Message concernant la loi fédérale sur les opérations spatiales

Art. 1 Objet

À la différence du traité de l’espace, qui a pour objet «l’exploration et l’utilisation de l’espace extra-atmosphérique» (voir art. I, III et IV du traité de l’espace), le projet ne réglemente que les aspects des activités spatiales qui sont spécifiques aux opérations spatiales. Cette limitation découle d’un principe législatif fondamental: lors de l’édiction d’une nouvelle loi, il faut tenir compte des réglementations existantes et éviter au maximum les doublons et les recoupements. Sachant qu’il existe divers actes et structures d’exécution relatifs à la finalité des activités spatiales (notamment concernant la transmission d’informations et de données, la recherche, l’observation de la Terre ou la météorologie), l’approche globale du traité de l’espace entraînerait inévitablement des doublons non souhaitables dans une législation nationale, ce qui compliquerait considérablement l’exécution de la loi. En adoptant une approche ciblée, le Conseil fédéral respecte en outre le principe selon lequel il faut réglementer «aussi peu que possible, mais autant que nécessaire».

Les aspects spécifiques aux opérations spatiales incluent notamment toutes les réglementations qui concernent le positionnement, le pilotage, la surveillance et la mise hors service d’un satellite, sous réserve du droit des télécommunications³⁶. Le but dans lequel un objet spatial est lancé ou les activités ciblées qu’il doit permettre d’accomplir (p. ex. transmission d’informations et de données, recherche, observation de la Terre ou météorologie) sont réglés principalement dans les diverses législations sectorielles. Par conséquent, il convient, pour chaque activité spatiale, de vérifier au préalable quels actes sectoriels s’appliquent en plus de la LOS. À des fins de concordance de l’ordre juridique, la LOS doit prévoir qu’une opération spatiale ne peut être autorisée que si les exigences stipulées dans d’autres actes applicables (concernant l’utilisation ciblée d’objets spatiaux) sont remplies. S’il n’existe pas de droit sectoriel pour une utilisation ciblée particulière, on estime, selon le principe de la liberté économique (art. 27 Cst.), que l’opération spatiale en question n’est soumise à aucune restriction et peut donc être autorisée. La LOS doit cependant permettre au Conseil fédéral et à l’autorité de surveillance de définir, de façon générale ou au cas par cas, d’éventuelles restrictions nécessaires à l’atteinte des objectifs de la loi ou à la mise en œuvre de la politique spatiale, la politique extérieure ou la politique de sécurité. Cela signifie par exemple que les activités qui sont réalisées exclusivement dans l’espace extra-atmosphérique peuvent être réglementées si nécessaire par le Conseil fédéral dans une ordonnance ou par l’autorité de surveillance dans le cadre de l’application du droit (octroi de l’autorisation et surveillance). On pense ici notamment aux travaux de maintenance réalisés sur d’autres satellites afin de prolonger leur durée de vie («In‑Orbit-Servicing, IOS») ou à l’élimination active de débris spatiaux («Active Debris Removal, ADR»).

Si de nouveaux besoins de réglementation en lien avec l’utilisation ciblée d’objets spatiaux devaient apparaître dans l’exécution de la LOS, les réglementations correspondantes seraient inscrites non pas dans la LOS, mais dans des actes sectoriels. Par exemple, les réglementations concernant le tourisme spatial seraient à ancrer dans un acte de droit privé et les réglementations sur l’utilisation par les pays en développement des données primaires d’observation de la Terre, dans la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l’aide humanitaire internationales³⁷ ou dans la loi fédérale du 5 octobre 2007 sur la géoinformation (LGéo)³⁸. De la même manière, si swisstopo venait à exploiter ses propres satellites, cela devrait être réglée dans la LGéo (voir à ce sujet les bases légales relatives à l’utilisation de satellites par les services de renseignement civil à l’art. 14, al. 1, de la loi fédérale du 25 septembre 2015 sur le renseignement [LRens]³⁹).

L’objet de la LOS est décrit aux let. a à e. Il porte sur la réalisation, c’est-à-dire la conduite d’opérations spatiales relevant de la souveraineté suisse, sur la surveillance desdites opérations, sur la tenue d’un registre national des objets spatiaux servant à la réalisation des opérations spatiales, sur la responsabilité en cas de dommages aux personnes et aux biens et sur la coopération internationale qui relève du champ d’application de la LOS.

Art. 2 But

Le but de la LOS décrit dans cet article et les objectifs qui y sont formulés découlent de la politique spatiale 2023 et du mandat législatif défini par le Conseil fédéral le 16 février 2022. Il s’agit principalement de mettre en œuvre le droit international contraignant pour la Suisse, d’éviter l’apparition de dommages qui pourraient être causés par des opérations spatiales et de créer des conditions-cadres attrayantes pour les entreprises privées du domaine spatial. L’objectif est que des entreprises privées actives dans le domaine spatial, d’une part, choisissent de s’implanter en Suisse et créent ainsi des emplois et, d’autre part, puissent développer leurs opérations spatiales de façon optimale. La loi doit également contribuer à garantir la viabilité à long-terme des activités spatiales et donc, partant, des opérations spatiales. Dans cette optique, il convient de minimiser autant que possible les atteintes à l’environnement, que ce soit sur la Terre, par exemple à la suite d’une chute incontrôlée, ou dans l’espace, notamment à cause des débris spatiaux. En outre, l’accès à l’espace à long terme pour les générations futures et son utilisation pacifique doivent être préservés.

Art. 3 Définitions

Let. a: Opération spatiale

Cette définition s’inspire du contenu de celle de «space activity» figurant à l’art. 2 des Sofia Guidelines⁴⁰ et la complète par un élément supplémentaire, à savoir la «surveillance». Elle est centrée sur le positionnement et le pilotage d’un objet spatial, lequel doit être considéré comme moyen de transport ou porte-charges (voir à ce sujet la définition à la let. b). La définition du terme «opération spatiale» inclut par conséquent toutes les activités qui se rapportent à cette fonction de transport de l’objet spatial. Une opération spatiale s’étend en règle générale sur une longue durée et ne se termine que lors du retour sur la Terre de l’objet spatial ou lors de sa désintégration dans l’atmosphère. Jusque-là, l’objet spatial doit être surveillé. La surveillance par l’opérateur ne doit pas se limiter à l’observation passive, mais inclure également le maintien de la sécurité d’exploitation, par exemple au moyen de mises à jour logicielles. Même un satellite rendu inopérant, qui, selon les circonstances, n’est plus utilisé pour des activités spatiales (let. c), doit rester surveillé et maintenu en état de fonctionner jusqu’à ce que l’opération spatiale ait pris fin. Une opération spatiale ne prend fin que lorsque l’objet spatial est de retour sur la Terre ou lorsqu’il s’est entièrement ou partiellement désintégré et que ses éventuels fragments sont revenus sur la Terre. Étant donné les risques de responsabilité continus, cela signifie que le placement d’un satellite sur une orbite de rebut ou l’abandon d’un objet spatial rendu inopérant sur un corps céleste ne doivent pas être considérés comme la clôture définitive de l’opération spatiale. Au cas par cas, il est possible de veiller, au travers des conditions et des charges liées aux opérations spatiales (art. 11, al. 1, let. d), à ce qu’aucun objet spatial ne soit abandonné sur un corps céleste. Il convient de noter que les opérations spatiales incluent également les interactions entre différents satellites ou d’autres objets spatiaux, par exemple l’assemblage ou la séparation de différents satellites ou objets spatiaux dans l’espace dans le but, par exemple, de les placer sur une autre orbite.

Let. b: Objet spatial

La définition d’objet spatial reprend pour l’essentiel celle de «space object» figurant à l’art. 2 des Sofia Guidelines. Elle englobe notamment les satellites et les véhicules porteurs. Il convient ici de préciser un point terminologique qui ne concerne que la version allemande du projet: même si la LOS concerne les «opérations spatiales» (en allemand Raumfahrtaktivitäten), il est cohérent, d’un point de vue terminologique, de désigner explicitement les «space objects » comme des objets spatiaux (en allemand Weltraumgegenstände et non Raumfahrtgegenstände). La désignation «Weltraumgegenstände» se réfère à la finalité donnée, mais non réglementée par la LOS, de tout objet (recherche, météorologie, etc.) lancé dans l’espace et utilisé pour une activité spécifique (celle-ci n’étant, le cas échéant, pas non plus réglementée par la LOS).

Ch. 1: Les précisions «orbite autour de la Terre» et «trajectoire en vue d’atteindre des objectifs dans l’espace lointain» visent à garantir que les vols suborbitaux ne sont pas concernés par la LOS. La charge utile («payload») fait également partie de l’objet spatial en tant que tel. La charge utile peut regrouper divers composants. Généralement, la règle suivante s’applique: lorsqu’un ou plusieurs composants, modules ou charges utiles se séparent de l’objet spatial pour parvenir ensuite sur leur propre orbite, ils constituent, immédiatement après la séparation, des objets spatiaux distincts.⁴¹

Ch. 2: La mention distincte du lanceur se justifie par le fait qu’un tel véhicule ou certaines de ses parties peuvent ne pas atteindre l’espace. Il en va ainsi par exemple du ou des premiers étages d’un lanceur.

Let. c: Activité spatiale

Il convient de distinguer l’opération spatiale de l’activité spatiale⁴². L’activité spatiale se réfère spécifiquement aux activités menées sur un objet spatial, par exemple la recherche, l’enregistrement de données de toutes sortes, l’observation de la Terre ou la fourniture de services de télécommunications, autrement dit ce à quoi est destiné l’objet spatial. Le point commun de toutes ces activités est qu’elles se fondent sur une opération spatiale. L’opération spatiale se réfère à l’objet spatial en tant que moyen de transport ou porte-charges, tandis que l’activité spatiale se réfère aux biens transportés ou à la charge utile (p. ex. des caméras haute performance ou des transpondeurs de télécommunication) ainsi qu’aux activités qui y sont liées. On peut partir du principe que les activités spatiales qui se déroulent par exemple sur un satellite ne sont souvent pas réalisées par l’opérateur de l’objet spatial en question. Dans le cadre d’une économie basée sur la division du travail, il faut s’attendre à ce que certaines entreprises se spécialisent dans l’exploitation de satellites et d’autres dans les activités qui seront menées sur ces satellites. En revanche pour ce qui est des services effectués dans l’espace, tels que l’élimination des débris spatiaux ou la maintenance et la réparation de satellites en service afin de prolonger leur durée de vie («in-orbit servicing»), il est probable que ce soit une seule et même entreprise qui réalise à la fois les opérations spatiales (positionnement, pilotage, amarrage et désamarrage du satellite de service) et l’activité spatiale (p. ex. maintenance ou récupération d’un satellite étranger).

Let. d: Opérateur

Par opérateur, on entend en premier lieu toute personne physique ou morale qui mène des opérations spatiales. En règle générale, il s’agit d’entreprises ayant adopté l’une des formes juridiques de droit privé connues telles que la société anonyme ou la société à responsabilité limitée. Toutefois, il est aussi possible que des collectivités de personnes sans personnalité juridique réalisent des opérations spatiales. On peut notamment penser à des consortiums rassemblés sous forme de sociétés simples⁴³. De plus, il faut s’attendre à ce que des personnes morales constituées en vertu du droit public se présentent aussi comme opérateurs d’opérations spatiales, par exemple des établissements de la Confédération ou des cantons, ou des sociétés anonymes régies par des lois spéciales comme Swisscom SA.

Les termes «de façon indépendante et sous sa propre responsabilité» visent à garantir que les autorisations ne sont délivrées qu’aux opérateurs qui assurent eux-mêmes le pilotage et le contrôle des objets spatiaux et que seuls ces derniers sont soumis à une surveillance. Cette disposition vise à exclure l’octroi d’une autorisation aux sociétés dites «boîtes aux lettres», c’est-à-dire aux entreprises qui ont leur siège juridique en Suisse, mais qui n’y exercent aucune activité opérationnelle. À l’inverse, les entreprises qui n’exercent que des fonctions auxiliaires pour le compte et sous la direction opérationnelle d’un opérateur ne sont pas considérées comme des opérateurs et n’ont pas besoin d’obtenir une autorisation (voir à ce sujet art. 14). Il en va de même pour les éventuelles filiales ou sociétés affiliées de l’opérateur qui assument des fonctions auxiliaires. La qualité d’opérateur est donc toujours liée à l’exercice effectif du pilotage et du contrôle continus de l’objet spatial. Même si ces tâches se font par exemple par le biais des installations d’un fournisseur de services de télécommunication étranger, l’entreprise qui ordonne la transmission des impulsions de commande au fournisseur de services de télécommunication doit être considérée comme opérateur. Il convient de noter qu’une entreprise à laquelle un opérateur fait appel pour la réalisation d’opérations spatiales (voir à ce sujet art. 14) ne doit pas être considérée comme opérateur.

Un cas particulier peut se présenter lorsqu’un objet spatial n’est pas du tout piloté et contrôlé depuis la Terre, par exemple dans le cas de satellites sans propulsion propre ou d’objets qui se déplacent de manière autonome sur des corps célestes. Dans de tels cas, l’entreprise qui a ordonné le positionnement de l’objet dans l’espace ou sur le corps céleste est considérée opérateur.

Let. e à g

Les let. e à g énoncent les traités relatifs à l’espace ratifiés par la Suisse qui sont per-tinents pour l’élaboration de la LOS. Les dispositions de l’accord du 22 avril 1968 sur le sauvetage des astronautes, le retour des astronautes et la restitution des objets lancés dans l’espace extra‑atmosphérique⁴⁴ sont à considérer comme auto-exécutoires et ne nécessitent donc pas d’être spécialement transposées dans le droit national.

Option examinée et rejetée concernant la définition du terme «espace extra-atmosphérique»

La question de savoir s’il fallait donner une définition légale au terme «espace extra-atmosphérique» a été discutée dans le cadre de l’élaboration du projet. Il existe des législations nationales (en Australie⁴⁵ et au Danemark⁴⁶) qui fixent la limite entre l’espace aérien et l’espace extra-atmosphérique à 100 km au-dessus du niveau de la mer, à la ligne dite de Kármán. La National Aeronautics and Space Administration (NASA) et la US Air Force considèrent quant à elles que l’espace extra-atmosphérique commence à 50 miles (~ 80 km) au-dessus du niveau de la mer. La plupart des lois nationales sur l’espace ne prévoient pas de délimitation numérique. Sur le plan multilatéral, au sein du Comité des Nations Unies des utilisations pacifiques de l’espace extra-atmosphérique UN COPUOS⁴⁷, il n’existe actuellement aucun consensus sur la question de savoir où se termine l’espace aérien et où commence l’espace extra-atmosphérique, et ce, en raison de considérations politiques et stratégiques divergentes. Les traités internationaux relatifs à l’espace ne contiennent pas non plus de définition de l’espace extra-atmosphérique. De prime abord, une délimitation numérique apporterait une certaine certitude: l’espace situé en deçà de la frontière ou de la ligne de démarcation serait l’espace aérien, tandis que l’espace situé au-delà serait l’espace extra-atmosphérique. Le critère actuellement utilisé pour définir l’espace aérien, à savoir l’«espace dans lequel les appareils volants peuvent se soutenir dans l’atmosphère», serait ainsi abandonné. Une délimitation numérique aurait pour conséquence que les vols suborbitaux sous la ligne de démarcation ne relèveraient que de la LA. On peut toutefois supposer que des vols suborbitaux puissent, dans certaines circonstances, atteindre une altitude bien supérieure à la ligne de démarcation théorique. Pendant la phase où ils se trouveraient au-dessus de la ligne de démarcation, c’est uniquement la LOS qui s’appliquerait. Ce double assujettissement des vols suborbitaux entraînerait des difficultés considérables. En effet, si une limite numérique était fixée entre l’espace aérien et l’espace extra-atmosphérique, il serait nécessaire de définir légalement quelles sont les dispositions (de la LA et de LOS) applicables aux vols suborbitaux. Sachant qu’une ligne de démarcation fixée numériquement entre l’espace aérien et l’espace extra-atmosphérique ne permettrait pas de résoudre les problèmes soulevés par des cas limites (vols suborbitaux), il est préférable de renoncer à une définition numérique de l’espace extra-atmosphérique. Dans cette perspective, il est prévu que les vols suborbitaux soient régis uniquement par la LA (voir ci-dessous «Modification d’autres actes»).

