts élevés pour les entreprises soumises au mécanisme de sauvetage.
Le projet a été remanié à la suite de la procédure de consultation. Le crédit d’engagement actuel14 de 10 milliards de francs devrait être remplacé par un nouveau crédit d’engagement d’un montant de 7 milliards de francs. Les obligations de renseigner à l’égard de l’ElCom ont également été précisées. Dans un souci de clarté, il est désormais explicitement indiqué qu’une prévision de liquidités doit être fournie.
3 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen
Les exemples mentionnés dans les explications sur la comparaison avec le droit étranger, au ch. 3 du message du 18 mai 2022 concernant la loi fédérale sur des aides financières subsidiaires destinées au sauvetage des entreprises du secteur de l’électricité d’importance systémique et l’arrêté fédéral portant approbation d’un crédit d’engagement à cet effet15, restent pertinents dans le cas présent, raison pour laquelle il y est fait référence.
Les aides d’État sont interdites dans le droit de l’Union européenne (UE) sur les aides, à moins qu’elles n’entrent dans le champ d’application des exceptions prévues. Dans des pays de l’UE comme l’Allemagne, des aides d’État sous forme de liquidités ont cependant été accordées à d’importants fournisseurs d’électricité pendant la crise de 2022. En raison des répercussions directes et indirectes que la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine a eues dès le début sur l’économie de l’UE, la Commission européenne a adopté, le 23 mars 2022, un encadrement temporaire de crise afin de permettre aux États membres de soutenir à temps de façon ciblée et proportionnée les entreprises en difficulté. Le mécanisme suisse de sauvetage prévu par la LFiEl, qui comprend des aides financières subsidiaires, devrait être assez proche du modèle appliqué dans l’UE. L’encadrement temporaire de crise est arrivé à échéance fin 2024. Il a été remplacé par un encadrement des aides d’État dans le cadre du pacte pour une industrie propre (C/2025/3602), qui sera appliqué jusqu’au 31 décembre 2030.
4 Présentation du projet
4.1 Aperçu du contenu de la loi
Dans sa première section, la LFiEl précise le but et l’objet de la loi, les entreprises éligibles et l’objet concret auquel ces entreprises ont droit, à savoir des aides financières subsidiaires sous forme de prêts. La seconde section définit les modalités des prêts. Suivent les droits et les obligations qui en découlent à la section 3, le financement à la section 4, les obligations de renseigner et le traitement des données à la section 5, une réglementation des exceptions à la section 6, les responsabilités de la Confédération et les obligations de l’ElCom à la section 7 et les dispositions finales à la section 8.
4.2 Nouvelle réglementation proposée
La durée de validité de la LFiEl est prolongée de cinq ans, jusqu’au 31 décembre 2031, afin que le Conseil fédéral et le Parlement disposent de plus de temps pour élaborer et mettre en vigueur de nouvelles réglementations subséquentes, comme indiqué au ch. 1.2. Par ailleurs, des adaptations matérielles sont proposées sur quelques points. Le projet de révision prévoit en particulier un rendement minimal dans la composition du forfait de mise à disposition. En outre, il précise les obligations de renseigner à l’égard de l’ElCom, qu’il complète par l’exigence explicite de fournir également des prévisions de liquidités. Parallèlement à la modification de la loi, un arrêté fédéral portant approbation d’un crédit d’engagement de 7 milliards de francs, qui remplace l’actuel crédit d’engagement de 10 milliards de francs autorisé en 2022, est soumis au Parlement.
4.3 Mise en œuvre
Le délai prévu à l’art. 2, al. 3, ne recommence pas à courir avec l’entrée en vigueur des modifications. Les entreprises ne pourront donc pas déposer de nouvelle demande visant à faire constater leur importance critique. Toutefois, le DETEC pourra toujours classer certaines entreprises en tant que telles (art. 2, al. 2). Les modalités d’application de la loi restent par ailleurs inchangées.
5 Commentaire des dispositions
5.1 Commentaire des différents articles de la loi
Titre
L’adaptation ne concerne que les textes français et italien. L’expression «systémique» est remplacée par l’expression «critique». Le terme «systemkritisch» est désormais traduit littéralement pour être harmonisé avec la version allemande.
