45 I 119
1Es Expropriationsrecht. N° 16.:
l'indemnité prévue à l’art. 23 n’est pas un accessoire de l'immeuble qui passe ipso jure à l'acquéreur ; c’est un droit. personnel dont le transfert n’est possible qu'en vertu d'une cession expresse. Les demandeurs se prévalent d’une telle cession, mais la cession alléguée n’a pas eu lieu dans les formes légales, c’est-à-dire par écrit (art. 165 CO} et la confirmation de cession qu'ils produissent est sans effet. Au surplus, si, contrairement au point de vue auquel ils se sont placés dans la demande, les demandeurs entendaient désormais faire valoir non leurs droits propres, mais les droits de leur prétendu cédant, on se trouverait. en présence d’une modification inadmissible de la plainte (art. 46 loi sur la procédure civile). Aussi bien, en tant que visant à la réparation du préjudice subi par la Grande Brasserie, la demande devrait évidemment être déclarée mal fondée, car l’expropriation n’a causé aucun dommage à la Grande Brasserie, puisque celle-ci était au bénéfice d'une promesse de vente dont il ne tenait qu’à elle d’exiger l'exécution et qu’en fait en 1915 elle a vendu au prix prévu dès le début, augmenté des intérêts à partir du 1er juillet 1911. On doit d’ailleurs observer que si les demandeurs ont subi un dommage en payant ces intérêls alors que l'expropriation avait empêché toute utilisation rationnelle de l’immeuble, ils se sont exposés volontairement à ce dommage, car en 1915 ils n'avaient aucune obligation juridique d’acheter, la promesse de vente étant depuis longtemps périmée. Ce qu'ils demandent c’est d'être traités, au point de vue de l'indemnité, comme s'ils avaient été propriétaires dès la conclusion de cette promesse de vente, — prétention inadmissible puisque, pendant toute la durée de la procédure d’expropriation, ils n’ont possédé aucun droit susceptible d’être lésé par l'expropriation.
Le Tribunal fédéral prononce : Les conclusions de la demande sont écartées.
OFDAG Offset-, Formular- und Fotodruck AG 3000 Bern STAATSRECHT — DROIT PUBLIC
Sachverhalt
I. I. GLEICHHEIT VOR DEM GESETZ (RECHTSVERWEIGERUNG) ÉGALITÉ DEVANT LA LOI (DÉNI DE JUSTICE) 17. Urtoil vom 16. Mai 1919 i. S. Stadtrat Luzern und Mitbeteiligte gegen Regierungsrat Luzern. Entscheidung einer kantonalen Regierung, wodurch einer die fakultative Einfübhrung der Leichenverbrennung vorsehenden kommunalen Verordnung die Genehmigung versagt wird, weil das geltende kantonale Gesetzesrecht als Bestattungsart nur die Erdbestattung zulasse. Aufhebung wegen Verletzung der Rechtsgleichheit und des Art. 49, Abs. 4 BV. Angeblicher Verstoss gegén die verfassungsmässig gewährleistete Gemeindeautonomie. Legitimation eines Vereins für Einführung der Feuerbestattung zur Beschwerde. Erschôpfung des kantonalen Instanzenzuges.
À. — Das luzernische Gesetz über das Gesundheitswesen vom 29. Februar 1876 überträgt den Sanitätsbehôrden, an deren Spitze der Sanitätsrat steht, unter der Oberaufsicht des Regierungsrates die Handhabung der Gesundheïtspolizei und die Befôrderung der ôfftentlichen Gesundheitspflege (§ 1). Ueber die Friedhôfe, das Begräbniswesen und die Leichenschau soll der Regierungsrat nach vernommenem Vorschlag des Sanitätsrates eine Verordnung erlassen (§ 8 hitt. g). In Ausführung dieser Bestimmung erging am 13. März 1878 die Verordnung des Regierungsrates betr. das Kriedhof- und AS 45 EL — 1919 9 Begräbniswesen und die Leichenschau, die eingehende Vorschriften über die Anlage, Verwaltung und Beautisichtigung der Friedhôfe und Gräber, die Tragung der Kosten des Begräbniswesens, die Leichenschau usw. autstellt und in § 9 bestimmt : « Alle Leichname sotlen auf ôffentlichen Friedhôfen beerdigt werden. Ausnahmen unterliegen einer besonderen Genehmigung des Regierungsrates, welcher ein Gutachten des Sanitätsrates darüber einmholt. » B. — Am 14. September 1911 beschloss der Stadtrat Luzern, dem Feuerbestattungsverein Luzern das zur Erstellung einés Krematoriums erforderliche Terrain auf dem Friedhofe im Friedenthal im Sinne der Einräumung eines Baurechts nach Art. 779 ZGB uventgeltlich zu überlassen. Der Grosse Stadtrat nahm hievon am 27. Oktober 1911 mit Mehrheit zustimmend Kenntnis. Auf Rekurs verschiedener Gemeindeeinwohner hob indesser der Regierungsrat des Kantons Luzern am 15. Oktober 1913 den Beschluss des Grossen Stadtrates mit der Begründung auf : die vorgesehene Landabtretung verfolge einen rechtswidrigen Zweck. Sie stehe im Widerspruch zu § 9 der Verordnung über das Begräbniswesen, der als Bestattungsart nur die Erdbestattung (Versenkung der Leïchen in der Erde) zulasse. Eine gegen diesen Entscheid gerichtete staatsrechtliche Beschwerde des Stadtrates Luzern, des Feuerbestattungsvereins Luzern und einzelner Bürger wies das Bundesgericht durch Urteil vom 13. März 1914 ab, indem es in den Erwägungen u. à. ausführte : die Rüge, dass der Regierungsrat den §8 9 der Begräbnisverordnung in willkürlicher Weise ausgelegt und angewendet und hiedurch Art. 4 BV verletzt habe, sei unbegründet. Die Auslegung des Regierungsrates habe den Wortlaut der Bestimmung für sich. Die im Friedhof erfolgende Beisetzung der Asche eines verbrannten Leichnams sei keine Beerdigung des Leichnams,
einmal weil die Asche kein Leichnam sei und sodann, weil bei der Leichenverbrennung die Einäscherung den HauptGleichheit vor dem Gesetz. No 17, 12!