Art. 4 Champ d’application

Le champ d’application matériel (objectif) se réfère à l’«opération spatiale» telle que définie à l’art. 3, let. a, tandis que le champ d’application personnel (subjectif) découle de la qualité d’«opérateur» au sens de l’art. 3, let. d.

Les deux premiers cas de figure (let. a et b) englobent, de par leur formulation passive, les opérations spatiales des sujets de droit aussi bien étatiques que non étatiques. Les personnes physiques ou morales étrangères ayant leur siège à l’étranger, mais exerçant leurs opérations spatiales sur le territoire suisse sont également concernées. Les opérations spatiales réalisées sur des bateaux, des plateformes flottantes ou des aéronefs immatriculés en Suisse sont aussi soumises à la présente loi (let. b). Le droit maritime international ne donne pas de définition unique pour «bateaux», c’est pourquoi il est indiqué de mentionner explicitement les plateformes flottantes dans ce contexte.

Le troisième cas de figure (let. c) prend en compte les opérateurs ayant leur siège statutaire ou effectif en Suisse et qui réalisent leurs opérations spatiales sur un territoire étranger ou exempt de souveraineté. Pour les collectivités de personnes sans personnalité juridique, le siège statutaire correspond au lieu inscrit dans le contrat de société. L’évaluation visant à déterminer si le siège effectif d’une entreprise se trouve en Suisse est régie par les prescriptions du droit civil⁴⁸. L’application extraterritoriale du droit suisse est certes inhabituelle, mais elle tient compte du fait que la Suisse, même si elle n’a pas autorisé ni surveillé certaines opérations spatiales, pourrait être considérée comme État de lancement et condamnée à verser une réparation en vertu de la convention sur la responsabilité si l’opérateur a son siège ou son domicile en Suisse. L’art. 5, al. 1, limite néanmoins l’application du droit suisse, dans la mesure où l’opérateur réalise des opérations spatiales sur la base de l’autorisation d’un État étranger.

Il convient de souligner que la let. c ne concerne que les opérateurs d’opérations spatiales et pas les entreprises tierces qui remplissent des fonctions auxiliaires pour les opérateurs. Une entreprise suisse à laquelle fait appel un opérateur qui réalise ses opérations avec une autorisation étrangère n’est soumise à cet égard qu’au droit étranger applicable. En revanche, la présente loi est applicable aux entreprises tierces étrangères qui assument des fonctions auxiliaires pour un opérateur au bénéfice d’une autorisation suisse (voir à ce sujet art. 11, al. 1, let. d, ch. 4, art. 14 et art. 31, al. 1, let. b et c). Pour la surveillance de telles entreprises, l’autorité de surveillance devra se fonder sur l’entraide administrative internationale en cas de conflits (voir art. 53).

Art. 5 Exclusion du champ d’application

Al. 1

En vertu de l’art. 19, un opérateur peut, sous certaines conditions, réaliser ses opérations spatiales sur la base d’une autorisation étrangère. Dans un tel cas, les prescriptions de la présente loi relatives au régime de l’autorisation et à la surveillance y afférente ne s’appliquent pas. Les doublons non souhaitables peuvent ainsi être évités. L’obligation d’informer et de collaborer (art. 20 et 32) et les dispositions concernant la coopération internationale (art. 52) et l’entraide administrative (art. 53), notamment, restent applicables. Par conséquent, la LOS est pleinement applicable lorsqu’un opérateur suisse réalise ses opérations spatiales dans un État qui ne connaît pas de régime d’autorisation ou lorsque l’État en question dispose d’un régime d’autorisation, mais a refusé d’octroyer l’autorisation. Dans le second cas, il conviendra d’examiner en détail, lors de l’évaluation d’une éventuelle demande en vue de l’octroi d’une autorisation suisse, s’il est dans l’intérêt de la Suisse d’autoriser un projet qui doit être réalisé à l’étranger, mais pour lequel l’État étranger concerné a refusé d’octroyer une autorisation.

Al. 2

L’exécution d’activités de surveillance par un État étranger sur le territoire suisse ou sur des véhicules relevant de la souveraineté suisse touche à la souveraineté suisse. C’est pourquoi il ne doit être possible d’effectuer de telles activités de surveillance que sur la base d’un traité international conclu avec l’État concerné.

À l’inverse, la surveillance exécutée par l’autorité de surveillance suisse sur les opérations spatiales réalisées à l’étranger par des opérateurs suisses pourrait toucher à la souveraineté de l’État concerné. Certaines activités de surveillance pourraient engendrer, dans certains cas, des conflits de souveraineté épineux. On peut toutefois s’attendre à ce que dans de telles situations, où une entreprise suisse exerce des opérations spatiales à l’étranger, des traités bilatéraux soient conclus en amont afin de clarifier les questions concernant la surveillance et l’immatriculation. Ainsi, d’éventuels conflits de souveraineté peuvent être évités d’emblée.

Al. 3

En vertu de l’art. XXII de la convention sur la responsabilité et de l’art. VII de la convention sur l’immatriculation, les organisations internationales peuvent accepter les droits et les obligations des conventions en question (et donc adhérer à ces conventions) à condition que la majorité des États membres de l’organisation soient États parties au traité de l’espace et aient ratifié la convention sur la responsabilité. C’est le cas, notamment, de l’ESA et d’EUMETSAT. Il est donc opportun de traiter les organisations telles que l’ESA de la même manière que les États étrangers dans le droit suisse.

Art. 6 Application du droit suisse aux objets spatiaux

Al. 1

Cette prescription se réfère à ce que l’on appelle le principe du pavillon, aux termes des art. 1 et suivants de la loi fédérale du 23 septembre 1953 sur la navigation maritime sous pavillon suisse⁴⁹. Le principe du pavillon est reconnu par le droit international et a une incidence pratique, notamment en ce qui concerne les autorisations exigées pour mener certaines activités spécifiques dans l’espace. Si quelqu’un entend par exemple effectuer des recherches sur l’être humain dans un objet spatial immatriculé en Suisse, il doit disposer d’une autorisation en vertu de la loi du 30 septembre 2011 relative à la recherche sur l’être humain (LRH)⁵⁰. Il en va de même pour l’exploitation d’installations nucléaires sur un satellite (voir les art. 12, al. 3, et 15 ss de la loi du 21 mars 2003 sur l’énergie nucléaire [LENu]⁵¹ ainsi que les art. 2, 7 ss, art. 22, al. 1, et art. 24 ss de l’ordonnance du 10 décembre 2004 sur l’énergie nucléaire [OENu]⁵²).

Il convient de noter que, dans l’intérêt de la sécurité juridique, l’application du droit suisse est subordonnée à une inscription au registre. Selon les cas, l’inscription au registre résulte d’un accord entre plusieurs États de lancement (voir à ce sujet art. 43, al. 1). Pour que la prescription s’applique, il suffit que l’inscription au registre suisse soit prévue. La date de l’inscription effective n’est pas déterminante.

Al. 2

Dans le cadre de projets de coopération internationaux, il peut arriver que l’objet spatial d’un opérateur suisse soit inscrit dans un registre spatial étranger sur la base d’un accord en vertu de l’art. 43, al. 1, mais que le droit suisse doive s’appliquer à cet objet spatial malgré tout. Cela peut être le cas notamment lorsqu’un État qui autorise le lancement d’une fusée exige que le satellite d’un opérateur suisse lancé dans l’espace par la fusée en question soit inscrit dans son registre spatial. Il convient aussi de mentionner les missions spatiales dans le cadre desquelles l’objet spatial d’un opérateur suisse est couplé de manière permanente avec l’objet spatial d’un autre opérateur actif sur la base d’une autorisation étrangère et placé sous la surveillance de l’autorité de surveillance de l’État concerné. Selon les circonstances, il peut même arriver que plusieurs opérateurs, actifs chacun sur la base d’une autorisation étrangère, coopèrent entre eux et établissent et exploitent une station spatiale multinationale. Dans de tels cas, il doit être possible de prévoir l’application du droit suisse sur l’objet spatial de l’opérateur suisse dans un accord international sans que l’objet spatial en question doive être enregistré au registre spatial suisse. Cela revêt une importance particulière notamment en ce qui concerne les éventuelles autorisations exigées pour mener certaines activités spatiales ou l’application du droit suisse de la propriété immatérielle à l’objet spatial suisse.

Art. 7 Prescriptions pour les activités spatiales

L’utilisation d’un objet spatial, autrement dit les fins auxquelles il est exploité (activité spatiale, voir art. 3, let. c), est régie par les dispositions qui s’appliquent aux activités analogues réalisées sur la Terre. Les essais cliniques de produits thérapeutiques sur l’être humain menés à bord d’un satellite, par exemple, doivent se dérouler conformément aux dispositions de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques (LPTh)⁵³ et de la LRH. En l’absence de dispositions spécifiques pour une activité donnée, le Conseil fédéral doit pouvoir fixer des exigences minimales pour les activités spatiales afin de limiter les dommages sur la Terre et dans l’espace et de préserver les intérêts publics nationaux, qu’il s’agisse d’intérêts sécuritaires ou stratégiques. L’utilisation des fréquences radio est quant à elle régie par les dispositions pertinentes du droit national et international des télécommunications; voir à ce propos l’art. 9, let. g, concernant l’octroi d’une autorisation selon la LOS. Par ailleurs, la LOS renvoie à d’autres dispositions du droit économique revêtant une importance particulière pour les opérations spatiales, notamment la loi fédérale du 13 décembre 1996 sur le matériel de guerre⁵⁴, la loi du 13 décembre 1996 sur le contrôle des biens (LCB)⁵⁵, la loi fédérale du 27 septembre 2013 sur les prestations de sécurité privées fournies à l’étranger (LPSP)⁵⁶ et la loi du 22 mars 2002 sur les embargos⁵⁷.

Art. 8 Principe

Conformément au champ d’application de la loi (art. 4), il est précisé ici que toute entreprise qui réalise des opérations spatiales doit obtenir une autorisation de l’autorité de surveillance. Par conséquent, cette disposition s’applique également aux entreprises ayant leur siège à l’étranger. Le fait que l’autorité de surveillance soit chargée à la fois de l’examen des demandes d’autorisation et de l’octroi des autorisations permet une utilisation rationnelle des ressources de l’État (voir également les explications relatives aux art. 31 ss).

Les opérations spatiales soumises au régime de l’autorisation comprennent en soi aussi la construction et l’exploitation d’installations terrestres destinées au lancement de fusées (voir art. 3, let. a). Le projet part toutefois du principe qu’il n’y aura aucun pas de tir construit ni exploité en Suisse, y compris à l’avenir. Si l’on voulait autoriser la construction de pas de tir pour lanceurs spatiaux, la loi devrait impérativement inclure une procédure d’approbation des plans, à l’instar de celle qui est inscrite dans la LA pour la construction d’aérodromes et d’aéroports (voir art. 37 ss LA ainsi que l’ordonnance du 23 novembre 1994 sur l’infrastructure aéronautique [OSIA]⁶¹). Le fait que le projet ne contienne aucune disposition en la matière constitue ce que l’on appelle un silence qualifié. Si une demande de construction et d’exploitation d’installations terrestres de lancement devait un jour être déposée, elle devrait par conséquent être rejetée. L’éventualité qu’une telle demande soit un jour déposée est cependant presque nulle, pour les raisons suivantes: il n’existe en Suisse plus guère de terrains qui puissent convenir à de telles installations selon les critères de l’aménagement du territoire. De plus, la construction et l’exploitation de ce genre d’installations en Suisse seraient vraisemblablement si coûteuses qu’une exploitation économique serait hors de portée. De ce fait, il paraît également exclu que l’on trouve des investisseurs prêts à financer de telles installations et leur exploitation.

Art. 9 Conditions requises pour l’octroi de l’autorisation

Remarques préliminaires

La liste des conditions d’autorisation proposées doit permettre d’examiner chaque demande d’autorisation de manière approfondie afin de garantir que toutes les exigences posées à une exploitation sûre, viable et respectueuse de l’environnement sont remplies et qu’aucun intérêt national n’est lésé. L’approche qui sous-tend cette réglementation vise à couvrir toutes les facettes d’une opération spatiale complexe et de grande envergure, dans laquelle l’opérateur pilote et contrôle lui-même les objets spatiaux. Dans des cas plus simples, des allègements doivent en revanche pouvoir être accordés. L’approche consistant à partir d’un modèle standard étendu et à accorder des allègements dans les cas présentant un risque faible correspond à une méthodologie législative traditionnelle. Selon cette approche, il incombe en premier lieu au requérant de démontrer que les risques liés à ses activités sont faibles.

Art. 10 Allègements

Al. 1 et 2

Dans certains cas, il est possible de partir du principe que l’exploitation du satellite après sa mise en orbite présente de faibles risques d’atteintes à l’environnement, de dommages et de formation de débris spatiaux. C’est le cas notamment pour les opérations spatiales dans le cadre desquelles un seul satellite de petite taille ou un nombre réduit de satellites de petite taille et de faible masse sont placés en orbite à basse altitude pendant une courte durée et se désintègrent ensuite complètement dans l’atmosphère terrestre une fois leur mission accomplie. On pense ici notamment aux satellites utilisés dans le cadre de petits projets d’étude ou de recherche. Dans de tels cas, il semblerait disproportionné d’exiger des requérants qu’ils remplissent toutes les conditions d’autorisation. Il est préférable de donner la possibilité à l’autorité chargée de délivrer les autorisations d’accorder les allègements appropriés au cas par cas. Ces allègements peuvent porter sur les garanties à fournir sur la fiabilité du personnel ou ses compétences professionnelles (art. 9, al. 1, let. c et d), mais aussi sur l’attestation de l’existence d’une planification financière d’urgence (art. 9, al. 1, let. k). Concernant les opérations spatiales présentant un risque accru, en revanche, la conclusion d’une assurance-responsabilité civile peut être exigée (art. 27).