Remplacement d’une expression
Par analogie à l’adaptation du titre de la loi, les textes français et italien seront aussi harmonisés avec la terminologie utilisée dans le texte allemand.
Art. 13, al. 1 et 2
La possibilité d’obtenir un prêt est prolongée de cinq ans, tout comme la durée de validité de la loi, et expirera le 31 juillet 2031 au plus tard.
À l’al. 2, une erreur linguistique est corrigée dans le texte français.
Art. 16, al. 3
La répartition des pertes et des primes de risque est déterminée sur la base du produit intérieur brut de 2024.
Art. 18, al. 2, let. a, et 5, 2e phrase
Le forfait de mise à disposition doit s’aligner sur les coûts supportés par la Confédération. Avec la prolongation de la durée de validité de la loi, le forfait de mise à disposition devrait logiquement se calculer sur la base du rendement actuel d’un emprunt fédéral quinquennal au moment de l’entrée en vigueur de la présente modification de loi. La durée de validité de la loi définit la période déterminante pour les emprunts fédéraux. Comme la loi est prolongée de cinq ans, la période en question définie à l’al. 2, let. a, passe également de quatre ans (précédente durée de validité) à cinq ans.
On ne peut exclure que les rendements des emprunts fédéraux soient nettement inférieurs d’ici à l’entrée en vigueur de la présente modification, prévue le 1er janvier 2027. Le forfait de mise à disposition a cependant pour objectif de fixer le prix de la garantie d’État explicite destinée aux entreprises; il doit prévenir d’éventuelles distorsions de concurrence et empêcher l’envoi de signaux indésirables à l’économie. Pour cette raison, un taux d’intérêt minimal de 0,635 % est fixé dans la loi. Il correspond à l’intérêt qui est appliqué entre le 1er octobre 2022 et le 31 décembre 2026 dans le calcul du forfait.
La répartition du forfait de mise à disposition visé à l’al. 5 s’appuiera également sur les chiffres actualisés. La part de chaque entreprise sera calculée en fonction de sa part rapportée à la puissance totale installée en Suisse de toutes les entreprises d’importance critique au moment de l’entrée en vigueur de la présente modification. Afin de pouvoir calculer le forfait de mise à disposition, les entreprises doivent par conséquent communiquer au DETEC, en vertu de l’obligation générale de renseigner inscrite à l’art. 19, al. 1, la puissance installée dont elles disposent au moment de l’entrée en vigueur de la modification de la loi.
Art. 19, al. 1 et 2, let. d
Afin de clarifier quels sont les organes compétents pour l’exécution de la présente loi, l’al. 1 reprend la formulation de l’art. 25; autrement dit, il sera désormais question d’«unités administratives de la Confédération» et non plus d’«autorités de la Confédération» comme c’est le cas actuellement. L’al. 1 mentionne par ailleurs explicitement que l’ElCom et le Contrôle fédéral des finances (CDF), en particulier, sont chargés de l’exécution de la loi.
Al. 2: sur la base de l’expérience qu’elle a faite jusqu’à présent en la matière, l’ElCom a constaté qu’un suivi durable et complet des liquidités ne pouvait être réalisé de manière judicieuse que si les prévisions de liquidités correspondantes des entreprises d’importance critique étaient également transmises. Actuellement, le suivi des liquidités repose généralement sur des données historiques. Dans un souci de clarté, l’énumération non exhaustive à l’al. 2 indique désormais explicitement que des prévisions de liquidités doivent être fournies. La nouvelle let. d permettra à l’ElCom d’effectuer un suivi prospectif dans ce domaine pour toutes les entreprises d’importance critique afin de détecter plus tôt d’éventuelles évolutions négatives.
Art. 20 et 20a
Depuis l’entrée en vigueur, le 1er septembre 2023, de la loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD)16, les personnes morales ne sont plus titulaires de tous les aspects protégés par la loi. Il en résulte que les bases légales fédérales autorisant les organes fédéraux à traiter des données personnelles ne sont plus applicables lorsque ces organes traitent des données de personnes morales. La disposition transitoire inscrite à l’art. 71 de la LPD révisée expirera le 31 août 2028. Les art. 57r et suivants de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration17 prévoient une base générale pour le traitement et la communication des données concernant des personnes morales; ces deux aspects doivent toutefois encore être concrétisés séparément dans des lois spéciales.
