FF 2026 575
Initiative parlementaire. Interdire le versement d’indemnités de départ aux cadres dirigeants des entreprises de la Confédération et des entreprises liées à la Confédération. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des États
1 Genèse du projet
1.1 Initiative parlementaire 23.432 (Minder) Stark
Le 30 mai 2023, l’ancien conseiller aux États Thomas Minder (SH) a déposé une initiative parlementaire dans laquelle il demandait l’interdiction du versement d’indemnités de départ aux cadres dirigeants des entreprises de la Confédération et des entreprises liées à la Confédération. D’après cette initiative, les membres de la direction (ou de l’organe chargé de la direction opérationnelle) et du conseil d’administration (ou de l’organe stratégique) de l’administration fédérale et des entreprises et établissements de la Confédération ne doivent obtenir aucune indemnité de départ. Les rémunérations qui sont dues à la fin du contrat ne sont pas considérées comme des indemnités de départ.
L’auteur de l’initiative justifiait sa démarche par les règles applicables aux sociétés cotées en bourse, qui sont soumises depuis environ dix ans à une interdiction d’indemnités de départ pour les membres des directions et des conseils d’administration. À l’instar de cette interdiction dans les entreprises de droit privé, une telle interdiction devrait également être introduite pour la Confédération. L’auteur de l’initiative énumère différents exemples d’indemnités qui ont été versées à des cadres dirigeants de l’administration fédérale et d’entreprises et établissements de la Confédération et qui atteignaient parfois le montant d’un salaire annuel complet de plus de 300 000 francs.
Après le départ de Thomas Minder du Conseil des États, l’initiative parlementaire a été reprise par le conseiller aux États Jakob Stark (TG).
1.2 Examen préalable de l’initiative parlementaire
1.2.1 Rejet par la Commission des institutions politiques du Conseil des États
La Commission des institutions politiques du Conseil des États (CIP-CE) a procédé à l’examen préalable de l’initiative lors de sa séance du 9 avril 2024. Elle a proposé à son conseil, par 7 voix contre 3 et 2 abstentions, de ne pas donner suite à l’initiative (voir le rapport de la CIP-CE du 9 avril 2024). Elle s’est renseignée sur les indemnités de départ versées entre 2014 et 2023. Elle a constaté que s’il y a des fluctuations, on ne peut toutefois pas constater, sur une période prolongée, d’augmentation continue des indemnités de départ perçues. Entre 2014 et 2023, le montant total des indemnités de départ versées chaque année aux cadres des classes de salaire 30 à 38 a oscillé entre 0,05 et 1,7 million de francs. Comparés à l’ensemble des charges de personnel, ces montants sont extrêmement faibles.
La CIP-CE s’est prononcée contre l’initiative pour un autre motif: de son point de vue, l’instrument des indemnités de départ facilite la possibilité de se séparer de certains collaborateurs en raison d’un changement de circonstances. Par exemple, les nouveaux chefs de département souhaitent souvent des changements de personnel dans leur environnement proche. Le droit du personnel de la Confédération prévoit des conditions de licenciement facilitées pour certaines fonctions, afin de permettre de tels départs sans complications. Les indemnités de départ constituent ainsi également un instrument permettant à la Confédération de mener une politique du personnel flexible. En outre, la commission estime que la combinaison d’une résiliation simplifiée et d’indemnités de départ est une formule plus transparente que la suspension immédiate en raison de délais de résiliation plus longs, comme cela peut se produire dans le secteur privé à cause de l’interdiction du versement d’indemnités de départ.
La minorité de la commission a fait remarquer que les indemnités de départ ne sont pas comprises par la population. Même si les montants ne sont pas très élevés, les indemnités de départ provoquent l’irritation des contribuables, qui les considèrent comme des «parachutes dorés». Les médias mettent régulièrement en lumière des cas concrets, ce qui, selon la minorité, ne donne pas une bonne image de la politique du personnel de la Confédération. Elle estime que celle-ci devrait davantage s’inspirer de la pratique du secteur privé à cet égard.
1.2.2 Approbation par le Conseil des États
Le débat du 6 juin 2024 au Conseil des États (BO 2024 E 500) a également été marqué par de nouveaux comptes-rendus dans les médias sur l’indemnité de départ de plus de 300 000 francs versée à l’ancienne directrice de l’Office fédéral de la police. Le représentant de la minorité de la commission et d’autres votants se sont montrés irrités par le versement de cette indemnité. Le représentant de la minorité a énuméré toute une série d’anciens cadres dirigeants qui ont reçu des indemnités de départ. Il a ajouté que ces indemnités n’étaient pas justifiées, notamment compte tenu de la sécurité offerte par les conditions de travail et des indemnités ordinaires relativement élevées de la Confédération.
La minorité de la commission s’est imposée lors du vote et le Conseil a donné suite à l’initiative par 20 voix contre 16, avec une abstention (BO 2024 E 501).
1.2.3 Approbation de la Commission du Conseil national
La demande d’interdire les indemnités de départ pour les cadres dirigeants de l’administration fédérale a toujours trouvé une oreille attentive à la Commission de la politique de sécurité du Conseil national (CIP-N). Ainsi, deux ans seulement auparavant, elle avait elle-même déposé une initiative de commission axée sur cette demande (iv. pa. CIP-N 22.453 «Pas d’indemnités de départ pour les cadres de l’administration fédérale et des entreprises et établissements de la Confédération») qu’elle a cependant retirée par la suite en raison de la réaction négative de la commission du Conseil des États (voir chap. 1.3). Il n’est donc pas étonnant que, lors de sa séance du 14 novembre 2024, la CIP-N ait approuvé sans difficultés l’initiative parlementaire 23.432 par 20 voix contre 2.