Les éventuels allègements doivent être évalués sur la base d’un profil de risques. L’établissement de ce profil incombe au requérant. Il doit y démontrer dans quelle mesure les risques énumérés dans la loi sont réduits dans le cadre de l’opération spatiale pour laquelle il demande une autorisation. Pour ce faire, il doit estimer la probabilité qu’un risque donné se manifeste et l’ampleur des dommages qui peuvent en résulter. Concernant le risque de collision (al. 2, let. b), il faut tenir compte du fait que ce risque dépend du nombre d’objets spatiaux qui se trouvent sur des orbites proches. Une propulsion minimale, qui peut être actionnée pour des manœuvres d’évitement, permet toutefois de réduire considérablement le risque de collision. Pour établir le profil de risques, le requérant peut s’appuyer sur des normes reconnues au niveau international et, le cas échéant, sur des analyses de risque ayant déjà été réalisées.

Al. 3

L’autorité de surveillance doit soutenir les requérants dans l’établissement de leur profil de risques en édictant des directives. Elle y indiquera, à titre de recommandation, les normes reconnues au niveau international qu’elle considère comme appropriées pour établir un profil de risques. Il lui appartiendra ensuite d’évaluer les profils de risques au cas par cas. Pour effectuer ces différentes tâches, elle sera tenue de faire appel, si nécessaire, à des experts indépendants ou à des organisations compétentes.

Art. 11 Autorisation

Al. 1, let. a

Les dispositions d’exécution devront définir ce que doit contenir une description précise des opérations spatiales (objet spatial utilisé, but des activités, orbites utilisées selon l’enregistrement dans le Fichier de référence international des fréquences [MIFR]⁷³, etc.).

Al. 1, let. b

La question de savoir si une activité spatiale est admise dépend en premier lieu des dispositions applicables (p. ex. concernant l’observation de la Terre ou les télécommunications). En outre, l’activité spatiale doit être conforme à la politique spatiale de la Suisse et ne doit pas aller à l’encontre des intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et de politique sécuritaire (voir art. 9, al. 1, let. l, ci-dessus). S’il n’existe pas de dispositions sectorielles couvrant l’activité spatiale prévue, l’autorisation peut fixer les charges à remplir pour atteindre les objectifs de la loi sur les opérations spatiales, le cas échéant sur la base des dispositions d’exécution du Conseil fédéral (voir art. 7, al. 2). Afin de faciliter la surveillance assurée par l’autorité de surveillance responsable, l’autorisation doit indiquer les personnes qui réalisent les activités spatiales (l’opérateur ou une ou plusieurs autres entreprises, art. 13, al. 1).

Al. 1, let. c

Chaque autorisation ou plus exactement tout déploiement d’opérations spatiales autorisées implique l’occupation d’une orbite terrestre. Il est dans l’intérêt des autres opérateurs potentiels que cette orbite ne puisse pas être indéfiniment réservée par une autorisation sans que les opérations spatiales autorisées soient effectivement réalisées. C’est pourquoi il est justifié de fixer un délai au titulaire de l’autorisation pour commencer ses activités.

Néanmoins, l’autorisation elle-même est sans limitation de durée, car l’opérateur doit réaliser et maintenir les opérations autorisées jusqu’à leur fin (art. 12). Une fois que les opérations ont été terminées, l’autorisation devient caduque et perd automatiquement sa validité.

Al. 1, let. d

La liste des conditions et des charges n’est pas exhaustive. Selon les cas, d’autres conditions peuvent se révéler nécessaires. Il convient de noter que, en vertu de l’art. 30 PA⁷⁴, l’autorité de surveillance entend le requérant avant de fixer des charges dans l’autorisation. Cela vaut également lorsque l’autorité de surveillance entend fixer ultérieurement de nouvelles charges dans le cadre de la surveillance (voir à ce sujet art. 36, let. b).

Art. 12 Devoirs de diligence

Lors de la procédure d’octroi de l’autorisation, il est vérifié si le requérant remplit les conditions requises pour garantir le bon déroulement de son opération spatiale. Ici, il s’agit de déléguer à l’opérateur les devoirs de diligence correspondants après l’octroi de l’autorisation.

Les al. 1 et 2 précisent ces devoirs de diligence. Même si toutes les dispositions, normes et conditions d’autorisation sont respectées, il peut arriver que de nouveaux dangers apparaissent, non identifiés jusqu’alors. En vertu du devoir général de diligence, l’opérateur doit réagir à ces nouveaux dangers et prendre les mesures qui s’imposent pour les contrer. Le devoir de diligence vaut également dans les cas où les activités doivent être interrompues prématurément en raison d’événements imprévus. Normalement, un opérateur est libre de renoncer à l’autorisation et de cesser l’activité autorisée. Dans le cas des opérations spatiales, cette liberté doit être restreinte afin d’éviter que des satellites abandonnés n’occupent inutilement des positions orbitales. Par conséquent, l’opérateur doit être tenu de maintenir ses activités jusqu’à leur arrêt selon la planification ou de veiller à ce qu’une entreprise tierce reprenne les opérations spatiales autorisées et les maintienne jusqu’à leur arrêt selon la planification. Si une opération spatiale doit être mise à l’arrêt de manière imprévue, l’opérateur a l’obligation de réduire les dommages conformément à l’al. 3 et doit prendre toutes les mesures raisonnables afin de ramener l’objet spatial sur la Terre en toute sécurité, d’assurer sa désintégration dans l’atmosphère ou de le placer sur une orbite dédiée aux objets spatiaux désaffectés («orbite de rebut»), en envisageant, dans les limites du raisonnable, une prise en charge intermédiaire. S’il ne peut pas réaliser lui-même une telle sortie d’orbite, la mesure raisonnable consistera à prévoir une mesure de remplacement mise en œuvre par un autre opérateur.

Art. 13 Activités spatiales admises

L’autorisation délivrée en vertu du droit spatial porte sur l’exploitation technique (par ex. le pilotage) d’un objet spatial (p. ex. un satellite) servant de plateforme pour la réalisation d’activités spatiales. Au regard de l’utilisation spécifique de la plateforme, aucune autorisation n’est nécessaire en vertu de la présente loi, mais des autorisations sont éventuellement nécessaires en vertu d’autres actes législatifs, de même que d’autres dispositions doivent éventuellement être respectées en la matière. Si ce n’est pas le cas, l’opérateur peut exploiter le satellite à toutes fins utiles en vertu de la liberté économique (art. 27 Cst.) ou en confier l’utilisation à une entreprise tierce sur une base contractuelle. Afin de garantir un contrôle effectif, les activités spatiales admises pour l’utilisation doivent être mentionnées dans l’autorisation (art. 11, al. 1, let. b). Tant l’opérateur qui utilise lui-même l’objet spatial que l’éventuelle entreprise tierce mandatée doivent respecter le droit national et international applicable à leurs activités (p. ex. art. III et IV du traité de l’espace). Si l’utilisation d’un objet spatial doit être modifiée, par exemple si un satellite d’observation de la Terre doit désormais être utilisé pour la collecte de données météorologiques, l’autorisation doit être adaptée en conséquence (al. 3 et 4).

Art. 14 Recours à des entreprises tierces

Un devoir de diligence particulier est requis concernant le recours à des entreprises tierces pour des fonctions auxiliaires relatives à la réalisation d’opérations spatiales. Ces fonctions auxiliaires peuvent être de nature diverse et toucher des aspects secondaires importants des opérations spatiales, tels que la cybersécurité. Elles peuvent aussi concerner le pilotage d’un satellite. Il est par exemple imaginable que non seulement l’opérateur, mais aussi les utilisateurs d’un satellite radioamateur envoient de petites impulsions de commande de pilotage afin d’orienter le satellite de sorte à permettre une transmission radio sans perturbation. Dans la mesure où l’opérateur conserve les fonctions essentielles pour le pilotage et la surveillance d’un objet spatial, de telles délégations de fonctions spécifiques ne doivent pas être considérées comme un transfert des opérations spatiales autorisées (voir à ce sujet art. 17 et 18). Ce principe s’applique également dans les cas où l’opérateur charge une autre entreprise de ramener sur la Terre son objet spatial rendu inopérant. De son côté, l’entreprise qui réalise une telle opération doit néanmoins disposer d’une autorisation à cet effet, délivrée en vertu du droit spatial.

Il se peut que les entreprises tierces engagées soient établies à l’étranger et, selon les circonstances, soumises à une surveillance moins stricte que les entreprises établies en Suisse. L’opérateur est tenu de s’assurer qu’il fait appel à une entreprise qui est effectivement en mesure de s’acquitter des tâches qui lui sont confiées et qui s’en chargera elle-même. Ces précautions visent à éviter une accumulation de sous-traitants qui compliquerait le contrôle des opérations. S’il s’avère nécessaire de faire appel à différentes entreprises tierces, l’opérateur doit conclure un contrat avec chaque entreprise et préciser qui s’acquitte de quelles tâches. Cette restriction de la liberté économique se justifie par le fait qu’une entreprise tierce engagée peut être amenée à reprendre d’importantes sous-fonctions liées à la sécurité d’une opération spatiale.

Les entreprises tierces engagées doivent assumer leurs tâches de la même manière que les opérateurs, c’est-à-dire conformément à l’autorisation et avec diligence (al. 2). C’est la raison pour laquelle elles sont également soumises à la surveillance assurée par l’autorité de surveillance (voir art. 31, al 1, let. c). Il est cependant du ressort de l’opérateur, en premier lieu, de contrôler l’exécution des tâches par les entreprises tierces engagées, d’intervenir en cas d’irrégularités constatées et de mettre fin à la collaboration au besoin (al. 3).

Art. 15 Obligations de communiquer

Al. 1

Les obligations de communiquer visées à la let. a concernent avant tout les situations dans lesquelles de nouveaux dangers apparaissent. Elles doivent permettre à l’autorité de surveillance d’y faire face à temps en adaptant les conditions d’autorisation. De même, les obligations de communiquer relatives aux modifications des activités spatiales (let. b) se justifient par le fait que, selon les circonstances, une adaptation de l’autorisation peut s’avérer nécessaire. Quant aux obligations de communiquer liées au transfert d’opérations spatiales (let. c), elles visent à mettre l’autorité de surveillance en mesure de décider si une approbation préalable ou la conclusion d’une convention internationale est nécessaire en la matière (voir à ce sujet art. 17 et 18). De plus, la clôture imminente des opérations spatiales doit être communiquée (let. d), tout comme les faits qui pourraient entraîner l’activation du plan d’urgence en cas de risque d’insolvabilité. La let. e prévoit la possibilité pour le Conseil fédéral de définir d’autres obligations de communiquer. Les obligations de communiquer ne peuvent certes pas être imposées directement, mais une sanction est prévue en cas de violation de celles-ci, ce qui accroît la pression pour les faire respecter (voir art. 49, al. 2, let. b).

Al. 2

Dans le cas où un incident d’exploitation pourrait entraîner la chute d’un satellite ou d’un autre objet spatial, l’opérateur doit sans délai informer simultanément la Centrale nationale d’alarme CENAL et l’autorité de surveillance. En vertu de l’art. 9 de l’ordonnance du 11 novembre 2020 sur la protection de la population⁷⁵, la CENAL prendra les mesures d’urgence qui s’imposent. Si l’opérateur n’informe que l’autorité de surveillance, cette dernière fera appel à la CENAL dans le cadre de l’entraide administrative (voir à ce sujet l’art. 53, al. 1). Si le risque de chute d’un satellite menace un territoire étranger, la CENAL avertira immédiatement la centrale d’alarme étrangère compétente.

Art. 16 Reprise des obligations d’un autre opérateur

Al. 1

Cette disposition est liée à la surveillance des autres opérateurs. Lorsque l’autorité de surveillance retire son autorisation à un opérateur en raison d’un comportement incorrect ou l’oblige à prendre une mesure particulière qu’il ne peut pas mettre en œuvre lui-même (voir ci-dessous art. 34, al. 5 et art. 35, al. 4), elle doit pouvoir faire en sorte que les activités correspondantes soient temporairement réalisées par une autre entreprise compétente, car elle ne dispose pas de l’équipement et du personnel nécessaires pour le faire elle-même. Il va de soi qu’une entreprise peut également reprendre l’opération spatiale de manière permanente par le biais d’un transfert contractuel de l’autorisation, si elle y est intéressée. Dans ce dernier cas, il n’y aurait donc pas de rémunération à verser.

Al. 2

Pour le transfert des concessions de radiocommunication, l’autorité concédante doit donner son accord préalable (art. 24d, al. 2, LTC).

Al. 3

En cas de transfert des tâches à un autre opérateur, l’autorité de surveillance devra vérifier que l’entreprise à mandater est effectivement en mesure d’assumer l’opération spatiale en question. Le cas échéant, elle fixera quels sont les documents techniques et les ressources matérielles que l’opérateur initial doit remettre à l’opérateur qui reprend l’autorisation.

Art. 17 Transfert à un opérateur suisse

Al. 1

Il doit être spécifié que les opérations spatiales autorisées ne peuvent être transférées à un autre opérateur que si l’autorisation lui est transférée. Ce point est en accord avec l’idée que le titulaire de l’autorisation ou l’opérateur doit réellement réaliser lui-même les opérations spatiales (voir à ce propos les explications relatives à la définition d’opérateur au sens de l’art. 3, let. d). Aucune disposition n’est prévue concernant le contrôle de l’opérateur, s’agissant de la nécessité d’obtenir le vote de la majorité des actionnaires. Par conséquent, il n’est pas nécessaire que le transfert du pilotage ou du contrôle de l’objet spatial soit effectué séparément. Par ailleurs, le transfert de la propriété d’un objet spatial n’est pas une procédure qui devrait être autorisée séparément (voir à ce propos la condition requise pour l’octroi de l’autorisation à l’art. 9, al. 1, let. b).

Al. 2

Le transfert de l’autorisation est soumis à l’approbation de l’autorité de surveillance, dans la mesure où l’autorisation n’a pas bénéficié d’allègements pour des opérations spatiales présentant de faibles risques. Dans ce genre de cas, une obligation de communiquer suffit, mais, même si le transfert a été communiqué, le nouveau titulaire de l’autorisation doit remplir les conditions requises pour l’octroi de l’autorisation pendant toute la durée de l’opération spatiale. L’autorité de surveillance vérifie cela d’office et intervient si nécessaire. Si les opérations spatiales changent ou qu’il y a des modifications, une nouvelle demande d’autorisation doit être déposée ou l’autorisation doit être adaptée (voir art. 36).

Il convient de noter que le transfert de l’utilisation d’un objet spatial n’équivaut pas au transfert de l’opération spatiale autorisée. Si par exemple l’entreprise A exploite le satellite X et accorde tout d’abord le droit d’utilisation à Swisscom pour des services de radiocommunication avant de l’accorder par la suite à un autre fournisseur de services de télécommunication, l’exploitation du satellite en tant que tel ne s’en trouve pas changée. Il est possible de prévoir dans l’ordonnance que de tels changements d’ayants droit doivent tout de même être communiqués à l’autorité de surveillance. Concernant les modifications de l’utilisation en tant que telle, voir le commentaire relatif à l’art. 13.