akt der Beseitigung der Leiche bilde, während die nach- _ herige Behandiung der Asche für das Bestattungswesen nur nebensächliche Bedeutung habe. Durch die Forderung sodann, dass « alle Leichname » in der angegebenen Weise bestattet werden sollen, werde, dem Wortlaute nach, die Beerdigung als einzige zulässige Bestattungsart vorgesehen. Auch springe nicht derart in die Augen, dass dei wahre Sinn in Wirklichkeït ein anderer als der aus dem Texte sich ergebende sei, dass die wôrtliche Auslegung sich als Willkür darstellen würde. Da es sich bei der Verordnung um eine umfassende Regelung des Bestattungs- _“wesens als eines Verwaltungsdienstes handle, sei die Vermutung zulässig, dass durch § 9 die zulässige Art der Bestattung erschôpfend habe geregelt werden sollen, Es wäre doch wohl etwas auffallend, dass das kantonale - Recht im übrigen den Betrieb des Bestattungswesens als ôffentlicher Anstalt in alle Einzelheiten geregelt hätte, um in einer Hauptfrage, der Bestattungsart, neben dem vorgesehenen Verfahren, der Erdbestattung, stillschweigend und ohne jede nähere Ordnung noch ein anderes davon verschiedenes, die Leichenverbrennung zuzulassen. Dazu komme, dass zur Zeit des Erlasses der Verordnung das Problem der Leichenverbrennung bereits gestellt gewesen sei und sich gegen diese damals schon aus reli- ‘giôsen Gründen, namentlich von Katholischer Seite, Widerspruch erhoben habe. Es sei deshalb wenn nicht sicher, so doch keineswegs ausgeschlossen, dass die Verordnung nicht nur deshalb ausschliesslich von der Beerdigung der Leichname spreche, weil im Kanton Luzern eine andere Bestattungsart für einmal kaum in Betracht habe kommen kônnen, sondern dass damit allfällige Bestrebungen auf Einführung der Leichenverbrennung bewusst zum vornherein hätten abgelehnt werden wollen. Wenn schon zuzugeben sei, dass der _ Regierungsrat den Erlass — von der Erwägung aus- gehend, dass der Inhalt einer Vorschrift mit der Ver- … änderung und Entwicklung der Verhältnisse oft Wand- {29 Staatsrecht lungen unterworfen sei — auch anders hätte auslegen kônnen und eine solche weïitherzigere Auslegung nach früheren Entscheidungen (i. S. Chappuis & Péquignot gegen Bern vom 4. Oktober 1904: AS 30 I S. 703, und
1. S. Lurati und Genossen gegen Tessin vom 24. November 1910) ihrerseits nicht als willkürlich hätte angelochten werden kônnen, kônne doch auch in seiner entyegengesetzten Haltung bei der erôrterten Rechtslagc keine Rechtsverweigerung gesehen werden. Dass die Zulassung der Leichenverbrennung an sich schon ein verfassungsmässiges Postulat, etwa aus Art. 4 BV sei, § 9 der Begräbnisverordnung nach dem ihm vom Regierungsrat beigelegten Inhalt also an sich schon verfassungswidrig wâre, behaupteten die Rekurrenten nicht, weshalb sich das Bundesgericht mit dieser Frage nicht zu befassen habe. Auch ihre Beschwerde aus Art. 49 BV. richte sich nicht gegen die Verfassungsmässigkeit der Verordnung als solcher, sondern nur gegen die ihr gegebene Auslegung. Die blosse Tatsache, dass die Behôrde sich bei der Auslegung einer staatlichen Norm môglicherweise von konfessionnel-politischen Rücksichten habe mitbestimmen lassen, bedeute aber noch keine Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit. Das gleiche Schicksal hatte eine gleichzeitig unter Berufung auf Art. 53 Abs. 2 BV beim Bundesrat erhobene Beschwerde.