La question des indemnités de départ avait entre-temps été débattue plusieurs fois lors de l’assemblée plénière du Conseil national. Ainsi, des questions avaient été posées sur l’indemnité de l’ancienne directrice de l’Office fédéral de la police (questions 24.7476 Aeschi et 24.7268 Wyssmann). Le Conseil national avait, en outre, approuvé le 25 septembre 2024 une motion du conseiller national Golay (24.3481 «Parachutes dorés. Il faut en finir maintenant au sein de l’administration fédérale») (BO 2024 N 1907). Le Conseil des États avait rejeté cette motion parce qu’elle représentait un doublon de l’initiative 23.432 (BO 2025 E 228).
1.2.4 Élaboration d’un projet par la CIP-CE
Étant donné que le Conseil des États a donné suite à l’initiative et que la CIP-N a approuvé cette décision, la CIP-CE a été chargée d’élaborer un projet de mise en œuvre de l’initiative. Lors de sa séance du 11 février 2025, la commission a examiné la suite de la procédure. Elle s’est prononcée contre l’ajout de cette demande au projet alors en discussion aux chambres et concernant différentes modifications de la LPers (24.068). En revanche, elle a chargé le secrétariat d’élaborer, en collaboration avec l’administration, un avant-projet visant à modifier la LPers et les lois spéciales correspondantes, ainsi qu’un rapport explicatif. Lors de sa séance du 17 février 2026, la commission a pu examiner cet avant-projet. Elle a adopté celui-ci au vote sur l’ensemble par 10 voix contre 0 et une abstention. La commission a renoncé à mener une consultation: selon l’art. 3a, al. 1, let. a, de la loi sur la consultation (RS 172.061172.061), il est possible de renoncer à une procédure de consultation «si le projet porte principalement sur l’organisation ou les procédures des autorités fédérales...». La présente modification légale ne concerne qu’une petite partie des collaborateurs de l’administration fédérale et des entreprises proches de la Confédération. Il n’est pas rare qu’aucune consultation ne soit menée pour des projets de modification de la LPers (voir pa rex. le projet 24.068).]
1.2.5 Aperçu des indemnités versées
Les chiffres ci-dessous fournissent un aperçu du montant des indemnités de départ versées depuis 2014. Toutes classes de salaire confondues, le montant total de l’ensemble des indemnités de départ a oscillé entre 0,8 à 3,4 millions. Par année, de 15 à 58 indemnités de départ ont été versées. En ce qui concerne les cadres dirigeants rangés dans les classes de salaire 30 à 38, le montant total annuel était compris entre 0,05 et 1,7 million de francs. Le nombre d’indemnités de départ versées chaque année allait de 1 à 10.
Administration fédérale, total | Cadres du plus haut niveau | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Nombre | Montant en CHF | Ø en CHF | Valeur médiane en CHF | Nombre | Montant en CHF | Ø en CHF | Valeur médiane en CHF | |
2025 | 19 | 1 489 780 | 78 409 | 63 115 | 4 | 741 780 | 185 445 | 164 862 |
2024 | 30 | 2 875 257 | 95 842 | 72 023 | 10 | 1 449 776 | 144 978 | 143 467 |
2023 | 22 | 2 352 007 | 106 909 | 65 997 | 5 | 1 364 540 | 272 908 | 322 681 |
2022 | 15 | 839 479 | 55 965 | 41 230 | 1 | 49 173 | 49 173 | 49 173 |
2021 | 33 | 2 919 181 | 88 460 | 70 517 | 9 | 1 667 796 | 185 311 | 159 573 |
2020 | 39 | 1 329 762 | 34 096 | 13 686 | 1 | 73 288 | 73 288 | 73 288 |
2019 | 25 | 2 160 175 | 86 407 | 59 000 | 6 | 995 026 | 165 838 | 143 824 |
2018 | 29 | 2 171 135 | 74 867 | 56 438 | 4 | 610 477 | 152 619 | 159 202 |
2017 | 50 | 3 356 722 | 67 134 | 53 486 | 6 | 921 780 | 153 630 | 130 662 |
2016 | 58 | 2 892 432 | 49 870 | 41 391 | 3 | 497 066 | 165 689 | 108 639 |
2015 | 39 | 3 122 344 | 80 060 | 63 821 | 5 | 980 993 | 196 199 | 168 445 |
2014 | 35 | 1 431 126 | 40 889 | 40 000 | 2 | 102 160 | 51 080 | 51 080 |
1.3 Discussions antérieures
Les discussions concernant les indemnités de départ versées aux cadres dirigeants de l’administration fédérale et des entreprises et établissements de la Confédération ne sont pas nouvelles et ont occupé l’opinion publique et le Parlement à plusieurs reprises. Ainsi, l’ancien Conseiller national Rudolf Joder constatait dans le développement de sa motion 13.3208 du 21 mars 2013: «Ces derniers temps, un certain nombre de cadres de l’administration fédérale ont quitté leurs fonctions «d’un commun accord» avec une indemnité élevée». Cependant, sa motion qui demandait de restreindre ces indemnités de départ n’a pas trouvé de majorité au Conseil national le 21 juin 2013.