Al. 3

Après le transfert, l’opérateur qui reprend l’autorisation est considéré comme nouveau titulaire de l’autorisation. C’est pourquoi il doit être prouvé que l’opérateur qui reprend l’autorisation remplit les conditions organisationnelles, financières et de personnel pour l’octroi d’une autorisation (en vertu de l’art. 9, al. 1, let. a à d et let. j et k). Dans de tels cas, on part du principe que les opérations spatiales en tant que telles ne sont pas modifiées et que, par conséquent, les aspects techniques des opérations (mesures de sécurité et de prévention de la formation de débris dans l’espace, etc.) ne doivent pas être vérifiés. Si en revanche il est prévu de modifier les opérations spatiales avec le transfert de l’autorisation, l’autorisation doit être adaptée (voir à ce sujet art. 36).

La question de savoir qui fournit les garanties, entre l’opérateur initial et l’opérateur qui reprend l’autorisation, peut être laissée ouverte. Les modalités du transfert qui peuvent être ordonnées par l’autorité de surveillance concernent notamment la cession d’équipements ou de documents. Au demeurant, les aspects de droit privé liés au transfert d’activité sont régis par les réglementations de droit privé. Cela signifie par exemple que la validité d’éventuelles clauses d’exclusion de responsabilité figurant dans les contrats de droit privé doit être évaluée selon les principes du droit privé.

Al. 4

Si une autorisation ne subit pas de modifications matérielles et qu’aucune nouvelle autorisation n’est donc octroyée à l’opérateur qui reprend l’autorisation, ce dernier doit remplir les obligations conformément à l’autorisation initiale.

Art. 18 Transfert à un opérateur étranger

Si les opérations spatiales sont transférées à une entreprise ou à une organisation de droit public placée sous la souveraineté d’un État étranger, la Suisse ne peut plus surveiller la réalisation des opérations. Toutefois, en cas de dommage survenu après le transfert de l’autorisation, la Suisse pourrait encore être tenue pour responsable en vertu de la convention sur la responsabilité, car elle était l’État de lancement initial pour les opérations spatiales en question. Cette qualité d’État de lancement subsiste en droit international si l’opération est transférée à un sujet de droit qui n’est pas placé sous la souveraineté suisse. Il se pose ainsi la question de savoir comment la Suisse peut réduire les risques de responsabilité continus relevant du droit international.

Il convient ici cependant de nuancer. Si seules certaines parties peu importantes d’opérations spatiales sont transférées à un opérateur étranger ou si les opérations spatiales en elles-mêmes présentent des risques faibles, la nécessité de réduire les risques de responsabilité semble également moindre. C’est le cas par exemple lorsque, pour l’exploitation d’un satellite radioamateur, qui a été autorisée par la Suisse, un partenaire étranger envoie de petites impulsions de commande de pilotage afin de modifier l’orientation du satellite de manière à permettre une transmission radio sans perturbation. Dans ce genre de cas, le risque que la Suisse soit tenue responsable, en vertu du droit international, à la suite des activités du partenaire étranger est presque négligeable. Il n’en va toutefois pas de même lorsque la totalité d’opérations spatiales autorisées par la Suisse et présentant des risques considérables est transférée à un opérateur étranger. Dans ce genre de cas, l’autorité de surveillance doit pouvoir exiger qu’une convention internationale soit préalablement conclue avec l’État étranger concerné. Une telle convention entre États doit permettre de veiller à ce que l’État nouvellement responsable des opérations spatiales qui lui ont été transférées reprenne la responsabilité en tant qu’État de lancement (ce qui implique également l’immatriculation en conséquence de l’objet spatial) et rembourse à la Suisse les éventuelles réparations. Si l’État nouvellement responsable n’est pas disposé à conclure une telle convention internationale, l’autorité de surveillance interdira le transfert et sanctionnera toute infraction à cette interdiction. Dans un tel cas, une autre entreprise ou un autre État devrait être trouvé pour assumer cette responsabilité.

Art. 19 Exigence d’approbation

Al. 1

Comme mentionné à l’art. 4, let. c, il est imaginable qu’un opérateur suisse souhaite réaliser des opérations spatiales sur la base d’une autorisation étrangère. L’opérateur pourrait être tenté de choisir précisément, pour son projet, un État étranger connaissant des exigences moins élevées en matière d’octroi d’une autorisation et de surveillance (pratique dite du «forum shopping»). Sachant qu’en vertu du droit international, la Suisse pourrait aussi être tenue responsable en cas d’opérations spatiales réalisées sur la base d’une autorisation étrangère, il importe de limiter la possibilité de réaliser des opérations spatiales sur la base d’une autorisation étrangère moyennant une exigence d’approbation⁷⁶.

Al. 2

Dans tous les cas, l’approbation ne sera donnée que si les opérations spatiales en question ne sont pas contraires aux intérêts nationaux supérieurs de la Suisse et qu’une des conditions énoncées aux let. a et b est remplie.

Let. a

Il est prévu que l’approbation soit donnée si la Suisse a reconnu l’équivalence des prescriptions de l’État concerné. Une telle reconnaissance peut être accordée par le biais d’un acte unilatéral ou dans le cadre d’une convention internationale. Le Conseil fédéral précisera la procédure dans les dispositions d’exécution.

Let. b

Même si la Suisse n’a pas reconnu l’équivalence des prescriptions de l’État concerné, l’approbation sera donnée si le requérant démontre au moyen d’un profil de risques au sens de l’art. 10, al. 2, que les opérations spatiales en question présentent de faibles risques. Dans de tels cas, le risque que la Suisse puisse être tenue responsable au regard du droit international en cas de dommage peut aussi être estimé faible.

Al. 3

Si l’autorité de surveillance refuse de donner son approbation, le requérant a le choix entre deux possibilités: il doit soit demander l’octroi d’une autorisation en vertu de la LOS, soit renoncer à la réalisation des opérations spatiales en Suisse. S’il réalise les opérations spatiales sans l’autorisation requise dans ce cas, il s’expose à une sanction (voir art. 49, al. 1, let. a).

Al. 4

Il est possible que l’opérateur modifie au fil du temps les opérations qu’il réalise sur la base d’une autorisation étrangère, de telle sorte que les risques occasionnés ne puissent plus être jugés faibles, ou que l’État étranger modifie son régime juridique de telle sorte que la Suisse révoque la reconnaissance de l’équivalence des prescriptions dudit État avec celles de la Suisse. Dans les deux cas, l’autorité de surveillance doit avoir la possibilité de révoquer l’approbation donnée. Les conséquences de la révocation sont les mêmes qu’en cas de refus de l’approbation (al. 3), mutatis mutandis.

Art. 20 Obligation de déclarer et de justifier

Les obligations de communiquer visées à l’art. 15 ne concernent que les opérateurs qui ont obtenu une autorisation suisse. Il importe néanmoins que le Conseil fédéral puisse imposer certaines obligations de justifier et certaines obligations de déclarer également aux opérateurs placés sous la souveraineté suisse qui déploient des opérations spatiales sur la base d’une autorisation étrangère. C’est par exemple le cas lorsque l’autorité de surveillance doit vérifier si les risques qui avaient été jugés faibles au moment de l’approbation donnée au sens de l’art. 19 doivent être réévalués en raison des changements intervenu dans les opérations spatiales concernées.

Art. 21 Reprise d’opérations sous autorisation étrangère

Dans le cas où un opérateur étranger entend transférer des opérations spatiales autorisées en vertu du droit étranger à une entreprise qui entre dans le champ d’application de la présente loi, l’autorisation étrangère ne peut pas être transférée pour des raisons juridiques. En effet, il serait incompatible avec la souveraineté suisse de surveiller le déploiement d’une opération spatiale sur la base d’une autorisation étrangère. C’est pourquoi, dans un tel cas, une nouvelle autorisation doit être délivrée en vertu du droit suisse. Lors de l’examen des conditions requises pour l’octroi d’une autorisation, l’autorisation initiale délivrée par l’autorité étrangère doit cependant être prise en compte dans la mesure du possible.

Art. 22 Transfert en Suisse du siège d’un opérateur sous autorisation étrangère

Al. 1

Si un opérateur qui réalise des opérations spatiales sur la base d’une autorisation d’un État étranger transfère son domicile ou son siège statutaire ou effectif en Suisse et que la Suisse a reconnu l’équivalence des prescriptions de l’État concerné relatives à l’autorisation d’opérations spatiales et à leur surveillance, il est logique de considérer l’autorisation étrangère applicable comme s’il s’agissait d’une autorisation suisse. Après le transfert du siège, l’autorité de surveillance suisse assume la surveillance des opérations spatiales concernées. Elle dispose ce faisant de tous les moyens d’intervention mentionnés aux art. 34 et 35, applicables par analogie. Dans un cas extrême, cela signifie que l’autorité de surveillance suisse peut retirer l’autorisation précédemment délivrée par un État étranger.

Al. 2

Inversement, il est également logique que la Suisse ne reconnaisse pas une autorisation étrangère en cas de transfert du siège en Suisse si elle n’a pas préalablement reconnu l’équivalence des prescriptions de l’État concerné relatives à l’autorisation d’opérations spatiales et à leur surveillance. Dans ce cas, il est justifié d’exiger de l’opérateur qu’il demande l’octroi d’une autorisation selon le droit suisse avant le transfert de son siège. Si l’octroi de l’autorisation est refusé et que l’opérateur poursuit ses opérations spatiales après avoir transféré son siège, il est néanmoins soumis au droit suisse et s’expose à une sanction (voir art. 49, al. 1, let. a). L’autorité de surveillance peut ordonner contre lui toutes les mesures prévues aux art. 34 et 35 pour sanctionner les infractions aux obligations qui auraient été constatées.

Al. 3

Il peut arriver que l’État étranger concerné impose la conclusion d’une convention internationale comme condition préalable à un transfert de siège. Dans la situation inverse – transfert de siège d’un opérateur suisse dans un État étranger – le projet ne prévoit pas d’exigence similaire. Dans un tel cas, il est cependant possible, selon les circonstances, que l’autorisation suisse soit retirée (voir art. 35, al. 1, let. c, et les explications y relatives).

Art 23 Responsabilité en cas de dommages causés à la surface de la Terre ou à un aéronef en vol

Al. 1

La responsabilité directe de l’opérateur ne doit en principe s’appliquer que si un objet spatial est immatriculé dans le registre spatial suisse ou si un opérateur réalise des opérations spatiales soumises à autorisation. La norme de responsabilité s’applique donc également à un opérateur qui réalise ses opérations sans avoir obtenu l’autorisation nécessaire en vertu du droit suisse (c’est-à-dire qui agit de façon «illégale»).

Il s’agit dans la disposition proposée d’une responsabilité causale, c’est-à-dire que l’opérateur répond des dommages indépendamment du fait qu’il ait commis une faute lors de la survenance du dommage ou dans son ampleur. Sa responsabilité est justifiée, car il crée un danger par son activité. La responsabilité causale copie les modèles de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière⁷⁸ (LCR; art. 58 ss), de la loi fédérale du 13 juin 2008 sur la responsabilité civile en matière nucléaire (LRCN)⁷⁹ et de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l’aviation (LA) (art. 64).

Il pourrait arriver dans certains cas que l’obligation de verser une réparation dépasse la capacité de paiement de l’opérateur et que de ce fait, ce dernier tombe en faillite. S’il existe de tels indices d’un risque de faillite, l’autorité de surveillance devrait activer le plan d’urgence visé à l’art. 9, al. 1, let. k, ou ordonner une mesure de substitution au sens de l’art. 35, al. 4, afin d’éviter que les objets spatiaux de l’opérateur en faillite ne soient laissés à l’abandon.

Al. 2

Cette disposition comprend les raisons usuelles de libération de la responsabilité invoquées en cas de responsabilité causale (voir art. 59, al. 1, LCR).

Al. 3

Cette disposition est pour ainsi dire le reflet de l’art. XI, ch. 2, de la convention sur la responsabilité, selon lequel toute procédure selon la convention sur la responsabilité est exclue lorsqu’une demande en réparation a été présentée auprès d’un tribunal national ou d’une autorité administrative nationale. À l’inverse, il doit être fixé dans le droit suisse que la responsabilité civile de l’opérateur aux termes de la présente disposition est exclue lorsqu’une procédure d’indemnisation fondée sur la convention sur la responsabilité est pendante. Un même fait ne doit pas pouvoir être présenté auprès de deux instances différentes ni être examiné en même temps par deux instances différentes.

Art. 24 Responsabilité en cas de dommages causés à un autre objet spatial ou à bord d’un autre objet spatial

Sur le modèle de l’art. III de la convention sur la responsabilité, cette disposition établit une responsabilité pour faute endossée par l’opérateur lorsqu’un objet spatial inscrit au registre spatial suisse ou avec lequel sont réalisées des opérations spatiales soumises à autorisation cause un dommage à un autre objet spatial ailleurs qu’à la surface de la Terre ou aux personnes ou aux biens se trouvant à bord d’un objet spatial. Ainsi, les dommages qui surviennent pendant la phase de lancement sont aussi inclus (al. 1). L’al. 2 précise que la responsabilité de l’opérateur s’applique conformément à l’art. 23 lorsqu’un accident au sens de l’al. 1 provoque en sus un dommage à la surface de la Terre ou à un aéronef en vol. Comme dans le cas de la responsabilité causale visée à l’art. 23, il s’agit ici d’exclure la possibilité d’une action en justice aux termes de la présente disposition lorsqu’une procédure d’indemnisation en vertu de la convention sur la responsabilité est pendante.

Art. 25 Limitation de la réparation

Remarques préliminaires

Comme cela a été mentionné au ch. 2.2 et présenté de façon plus détaillée dans le rapport sur les résultats de la consultation (voir note de bas de page 17), la responsabilité illimitée de l’opérateur prévue dans le projet mis en consultation a fait l’objet de nombreuses critiques. Considérant que tous les autres États européens qui ont adopté un régime national de responsabilité pour les opérations spatiales limitent aussi la responsabilité des opérateurs sous l’une ou l’autre forme, il est légitime de prévoir également une limitation analogue dans le droit suisse. Dans le cas contraire, la Suisse apparaîtrait comme un site d’implantation non attrayant pour les acteurs du domaine spatial en comparaison avec ces États. Un tel résultat serait contraire au but de la loi, qui est de mettre en place pour les entreprises privées du domaine spatial des conditions-cadres compétitives en comparaison internationale (art. 2, let. d). De plus, il faut prendre en considération le fait qu’une responsabilité illimitée pourrait le cas échéant mener une entreprise responsable à la faillite. Un tel cas de figure pourrait dans certaines circonstances conduire à des satellites sans maître, ce qu’il faut éviter sous peine de déclencher potentiellement des activités d’autorités étrangères dont les coûts échoiraient à la Confédération.