C. — Am 12. Juli 1917 erliess darauf der Stadtrat Luzern eine « Verordnung über die Feuerbestattung in der Stadtgemeinde Luzern», die am 8. Oktober 1917 vom Grossen Stadtrat genehmigt wurde. Danach wird in der Stadigemeinde Luzern unter Aufsicht der städtischen Polizeidirektion und ïhrer Organe die fakultative Feuerbestattung eingeführt (§ 1}. Die Erbauung und der Betrieb eines Krematoriums bilden Gegenstand eimes Vertrages, der vom Stadtrate mit der Genossenschaît « Luzerner Feuerbestattung » abzuschliessen und vom Grossen Stadtrate zu genehmigen ist (§ 2). Nach S © ist die Feuerbestattung urteilsfähiger Personen über 16 Jahren nur zulässig unter der Bedinguug, dass der Verstorbenc sie gewünscht hatte, was durch den Nachweis seiner Mitgliedschaît bei einem Feuerbestattungsverein oder eine von ihm ausgehende schriftliche Erklärung oder das schriftliche Zeugnis zweier urteilstähiger Personen über die mündliche Aeusserung dieses Wunsches darzutun ist : bei urteilsunfähigen Personen oder Kindern unter 16 Jahren bedari es eines Begehrens derjenigen, die für die Bestattung zu sorgen haben. In allen Fâllen ist ausserdem eine Bescheinigung des zuständigen Amtsarztes oder bei in Luzern gestorbenen Personen des Stadtarztes notwendig, dass der Verbrennung vom gerichtsärztlichen Standpunkte aus keine Hindernisse entgegenstehen., § 5 enthält Vorschriften über die Beschaffenheit des Sarges und die Einkleidung der Leiche und § 4 u. 6 bestimmen, dass die Polizeidirektion über die Zulässigkeit der Verbrennung entscheide und das Zivilstandsamt nach deren Weisung den Zeitpunkt festsetze. In § 7 und 8 wird die Behandlung der Asche und die Beisetzung der Urnen näher geordnet.
Der Regierungsrat, dem dieser Erlass vom Stadtrat vorgelegt wurde, verweigerte ihm mit Entscheidung vom 22. August 1918 die Genehmigung, im wesentlichen aus folgenden Erwägungen : Den Gemeindebehôrden stehe im Kanton Luzern auf dem Gebiete des Begräbniswesens kein selbständiges Verordnungsrecht zu : sie kônnten lediglich auf Grund einer ihnen durch die regicrungsrätliche Verordnung von 1878 erteilten besouderen Befugnis in beschränktem Masse « Lokalverordnungen » darüber erlassen. Auch der Regierungsrat sei zur Aulistellung von Rechtsnormen in dieser Materie nur auf Grund einer Delegation des Gesetzgehers, nämlich des § 8 litt. g des Gesetzes über das Gesundheitswesen kompetent. Die Punkte, welche der Regelung in den « Lokalverordnungen » anheïmgegeben seien, finden sich in den §§ 7u. 8 Abs.2, 13 Abs. 2, 27 der regierungsrâätlichen Verordnung abschliessend aufgezähit. Darüber kônne dic
Gemeinde nicht hinausgehen, ohne eine Kompetenzüberschreitung zu begehen. Eine solche Missachtung der dem Verordnungsrechte des Stadtrates gezogenen Schranken liege aber hier vor, indem § 9 der Begräbnisverordnung von 1878 nach der ihm schon im früheren Entscheide vom 15. Oktober 1913 gegebenen Auslegung, die von den Bundesbehôrden als staatsrechtlich unanfechtbar erklärt worden sei und von der abzuweichen auch bei erneuter sachlicher Prüfung Kein Anlass bestehe, eine andere Bestattungsart als die Erdbestattung ausschliesse. Ein subjektives ôffentliches Recht auf Zulassung der Leichenverbrennung, das sich dieser Ordnung der Sache entgegenstellen würde, bestehe nicht. Da es sich dabeï um die Befriedigung der Individualinteressen hestimmter Personenkreise handle, beüdrite es zu seiner Annahme einer klaren Rechtsnorm zwingenden Charakters. Eine solche fehle aber sowohl im kantonalen Verfassungs- und Gesetzes- als im Bundesrecht. Die blosse Tatsache, dass Verfassung und Gesetz andererseits die Leichenverbrennung auch nicht verbieten, genüge nicht. Man kônne dem Regierungsrat nicht zumuten, im Wege eines Verwaltungsaktes oder einer Rekursentscheidung das bestehende Verwaltungsrecht abzuändern, da er damit gegen den Grundsatz der gesetzesgemässen Verwaltung verstossen würde. Die Frage, ob die Stadtgemeinde Luzern befugt sei, von sich aus fakultativ die Feuerbestattung einzuführen, sei übrigens schon in demi Entscheide vom 15. Oktober 1913 geprüft und verneint worden, sodass in dieser Beziehung, da sich die Rechtslage seither nicht geëndert habe, abgeurteilte Sache vorliege.
D. — Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates haben der Stadtrat Luzern, die Genossenschaft « Luzerner Feuerbestattung » und eine Anzahl stimmberechtigter Gemeindeeinwohner wiederum die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ergriffen mit dem Begehren, er sei aufzuheben und es sei der Regierungsrat einzuladen, die Verordnung vom 12. Juli 1917 im Sinne grundsätzlicher Zulassung der Feuerbestattung neuerdings zu prüfen und behandeln. Nach Art. 87 der luzernischen KV, so wird vorgebracht, hätten die Gemeinden das Recht, ihre Angelegenheiïiten innert den verfassungsmässigen und gesetzlichen Schranken selbständig zu besorgen. Durch das frübhere bundesgerichtliche Urteil sei festgestellt, dass weder Verfassung noch Gesetz im Kanton Luzern der Einführung der Feuerbestattung entgegenstehen würden. Da § 6 der Begräbnisverordnung ausdrückfich die Besorgung des Bestattungswesens den Gemeinden übertrage, verstosse demnach der Entscheïd des Regierungsrates, der der Gemeïinde Luzern die Befugnis hiezu abspreche, gegen die in Art. 87 KV gewährleistete Gemeindeautonomie. Die Rekurrenten hätten aber auch abgesehen von dieser durch das positive kantonale Recht vorgesehenen Ausscheidung der Kompetenzen zwischen Staat und Gememde ein individuelles Recht auf Zulassung der Leichenverbrennung. So gut der Bürger durch letzten Willen über sein Vermügen Verfügungen treffen kôünne, müsse er auch über das Schicksal seiner sterblichen Hülie verfügen dürfen. Dieses hôchstpersünliche Recht, welches hôchstens durch Rücksichten der Schicklichkeït begrenzt werden kônne, stehe in Luzern wohl den Anhängern der Erdbestattung, nicht aber denjenigen der Feuerbestattung zu. « Während diejenigen, welche sich beerdigen lassen woilten und diese Bestattungsart als schicklich betrachteten, dies tun kônnten, werde denjenigen, welche sich verbrennen lassen wollten und diese Bestattungsart als schicklich betrachteten, deren Durehführung aus unstichhaltige . Gründen versagt. » Dass die Leichenverbrennung nicht etwa aus Gründen der Schicklichkeit beanstandet werden kônne, hätten die Bundeshehôrden langst festgestellt. Auch der Regierungsrat behaupte nicht das Gegenteil, sondern berufe sich für seinen Entscheid ausschliesslich auf das angeblich in § 9 seiner Verordnung von 1878 liegende formelle Hindernis. Nach-
dem das Bundesgericht bereits im Urteile vom 13. März 1914 erklärt habe, dass die erwähnte Vorschrift ohne Verfassungsverletzung auch in einem die Leichenverbrennung zulassenden Sinne ausgelest werden kôünnte, lasse sich diese Haltung nur aus konfessionnel-politischen Beweggründen erklären. Sie sei bestimmt durch die Lehren der katholischen Kirche, die Vorschriften des kanonischen Rechts (Codex juris canonici von 191$ Can. 1203 § 1, Can. 1240 § 1), welche andere Arten der Bestattung als die Beerdigung reprobieren und die Obsequien usw. nur gewähren, wenn die Leiche nicht verbrannt werde. Es werde demnach die Ausübung eines .bürgerlichen Rechtes in verfassungswidriger Weise duret Rücksichten konfessioneller und religiôser Natur beschränkt (Art. 49 Abs. 4 BV). Im ferneren liege auch eme Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit ir engeren Sinne (Art. 49 Abs. 1 und 2) und der Kultusfreiheit (Art. 50 BV) vor (was näher ausgeführt wird).