Lors de l’examen du projet 11.049 de modification de la LPers au Conseil des États, une demande a été déposée concernant l’art. 19, selon laquelle «aucune indemnité de départ ne peut être convenue ou versée» (BO 2012 E 201). Rejetée par 25 voix contre 7, la demande n’a toutefois pas trouvé de majorité.
Quelques années plus tard, le projet de mise en œuvre de l’initiative parlementaire 16.438 «Entreprises fédérales et entreprises liées à la Confédération. Pour des rétributions appropriées et pour la fin des salaires excessifs» prévoyait une interdiction des indemnités de départ, avec pour objectif de plafonner les rémunérations. Étant donné la correspondance du sujet, la demande faite par les auteurs de l’initiative parlementaire 18.428 «Interdire le versement d’indemnité de départ aux cadres dirigeants des entreprises de la Confédération et des entreprises liées à la Confédération» a également été intégrée dans ce projet avec des propositions de modification de l’art. 6a et de l’art. 19 LPers. Bien que la CIP-CE ait d’abord décidé de donner suite à l’initiative 18.428, elle l’a ensuite rejetée, ne parvenant pas à trouver une réglementation concrète satisfaisante, lors de la discussion par article du projet 16.438, lequel a finalement été rejeté. Le Conseil a par la suite approuvé la demande de la Commission de classer l’initiative 18.428 (BO 2021 E 867).
À peine un an plus tard, la CIP-N a relancé le projet et déposé l’initiative parlementaire 22.453 «Pas d’indemnités de départ pour les cadres de l’administration fédérale et des entreprises et établissements de la Confédération». Étant donné que, le 8 novembre 2022, la commission homologue avait nettement refusé d’approuver cette initiative par 9 voix contre 2, la CIP-N a retiré l’initiative.
2 Législation et pratique en vigueur
2.1 Indemnités de départ dans les entreprises et établissements proches de la Confédération
L’art. 6a de la loi sur le personnel de la Confédération (LPers; RS 172.220.1) régit la rémunération et les autres conditions contractuelles convenues avec les cadres du plus haut niveau hiérarchique et les membres des organes dirigeants des entreprises et établissements de la Confédération . Les indemnités de départ n’y sont pas réglée explicitement. Toutefois, l’ordonnance sur les salaires des cadres (RS 172.220.12 172.220.12) dispose qu’en principe, aucune indemnité de départ n’est prévue.
En ce qui concerne les entreprises et établissements de la Confédération, il existe une distinction fondamentale:
– En tant qu’unités administratives décentralisées, certaines entreprises et certains établissements de la Confédération sont soumis à la LPers. Les dispositions de celle-ci relatives au salaire des cadres leur sont par conséquent directement applicables.
Il s’agit des entreprises et établissements suivants: Compenswiss, le Musée national suisse, l’Institut suisse de droit comparé, l’Institut fédéral de métrologie METAS, la Caisse fédérale de pensions PUBLICA, la Haute école fédérale en formation professionnelle, Innosuisse, le domaine des EPF, le Service d’accréditation suisse et les CFF SA.
– Certaines entreprises et certains établissements de la Confédération ne sont pas directement soumis à la LPers. Dans de tels cas, les lois spéciales qui les concernent comportent un renvoi à l’art. 6a LPers, qui peut ainsi s’appliquer par analogie.
Il s’agit des entreprises et établissements suivants: Pro Helvetia, Swissmedic, l’Institut Fédéral de la Propriété Intellectuelle, l’Autorité fédérale de surveillance en matière de révision, l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers FINMA, l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation, Suisse Tourisme, la Société suisse de crédit hôtelier, SIFEM SA, l’Inspection fédérale de la sécurité nucléaire, La Poste Suisse SA, Skyguide SA, la Société suisse de radiodiffusion et télévision SSR, RUAG MRO Holding SA, RUAG International Holding SA, Identitas SA, la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accidents SUVA et la Banque nationale suisse.
2.2 Indemnités de départ au sein de l’administration fédérale
Au sein de l’administration fédérale, les indemnités de départ sont autorisées uniquement dans certains cas. Les règles correspondantes sont exposées à l’art. 19 LPers:
– L’art. 19 al. 2, LPers prévoit une indemnité si l’employeur résilie le contrat de travail sans qu’il y ait faute de la personne employée. Liés le plus souvent à des réorganisations ou à des suppressions de postes, de tels licenciements ont lieu dans le cadre d’une mise en œuvre socialement acceptable des projets concernés. Pour qu’une indemnité soit accordée, certaines conditions doivent être remplies: l’indemnité de départ est alors versée à la personne employée dans les cas où celle-ci exerce une profession pour laquelle la demande est faible ou inexistante, lorsque les rapports de travail ont duré longtemps ou que la personne a atteint un âge déterminé. Les conditions et le montant de l’indemnité (art. 78 et 79 en relation avec l’annexe 3 OPers) sont fixés dans l’ordonnance sur le personnel de la Confédération (OPers; RS 172.220.111.3). En vertu de l’annexe 3, l’indemnité maximale s’élève à huit salaires mensuels. L’indemnité sert de soutien à la transition et compense, dans une certaine mesure, la perte de revenus inhérente à la perte de l’emploi.