La disposition proposée avance une solution différenciée pour limiter le montant de la réparation:

Al. 1

Pour les cas où il n’y a aucune obligation de conclure une assurance-responsabilité civile au sens de l’art. 27, c’est le Conseil fédéral qui fixera le montant maximal de la réparation en se fondant pour ce faire sur des réglementations étrangères comparables. Il serait certes envisageable de fixer ce montant maximal directement dans la loi, comme c’est le cas dans d’autres réglementations nationales⁸⁰. Dans l’intérêt de la flexibilité, qui est aussi nécessaire pour permettre des adaptations à l’évolution éventuelle des conditions, il apparaît avantageux de renoncer à une telle fixation dans la loi et d’édicter en lieu et place la norme de délégation proposée. On peut supposer que le Conseil fédéral s’appuiera, dans sa première décision (et les suivantes) concernant la fixation du montant maximal, sur les réglementations en vigueur dans d’autres États européens. Il est à noter que le montant maximal fixé par le Conseil fédéral pourra encore être abaissé dans chaque autorisation sur la base d’une évaluation du risque. Cette disposition crée une incitation pour les opérateurs concluant volontairement une assurance-responsabilité civile à se doter d’une couverture d’assurance réaliste.

Al. 2

Pour les cas dans lesquels l’opérateur a l’obligation de conclure une assurance-responsabilité civile, le montant de la réparation est limité à la somme d’assurance fixée dans l’autorisation. À ce propos, il faut souligner que le Conseil fédéral fixera la somme d’assurance minimale pour l’assurance-responsabilité civile obligatoire (art. 27).

En cas de sinistres majeurs, il se peut qu’en raison de la limitation de la réparation, les personnes lésées ne reçoivent pas pleine réparation. Dans de tels cas, il leur est cependant possible de renoncer à engager la responsabilité nationale pour à la place engager une action en responsabilité au travers de leur État d’origine, en vertu de la convention sur la responsabilité, afin que la Confédération couvre pleinement les dommages (voir à ce sujet ch. 5.6, remarques préliminaires).

Art. 26 Application du code des obligations

Les dispositions du droit des obligations s’appliquent pour les questions de responsabilité qui ne sont pas réglementées dans la LOS au sens de loi spéciale. La prescription des prétentions en responsabilité civile est notamment concernée.

Art. 27 Assurance-responsabilité civile

De manière générale, l’opérateur doit être laissé libre de décider s’il souhaite contracter une assurance pour couvrir ses risques. Ce faisant, il peut partir du principe que l’assurance de l’entreprise de lancement dont il utilise les services couvre au minimum tous les dommages qui peuvent survenir pendant la phase de lancement. Cette assurance couvrirait donc aussi les dommages causés par son objet spatial en cas de chute incontrôlée à la suite de l’échec d’une manœuvre de lancement. Dans un tel cas, la Confédération pourrait, par conséquent, faire recours auprès de cette assurance en vertu de l’art. 29. À partir du moment où l’objet spatial s’est détaché du lanceur après un lancement réussi et n’est plus couvert par l’assurance de l’entreprise de lancement (qui pourrait également couvrir une certaine période après le lancement), la souscription d’une assurance pour la suite de l’opération spatiale relève de l’entière responsabilité de l’opérateur. Il lui appartient donc d’évaluer les risques pendant la phase d’exploitation et d’assurer les risques financiers potentiels.

Pour les activités présentant des risques accrus, l’autorité de surveillance doit toutefois pouvoir exiger la conclusion d’une assurance-responsabilité civile avec une somme d’assurance déterminée. Il incombera au Conseil fédéral de fixer une somme d’assurance minimale. Dans cette perspective, les risques doivent être évalués dans le cadre de la procédure d’autorisation. Sur la base de cette évaluation, l’autorité chargée de délivrer les autorisations peut fixer une somme d’assurance déterminée au cas par cas. Dans le cadre de cette procédure, l’autorité de surveillance peut obliger l’opérateur à coopérer (voir art. 13 PA) et exiger qu’il lui fournisse la documentation nécessaire. Si les risques sont évalués comme étant accrus, l’autorité de surveillance ne délivrera l’autorisation qu’à la condition que l’opérateur prouve qu’il a conclu une assurance en conséquence. S’il s’avère que des risques accrus ne sont présents que pendant certaines phases d’exploitation (p. ex. pendant la phase d’un retour contrôlé de l’objet spatial sur la Terre), il sera alors possible de limiter l’obligation de conclure une assurance à ces phases.

Il est à noter que même les législations des États qui ne prévoient pas de responsabilité directe de l’opérateur contiennent malgré tout au minimum une clause permettant à l’autorité chargée de délivrer les autorisations d’exiger, au cas par cas, la conclusion d’une assurance pour couvrir le recours de l’État (c’est le cas notamment des lois belge et finlandaise). Certains ordres juridiques prévoient expressément que la société d’assurance ou la banque concernée doit être indépendante de l’opérateur (voir p. ex. art. 6, al. 4, de la loi luxembourgeoise du 15 décembre 2020 portant sur les activités spatiales et art. 8, al. 1, de la loi spatiale de la Principauté du Liechtenstein du 3 octobre 2023). En Suisse, certaines lois comparables renoncent à une telle exigence (voir p. ex. art. 9, al. 1, LRCN).

Art. 28 Procédure

Al. 1

La réglementation de la responsabilité prévue aux art. 23 et 24 ne s’applique que lorsqu’un sujet de droit suisse ou de droit étranger a subi un dommage causé par un objet spatial immatriculé dans le registre spatial suisse ou avec lequel sont réalisées des opérations spatiales soumises à autorisation selon le droit suisse. Si, en revanche, un sujet de droit suisse subit un dommage causé par un objet spatial pour l’exploitation duquel une autorité étrangère a délivré une autorisation (ou aurait été compétente pour délivrer une autorisation) ou qui a été immatriculé dans un registre étranger, la responsabilité est régie par la convention sur la responsabilité ou par une éventuelle réglementation nationale (étrangère) de la responsabilité, si existante. Dans un tel cas, le sujet de droit (suisse) lésé doit avoir la possibilité de présenter une demande à l’autorité fédérale compétente en vue d’engager une procédure en vertu des art. VIII ss de la convention sur la responsabilité.

Al. 2

L’autorité doit entrer en matière sur une telle demande à moins qu’il n’existe au niveau de l’État étranger un régime de responsabilité équivalent au droit suisse. Dans un tel cas, il est raisonnable de rejeter la demande et d’inciter la personne lésée à présenter sa demande en réparation en vertu du droit national étranger. Cette limitation de la liberté de choix de la personne lésée ne porte pas à conséquence, puisque la convention sur la responsabilité ne lui confère de toute façon pas le droit d’engager une procédure de réparation contre son propre État en vertu de de ladite convention. Si la personne lésée n’est pas d’accord avec l’appréciation de l’équivalence du droit étranger par l’autorité compétente, elle peut faire recours contre la décision de non-entrée en matière devant le Tribunal administratif fédéral.

Al. 3 et 4

Si aucun État étranger n’a autorisé l’opération spatiale en question, l’autorité fédérale compétente doit s’adresser aux États pouvant être considérés comme États de lancement (al. 3). Il se peut toutefois que l’autorité fédérale compétente souhaite renoncer, pour des raisons d’opportunité, à engager une procédure internationale de réparation. Cela peut être le cas, par exemple, pour des dommages mineurs, où une procédure en vertu de la convention sur la responsabilité entraînerait des coûts disproportionnés et où une réparation directe des dommages serait plus avantageuse pour la Confédération. Dans un tel cas, l’autorité fédérale compétente doit couvrir le dommage subi par le sujet de droit suisse. Dans d’autres cas, l’ouverture d’une procédure en vertu de la convention sur la responsabilité pourrait s’avérer inopportune pour des raisons de politique extérieure. C’est pourquoi l’autorité fédérale compétente doit avoir la possibilité, dans de telles circonstances, de couvrir les dommages plutôt que de susciter des réactions indésirables en matière de politique extérieure (al. 4).

Al. 5

Si la Confédération obtient une réparation sur la base d’une procédure en vertu de la convention sur la responsabilité, elle doit la transférer au sujet de droit lésé. Elle peut toutefois déduire du montant de la réparation une part appropriée des coûts engagés pour la réalisation de la procédure en vertu de la convention sur la responsabilité. Selon le montant de la réparation, il convient de déterminer quelle part il est approprié d’imputer au sujet de droit lésé.

Art. 29 Action récursoire

Contrairement à l’art. 28, cette disposition porte sur les cas dans lesquels des personnes lésées ayant leur siège ou leur domicile à l’étranger ont incité leur État d’origine à engager une procédure de demande en réparation contre la Suisse en vertu de la convention sur la responsabilité.

Al. 1 à 3

Si la Confédération doit verser des dommages et intérêts en raison de la procédure de droit international, elle doit pouvoir exercer une action récursoire contre l’opérateur qui a causé le dommage ou, le cas échéant, contre son assurance (al. 1). Dans ce cas, il est cohérent que l’action récursoire soit limitée aux mêmes montants maximaux que pour la responsabilité directe de l’opérateur (al. 2 et 3). La question de savoir si et dans quelle mesure la Confédération exercera une action récursoire dans un cas d’espèce relèvera d’une décision d’appréciation, lors de laquelle l’autorité compétente examinera en particulier si l’action récursoire est susceptible de conduire à des coûts supplémentaires pour la Confédération dans l’hypothèse d’une faillite consécutive de l’opérateur (voir à ce sujet les remarques préliminaires relatives à l’art. 25 ainsi que les explications relatives à l’al. 5 ci-dessous).

Al. 4

Si cependant un opérateur réalise ses opérations sans autorisation ou sur la base d’une autorisation étrangère, il est justifié que l’action récursoire s’exerce pleinement contre celui-ci en cas de sinistre, car la Confédération ne dispose dans de telles situations d’aucune possibilité, ou que de possibilités insuffisantes, d’intervenir contre des irrégularités dans le cadre de sa surveillance, ce qui augmente les risques de responsabilité au sens de la convention sur la responsabilité.

Al. 5

Lors de l’exercice du droit d’action récursoire, il est en outre essentiel que l’autorité compétente veille, en accord avec l’autorité de surveillance, à ce que les opérations spatiales de l’opérateur puissent être poursuivies ou, le cas échéant, terminées conformément à la loi et à l’autorisation. Si l’action récursoire de la Confédération menace de mettre l’opérateur en faillite et que celui-ci n’est plus en mesure de contrôler ou de piloter ses satellites, l’autorité de surveillance doit activer le plan d’urgence visé à l’art. 9, al. 1, let. k, ou ordonner une mesure de remplacement au sens de l’art. 35, al. 4, afin de garantir que les satellites de l’opérateur ne causent pas de dommages.

Art. 30 Autorité de surveillance

En vertu des art. 8, al. 1, et 43, LOGA, le Conseil fédéral dispose d’une compétence globale en matière d’organisation⁸¹. Par conséquent, il définira dans l’ordonnance l’unité administrative (p. ex. office fédéral XX, secrétariat d’État YY) qui sera instituée en tant qu’autorité de surveillance pour les opérations spatiales au sens de la LOS⁸². La présente disposition permet également au Conseil fédéral d’instituer une autorité de surveillance propre aux opérations spatiales des unités administratives militaires, comme c’est le cas notamment dans le domaine de l’aviation militaire (voir art. 3, al. 2, LA). Il est à relever que si l’autorité de surveillance compétente est nommée directement dans certaines lois plus anciennes comme la LA, de telles règles de compétence ne sont généralement plus fixées à ce niveau depuis l’entrée en vigueur de la révision de la LOGA du 1^er février 2003⁸³.

Variantes examinées et rejetées «établissement autonome» et «commission décisionnelle»

Les possibilités d’instituer comme autorité de surveillance un établissement autonome de la Confédération ou une Commission décisionnelle sur les opérations spatiales ont été examinées.

L’externalisation de la surveillance à un établissement autonome, sur le modèle de l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA), permettrait de concentrer l’expertise nécessaire pour la surveillance tout en lui garantissant un maximum d’indépendance. L’octroi d’autorisations serait toutefois séparé de l’autorité de surveillance, ce qui impliquerait la mise en place d’une autorité indépendante chargée de délivrer les autorisations, disposant de son propre personnel et de sa propre infrastructure, en plus de l’établissement de surveillance (avec lui aussi son conseil d’administration, son secrétariat, son personnel et son infrastructure propres). Un tel doublon alourdirait de manière disproportionnée les structures d’exécution pour la mise en œuvre de la LOS. Par ailleurs, la séparation entre la surveillance et l’octroi des autorisations ne répond à aucune nécessité. Étant donné qu’il est peu probable que l’industrie spatiale atteigne, actuellement ou dans un futur proche, les proportions du marché financier, le Conseil fédéral estime qu’il n’est pas pertinent d’instaurer un établissement autonome pour la surveillance des opérations spatiales.

Sur le modèle de la Commission fédérale de l’électricité (EICom) ou de la Commission fédérale de la communication (ComCom), il serait aussi possible de mettre en place une commission décisionnelle indépendante en tant qu’autorité de surveillance. Cette commission devrait néanmoins être secondée par un secrétariat professionnel. L’organisation du secrétariat et la définition de ses tâches relèveraient de la compétence du Conseil fédéral, avec comme résultat que ce secrétariat fonctionnerait au bout du compte comme un office fédéral. Le Conseil fédéral ne voit pas quels seraient les avantages d’une structure de commission dans ce cas. Contrairement à l’EICom et à la ComCom, dans le cas d’une autorité de surveillance pour le domaine spatial, il n’est pas question de tâches de régulation du marché, mais de tâches de surveillance de police économique. C’est pour ces raisons que le Conseil fédéral a rejeté cette option.

Art. 31 Tâches de l’autorité de surveillance

La liste des tâches n’est pas exhaustive, elle vise uniquement à fixer les principales activités de surveillance. À d’autres endroits, la loi attribue d’autres compétences ou tâches à l’autorité de surveillance, par exemple relatives à l’entraide administrative. En outre, le Conseil fédéral peut déléguer des tâches supplémentaires à l’autorité de surveillance.