E. — Der Regicrungsrat des Kantons Luzern führt in seiner Vernehmlassung, worin er auf Abweïsung der Beschwerde schliesst, im Wesentlichen aus : das Bestreben der Rekurrenten gehe auf Durchbrechung der formellen und materiellen Rechtskraft des früheren Regierungsentscheides vom 15. Oktober 1913, der nach Abweisung der an die Bundesbehôrden ergriflenen Rekurse unanfechtbar geworden sei. Die zu entscheidende Rechtsfrage sei die nämliche wie damals; nur der Anlass, bei dem sie zu Entscheidung komme, ein anderer. Das kirchliche Bestattungswesen habe mit ïhr nichts zu tun. Es handle sich ausschliesslich um eïne Polizeisache des kantonalen Verwaltungsrechis. Von einer Verletzung der Glaubensund Gewissensireiheit oder der Kultusfreiheit künne dabei nicht die Rede sein, nachdem die Anhänger der Leichenverbrennung selbst in ihren zahlreichen Propagandaschriften und Reden sich stets bemüht hätten, diese Bestattungsart als eine religiôse indiflerente Art der Leichenbeseitigung hinzustellen, die weder aus der Bihel noch aus der Kirchenlehre noch aus der religiüsen Sitte bekämpft werden kônne und mit der sich sehr wohl eine katholische oder protestantische oder jüdische Leichenfeier, je nach dem Bekenntnis des Verstorbenen verbinden lasse. Dieser Auffassung komme auch die herrschende Ansicht der katholischen Schriftsteller insofern entgegen, als sie anerkenne, dass die Leichenverbrennung weder einem kirchlichen Dogma noch einem Satze der Bibel noch dem gôüttlichen Gebote widerspreche, wohl aber einen Verstoss gegen ein kirchliches Disziplinargebot enthalte, das die Erdbestattung als einen durch die Grablegung Christi geheiligten und durch die tausendjährige Geschichte bestätigten pietätvollen Usus zu bewahren trachte. Niemand im Kanton Luzern denke daran, irgend jemand eine religiôse Form der Bestattung oder Leichenfeier aufzudrängen, gefordert werde einzig die Beachtung der kantonalen weltlichen Bestimmungen des Begräbnisund Friedhofrechts, von der als bürgerlicher Pflicht auch die Berufung auf Glaubensansichten nach Art. 49 Abs. 5 BV .nicht entbinde. Auch das Bundesgericht habe in dem Urteile i. S. Lurati (und im Urteile vom 13. März 1914} das Begräbniswesen als eine hygienische Administratiangelegenheit betrachtet. Was die Rekurrenten bezweckten, sei nicht etwa die Beseitigung einer rechts-
. ungleichen Behandlung der Bürger im kantonalen Verwaltungswesen, sondern die Gleichstellung einer ihnen erwünschten Bestattungsart mit der verwaltungsrechtich allein bestehenden und für alle verbindlichen Bestattungsart. Art. 4 BV kôünne aber nicht die Folge haben, dass die rechtlichen Formen der ôffentlichen Verwaltung den Bürgern zur freien Auswahl nach ïibrem Geschmack gestaltet und dargeboten werden miüssten. Bei der Frage der Rechtsgleichheit di'ften nicht bestehendes Verwaltungsrecht und blosse gesetzgebungspolitische Postulate gleichwertig nebe: sinandergestellt werden. Die Berufung auf die Gemeïn: sautonomie sei bereits in der Vernehmlassung im früheren Beschwerdeverfahren hinlänglich beleuchtet worden. Sie widerlege sich überdies schon dadurch, dass der Stadtrat selbst seine Verordnung der Regierung zur Genehmigung vorgelegt habe. Die Entscheidung über die Genehmigung oder Nichtgenehmigung einer Gemeindeverordnung durch den Regierungsrat als Aufsichtsbehôrde über die Gemeinden sei ein Verwaltungsakt. Solche Verwaltungsakte kônnten nach Art. 53 Abs. 6, 54 Abs. 2 KV und § 28 des kantonalen Gesetzes über die Verantwortlichkeit der Behôrden von 1842 «wegen Verletzung der Verfassung und Gesetze und wegen Rechtsverweigerung » vor den Grossen Rat gebracht werden. Die Rekurrenten hätten demnach zuerst diesen Weg beschreïiten müssen, bevor sie sich wegen Verletzung von Art. 4 BV beim Bundesgericht beschweren kônnten.
F. — In der über diese formelle Frage vom Instruktionsrichter zugelassenen Replik habèn die Rekurrenten bestritten, dass der vom Regierungsrat erwähnten Verantworthchkeitsbeschwerde die Bedeutung eines Rechtsmittels zukomme, dessen vorherige Ergreïfung Voraussetzung des staatsrechtlichen Rekurses aus Art. 4 BV wäre.
G. — Am 25. Februar 1919 haben sie ferner noch ein Rechtsgutachten von Prof. Fleiner in Zürich eingereicht, das zum Schlusse kommt, dass die angefochtene Entscheidung den Grundsatz der persônlichen Freïheit sowie Art. 4 und 49 Abs. 4 BV verletze.
H. — Der Regierungsrat des Kantons Luzern, dem dieses Gutachten zur Vernehmlassung zugestellt worden ist, hat erwidert, dass er sich durch dasselbe nicht veranlasst sehe, seine Ansicht zu ändern. Wenn Prof. Fleiner davon ausgehe, dass im modernen Rechtsstaate Beschränkungen der persônlichen Freïheit nur auf gesetzBcher Grundlage stattfinden düriten, so sei zu sagen, dass diese Grundlage hier in der regierungsrätlichen Verordnung von 1878, die sich ihrerseits auf das Gesetz über tenz des Regierungsrates zum Erlass jener Verordnung habe ‘weder vom Gutachter noch von den Rekurrenten bestritten werden kônnen.