– En outre, les dispositions d’exécution peuvent prévoir le versement d’une indemnité à d’autres employés ou dans le cas où les rapports de travail prennent fin d’un commun accord (art. 19, al. 4, LPers). Font partie de la catégorie des autres employés les secrétaires d’État, les directeurs d’un office fédéral, les secrétaires généraux, les vice-chanceliers, ainsi que les officiers généraux, les chefs du service d’information des départements ainsi que les collaborateurs personnels des chefs de département. Les indemnités pour cette catégorie de personnel sont liées à une résiliation simplifiée à la suite de la disparition de la collaboration fructueuse ou de la disparition de la volonté de collaboration du chef du département (art. 10, al. 3, let. f, LPers et art. 26, al. 1 à 5, OPers). La disparition de ces conditions est pour l’employeur un motif de résiliation ordinaire au sens de l’art. 10, al. 3, let. f, LPers. Un autre motif n’est pas nécessaire pour justifier une résiliation. L’indemnité constitue alors une compensation du risque de résiliation simplifiée. Elle doit permettre des changements en douceur au sommet des unités administratives et prévenir des litiges juridiques de longue haleine. L’indemnité correspond au maximum à un salaire annuel (pour les secrétaires d’État, directeurs d’un office fédéral, vice-chanceliers, secrétaires généraux, l’indemnité correspond toujours à un salaire annuel [art. 79, al. 2, OPers]). L’OPers prévoit certes qu’une indemnité peut également être versée lorsque la résiliation des rapports de travail a lieu d’un commun accord (art. 19, al. 4, LPers en relation avec l’art. 78, al. 2bis, OPers). La volonté de mettre fin à la relation de travail doit toutefois provenir de l’employeur et la résiliation ne doit pas être imputable à une faute, même si elle est décidée à l’amiable. Un employé qui met fin volontairement à ses rapports de travail (résiliation par la personne employée) n’a droit à aucune indemnité.
Étant donné que l’indemnité constitue une compensation du risque de résiliation simplifiée, si celle-ci vient à disparaître, le Conseil fédéral devrait examiner s’il est nécessaire de supprimer la résiliation simplifiée ou si d’autres mesures visant à compenser le risque de résiliation simplifiée peuvent être prises.
Dans le secteur privé, où les indemnités de départ ont été interdites à la suite de l’«initiative contre les rémunérations abusives», des mécanismes alternatifs comme des délais de préavis plus longs, des délais de suspension, des délais d’attente (cooling-off), etc., ont été mis en place.
2.3 Obligation de rembourser
Comme indiqué en introduction, les indemnités de départ servent à compenser la disparition du revenu pendant une certaine durée. Toutefois, dès que les personnes concernées retrouvent un emploi après la perte de leur poste, cette compensation n’est plus nécessaire. L’OPers prévoit donc une obligation de rembourser les indemnités perçues en vertu de l’art. 19 LPers (art. 78, al. 4 et 4bis, OPers). Si, pendant la période durant laquelle elles reçoivent une indemnité, les personnes concluent de nouveaux rapports de travail ou un nouveau mandat avec un des employeurs définis à l’art. 3 LPers, elles doivent rembourser l’indemnité au pro rata temporis. Cette obligation de rembourser est étendue à partir du 1er janvier 2026. À compter de cette date, l’indemnité sera remboursée au pro rata temporis si, pendant cette période, un revenu provenant d’une activité dépendante ou indépendante est perçu, indépendamment du fait qu’il s’agisse d’un employeur visé à l’art. 3 LPers.
3 Présentation du projet
Le présent projet met en œuvre l’initiative parlementaire 23.432, qui demande d’interdire le versement d’indemnités de départ aux membres de la direction (ou de l’organe chargé de la direction opérationnelle) et du conseil d’administration (ou de l’organe stratégique) de l’administration fédérale ainsi que des entreprises et établissements proches de la Confédération. Cette interdiction est prévue dans la LPers et dans certaines lois spéciales (directement ou par référence à la LPers). Les dispositions en la matière se fondent tant sur le Code des obligations (CO; RS 220220), pour ce qui est de l’égalité de traitement avec le secteur privé, que sur la Constitution (Cst; RS 101101), pour ce qui est de l’égalité de droit entre les employés de l’administration fédérale.
3.1 Mise en œuvre dans le cas des entreprises et établissements proches de la Confédération
Pour la mise en œuvre au sein des entreprises et établissements proches de la Confédération, une modification de l’art. 6a LPers est nécessaire. Cet article règle la rémunération et les autres conditions contractuelles convenues avec les cadres du plus haut niveau hiérarchique et les membres des organes dirigeants des entreprises et établissements de la Confédération. Pour la modification de l’art. 6a LPers, la même formulation que celle du CO est utilisée.
Le terme «cadres du plus haut niveau hiérarchique» désignant les membres de la direction au sens strict, la modification des dispositions ne concerne donc pas les membres de la direction élargie.
3.2 Mise en œuvre au sein de l’administration fédérale
Afin de mettre en œuvre une interdiction de verser des indemnités de départ aux membres de la direction au sein de l’administration fédérale centrale, il convient d’ajouter un alinéa à l’art. 19 LPers.
Cet alinéa doit indiquer qu’en principe, les membres de la direction ne reçoivent pas d’indemnité. Il s’agit des membres de la direction, qui disposent selon le droit actuel (art. 26, al. 1 ou 3, OPers) d’un contrat de travail prévoyant une procédure de résiliation simplifiée (voir ch. 2.2). L’interdiction du versement d’indemnités de départ ne s’applique pas aux résiliations sans qu’il y ait faute de la personne employée non liées à une procédure de résiliation simplifiée (voir ch. 3.2.1).