C’est pourquoi l’actuel art. 20 est adapté en conséquence. Le traitement des données personnelles et des données concernant des personnes morales, d’une part, et la communication de ces données, d’autre part, seront désormais réglés dans des articles distincts (art. 20 et art. 20a). Dans ces deux articles, les données personnelles citées sont uniquement les coordonnées de personnes physiques qui sont nécessaires à la communication entre les entreprises d’importance critique et les autorités. En outre, on renonce à mentionner explicitement l’appariement des données à l’art. 20, car cette notion est comprise dans celle de «traitement». Les compétences sont en outre précisées dans les art. 20 et 20a de manière analogue à l’art. 19, al. 1. En vertu des art. 20, al. 2, et 20a, al. 2, l’ElCom restera par ailleurs habilitée à traiter les données fournies volontairement, conformément à la pratique actuelle. S’agissant de données fournies à titre volontaire, il n’est pas judicieux de prévoir une exigence cumulative et donc des prescriptions plus strictes pour leur traitement que celles prévues pour le traitement des données que les entreprises sont tenues de fournir. Ces données peuvent donc également être traitées, pour autant que cela serve à surveiller le degré de liquidité ou la sécurité de l’approvisionnement.
Art. 20b
Le contenu de l’actuel art. 20, al. 3, fait dorénavant l’objet d’un nouvel article (art. 20b) et est adapté à la nouvelle systématique de la loi.
Art. 20c
Pour des raisons de systématique, l’information du public par le DETEC et l’exclusion du principe de la transparence, figurant toutes deux dans l’actuel art. 20, al. 4, sont désormais réglées dans le nouvel art. 20c.
Art. 21, al. 1
À l’al. 1, la formulation «entreprise systémique» dans le texte français est erronée, et donc corrigée. En plus du remplacement de l’expression «systémique» par «critique» comme dans tout l’acte, l’expression manquante «d’importance» est ajoutée. La modification est d’ordre purement rédactionnel.
Art. 28, al. 3
La prolongation de la durée de validité de la LFiEl permettra au Conseil fédéral de procéder aux clarifications nécessaires pour l’examen d’une réglementation complète.
5.2 Commentaire de l’arrêté fédéral
L’arrêté fédéral du 13 septembre 2022 portant approbation d’un crédit d’engagement de 10 milliards de francs pour des aides financières subsidiaires destinées au sauvetage des entreprises du secteur de l’électricité d’importance systémique18 n’est formellement pas limité dans le temps. Concernant le montant, le message du 18 mai 2022 précisait que le projet visait notamment à avoir un effet préventif et psychologique et à montrer que l’État était prêt à fournir des liquidités importantes en cas d’urgence. Il mentionnait également que, selon les médias, Alpiq aurait demandé, à la fin de l’année 2021, des liquidités d’un montant supérieur à 1 milliard de francs. Le mécanisme de sauvetage mis en place en Allemagne, qui s’élevait à 100 milliards d’euros, a également été évoqué à titre de comparaison. Étant donné que le PIB allemand était environ cinq fois plus important que celui de la Suisse, le montant de 10 milliards de francs prévu par la Suisse semblait proportionné. Au vu des développements actuels, le Conseil fédéral estime justifié de revoir à la baisse le montant de ce crédit d’engagement. Un crédit d’engagement doit certes être considéré comme un plafond, mais son montant a une incidence directe sur les coûts supportés par les entreprises d’importance critique, par le biais du forfait de mise à disposition prévu à l’art. 18 LFiEl. Parallèlement au projet de modification de la LFiEl, le Parlement se voit donc soumettre un nouvel arrêté fédéral portant sur un crédit d’engagement de 7 milliards de francs, qui remplacera l’arrêté fédéral initial du 13 septembre 2022.
Le mécanisme de sauvetage a été introduit pendant une période de crise aiguë. Dans ce contexte, il était important de signaler aux bailleurs de fonds que la Confédération était en mesure de fournir un volume important de liquidités en cas d’urgence. Cette décision a sans doute aussi contribué à ce que des solutions de financement soient trouvées avec le secteur privé. Dans le contexte actuel, l’impact d’un tel signal ne figure plus au premier plan, ce qui plaide en faveur d’une réduction du montant du crédit d’engagement.