Erwägungen
t. — Die Zuständigkeit des Bundesgerichts ist für die sämtlichen ihm unterbreiteten Beschwerdegründe gegeben. Art. 53 Abs. 2 BV, dessen Anwendung nach Art. 189 OG in die Kompetenz des Bundesrates und der Bundesversammlung fällt, ist in der Beschwerdeschrift zwar ebenfalls angeführt worden, aber mit dem ausdrücklichen Bemerken, dass seine Verletzung zum Gegenstand einer besonderen Beschwerde an den Bundesrat gemacht werde. Es hatte demnach lediglich über die Priorität der Behandlung ein Meinungsaustausch zwischen den beiden Behôürden stattzufinden, der zum Ergebnis geführt hat, dass die an das Bundesgericht gerichtete Beschwerde in erster Linie erledigt werden soll.
2. , — Aus der Beschwerdeantwort ist nicht klar ersichtlich, ob die Bemerkung, das Vorgehen der Rekurrenten ziele auf Durchbrechung der formellen und materiellen Rechtskraft des früheren Regierungsentscheides von 1913, die Bedeutung einer prozesshindernden Einrede haben soll, deren Gutheissung das Eintreten auf die Beschwerde ausschliessen würde. Die Einrede ‘wäre, wenn erhoben, unbegründet. Wenn auch das Merkmal derselben Parteien gegeben wäre, würde doch abgeurteilte Sache schon deshalb nicht vorliegen, weil es dafür an einer anderen Voraussetzung, der Identität des Streitsegenstandes, feblen würde. Während damals die Zulässigkeit einer von der Gemeinde beschlossenen Landabtretung zu beurteilen war, dreht sich heute der Streit um die Rechtsbeständigkeit einer von ihr erlassenen Verordnung, also eines ganz anderen Aktes. Die Frage, ob und inwieweit ” die rechtlichen Erwägungen, die im Jahre 1914 das Bundesgericht zu seinem abweisendén Urteile fübrten, auch
auf den vorliegenden Falt zutrefïten, wird bei der materiellen Behandlung der Beschwerde zu erôrtern sein.
3. Wie schon im früheren Verfahren muss dabei die Beschwerdelegitimation micht nur dem Stadtrate Luzern als Vertreter der Stadtgemeinde und den mit ihm als Rekurrenten auftretenden einzelnen Gemeindeeinwohnern, sondern auch der Genossenschaît « Luzerner Feuerbestattung » als Korporation zuerkannt werden. Wenn die bundesgerichtliche Praxis zur staatsrechtlichen Beschwerde auch Berufsverbände (wie Aerztegesellschaften, Wirtevereine, Handels- und Industrievereine) für berechtigt erachtet -hat, wo ihre beruflichen Interessen aui dem Spiele standen, muss das nämliche auch iür Vereine mit mehr idealem Zwecke gelten, wenn sie durch die angefochtene Entscheidung an der Vertolgung ihres Vereinszweckes gehindert werden. Diese Voraussetzung trifft aber hier zu, indem die Verwirklichung des Zweckes der Genossenschaft «Luzerner Feuerbestattung » — Einfübrung der fakultativen Feuerbestattung in der Gvmeinde Luzern — auf absehbare Zeit ausgeschlosser wäre, "wwenn es bei dem angefochtenen Entscheide seir Bewenden hätte.
4. , — Endlich geht auch die der Beschwerde aus Art. À BV entgegengehaltene Einwendung der mangelnder Erschôplung des kantonalen Instanzenzuges fehl. Der vom Regierungsrat angeführte Art. 53 Abs. 4 KV bcstimmt, dass « wegen Verletzung der Verfassung und Gesetze, wegen Veruntreuung, pilichiwidriger Verwaltuns: des Staatsvermôgens, wegen Rechtsverweigerung, Rechtsverzôgerung der Grosse Rat den Regierungsrat oder das Obergericht oder einzelne Mitglicder dieser Bebürden zur Verantwortung ziehen und in Anklagezustand versetzen kônne. » Das kantonale Gesetz vom 10. September 1842 hat dazu noch nähere Ausführungsvorschriften erlassen. wonach solche Beschwerden, soweit sie sich gegen einzelne Mitglieder des Regierungsrates oder Kommissionen desselben richten, in erster Linie an den Regierungsrat selbst zu richten sind, der innerhalb seines Schosses Remedur zu schaîfen hat : erst wenn er der Beschwerde Kkeïne Rechnung trägt, kann der Grosse Rat angegangen werden. Es handelt sich demnach dabei nicht um ein Rechtsmittel der Verwaltungsrechtspflege, sondern um die Anwendung des allgemeinen Grundsatzes der Beamtenverantwortlichkeït, dér schliesslich zur strafrechtlichen Verfolgung der Fehlbaren führen kann. Mit anderen Worten, Zweck der Beschwerde ist die Feststellung der Verantwortlichkeit des Beamten bezw. der Behürde für ein begangenes Versehen : dagegen kann sie nicht dazu dienen, um lediglich die Unrichtigkeïit einer Gesetzesanwendung in emem konkreten Verwaltungsstreite darzutun. Nach Art. 67 KV ‘werden « Anstände und Rekurse im Verwaltungsfache » vom Regierungsrate « entschieden », worunter, da die Verfassung die Môglichkeït einer Weiterziehung nirgends erwähnt, die endgiltige Entscheidung verstanden werden muss, sodass auch hier gegen den angefochtenen Entscheid ein weiteres kantonales Rechtsmittel zum Zwecke der Feststellung seiner Verfassungsund Gesetzmässigkeit nicht mehr bestand. Ïn dieseni Sinne hat sich denn auch das Bundesgericht über die Bedeutung des Art. 53 KV bereits einmal ausgesprochen (AS 8 S.153 Erw. 1, vergl. ferner ebenda 31 I S. 228 . Erw. 1). Ïm früheren Beschwerdeverfahren hatte übrigens der Regierungsrat selbst eine Einwendung gegen dic formelle Zulässigkeit des Rekurses nach dieser Richtung nicht erhoben.