Comme il n’y a pas de conseils d’administration au sein de l’administration fédérale centrale, la mise en œuvre de l’interdiction concerne uniquement les membres de la direction. Celle-ci s’entend au sens strict et exclut donc les membres de la direction élargie.
3.2.1 Indemnités en cas de résiliation sans qu’il y ait faute de la personne employée
En cas de résiliation par l’employeur sans qu’il y ait faute de la personne employée en vertu de l’art. 19, al. 2, LPers, par exemple en cas de réorganisation, les indemnités de départ doivent rester autorisées. Ce principe doit pouvoir s’appliquer également aux cadres supérieurs de l’administration fédérale (secrétaire d’État, directrice ou directeur d’un office fédéral, secrétaire générale ou secrétaire général, vice-chancelière ou vice-chancelier), dans la mesure où les conditions nécessaires sont réunies (demande faible ou inexistante dans la profession, rapports de travail établis de longue date, âge déterminé atteint; voir ch. 2.1). Cela permettra de garantir l’égalité de droit entre les employés de l’administration fédérale. De plus, cette règle est conforme au CO, qui autorise également le versement d’indemnités correspondantes aux employés de longue date ou ayant atteint un certain âge.
Il faut définir au niveau de l’ordonnance le principe selon lequel les résiliations simplifiées selon l’art. 26 OPers ne rentrent pas dans la définition de la résiliation par l’employeur sans qu’il y ait faute de l’employé au sens de l’art. 19, al. 2, LPers.
3.2.2 Indemnités dans le contexte d’une résiliation simplifiée
L’initiative 23.342 se concentre sur les membres de la direction au sein de l’administration fédérale centrale et fait ainsi référence aux indemnités qui sont versées dans le contexte d’une résiliation simplifiée.
La résiliation simplifiée en elle-même n’est pas concernée par l’initiative parlementaire. La modification susmentionnée a toutefois pour effet d’annuler la compensation financière visant à couvrir le risque que représente la résiliation simplifiée pour les membres de la direction.
Les officiers généraux, les chefs du service d’information des départements, les employés personnels, etc., auxquels une indemnité est également versée en vertu de l’art. 78, al. 2, OPers ne sont pas affectés par l’interdiction du versement d’indemnités de départ, dans la mesure où ils ne font pas partie de la direction.
3.3 Dispositions transitoires
Comme il est dit au ch. 2.1, l’indemnité de départ versée au sein de l’administration fédérale représente une compensation pour le risque de résiliation simplifiée. Il s’agit ainsi d’une partie intégrante et essentielle du contrat. Afin de pouvoir exclure les litiges et les actions en justice, tous les contrats valides lors de l’entrée en vigueur de la modification de la loi doivent être reconduits selon l’ancien droit. Cela vaut également pour les contrats de travail et les mandats des cadres supérieurs et des membres des organes dirigeants des entreprises et des établissements proches de la Confédération.
La reconduction des règles valables jusqu’ici pour les contrats de travail et mandats existants se justifie par le fait qu’il s’agit de droits acquis selon l’ancienne législation. Un transfert immédiat dans le nouveau régime affecterait la confiance légitime de toutes les personnes ayant pris leurs dispositions sur la base de l’ancien droit. Limiter la garantie des droits acquis aux contrats de travail et aux mandats existants empêche la création de nouveaux droits et garantit la sécurité juridique de la transition.
4 Commentaire des dispositions
Les lois suivantes sont modifiées: la loi sur le personnel de la Confédération prévoit désormais une interdiction du versement d’indemnités de départ pour les membres de la direction (ou de l’organe de direction opérationnelle) et du conseil d’administration (ou de l’organe stratégique) de l’administration fédérale et des entreprises et établissements proches de la Confédération.
La loi sur les EPF (RS 414.110414.110) était jusqu’ici la seule loi spéciale à prévoir expressément des indemnités de départ. Par conséquent, une suppression des dispositions correspondantes est indispensable, sous peine de permettre l’octroi de telles indemnités malgré l’interdiction du versement d’indemnités de départ prévu à l’art. 6a LPers (voir chap. 4.4).
Les lois spéciales concernant Skyguide SA, Identitas SA, les entreprises d’armement de la Confédération et Suisse Tourisme ne comportent actuellement pas de renvoi à l’art. 6a LPers . Par conséquent, les dispositions sur l’interdiction du versement d’indemnités de départ ne s’appliqueraient pas à ces entreprises. D’où la nécessité d’intégrer dans ces lois un renvoi à l’art. 6a LPers (voir chap. 4.7, 4.12, 4.13 et 4.15). Dans les lois qui contiennent déjà un renvoi à l’art. 6a LPers et qui prévoient son application par analogie, seules les dispositions de transition sont à ajouter (voir chap. 4.2, 4.3, 4.5, 4.6, 4.8, 4.9, 4.10, 4.11, 4.14, 4.16, 4.17, 4.18 et 4.19).