Le montant de 7 milliards de francs est une simple estimation. Au moment de la rédaction du présent message, les entreprises d’importance critique sont mieux préparées qu’à l’été 2022. Elles ont adapté leur stratégie de couverture et leurs positions commerciales de façon à être moins exposées dans le contexte des dépôts de garanties en bourse. Parallèlement, elles ont amélioré leur gestion des risques et renforcé leurs liquidités afin de pouvoir surmonter par leurs propres moyens les perturbations du marché telles que celles survenues lors de la dernière crise. L’ElCom a pu constater ces développements en se fondant sur le suivi des liquidités; ce suivi lui permettra à l’avenir d’observer l’évolution de la situation. Cela devrait également inciter les entreprises d’importance critique à poursuivre la pratique qu’elles ont adaptée ou améliorée au sortir de la crise.
En outre, les évolutions des règles boursières européennes (cf. ch. 1.1) permettent aux entreprises d’importance critique de mieux planifier les garanties à fournir et d’accroître la flexibilité dans la gestion des liquidités, notamment grâce à la possibilité de déposer désormais, en partie, des garanties bancaires non couvertes au lieu d’espèces.
Par rapport à 2022, les marchés de l’énergie se sont à nouveau stabilisés. Le niveau des prix reste toutefois légèrement supérieur à celui qui prévalait avant la crise. La situation demeure tendue en raison de la guerre en Europe.
Considérant la situation dans une perspective globale, le Conseil fédéral estime raisonnable que le crédit d’engagement prévu soit réduit et passe de 10 à 7 milliards de francs. Le montant proposé devrait suffire à octroyer rapidement un éventuel prêt, tout en tenant compte de l’impact direct du montant du crédit d’engagement sur les coûts pour les entreprises concernées.
6 Conséquences
6.1 Conséquences pour la Confédération
La LFiEl permet aux entreprises d’importance critique de demander un prêt à la Confédération en cas d’urgence. Si des prêts sont octroyés, la Confédération courra des risques financiers, lesquels seront indemnisés par des intérêts et une prime de risque. La Confédération peut subir des pertes se chiffrant en milliards de francs si un prêt n’est pas intégralement remboursé. À l’inverse, elle peut réaliser des bénéfices sur les intérêts et les primes de risque si un prêt est contracté et remboursé.
Pour la mise à disposition du mécanisme de sauvetage, la Confédération prélève un émolument (forfait de mise à disposition) qui couvre les coûts des liquidités à hauteur du crédit d’engagement prévu de 7 milliards de francs et les coûts externes de la Confédération. Si aucun prêt n’est octroyé, le budget de la Confédération n’est pas grevé.
Si la LFiEl n’était pas prolongée, le risque financier de la Confédération ne diminuerait pas de manière significative, car l’opération de sauvetage menée en 2022 a renforcé l’attente selon laquelle la Confédération interviendrait si une entreprise d’importance critique se trouvait confrontée à une situation d’urgence financière. Une différence essentielle réside toutefois dans le fait que la mise à disposition des liquidités, autrement dit la réassurance implicite par la Confédération, ne serait pas indemnisée.
Avec la prolongation de la LFiEl, l’obligation d’observer et d’informer de l’ElCom est maintenue, en particulier l’évaluation continue des données pour le suivi des liquidités (art. 24 LFiEl), les demandes de renseignements qui en découlent auprès des entreprises d’importance critique et les rapports correspondants à l’attention de l’Office fédéral de l’énergie (OFEN). Pour accomplir ces tâches, l’ElCom a besoin d’un équivalent plein temps, soit des moyens financiers à hauteur de 180 000 francs par an. Il lui faudra par ailleurs des moyens financiers additionnels de l’ordre de 170 000 francs par an pour la vérification de la plausibilité des données sur les liquidités et pour assurer la sécurité du stockage et du traitement des données sensibles (licences, maintenance, frais d’hébergement, etc.).
Le projet pourrait en outre entraîner temporairement un besoin accru en personnel pour la gestion des prêts éventuels ou le contrôle du respect des exigences, notamment à l’OFEN et à l’Administration fédérale des finances.