5. In der Sache selbst kann zunächst von einer Verletzung des Art. 87 KV nicht die Rede sein. Nach Art. & htt. g des kantonalen Gesetzes über das Gesundheitswesen ist die rechtliche Ordnung des Bestattungswesens grundsätzlich nicht den Gemeinden anheimgegeben, sondern sollen darüber durch Erlass der Staatsbehürde . (des Regierungsrates) für das ganze Kantonsgebiet einheïtliche Regeln aufgestellt werden. Nur in den ihnen durch diesen Erlass gezogenen Schranken künnen sich
demnach die Gemeinden in der.Besorgung jener Verwaltungsaufgabe betätigen. Wollte § 9 der regierungs- . rätlichen Verordnung vom 13. März 1878 die zulässige Art der Bestattung abschliessend regeln — und dass diese Auslesung . verfassungswidrig wäre, behaupten die Re- * kurrenten im Hinblick auf das frühere Urteil des Bundesgerichts mit Recht heute nicht mehr, vielmehr richtet sich ibre Anfechtung ausschliesslich noch gegen die Verfassungsmässigkeit des danach durch die erwähnte Vorschrift aufgestellten Rechtssatzes als solchen — so ist demnach ausgeschlossen, dass der Regierungsrat durch die Nichtgenehmigung der stadträtlichen Verordnung vom 12. Juli 1917 gegen den Grundsatz der Gemeindeautonomie hätte verstossen kôünnen, weil eben die Bestimmung der Bestattungsart nach dem kantonalen Gesetzesrechte, das für die Ausscheidung der Kompetenzen zwischen Staats- und Gemeindebehôrden gemäss Art. 87 KV massgebend ist, nicht als « Gemeindeange- ‘légenheit » erscheint. Hievon ist denn auch der Stadtrat bei Erlass der Verordnung vom 12. Juli 1917 offenbar selbst ausgegangen, indem § 9 derselben bestimmt, dass . sie « nach der Genehmigung durch den Grossen Stadtrat und den Regierungsrat auf den Zeitpunkt der Erôffnung des Krematoriums in Kraft trete ». Das Recht der Gemeinde zur Einführung der fakultativen Feuerbestattung lässt sich somit nicht aus der verfassungsmässigen Umschreibung der Verwaltungsaufgaben der Gemeinden durch das luzernische Recht herleiten. Vielmehr kann sich nur fragen, ob sich nicht der Anspruch auf Duldung diesér Bestattungsart durch die Staatsbehôrden aus anderen Verfassungsgrundsätzen allgemeiner Art ergebe.
6. Dies ist zu bejahen. Zutreftend machen die Rekurrenten und das Gutachten Fleiner geltend, dass die Verfügungsmacht dés Lebenden über das Schicksal seines Leïbes nach dem Todé, die Art seiner Bestattung sich als Ausfluss der ‘individuellen Freiheit des Bürgers, der Persônlichkeit und ihres Rechtes auf Geltung und Achtung durch die Allgemeinbeïit darstelle. Es liegt darin nicht sowohl eine sachenrechtliche Verfügung, als die Betätigung wissenschaftlicher und ethischer Ueberzeugungen, der persônlichen Anschauungen über die Bedeutung von Tod und Vergänglichkeit. Dieser Gedankeist es denn auch, dem z. B. das franzüsische Gesetz vom
15. November 1887 Ausdruck gibt, wenn es jedem testierfähigen Mündigen oder Minderjährigen die Befugnis zuspricht «de régler les conditions de ses funérailles, notamment en ce qui concerne le caractère civil ou reli-- gieux à leur donner et le mode de sa sépulture ». Wenn trotzdem die Bestimmung darüber nicht vôllig dem Belieben des Einzelnen überlassen ‘werden kann, sondern die daneben an der Ordnung des Bestattungswesens bestehenden staatlichen, vor allem hygienischen Interessen die Aufstellung fester, es regelnder Normen fordern, so darf daraus nicht geschlossen werden, dass der Staat diese Normen souverän, nach Willkür gestalten kônne. Der mit jeder solchen Ordnung verbundene Eingriff in die Freïheït, die Persônlichkeitsrechte des Bürgers verpflichtet ïhn, dabei auf diese im Rahmen des mit den verfolgten polizeilichen Zwecken Vereinbaren Rücksicht zu nehmen. Die dem Eingriffe des Staates entzogene ‘Sphäre beschränkt sich nach schweizerischem Staatsrechte nicht auf die Gebiete, für welche die Verfassung (wie z. B. für die Ausübung von Handel und Gewerbe, die Aeusserung religiüser Ueberzeugungen) den Aus-. schluss staatlichen Zwangs und das Recht auf freie Be- ,; - wegung besonders, durch ausdrückliche Vorschrift vor- 1 ,T sieht. Es muss darin allgemein der Anspruch als eingeschlossen gelten, in Fragen, die die Betätigung der geistigen und sittlichen Individualität betreffen, keinen Zwang zu erleiden, der sich nicht durch hôhere staatliche Interessen, Rücksichten der Polizei und der ôffentlichen Sittlichkeit, rechtfertigen lässt. Vermag dieser Grundsatz ‘wie jedes blosse Freïheitsrecht. keine Verpilichtung.