Let. a

Le devoir d’examen ne s’étend pas uniquement à l’autorisation pour des opérations spatiales mais aussi aux autres autorisations, notamment celle pour le transfert d’une autorisation. Il découle déjà des art. 14 s. OLOGA que l’autorité de surveillance est tenue d’impliquer les autres services concernés lors de l’examen des demandes, cette disposition ne doit donc pas être inscrite ici. Le fait que les autorisations soient délivrées par l’autorité de surveillance (et non par une autorité indépendante chargée de délivrer les autorisations) est la règle en matière de droit de police (voir p. ex. la surveillance qu’exerce l’OFT sur les chemins de fer et sur l’octroi de l’agrément de sécurité et des autorisations d’accès au réseau, art. 8a et 8d de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer)⁸⁴, et de manière similaire, les art. 17 et 22 de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les installations à câbles⁸⁵ pour ce qui est des autorisations d’exploiter pour les installations à câbles ainsi que les art. 27 et 56 ss LA en ce qui concerne les autorisations d’exploitation pour les entreprises commerciales de transport aérien ainsi que pour l’examen et l’attestation de la navigabilité d’aéronefs). Il n’y a aucune raison de s’éloigner de ce modèle standard dans le domaine spatial. D’un point de vue théorique, il est peu probable que naissent des conflits d’intérêts entre l’octroi d’autorisations et la surveillance⁸⁶. Dans l’éventualité où des conflits d’intérêts devaient apparaître au fil du temps, le Conseil fédéral établira dans l’ordonnance que l’octroi des autorisations et l’exercice de la surveillance doivent être attribués à différentes branches administratives au sein de l’autorité responsable. Il convient de noter que, même lorsqu’il existe une autorité de surveillance indépendante, l’octroi d’autorisations n’est pas séparé de la surveillance (voir p. ex. l’octroi d’autorisations par la FINMA pour les banques, art. 3 de la LB, et pour les autres infrastructures des marchés financiers, art. 4 de la loi LIMF, bien que la FINMA surveille ces acteurs du marché financier et régule en outre le marché financier au travers d’ordonnances, de directives et autres, voir art. 5 ss de la loi LFINMA).

Let. b

L’exigence d’approbation concernant le recours à une entreprise tierce s’applique également si l’entreprise tierce a son siège ou son centre opérationnel à l’étranger. L’évaluation de l’adéquation de l’entreprise tierce par l’autorité de surveillance en vertu de l’art. 14 ne constitue pas un acte de souveraineté interdit sur territoire étranger.

Let. c

La surveillance continue des activités autorisées est une tâche exigeante. Il est envisageable que l’autorité de surveillance délègue certaines tâches de surveillance à une institution nationale ou internationale compétente, par exemple à un institut technique disposant des ressources nécessaires (voir à ce propos art. 33 et 52, al. 2, let. e).

Concernant la surveillance d’entreprises tierces: les entreprises tierces associées aux activités ne sont certes pas titulaires de l’autorisation, mais elles sont tenues de respecter les conditions de l’autorisation (art. 14, al. 2). De ce fait, elles peuvent être soumises, comme le titulaire de l’autorisation, à une surveillance sans restriction.

Let. d

Afin d’éviter toute insolvabilité de l’opérateur, il est important que l’autorité de surveillance intervienne suffisamment tôt et ordonne une activation du plan d’urgence.

Let. e

Dans une volonté de cohérence, l’autorité de surveillance, en tant qu’unité administrative, doit également être en charge de la préparation des affaires du Conseil fédéral qui se rapportent à la présente loi. Il peut s’agir notamment de révisions de la LOS et de l’ordonnance y afférente.

Art. 32 Obligation d’informer et de collaborer

Si un opérateur ou une entreprise tierce associée à ses activités a son siège ou son centre opérationnel à l’étranger, l’autorité de surveillance doit, selon les circonstances, imposer la collecte d’informations au travers de l’entraide administrative (voir à ce propos art. 53). Pour les opérateurs et les entreprises tierces nationaux, l’autorité de surveillance pourrait imposer la collecte d’informations sur la base d’une décision d’exécution administrative directe (voir à ce propos art. 41, al. 1, let. b et al. 2 et 3, PA).

Art. 33 Recours à des experts

Il faut s’attendre à ce que l’autorité de surveillance, dans l’exercice de ses tâches, doive recourir à une expertise technique dans certains cas, par exemple pour l’évaluation de la sécurité ou l’impact environnemental d’un objet spatial. Dans ce cadre, elle doit pouvoir en règle générale agir rapidement, que ce soit pour l’évaluation des demandes d’autorisation ou dans l’exercice courant de la surveillance. Une éventuelle mise au concours des mandats d’expertise en vertu de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics (LMP)⁸⁷ serait contraire à cette exigence. C’est pourquoi il est opportun d’exclure l’application de la LMP à de tels mandats d’expertise. Les mandats d’expertise doivent contenir des mandats d’examen concrets. Il ne s’agit pas de demander simplement une évaluation sommaire d’une demande. Selon les circonstances, il peut s’avérer opportun de recourir à une organisation internationale telle que l’ESA pour l’évaluation de questions spécifiques. Les experts ou les organisations mandatés ayant leur siège en Suisse sont soumis au secret de fonction en vertu de l’art. 320 du Code pénal suisse⁸⁸. Si les mandataires ont leur siège ou leur domicile à l’étranger, le respect du secret de fonction doit être garanti dans le contrat passé avec eux.

Outre les mandats d’examen prévus à l’art. 33, l’autorité de surveillance pourra également commander la réalisation d’expertises pour clarifier des questions de fond. L’attribution de tels mandats ne requiert toutefois pas de base légale et une dérogation à l’application de la LMP ne se justifierait pas dans ce cas.

Art. 34 Mesures

Al. 1

Lors de l’octroi de l’autorisation, l’opérateur se voit fixer un délai à l’intérieur duquel il doit commencer les opérations spatiales concernées (art. 11, al. 1, let. c). Si ce délai n’est pas respecté, l’autorité de surveillance peut révoquer l’autorisation. Une marge d’appréciation lui est volontairement laissée à ce propos. S’il existe de bonnes raisons justifiant un retard, l’autorité de surveillance peut en tenir compte en procédant à une adaptation de l’autorisation (art. 36).

Al. 2 et 3

Si l’autorité de surveillance constate au cours de son activité de surveillance que les opérations spatiales ne sont pas réalisées conformément aux obligations définies, elle édicte les directives nécessaires à l’intention de l’opérateur et lui impartit un délai pour rétablir la conformité au droit. Il découle de l’art. 30 PA que les autorités doivent entendre les parties avant de fixer le délai. Si l’infraction aux obligations est imputable à une entreprise tierce associée aux activités, l’opérateur doit veiller, conformément aux directives de l’autorité de surveillance, à ce que ladite entreprise tierce remplisse ses obligations dans le délai imparti. En cas d’échec, l’opérateur doit mettre fin à la collaboration avec l’entreprise tierce (voir art. 14, al. 3). La menace d’une sanction augmente la pression sur l’opérateur pour qu’il rétablisse la conformité au droit (al. 3).

Al. 4

En cas de risque de faillite de l’opérateur, l’autorité de surveillance ordonne, le cas échéant, l’activation du plan d’urgence afin de garantir la réalisation sûre de l’opération spatiale autorisée.

Al. 5

Au sens de la clause générale de police, l’autorité de surveillance doit être autorisée à ordonner des mesures d’urgence lorsqu’il y a une mise en danger immédiate de la vie ou de l’intégrité corporelle, des intérêts de la sécurité nationale ou de l’environnement. Pour de telles prescriptions urgentes, l’autorité de surveillance n’est pas tenue d’entendre l’opérateur au préalable (voir art. 30, al. 2, let. e, PA). Même dans de telles situations d’urgence, l’autorité de surveillance s’adressera en premier lieu à l’opérateur pour exiger de celui-ci qu’il prenne les mesures d’urgence nécessaires. Si cela n’est pas possible en raison des circonstances ou si cette intervention reste sans effet, l’autorité de surveillance peut ordonner qu’un autre opérateur prenne immédiatement les mesures d’urgence nécessaires ou demander à une autre unité administrative ou à une organisation internationale appropriée de s’en charger. L’ESA serait par exemple une telle organisation internationale appropriée.

Art. 35 Retrait de l’autorisation

Al. 1

Let. a et b

Les deux motifs définis ici permettant de retirer une autorisation pour des opérations spatiales concernent des situations dans lesquelles les exigences applicables en vertu d’autres lois ne sont pas ou plus remplies. Il n’y a aucune raison de maintenir l’autorisation d’opérations spatiales s’il est établi que les droits d’utilisation des fréquences nécessaires ont été refusés ou retirés (let. a) ou si les activités spatiales réalisées sur un objet spatial violent le droit applicable en la matière (let. b). Dans les deux cas, il est à noter que c’est en premier lieu l’autorité de surveillance responsable de l’utilisation des fréquences ou de l’activité spatiale en question, respectivement, qui doit prendre des mesures à l’encontre de l’utilisateur de l’objet spatial. Si, par exemple, l’OFCOM constate qu’un satellite cause des perturbations au niveau des télécommunications⁸⁹, il doit, en vertu des art. 34 et 58 LTC, contraindre l’entreprise responsable des perturbations à remédier au dérangement. Si le dérangement n’est pas supprimé, l’OFCOM peut retirer les droits d’utilisation des fréquences correspondants. Dans un tel cas, il recommande à l’autorité de surveillance des opérations spatiales, dans le cadre de l’entraide administrative (art. 53, al. 2), de retirer également l’autorisation délivrée ou d’imposer une mesure de remplacement. L’autorité de surveillance compétente pour certaines activités spatiales procédera de même si elle constate que les prescriptions applicables en la matière ne sont pas respectées et que la non-conformité aux obligations perdure malgré ses interventions. En outre, une autorisation devra être retirée si l’on constate, a posteriori, qu’il n’existe pas d’autorisation d’exportation ou que des dispositions relatives à des sanctions s’appliquent.

Let. c

En cas de transfert du siège d’un opérateur suisse dans un État étranger, le retrait de l’autorisation suisse peut s’imposer. Il faut cependant tenir compte des circonstances du cas particulier en question. Si l’État étranger reconnaît l’autorisation suisse sur la base d’une décision d’équivalence, le retrait de l’autorisation n’est pas justifié. En revanche, le retrait serait justifié si l’État étranger, à défaut d’une reconnaissance de l’autorisation suisse, délivrait à l’opérateur une autorisation selon son propre droit. Si l’État dans lequel l’opérateur suisse transfère son siège ne connaît aucun régime d’autorisation et si les opérations spatiales n’y sont pas soumises à une surveillance, il y a lieu de décider sur la base d’une évaluation du risque s’il convient néanmoins de maintenir l’autorisation suisse. Dans ce cas, l’autorité de surveillance devrait continuer à surveiller les opérations spatiales de l’opérateur en question et s’appuyer autant que nécessaire sur l’entraide administrative (art. 53); le cas échéant, elle s’efforcera de convenir des modalités de l’entraide administrative avec l’État en question (voir à ce propos art. 52, al. 2, let. c).

Al. 2 à 4

Ces dispositions règlent le retrait de l’autorisation s’il s’avère qu’un opérateur n’est plus en mesure ou n’a plus la volonté de garantir une réalisation de ses opérations spatiales conforme à ses obligations après que des mesures au sens de l’art. 34, al. 1 à 4, ont été prononcées à son égard. Dans ce cas, des conséquences échelonnées sont prévues, résumées ci-après sous forme de mots-clés:

• – obligation faite à l’opérateur de veiller à la reprise contractuelle des opérations spatiales par un autre opérateur (al. 2);

• – obligation faite à l’opérateur de cesser les opérations spatiales (al. 3);

• – obligation faite à un autre opérateur ou demande faite à une autre unité administrative ou organisation internationale appropriée de terminer les opérations spatiales de l’opérateur initial (al. 4).

Pour des cas similaires, la loi belge prévoit la possibilité de suspendre l’autorisation au lieu de la retirer. Dans le présent contexte, cet instrument paraît cependant peu pertinent, car le titulaire de l’autorisation n’aurait plus de base pour réaliser ses opérations spatiales durant la période de suspension et l’autorité de surveillance serait par conséquent amenée à mettre en place des mesures de remplacement pendant la durée de celle-ci, ce qui entraînerait des complications inutiles. On peut partir du principe que l’autorité de surveillance, si elle constate un manquement aux obligations, fera d’abord tout son possible pour amener l’opérateur à rétablir lui-même la conformité au droit (le cas échéant avec le soutien d’une entreprise tierce associée aux opérations). Dans le cas où cette procédure échoue, il est déjà trop tard pour suspendre l’autorisation, qui doit alors être retirée.

Al. 5

En cas de révocation ou de retrait d’une autorisation, la question de savoir si l’entreprise concernée peut demander une indemnisation pour le dommage qui en résulte revient régulièrement sur la table. Cette préoccupation concerne avant tout les éventuels investissements non amortissables⁹⁰. En vertu du principe suivant lequel les restrictions de la liberté économique et de la propriété, motivées par le droit de police, doivent être supportées sans donner droit à un dédommagement⁹¹, un devoir d’indemnisation (au titre d’expropriation matérielle) ne doit en règle générale pas s’imposer. Pour éviter tout litige à ce sujet, il est préférable d’inscrire dans la loi un principe d’absence d’indemnisation. Un tel principe peut en outre se justifier par le fait qu’il est limité en l’espèce aux cas de comportements non conformes aux obligations. Si la révocation ou le retrait de l’autorisation est dû à une raison liée à l’autorité de surveillance, car elle n’a par exemple pas pris en compte suffisamment tôt, durant la procédure d’autorisation, un aspect important selon les circonstances, une indemnisation pour expropriation matérielle entre en ligne de compte si l’autorisation doit être retirée au vu de la nouvelle situation.

Art. 36 Adaptation de l’autorisation

L’autorisation doit pouvoir être adaptée en cas de modifications notables de la situation. Selon le cas de figure, une telle adaptation peut être dans l’intérêt de l’opérateur, par exemple s’il est d’avis qu’une condition d’autorisation n’est plus nécessaire ou s’il est prévu d’autoriser une nouvelle utilisation de l’objet spatial. C’est pourquoi, en cas de modifications notables de la situation, l’opérateur doit avoir le droit de demander une adaptation de l’autorisation (let. a). À noter que selon la loi danoise, les adaptations qui émanent de l’autorité de surveillance et concernent la garantie de la sécurité et de la conformité au droit d’une opération (let. b) ne sont autorisées que sous réserve d’une modification notable de la situation. Cette approche n’est pas souhaitable. En effet, il se peut tout à fait que l’autorité de surveillance ne remarque qu’a posteriori qu’elle n’a pas suffisamment tenu compte d’un aspect de sécurité ou d’un aspect lié à l’environnement en soi déjà connu au moment de l’octroi de l’autorisation. Même dans un tel cas, il doit lui être possible d’ordonner a posteriori ce qui est nécessaire pour écarter le risque de compromettre une réalisation des opérations sûre et conforme au droit.

Art. 37 Enquête sur les accidents et les incidents graves

Si des opérations spatiales engendrent un accident ou un incident grave, une enquête doit être menée afin d’en déterminer les circonstances, le déroulement et les causes. À cet effet, le Conseil fédéral doit pouvoir mandater une organisation appropriée pour la réalisation de l’enquête. Le mandat peut être confié au cas par cas ou en termes généraux et abstraits dans l’ordonnance. Au début de la durée de validité de la loi, il s’agira probablement plutôt d’attributions au cas par cas. La LMP ne s’applique pas à l’attribution de tels mandats (al. 3). Si des dispositions de procédure sont nécessaires, le Conseil fédéral les fixera dans l’ordonnance. Il réglera également la manière dont les coûts devront être couverts (al. 4). Le Conseil fédéral peut se fonder sur l’art. 26a LA en ce qui concerne la couverture des coûts. Cette disposition prévoit qu’une partie des coûts peut être mise à la charge de la personne ayant causé le dommage, que les frais d’enlèvement sont à la charge de l’exploitant de l’aéronef (dans le domaine spatial, à la charge de l’opérateur) et que le canton sur le territoire duquel l’événement s’est produit supporte les frais de surveillance du lieu de l’accident.