6.2 Conséquences pour les cantons et les communes
La prolongation de la LFiEl contribuera à renforcer la sécurité de l’approvisionnement en électricité de la Suisse. Les cantons et les communes en profiteront également, qu’ils détiennent ou non des participations dans les entreprises d’importance critique. Les aides financières ne sont octroyées à ces dernières qu’à titre subsidiaire. Le Conseil fédéral reste d’avis qu’il incombe en premier lieu aux entreprises d’importance critique, ainsi qu’aux cantons et aux communes en tant que propriétaires de ces entreprises, de prendre en continu toutes les mesures nécessaires pour faire face aux situations de crise, garantir la pérennité des entreprises concernées et éviter ainsi, en fin de compte, le recours aux aides financières de la Confédération.
S’il devait y avoir des pertes définitives sur des prêts octroyés par la Confédération, elles seraient réparties. La Confédération prendrait en charge 50 % des pertes, et l’ensemble des cantons, les 50 % restants. Étant donné qu’ils supportent le risque de pertes, les cantons participeront pour moitié aux primes de risque perçues par la Confédération.
6.3 Conséquences économiques
Selon le dossier sur les dangers tenu par la Confédération, une panne d’électricité à grande échelle causerait de très graves préjudices aux personnes, des dommages patrimoniaux considérables et une atteinte majeure à la capacité économique du pays. Étant donné que le projet contribue à renforcer la sécurité de l’approvisionnement en électricité de la Suisse, on peut s’attendre à des retombées positives sur l’économie.
Toutefois, la prolongation de la présente loi fédérale peut entraîner des incitations inopportunes. Par exemple, la perspective d’une aide financière potentielle de la Confédération pourrait inciter les entreprises qui y sont soumises à prendre davantage de risques, à faire moins d’efforts pour engager les mesures préventives nécessaires ou à détenir moins de liquidités.
Même si la durée de validité de la LFiEl est prolongée, le Conseil fédéral reste d’avis qu’il est nécessaire d’améliorer la résilience des entreprises d’importance critique à moyen terme par d’autres mesures et dispositions. En attendant l’élaboration et la mise en vigueur de telles mesures, il tient à ce que les entreprises d’importance critique versent une indemnisation à la Confédération pour cette garantie de l’État, qui est de toute façon perçue comme prévalant de façon implicite.
6.4 Conséquences dans les autres domaines examinés
Le présent projet ne devrait avoir aucune conséquence directe dans d’autres domaines, à savoir notamment pour les centres urbains, les agglomérations, les régions de montagne, la société ou l’environnement.
7 Aspects juridiques
7.1 Constitutionnalité
S’agissant de la constitutionnalité de la LFiEl, il est renvoyé aux explications figurant dans le message du 18 mai 2022.
Conformément à l’art. 167 de la Constitution (Cst.)19, l’Assemblée fédérale vote les dépenses de la Confédération. Sur cette base, l’art. 17 LFiEl dispose que l’Assemblée fédérale accorde, par arrêté fédéral simple, un crédit d’engagement pour les prêts fondés sur ladite loi.
7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse
S’agissant de la compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse, il est renvoyé aux explications figurant au ch. 7.2 du message du 18 mai 2022. L’Accord sur l’électricité négocié avec l’UE comprend des réglementations concrètes concernant les aides d’État et les dispositions transitoires correspondantes sur les aides existantes. La Suisse s’engage également à introduire un processus national pour la surveillance des aides d’État qui soit équivalent à celui qui prévaut dans l’UE. Aussi, contrairement à la LFiEl initiale, la législation sur les aides d’État selon l’Accord sur l’électricité pourrait devenir pertinente dans la présente prolongation de la LFiEl. Cette prolongation intervient toutefois encore pendant le régime transitoire qui, selon l’Accord sur l’électricité, s’applique aux aides existantes et à la mise en place du système suisse de surveillance des aides.
7.3 Forme de l’acte à adopter
La LFiEl contient des dispositions importantes qui fixent des règles de droit et doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale, conformément à l’art. 164, al. 1, Cst.. La révision de la loi suit par conséquent la procédure législative normale.
Afin que la Confédération puisse s’engager à octroyer les prêts prévus par la loi, elle doit obtenir l’autorisation du Parlement de contracter les engagements correspondants. L’arrêté fédéral du 13 septembre 2022 portant approbation d’un crédit d’engagement pour des aides financières subsidiaires destinées au sauvetage des entreprises du secteur de l’électricité d’importance systémique n’est formellement pas limité dans le temps. Afin que le montant du crédit d’engagement puisse être réduit de 10 milliards de francs à 7 milliards de francs, un projet d’arrêté fédéral simple portant sur un crédit d’engagement de 7 milliards de francs, destiné à remplacer l’arrêté fédéral initial, est soumis aux Chambres fédérales en même temps que le projet de loi.