4.1 Loi sur le personnel de la Confédération (LPers)
Art. 6a Rémunération et autres conditions contractuelles convenues avec les cadres du plus haut niveau hiérarchique et les membres des organes dirigeants des entreprises et établissements de la Confédération
Al. 2
Comme jusqu’ici, le Conseil fédéral se voit attribuer la compétence d’édicter des principes applicables à la rémunération et aux autres conditions contractuelles des personnes soumises à l’art. 6a LPers. Avec la mise en œuvre de la présente initiative parlementaire, la possibilité de prévoir des indemnités de départ pour les membres de la direction et du conseil d’administration dans les principes et dispositions d’exécution sera toutefois supprimée à l’avenir.
Al. 2bis (nouveau)
Cet alinéa correspond à l’art. 735c, ch. 1, CO. Cet article interdit le versement d’indemnités de départ convenues par contrat ou prévues dans les statuts dans les sociétés cotées en bourse. Les rémunérations dues jusqu’à la fin des rapports de travail en exécution du contrat de travail ou du mandat ne sont pas considérées comme des indemnités de départ. Il s’agit des rétributions ordinaires, par exemple le salaire, les primes, les honoraires, les participations au chiffre d’affaires, les prestations de service et en nature ainsi que les composantes variables de la rémunération. Cet alinéa restreint volontairement le cercle des personnes visées par rapport à l’al. 1. Conformément au texte de l’initiative, l’interdiction du versement d’indemnités de départ s’applique exclusivement aux membres de la direction et du conseil d’administration. Les personnes rémunérées de manière comparable aux cadres du plus haut niveau hiérarchique ne sont pas concernées (est déterminante la position ou la fonction exercée et non le niveau de la rémunération).
Art. 19 Mesures en cas de résiliation du contrat de travail
Comme jusqu’ici, il sera possible de verser des indemnités aux autres employés, tels que les officiers généraux, les chefs du service d’information des départements et les collaborateurs personnels, dans la mesure où ces personnes ne font pas partie de la direction. C’est pourquoi l’al. 4 reste inchangé.
Al. 4bis (nouveau)
L’introduction de l’al. 4bis, première partie de phrase, a pour effet d’exclure le versement d’éventuelles indemnités aux membres de la direction. Cet ajout permet d’instaurer une égalité de traitement des cadres dirigeants de l’administration fédérale centrale et décentralisée avec les membres des directions des sociétés cotées en bourse, conformément à l’art. 735c, ch. 1, CO. En vertu de cette disposition, les indemnités de départ convenues par contrat ou prévues dans les statuts sont interdites.
Les conseils d’administration ne sont pas mentionnés dans ce contexte, car il n’en existe pas au sein de l’administration fédérale centrale.
La réserve émises dans la deuxième partie de phrase est nécessaire pour ne pas enfreindre le principe d’égalité de droit entre les employés de l’administration fédérale inscrit dans la Constitution (voir art. 8 al. 1, Cst). En cas de résiliation et à la condition que la personne concernée remplisse les conditions énoncées à l’art. 19, al. 3, LPers (profession où la demande est faible ou inexistante, employé de longue date ou âge déterminé atteint), une indemnité devra également être versée à des cadres dirigeants. Son montant est fixé dans l’annexe 3 OPers. Cette règle s’inspire également de la réglementation du CO. Les indemnités de départ prévues par l’art. 339b, al. 1, CO ne tombent pas sous le coup de l’interdiction du versement des indemnités de départ convenues par contrat ou prévues dans les statuts au sens de l’art. 735c, ch. 1, CO. Les indemnités prévues par la loi, comme celles de l’art. 339b CO pour les employés de longue date ou ayant atteint un âge déterminé ne sont pas concernées et restent autorisées, car elles ne sont pas fondées sur un accord individuel ou une règle statutaire, mais résultent directement de la loi. Les dispositions de la LPers n’entraînent donc pas de discrimination par rapport au CO.
Du fait de la subordination à la LPers, les dispositions s’appliquent aux directions:
− de l’administration fédérale centrale (art. 7 OLOGA);
− des secrétariats des commissions extraparlementaires (art. 7a, al. 1, let. a, OLOGA en relation avec l’art. 8ibis, al. 2 et 3, OLOGA), par exemple les membres de la direction de la Commission de la concurrence, de la Commission fédérale de l’électricité, de la Commission fédérale de la communication, de la Commission fédérale de la poste, du Service suisse d’enquête de sécurité, de la Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle, de l’Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision et de la Commission fédérale des maisons de jeu;
− des unités administratives décentralisées, devenues autonomes sur le plan de l’organisation, mais sans personnalité juridique (art. 7a, al. 1, let. b, OLOGA), par exemple le Contrôle fédéral des finances, le Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence, le Service Surveillance de la correspondance par poste et télécommunication, la Commission nationale de prévention de la torture, l’Autorité de surveillance indépendante des activités de renseignement;
− les unités administratives décentralisées qui sont soumises à la LPers (p. ex. le Musée national suisse, l’Institut fédéral de métrologie METAS, la Caisse fédérale de pensions PUBLICA, Compenswiss, Innosuisse, l’Institut suisse de droit comparé, la Haute école fédérale en formation professionnelle). Pour les membres des directions et des conseils d’administration de ces unités, les indemnités de départ sont toutefois déjà exclues en application de l’art. 6a, al. 2bis, LPers.
On ne peut pas exclure certains chevauchements avec le cercle des personnes déjà soumises à l’interdiction du versement d’indemnités de départ par l’art. 6a LPers. Cependant, afin de s’assurer que l’interdiction s’applique à toutes les fonctions concernées au sein de l’administration fédérale centrale et décentralisée, il importe que la règle correspondante soit énoncée tant à l’art. 6a qu’à l’art. 19 LPers (voir explications concernant l’art. 6a LPers).