Art. 38 Voies de droit

Les décisions de l’autorité de surveillance sont sujettes à recours conformément aux dispositions générales de la procédure administrative fédérale (al. 1). À l’al. 2, il est prévu que l’autorité de surveillance peut retirer au cas par cas l’effet suspensif d’un recours sous certaines conditions. Si l’autorité de surveillance ordonne une mesure au sens de l’art. 34, al. 5, l’effet suspensif d’un recours est exclu en vertu de la loi et ne peut pas même être rétabli par le tribunal (al. 3). Cette disposition stricte se justifie dans les cas où la sécurité représente la priorité absolue.

Art. 39 Opérations spatiales d’unités administratives civiles

Remarques préliminaires

Dans le cas où une unité administrative centrale civile, une unité administrative décentralisée ou un établissement de droit public de la Confédération souhaite exploiter un satellite en régie propre en vue d’accomplir ses tâches, la question se pose de savoir si elle doit également obtenir une autorisation de l’autorité de surveillance. En ce qui concerne la possibilité même pour une telle unité administrative de réaliser une opération spatiale, elle doit être évaluée en fonction de la législation matérielle qui lui est applicable. Le critère principal consiste à déterminer si l’opération spatiale en question sert à permettre à l’unité concernée d’accomplir ses tâches de manière rationnelle. Le cas échéant, l’opération spatiale devrait être considérée comme une activité administrative auxiliaire, qui ne requiert aucune base légale⁹². On pourrait par exemple imaginer que swisstopo veuille exploiter un satellite pour accomplir les tâches qui lui incombent en vertu de la LGéo et de l’ordonnance du 21 mai 2008 sur la mensuration nationale (OMN)⁹³. Cependant, aucune autorisation ne peut être accordée entre autorités fédérales, car celles-ci appartiennent à la même collectivité publique (Confédération) et sont placées sur un pied d’égalité du point de vue de la hiérarchie administrative. La législation sur les télécommunications prévoit une exception à ce principe. Les utilisateurs publics de fréquences sont soumis aux mêmes règles d’attribution des fréquences que les utilisateurs privés.

Al. 1 et 2

Le projet de loi prévoit une solution différente en précisant que l’autorité de surveillance doit donner son approbation à un tel projet (al. 1). Les conditions d’autorisation s’appliquent en principe par analogie, à l’exception de la conclusion d’une assurance-responsabilité civile⁹⁴ et de la présentation d’un plan d’urgence financier (al. 2). La loi ne s’applique pas aux opérations spatiales d’une unité administrative militaire (de manière analogue à la LA dans le domaine de l’aviation, art. 106, al. 2, LA). Le Conseil fédéral peut toutefois déclarer applicables certains éléments essentiels (voir art. 40 ci-après).

Al. 3 à 5

Si l’autorité de surveillance refuse de donner son approbation dans un cas particulier, une procédure de recours ordinaire est exclue, car les autorités fédérales, en tant que membres de la même collectivité publique, ne peuvent pas recourir les unes contre les autres. En lieu et place, une procédure d’escalade allant jusqu’au Conseil fédéral est prévue, dans la mesure où l’unité administrative requérante et l’autorité de surveillance n’appartiennent pas au même département (al. 3)⁹⁵. Il en va de même pour les éventuelles instructions de l’autorité de surveillance à l’égard de l’unité administrative concernée (al. 4 et 5). Il convient de souligner que ce qui précède ne s’applique pas aux entités devenues juridiquement autonomes dont le capital et les voix sont détenus, à titre majoritaire, par la Confédération (p. ex. RUAG Holding ou RUAG International, La Poste Suisse, les CFF et Swisscom). De telles entités sont soumises à l’obligation d’autorisation et à la surveillance ordinaires.

Il convient de noter que les programmes fédéraux devront tenir compte de la déclaration de certains gouvernements européens relative à la phase d’exploitation des lanceurs Ariane, Vega et Soyouz au Centre spatial guyanais⁹⁶. Cette déclaration, contraignante pour les États participants, a été révisée en 2017 et en 2025. La Suisse a signé le texte révisé et notifiera la ratification en 2026. La version révisée entrera en vigueur dès lors qu’il y aura un nombre suffisant de ratifications.

Art. 40 Opérations spatiales d’unités administratives militaires

La LOS ne s’applique en principe pas aux opérations spatiales militaires et de sécurité, sous réserve de la réglementation relative à la responsabilité inscrite à l’art. 41, mais le Conseil fédéral doit déclarer applicables les dispositions de la LOS (éventuellement avec certaines adaptations) qui sont essentielles à la réalisation des objectifs en matière de sécurité, d’environnement et de viabilité.

Art. 41 Responsabilité

En vertu de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité (LRCF)⁹⁷ (voir art. 1, 3 ss et 19)⁹⁸, les unités administratives visées aux art. 39, al. 1, et 40, al. 1, sont en principe responsables des éventuels dommages causés par leur activité. Ce régime ne serait toutefois pas approprié dans le présent contexte pour les raisons suivantes: en soulignant le «caractère illicite» de l’acte dommageable, la LRCF définit un critère élevé à la notion de responsabilité⁹⁹, lequel, selon la convention sur la responsabilité, ne s’applique pas à la responsabilité de l’État. C’est pourquoi, sur le plan matériel, la responsabilité des opérateurs «fédéraux» (y c. du secteur militaire) poursuivant des opérations spatiales doit être régie par la LOS¹⁰⁰. Seule la procédure doit être soumise à la LRCF lorsqu’une opération spatiale est considérée comme l’accomplissement d’une tâche fédérale.

Art. 42 Tâches de l’autorité de surveillance

Dans la convention sur l’immatriculation des objets lancés dans l’espace extra-atmosphérique (convention sur l’immatriculation), la Suisse s’est engagée à mettre en place un registre national des objets spatiaux. Les principales dispositions en la matière doivent être inscrites dans la loi. En revanche, les dispositions directement applicables de la convention sur l’immatriculation, telles que les art. II, III, VI et VII, ne doivent pas être transposées. Il est évident que la tenue du registre doit être confiée à l’autorité de surveillance. Celle-ci doit également soumettre une proposition au DFAE afin que ce dernier transmette au Secrétaire général de l’ONU les informations requises par la convention sur l’immatriculation.

Art. 43 Inscriptions au registre

Les objets spatiaux pour l’exploitation desquels la Suisse a délivré une autorisation sont immatriculés d’office dans le registre spatial suisse (al. 1). Il n’est pas nécessaire de fixer un délai déterminé pour cette inscription. En ce qui concerne le contenu des inscriptions au registre (al. 2), l’art. IV, al. 1, de la convention sur l’immatriculation est suffisamment précis pour qu’il soit possible d’y faire référence. Dans l’ordonnance (al. 3), le Conseil fédéral établira une liste complète des informations en tenant compte de la résolution A/RES/62/101 de l’ONU et d’autres règlements pertinents de l’ONU¹⁰¹. En ce qui concerne les orbites, il reprendra les inscriptions figurant dans le MIFR.

Art. 44 Modification d’inscriptions au registre

Les modifications du registre sont effectuées d’office. La suppression concerne les cas où un objet spatial ne se trouve définitivement plus dans l’espace. En revanche, lorsqu’un satellite est transféré vers une orbite de rebut, l’inscription est corrigée en conséquence. Une telle modification est communiquée au Secrétaire général de l’ONU.

Art. 45 Consultation

Le registre doit contenir toutes les données pertinentes. Dans certaines circonstances, il peut s’agir de données soumises au secret commercial ou pour lesquelles il existe un intérêt au maintien du secret, par exemple pour des raisons de politique de sécurité. C’est pourquoi le registre ne doit pas être mis à la disposition du public. Il est prévu que le Conseil fédéral définisse dans l’ordonnance quelles inscriptions sont librement accessibles et de quelle manière il est possible de consulter le registre.

Art. 46 Régime des émoluments

Il est courant de percevoir des émoluments pour certaines prestations de l’administration qui ne profitent pas à la collectivité. Les principes de la couverture des frais et de l’équivalence s’appliquent à cet égard. Cela signifie que le montant total des émoluments perçus ne doit pas être supérieur aux coûts des prestations facturées et que chaque émolument doit être proportionnel à la prestation fournie dans le cas particulier. L’émolument pour les activités de contrôle ponctuelles (let. b) est éventuellement complété par la répercussion des coûts des mesures de remplacement visées aux art. 34, al. 5, et 35, al. 4. Comme on l’a mentionné au ch. 1.2.4, la perception d’une taxe forfaitaire de surveillance a été volontairement écartée.

Art. 47 Montant des émoluments

Le Conseil fédéral fixe le tarif des émoluments dans l’ordonnance. Il dispose pour cela de différentes possibilités (p. ex. montants fixes pour certaines prestations ou montants variables calculés en fonction du temps consacré, etc.). Lors de la fixation du tarif, le Conseil fédéral veillera également à la compétitivité du régime des émoluments sur le plan international. En vertu de l’art. 46a, al. 4, LOGA, le Conseil fédéral pourra prévoir des dérogations à la perception des émoluments dans la mesure où une telle dérogation se justifie par un intérêt public prépondérant. Cette disposition permet aussi de prévoir des réductions d’émoluments pour des organisations d’utilité publique ou autrement actives dans l’intérêt public.

Art. 48 Frais

Les mandats d’examen et les expertises ne sont pas des prestations de l’administration, mais entraînent à chaque fois des coûts externes. Ils peuvent donc être facturés entièrement ou partiellement à titre de frais (al. 1). Une répercussion partielle des coûts est notamment envisageable lorsqu’une expertise contient de nouveaux résultats qui peuvent également être utilisés par des requérants ultérieurs (et par l’autorité de surveillance). Dans un tel cas, il ne serait pas correct d’imputer l’ensemble des coûts au requérant dont la demande a motivé l’expertise. L’ordonnance devra le prévoir en conséquence.

Selon l’offre de l’organisation ou de l’expert consulté, il se peut qu’un mandat d’examen ou une expertise entraîne des coûts considérables. Dans un tel cas, le requérant doit avoir la possibilité de retirer sa demande et, le cas échéant, de faire réaliser lui-même les examens nécessaires (al. 2). Il conserve en outre la possibilité de déposer ultérieurement une demande remaniée, assortie des documents techniques nécessaires. Lors de l’édiction de l’ordonnance, il conviendra d’examiner s’il est opportun de fixer un montant minimal relatif à l’obligation de l’autorité de surveillance d’informer le requérant. Ce faisant, il faudra tenir compte du fait que ces coûts sont à mettre en perspective avec les coûts qu’entraîneront les opérations spatiales planifiées par l’opérateur.

Art. 49 Sanctions administratives

Remarques préliminaires: on trouve souvent des sanctions administratives pécuniaires dans les actes relevant de la surveillance économique¹⁰². Ces sanctions se distinguent des dispositions pénales par les caractéristiques suivantes: elles s’adressent exclusivement à des entreprises et non à des personnes physiques. Elles sont en principe prononcées indépendamment de la faute¹⁰³; la violation objective d’un devoir de prudence de la part de l’entreprise doit toutefois être prouvée («faute dans l’organisation»; selon la jurisprudence, celle-ci résulte déjà d’un comportement manifestement contraire au droit¹⁰⁴). Juridiquement, les sanctions administratives ne sont pas des condamnations pénales mais des décisions et sont donc prononcées en vertu de la PA. Les dispositions de cette dernière doivent toutefois être interprétées en tenant compte des garanties de procédure pénale prévues par la Cst. et la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH)^105,106. Les sanctions administratives à l’encontre d’entreprises ayant leur siège à l’étranger ne peuvent être prononcées que par la voie de l’entraide administrative.

Al. 1

La menace de sanction (10 % du chiffre d’affaires annuel) correspond à un modèle largement répandu (voir p. ex. art. 60 LTC, art. 90 de la loi du 24 mars 2006 sur la radio et la télévision [LRTV]¹⁰⁷ ou art. 25 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste [LPO]¹⁰⁸). Elle permet d’annuler rétroactivement le succès économique résultant de pratiques commerciales lucratives mais illicites et d’inciter ainsi les entreprises à adopter un comportement conforme au droit. Sont concernés les opérateurs au sens défini à l’art. 3, let. d, c’est-à-dire aussi les collectivités de personnes sans personnalité juridique.

Le premier énoncé de fait légal passible d’une sanction concerne les opérateurs qui réalisent leurs opérations sans l’autorisation requise ou qui la poursuivent malgré qu’ils eussent reçu l’injonction d’y mettre fin faute d’avoir demandé l’octroi d’une autorisation suisse. Un opérateur qui reprend une opération spatiale d’un opérateur étranger en violation de l’art. 21 encourt également cette sanction si elle exerce cette activité sans autorisation suisse. Dans un tel cas, la Suisse ne se considérera certes pas comme État de lancement, mais en raison de son éventuelle responsabilité internationale, elle est habilitée et tenue d’intervenir contre des situations illicites. L’éventuelle sanction de l’opérateur initial est régie par le droit étranger applicable (let. a).

Le deuxième énoncé de fait légal passible d’une sanction (let. b) contient une disposition générale concernant les infractions graves aux obligations. Les «dispositions légales» englobent également les dispositions d’ordonnance qui, dans certaines circonstances, obligent les opérateurs à mettre en œuvre des recommandations et des normes internationales. Sur le plan matériel, il doit cependant toujours s’agir de la sécurité des opérations spatiales ou de la prévention des atteintes à l’environnement et de la formation de débris spatiaux. Le fait que les entreprises tierces associées aux opérations puissent aussi être sanctionnées paraît logique compte tenu des fonctions qu’elles peuvent assumer et de leur incidence potentiellement grande sur la sécurité.

Enfin, la sanction peut aussi frapper des opérateurs qui violent les dispositions relatives au recours à des entreprises tierces ou au transfert de leurs opérations spatiales (let. c). S’expose notamment à une sanction l’opérateur qui ignore l’interdiction qui lui est faite de transférer ses opérations à un opérateur étranger, prononcée par l’autorité de surveillance en vertu de l’art. 18 parce que l’État étranger concerné refuse de conclure une convention internationale.

Al. 2

Il serait certes envisageable de punir les violations mineures par une amende de droit pénal administratif en lieu et place de sanctions administratives. Cependant, le système de sanction s’en trouverait considérablement compliqué. L’avantage de la solution proposée réside dans le fait que la même procédure est appliquée pour toutes les sanctions. Il est important de noter qu’en ce qui concerne les obligations de communiquer, de justifier et d’informer au sens des let. b à d, il est possible de sanctionner non seulement l’omission ou le refus de fournir des informations, mais également le fait de donner des informations fausses ou incomplètes.