7.4 Frein aux dépenses
La prolongation de la durée de validité de la LFiEl est assujettie au frein aux dépenses conformément à l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., car elle entraîne la prolongation d’une subvention de plus de 20 millions de francs qui, sinon, arriverait à échéance. C’est pourquoi l’art. 1 de l’arrêté fédéral portant approbation d’un crédit d’engagement pour des aides financières subsidiaires destinées au sauvetage des entreprises du secteur de l’électricité d’importance critique jusqu’en 2031 doit être approuvé par la majorité des membres des deux conseils. En effet, une aide financière accordée en vertu de la loi peut entraîner des dépenses uniques de plus de 20 millions de francs.
7.5 Conformité avec la loi sur les subventions
Conformément à l’art. 91, al. 1, Cst., la Confédération légifère sur le transport et la livraison de l’électricité. Selon le message du 3 décembre 2004 relatif à la modification de la loi sur les installations électriques et à la loi fédérale sur l’approvisionnement en électricité20, la Confédération peut notamment, en vertu de sa compétence législative étendue, monopoliser le transport, édicter des prescriptions tarifaires, établir des règlements concernant les entreprises du secteur de l’électricité, fixer les règles relatives à un droit d’accès au réseau ou prévoir des mesures en matière de sécurité de l’approvisionnement, telles que des obligations de raccordement au réseau ou de fourniture d’électricité.
La défaillance d’une entreprise d’importance critique pourrait entraîner des coupures de courant en Suisse et à l’étranger. La Confédération a tout intérêt à ce que l’approvisionnement en électricité puisse être garanti sans interruption. Si les propriétaires d’une entreprise d’importance critique ne parvenaient pas à apporter un soutien financier suffisant, la Confédération devrait pouvoir intervenir.
Selon l’art. 3 LFiEl, les aides financières de l’État doivent être subsidiaires aux mesures prises par l’entreprise et ses propriétaires. Cela correspond aux prescriptions générales de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions (LSu)21, qui autorisent des aides financières lorsque la tâche ne peut être dûment accomplie sans l’aide financière de la Confédération et que les efforts d’autofinancement qu’on peut attendre du requérant ont été accomplis et toutes les autres possibilités de financement ont été épuisées (art. 6, let. c et d, LSu).
La durée de validité de la loi est prolongée jusqu’à fin 2031.
7.6 Protection des données et transparence
En vertu des obligations de renseigner fixées dans la loi présentée ici, des données concernant des personnes morales sont traitées et communiquées aux autorités compétentes pour l’exécution. Des données personnelles peuvent également être traitées, mais uniquement pour assurer la communication directe entre les entreprises d’importance critique et les autorités compétentes. Il s’agit exclusivement des coordonnées des personnes physiques qui interagissent au nom de ces entreprises avec lesdites autorités. Pour le reste, il est renvoyé aux explications figurant dans le message du 18 mai 2022.
Le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) rejette le maintien à l’art. 20c, al. 2, LFiEl de l’exclusion du principe de la transparence, principe qui est fixé dans la loi du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans)22. Il indique que ladite loi garantit suffisamment la protection des secrets d’affaires et de la sphère privée et fait valoir que cette exclusion est donc inutile. Le PFPDT estime, par ailleurs, que l’exclusion contrevient à l’objectif qui est fixé dans le programme de la législature 2023 à 2027 et qui vise la suppression des obstacles de nature formelle et financière pour garantir le principe de la transparence. Le Conseil fédéral souligne que le présent projet n’apporte pas de modification sur le fond pour ce qui est de l’exclusion du principe de transparence. Il ne lui paraît pas judicieux de revenir sur la décision prise par le Parlement à l’automne 2022 à ce sujet. Avec le présent projet de modification de la LFiEl qu’il propose, le Conseil fédéral souhaite prolonger, à titre transitoire, la durée de validité de cette loi jusqu’à ce qu’une réglementation définitive permettant de remplacer cet acte soit trouvée.