Art. 41 b (nouveau)Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
L’OPers et l’ordonnance sur les salaires des cadres (RS 172.220.12 172.220.12) sont modifiées en conséquence.
4.2 Loi fédérale sur le statut et les tâches de l’Institut Fédéral de la Propriété Intellectuelle
Art. 17a (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.3 Loi sur la surveillance de la révision
Art. 43c (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.4 Loi sur les EPF
Art. 16 b Rapports de travail des membres du Conseil des EPF, des présidents des écoles et des directeurs des établissements de recherche
Al. 2, 3e phrase
Pour les membres du Conseil des EPF qui sont liés par un mandat de droit public, le versement d’indemnités de départ convenues par contrat ou prévues dans les statuts est expressément interdit.
Art. 28 Direction de l’école
Al. 3, 2e phrase
Pour les présidents des écoles, le versement d’indemnités de départ convenues par contrat ou prévues dans les statuts est expressément interdit.
Al. 5, 3e phrase
Pour les autres membres de la direction de l’école, le versement d’indemnités de départ convenues par contrat ou prévues dans les statuts est expressément interdit.
3d. Section (nouvelle) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Al. 40j
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.5 Loi sur l’encouragement de la culture
Art. 47a (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.6 Loi sur l’Inspection fédérale de la sécurité nucléaire
Art. 25a (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.7 Loi fédérale sur l’aviation
Art. 40abis 2. Délégation des services de navigation aérienne à une société
Al. 2bis (nouveau)
En vertu de l’art. 6a, al. 6, LPers, le Conseil fédéral est tenu de mettre en œuvre par analogie les principes énoncés à l’art. 6a, al. 1 à 5, LPers dans les entreprises régies par le droit privé, dont la Confédération détient le capital et les voix à titre majoritaire. L’application des dispositions de l’art. 6a LPers (qui comprend désormais aussi l’interdiction du versement d’indemnités de départ convenues par contrat ou prévues dans les statuts) nécessite donc l’ajout d’un renvoi à l’article dans les lois spéciales concernant les entreprises non soumises à la LPers. La loi fédérale sur l’aviation (RS 748.0748.0) ne contient actuellement pas un tel renvoi. Sans la modification législative proposée, l’interdiction du versement d’indemnités de départ ne s’appliquerait donc pas à Skyguide SA à l’avenir, bien que l’entreprise soit concernée par l’iv. pa. 23.432.
(nouveau)Disposition transitoire de la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.8 Loi sur l’organisation de la Poste
Art. 16a (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.9 Loi fédérale sur la radio et la télévision
Art. 113a (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.10 Loi sur les produits thérapeutiques
Art. 95c (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.11 Loi fédérale sur l’assurance-accidents
(nouveau)Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.12 Loi sur les épizooties
Art. 7a Identitas SA
Al. 3bis (nouveau)
En vertu de l’art. 6a, al. 6, LPers, le Conseil fédéral est tenu de mettre en œuvre par analogie les principes énoncés à l’art. 6a, al. 1 à 5, LPers dans les entreprises régies par le droit privé, dont la Confédération détient le capital et les voix à titre majoritaire. L’application des dispositions de l’art. 6a LPers (qui comprend désormais aussi l’interdiction du versement d’indemnités de départ convenues par contrat ou prévues dans les statuts) nécessite donc l’ajout d’un renvoi à l’article dans les lois spéciales concernant les entreprises non soumises à la LPers. La loi sur les épizooties (RS 916.40916.40) ne contient actuellement pas un tel renvoi. Sans la modification législative proposée, l’interdiction du versement d’indemnités de départ ne s’appliquerait donc pas à Identitas SA à l’avenir, bien qu’il s’agisse d’une unité administrative décentralisée et qu’elle soit donc concernée par l’iv. pa. 23.432.
Art. 60a (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.13 Loi fédérale sur les entreprises d’armement de la Confédération
Art. 1 Entreprises d’armement
Al. 2bis (nouveau)
En vertu de l’art. 6a, al. 6, LPers, le Conseil fédéral est tenu de mettre en œuvre par analogie les principes énoncés à l’art. 6a, al. 1 à 5 LPers dans les entreprises régies par le droit privé, dont la Confédération détient le capital et les voix à titre majoritaire. L’application des dispositions de l’art. 6a LPers (qui comprend désormais aussi l’interdiction du versement d’indemnités de départ convenues par contrat ou prévues dans les statuts) nécessite donc l’ajout d’un renvoi à l’article dans les lois spéciales concernant les entreprises non soumises à la LPers. La loi fédérale sur les entreprises d’armement de la Confédération (RS 934.21934.21) ne contient actuellement pas un tel renvoi. Sans la modification législative proposée, l’interdiction du versement d’indemnités de départ ne s’appliquerait donc pas à RUAG MRO Holding SA et RUAG International Holding SA à l’avenir, bien que ces entreprises soient concernées par l’iv. pa. 23.432.
Art. 7a (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
Remarque: le Conseil fédéral entend transformer RUAG MRO en une société anonyme régie par un droit spécial; le 26 novembre 2025, il a ouvert la consultation relative à la révision de la loi fédérale sur les entreprises d’armement. Cette éventuelle révision devrait être prise en compte lors de la mise en œuvre du présent projet.