Al. 3

Lors du calcul d’une sanction, il convient de tenir compte non seulement de la gravité de l’infraction, mais également de la capacité financière de l’entreprise. Cette règle est particulièrement importante si l’on considère que l’autorité de surveillance n’a pas forcément intérêt à prononcer une sanction qui provoque la faillite d’une entreprise, sachant qu’elle devra ensuite mettre en place des mesures de remplacement.

Al. 4

Dans l’esprit d’une «culture de sécurité positive» (positive safety culture¹⁰⁹), il convient de renoncer à toute sanction lorsqu’un unique manquement léger aux obligations n’a pas entraîné de menace pour la sécurité des opérations spatiales, d’atteinte à l’environnement ou de formation de débris spatiaux.

Al. 5

Le droit général de la procédure administrative en vigueur ne prévoit pas de dispositions expresses concernant la prescription de la possibilité de poursuivre des actions ou des omissions passibles de sanctions administratives. Il est proposé ici de fixer un délai de prescription de quatre ans de sorte à garantir une certaine sécurité juridique pour les opérateurs. Ce délai correspond à celui qui est prévu pour la prescription des contraventions en droit pénal administratif (voir art. 11, al. 1, de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif¹¹⁰).

Al. 6

En vertu de l’art. 6, al. 1, CEDH, les jugements doivent être rendus publiquement. Les décisions de première instance en matière de sanctions administratives ne sont il est vrai pas concernées par cette injonction, mais il est justifié d’inscrire dans la LOS que l’autorité de surveillance peut publier ses décisions de prononcer des sanctions administratives et, ce faisant, nommer les entreprises sanctionnées. La publication des décisions permet de garantir la transparence dans l’application correcte du droit pertinent par l’autorité en portant à la connaissance du public et des médias sa pratique en matière de sanctions (sur cette question, voir le rapport du Conseil fédéral du 23 février 2022 «Sanctions administratives pécuniaires»¹¹¹, ch. 5.7.2). Lors de la publication d’une décision de sanction, l’autorité administrative devra veiller à préserver les secrets d’affaires en caviardant les passages concernés dans la décision.

Art. 50 Contravention

Les sanctions administratives visées à l’art. 49 ne s’appliquent par définition qu’à des opérateurs qui agissent en tant que personnes morales ou en tant que collectivités de personnes sans personnalité juridique. Il n’est toutefois pas exclu en soi que des personnes physiques réalisent aussi des opérations spatiales, dans certaines circonstances même sans avoir demandé ou obtenu l’autorisation requise pour ces opérations. Pour de tels cas, il faut définir la notion de contravention en tant qu’élément constitutif d’une infraction afin de pouvoir sanctionner, aussi chez les personnes physiques, les comportements qui sont répréhensibles chez les entreprises. Par souci de simplification, cette définition s’appuie sur les faits légaux énoncés à l’art. 49. Cette technique de renvoi ne contrevient pas au principe «pas de peine sans loi», car elle précise sans aucune ambiguïté quels comportements sont passibles d’une sanction.

Art. 51 [sans titre]

La nouvelle loi du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD)¹¹², qui est entrée en vigueur le 1^er septembre 2023, a entraîné une révision totale des art. 57h à 57t de la LOGA. Les nouvelles dispositions de cette dernière constituent la base du traitement des données des personnes morales par les unités administratives de la Confédération. Sur la base de ces dispositions, l’autorité de surveillance peut par exemple enregistrer des demandes d’autorisation pour des opérations spatiales dans des systèmes de gestion des affaires et traiter les données qui s’y trouvent dans le cadre de l’accomplissement de ses tâches (art. 57h^bis et 57r LOGA). L’examen préalable des risques au sens des ch. 2 et 4.1 des Directives du Conseil fédéral du 28 juin 2023 concernant l’examen préalable des risques et l’analyse d’impact relative à la protection des données personnelles en cas de traitement de données personnelles par l’administration fédérale (Directives AIPD)¹¹³ a montré que le traitement prévu des données personnelles ne présentera vraisemblablement pas de risque élevé pour les droits fondamentaux des personnes concernées, raison pour laquelle une analyse d’impact relative à la protection des données personnelles n’a pas été nécessaire.

Al. 1

Bien que la référence, dans la première phrase, aux dispositions mentionnées de la LOGA soit de nature déclaratoire, elle est néanmoins nécessaire à la compréhension de la deuxième phrase. Par cette référence, les dispositions mentionnées de la LOGA, qui s’appliquent seulement au traitement des données de personnes morales, sont étendues aux collectivités de personnes sans personnalité juridique. Une telle extension est nécessaire dans le cas présent, car il faut s’attendre à ce que les opérations spatiales, dans bien des cas, soient menées par des entreprises réunies en consortium, créé sous la forme d’une société simple pour les besoins du projet. Il ne serait pas matériellement correct, du point de vue de la protection des données, de traiter les données de tels consortiums autrement que celles d’entreprises ayant le statut de personnes morales. Dans la mesure où des personnes physiques participent à une société simple, les dispositions de la LPD s’appliquent à celles-ci. Il est d’ailleurs à noter que la doctrine donne dans ce contexte un sens plus étendu à la notion de personne morale. Selon elle, en effet, même les sociétés de personnes qui n’ont pas de personnalité propre au sens juridique, mais qui ont la capacité d’être partie et d’ester en justice, sont considérées comme personnes morales (p. ex. les sociétés en nom collectif). Cependant, les sociétés simples échappent même à cette conception large des personnes morales.

Al. 2

En vertu de l’art. 57r LOGA, l’autorité de surveillance est habilitée à traiter les données de personnes morales dans le cadre de l’accomplissement de ses tâches, y compris certaines données sensibles (p. ex. données relatives à des procédures de sanction). Cette disposition ne couvre toutefois pas la communication de telles données, qui est quant à elle réglée à l’art. 57s LOGA. Elle ne couvre pas non plus le traitement et la communication de données personnelles sensibles, lequel peut également être nécessaire à l’accomplissement des tâches. C’est pourquoi une base légale spéciale doit être créée pour permettre la communication des données de personnes morales ainsi que le traitement et la communication de données personnelles sensibles. Selon la disposition proposée, l’autorité de surveillance pourra traiter, dans le cadre des procédures d’autorisation et dans l’exercice de ses tâches de surveillance, les données qui concernent spécifiquement la fiabilité de personnes physiques. De plus, l’autorité de surveillance pourra communiquer certaines données sensibles à d’autres services compétents pour certaines opérations ou activités spatiales ainsi qu’aux autorités de poursuite pénale. Cette possibilité concerne tant les données sensibles de personnes morales (p. ex. concernant leur capacité financière) que les données personnelles sensibles.

Art. 52 Coopération internationale

Al. 1

La conclusion de traités internationaux est en principe soumise à l’approbation de l’Assemblée fédérale (art. 166, al. 2, Cst.). La loi peut toutefois déléguer la compétence de conclure de tels traités au Conseil fédéral. L’objectif de cette délégation est de décharger l’Assemblée fédérale d’une multitude de dossiers contractuels qui concernent un domaine spécifique, essentiellement de caractère technique, et se limitent à une matière clairement définie¹¹⁴. Hormis ces délégations portant sur un domaine spécifique, le Conseil fédéral peut déjà, en vertu de l’art. 7a, al. 2 et 3, LOGA, conclure de manière générale des traités internationaux, pour autant qu’ils soient «de portée mineure». Sont en particulier considérés comme étant de portée mineure les traités internationaux qui servent à l’exécution de traités antérieurs approuvés par l’Assemblée fédérale et qui règlent la coopération administrative (voir art. 7a, al. 3, LOGA). Compte tenu du fait qu’à l’avenir, le domaine spatial fera l’objet de plus en plus d’accords de coopération internationale (surtout bilatéraux) visant à concrétiser les conventions spatiales fondamentales, une telle délégation au Conseil fédéral se justifie en l’espèce. Les traités internationaux sujets au référendum en vertu de l’art. 141, al. 1, let. d, Cst. restent toutefois de la compétence de l’Assemblée fédérale¹¹⁵, tout comme les contrats qui entraînent des dépenses dépassant certains montants limites.

Al. 2

Cette disposition concrétise la norme de délégation afin de simplifier l’application du droit. La liste n’est pas exhaustive. En vertu des let. a et b, le Conseil fédéral pourrait par exemple conclure lui-même de nouvelles conventions de l’ONU sur la prévention de débris spatiaux (pour autant que leur mise en œuvre ne requiert pas de modification d’une loi fédérale). En revanche, les accords relatifs à la surveillance et à l’entraide administrative (let. c à f) devraient en règle générale être de nature bilatérale. L’éventuelle participation de la Confédération à des entités juridiques réalisant des opérations spatiales (let. g) serait limitée par les plafonds financiers fixés à l’al. 1. On peut penser aux universités ou aux entreprises privées qui pratiquent par exemple le suivi et la localisation d’objets spatiaux («space tracking»).

Art. 53 Assistance administrative

Al. 1 et 2

Ces dispositions concernent en premier lieu l’entraide administrative entre autorités fédérales. Dans certains cas (p. ex. expérimentation animale dans l’espace), elles pourraient toutefois également s’appliquer aux services cantonaux. L’entraide administrative est essentielle pour une mise en œuvre efficace de la législation. Ainsi, l’OFCOM, par exemple, doit pouvoir s’adresser à l’autorité de surveillance lorsqu’il constate qu’une décision basée sur la LTC et portant sur l’élimination des perturbations de fréquences n’est pas prise en compte. L’autorité de surveillance est alors tenue de remédier à la situation en intervenant auprès de l’opérateur du satellite et, en dernier recours, en retirant l’autorisation accordée en vertu du droit spatial. À l’inverse, l’autorité de surveillance doit informer les autres autorités compétentes lorsqu’elle constate qu’un satellite fait l’objet d’activités qui sont réputées illicites en vertu d’autres actes législatifs ou qui s’écartent du cadre autorisé. On peut par exemple imaginer le cas où une expérimentation animale dans l’espace a été autorisée sous certaines conditions, mais que ces conditions ne sont peut-être pas respectées. Dans ce cas, il n’appartient pas à l’autorité de surveillance d’intervenir auprès de l’entreprise responsable de l’expérimentation animale, mais elle doit s’adresser à l’autorité cantonale compétente en matière de protection des animaux, qui prend alors la direction d’une intervention auprès de l’entreprise responsable. Si la situation illicite ne peut pas être réglée autrement, l’autorité compétente en matière de protection des animaux peut demander à l’autorité de surveillance de retirer l’autorisation relevant du droit spatial, car l’une des conditions, à savoir la conformité légale de l’expérimentation animale, n’est plus remplie.

L’entraide administrative est prévue non seulement pour les services fédéraux compétents pour certaines opérations spatiales, mais aussi pour les autorités chargées du contrôle des activités en question. Il s’agit par exemple du SECO, qui contrôle l’importation et l’exportation de marchandises, de technologies et de logiciels utilisés dans le cadre des opérations spatiales.

Inversement, les autres autorités compétentes pour des opérations ou des activités spatiales pourront aussi communiquer à l’autorité de surveillance les données nécessaires à cette dernière dans l’exécution de ses tâches de surveillance, y compris des données sensibles (à ce propos, voir p. ex. art. 114, al. 2, de la loi du 18 mars 2005 sur les douanes¹¹⁶).

Al. 3 et 4

Ces dispositions règlent l’entraide administrative internationale dans la mesure où elle n’est pas régie par un accord bilatéral. Il s’agit donc en quelque sorte d’une entraide administrative volontaire vis-à-vis d’autres États avec lesquels aucun accord d’entraide administrative n’a (encore) été conclu. Inversement, cette entraide administrative internationale volontaire crée une base permettant à la Suisse d’en bénéficier également dans le cadre de la réciprocité. Les conditions formulées pour l’entraide administrative facultative correspondent aux réglementations en vigueur dans d’autres domaines juridiques.

Al. 5

Cette disposition est nécessaire du point de vue du droit sur la protection des données, afin que les données en question puissent être communiquées à une autorité étrangère. Il s’agit par exemple des données relatives aux personnes responsables, qui sont traitées dans le cadre de procédures d’autorisation ou de surveillance, ou de données relatives à la capacité financière d’un opérateur.

Al. 6

L’audition préalable d’une personne concernée par une communication de données s’impose car le droit d’être entendu inscrit à l’art. 29 PA ne s’applique que si une autorité prend une décision. Or, les décisions relatives à l’octroi de l’entraide administrative ne prennent pas la forme d’une décision formelle. Dans le cadre de l’audition, les personnes concernées peuvent notamment demander que des secrets d’affaires ne soient pas divulgués.

Art. 54 Exécution

Al. 2

Let. a

Concernant les règlements mentionnés ici, il ne s’agit pas uniquement de normes techniques (telles que les normes ISO, ECSS ou CEN/CENELEC) ou de directives de l’ONU, mais il est aussi question notamment des principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales sur la conduite responsable des entreprises.

Let. b

Cette disposition permet de déclarer contraignants des instruments qui ne le sont pas formellement ou de les déclarer immédiatement applicables. Dans ce deuxième cas, l’opérateur est tenu de mettre en œuvre les instruments et encourt des sanctions en cas de non-respect de cette obligation. En vertu de l’art. 14, al. 2, de la loi du 18 juin 2004 sur les publications officielles¹¹⁷, le Conseil fédéral pourra disposer dans l’ordonnance que les instruments non contraignants ne seront pas publiés dans les trois langues officielles, voire ne seront publiés dans aucune d’entre elles.

Art. 55 Modification d’autres actes

Voir annexe.

Art. 56 Dispositions transitoires

Il y a lieu de supposer qu’à l’entrée en vigueur de la loi, il existera déjà des opérateurs ayant leur siège statutaire ou effectif en Suisse qui déploieront des opérations spatiales. La loi doit donc prévoir que ces opérateurs communiquent leurs activités à l’autorité de surveillance dans un délai de six mois et que les objets spatiaux concernés soient ensuite immatriculés dans le registre spatial suisse (al. 1 et 2). En principe, les opérations spatiales existantes doivent être considérées autorisées. En revanche, s’il existe des indices laissant penser que les opérations spatiales d’un opérateur ne sont pas conformes à la loi sur les opérations spatiales, l’autorité de surveillance doit avoir la compétence d’exiger, au cas par cas, le dépôt d’une demande d’autorisation dans les douze mois suivant l’entrée en vigueur de la loi et de fixer ultérieurement les conditions requises (al. 3 et 4). Si un opérateur suisse réalise des opérations spatiales sur la base d’une autorisation étrangère au moment de l’entrée en vigueur de la loi, il doit demander l’approbation visée à l’art. 19 dans un délai de six mois (al. 5). La réglementation prévue à l’al. 6 permet d’appliquer la disposition relative aux sanctions lorsqu’un opérateur est actif depuis moins de trois ans.

Art. 57 Référendum et entrée en vigueur

En tant que loi fédérale, la LOS est sujette au référendum conformément à l’art. 141, al. 1, let. a, Cst. (al. 1). Le Conseil fédéral fixe la date d’entrée en vigueur de sorte que celle-ci puisse être coordonnée avec le droit d’exécution qu’il doit élaborer (al. 2).