4.14 Loi fédérale sur l’encouragement du secteur de l’hébergement
Il convient de noter que la loi fédérale sur l’encouragement du secteur de l’hébergement est actuellement en révision. Le 16 avril 2025, le Conseil fédéral a adopté le message sur la révision complète de la loi fédérale sur l’encouragement du secteur de l’hébergement. La révision complète comprend aussi un renvoi à l’application par analogie de l’art. 6a LPers (voir à ce sujet l’art. 22, al. 2, du projet de loi fédérale sur l’encouragement du secteur de l’hébergement, FF 2025 1548).
Art. 28a (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.15 Loi fédérale concernant Suisse Tourisme
Art. 5a (nouveau)
L’application par analogie de l’art. 6a LPers (qui comprend désormais aussi l’interdiction du versement d’indemnités de départ convenues par contrat ou prévues dans les statuts) nécessite donc l’ajout d’un renvoi à l’article dans la loi spéciale concernant les entreprises non pas soumises à la LPers. La loi fédérale concernant Suisse Tourisme (RS 935.21935.21) ne contient actuellement pas un tel renvoi. Suisse Tourisme figurait jusqu’ici volontairement dans le rapport sur le salaire des cadres.
Sans la modification législative proposée, l’interdiction du versement d’indemnités de départ ne s’appliquerait donc pas à Suisse Tourisme à l’avenir, bien que cette entreprise soit concernée par l’iv. pa. 23.432.
Art. 7 (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.16 Loi sur l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation
Art. 38a (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.17 Loi sur la Banque nationale
Art. 58a (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.18 Loi sur la surveillance des marchés financiers
Art. 58a (nouveau) Disposition transitoire de la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
4.19 Loi SIFEM
Art. 16a (nouveau) Disposition transitoire relative à la modification du ...
Les contrats de travail conclus selon l’ancien droit et qui existaient donc déjà à la date de l’entrée en vigueur des présentes modifications sont reconduits selon l’ancien droit.
5 Conséquences
5.1 Conséquences pour la Confédération
Une suppression du versement d’indemnités de départ aux cadres dirigeants de l’administration fédérale centrale engendrerait un allégement budgétaire moyen d’environ 0,9 million de francs1 par an.
Les indemnités de départ versées aux cadres dirigeants constituent une compensation financière du risque de résiliation simplifiée, comme indiqué au ch. 3.2.2. Si à l’avenir, une telle compensation financière était obtenue au moyen d’un autre instrument, l’allégement budgétaire devant découler de la suppression des indemnités serait (du moins en partie) annulé.
L’interdiction du versement d’indemnités de départ aux cadres dirigeants est susceptible d’entraîner des variations de coûts mineures pour les entreprises et établissements proches de la Confédération2. L’ampleur de ces variations ne peut pas être chiffrée.
6 Aspects juridiques
6.1 Constitutionnalité
Les modifications apportées à la LPers ont pour base constitutionnelle l’art. 173, al. 2, Cst. Les autres modifications législatives ont pour base les dispositions constitutionnelles sur lesquelles se fondent les différentes lois fédérales: l’art. 122, al. 1, Cst pour la loi fédérale sur les entreprises d’armement de la Confédération et la loi fédérale sur le statut et les tâches de l’Institut Fédéral de la Propriété Intellectuelle, l’art. 63a, al. 1, Cst pour la loi sur les EPF, l’art. 87 Cst pour la loi fédérale sur l’aviation, l’art. 92, al. 1, Cst pour la loi sur l’organisation de la Poste, les art. 71, 92 et 93, al. 1, Cst pour la loi sur la radio et la télévision, l’art. 103 Cst pour la loi fédérale concernant Suisse Tourisme et la loi fédérale sur l’encouragement du secteur de l’hébergement, l’art. 110, al. 1, let. a et l’art. 117, al. 1, Cst pour la loi fédérale sur l’assurance-accidents, l’art. 54 Cst pour la loi SIFEM et l’art. 95, al. 1 et l’art. 118, al. 2, let. b, Cst pour la loi sur les épizooties, l’art. 95, al. 1, l’art. 122, al. 1 et l’art. 123, al. 1, Cst pour la loi sur la surveillance de la révision, l’art. 67a, al. 1 et 3, l’art. 69, al. 2 et l’art. 70, al. 3, Cst pour la loi sur l’encouragement de la culture, l’art. 95, al. 1 et l’art. 118, al. 2, Cst pour la loi sur les produits thérapeutiques, l’art. 100, al. 1 et l’art. 101, al. 1, Cst pour la loi sur l’Assurance suisse contre les risques à l’exportation, l’art. 99, l’art. 100 et l’art. 123 Cst pour la loi sur la Banque nationale ainsi que l’art. 95 et l’art. 98 Cst pour la loi sur la surveillance des marchés financiers.
Les modifications proposées sont conformes à la Constitution.
6.2 Forme de l’acte
Le projet concerne les droits et obligations des employés de l’administration fédérale ainsi que des entreprises et établissements de la Confédération. Les dispositions énoncées doivent donc être édictées sous la forme d’une loi fédérale, conformément à l’art. 164, al. 1, let. c, Cst.
6.3 Délégation de compétences législatives
L’OPers et l’ordonnance sur les salaires des cadres (RS 172.220.12 172.220.12) sont modifiées en conséquence. De plus, il convient de vérifier si d’autres ordonnances spéciales concernant les entreprises et établissements proches de la Confédération nécessitent elles aussi une modification.