154 ‘ Staatsrecht.
des Staates zu positiven Leistungen zu erzeugen, also auf dem Gebiete des Bestattungswesens den einzelnen Bürger nicht etwa zu dem Verlangen zu berechtigen, dass dei Staat ihm die für ein bestimmtes, seinen Ueberzeugungen entsprechendes, vom üblichen abweichendes Bestattungsverfahren notwendigen Einrichtungen aus Mitteln der ôfientlichen Verwaltung zur Verfügung stelle, so folgt doch daraus negativ soviel, dass andrerseits da, wo diese Eïinrichtungen vorhanden sind oder, was auf dasselbe hinauskommt, der mit der Besorgung des Bestattungswesens betraute Verband (die Gemeïinde) sie zu schafien bereit ist, die Einführung jener anderen, neuen Bestattungsart, wenn sie vom Gesichtspunkte der polizeilichen Interessen und der Schicklichkeït nicht zu beanstanden ist, durch staatliche Normen nicht verhindert werden darf. Verweigert die Staatsbehôrde trotz Erfüllung der . Fraglichen Voraussetzungen hiezu ihre Zustimmung, so verletzt sie damit eine Grundregel des Rechtsstaates, die Rechtsgleichheit. Ein Verstoss gegen diese liegt nicht nur da vor, wo dem Bürger die Behandlung nach der Regel, der für alle verbindlichen und zu Gunsten aller geltenden Norm versagt wird. Er muss auch dann angenommen werden, wwenn die Behôrde sich ‘weigert, zu Beseitigung einer zu polizeilichen Zwecken getroffenen, die individuelle Freibeït eines gewissen Personenkreises beeinträchtigenden Qrdnung. Hand zu bieten, obwohl dafür keinerlei polizeiliches Motiv besteht, d. h. die verfolgten polizeilichen Zwecke sich ebensogut auî andere, jene Beeinträchtigung vermeidende Weise erreichen liessen. Ist das Eingreifen des Staates auf dem Gebiete des Bestattungswesens nach dem Grundsatze des Art. 53 Abs. 2 BV, der die Verfügung über die Begräbnisplätze den biüuigerlichen Behôrden zuweist und damit die Bestattung als weltliche Sache erklärt, nur zur Wahrung staatlicher, polizeilicher Interessen zulässig, so darf auch die positive staatliche Regelung der Materie nur durch solche Erwägungen beherrscht werden. Es kann daher, wenn sich die Verhältnisse einmal so entwickelt haben, dass das geltende Bestattungsverfahren den Wünschen und Ueberzeugungen einer Gruppe von Bürgern nicht mehr entspricht, ïhnen eine andere vom polizeilichen Standpunkte aus gleichwertige Regelung nicht versagt
werden, weil darin eine mit der Achtung der Persôünlichkeit unvereinbare ungleiche Behandlung gegenüber denjenigen liegen würde, deren Wünschen und Ueberzeugungen der bisher allein zugelassene Bestattungsmodus entgegenkommt. Ob letzterer auf blosser Anordnung der Verwaltungsbehôrden oder auf Gesetz beruht, ist dabei gleichgiltig. Art. 4 BV enthält eine Schranke nicht nur für die rechtanwendenden und vollziehenden Behôrden, sondern auch für den Gesetzgeber und schliesst auch die ungleiche Behandlung durch das Gesetz und zwar diese in erster Linie aus.
So liegen aber die Dinge im heutigen Falle. Zu entscheïiden ist dabei nicht, ob der Kanton oder die Stadtgemeinde Luzern auf das Begehren einzelner Bürger gezwungen werden kôünnen, die für die Einführung der Feuerbestattung nôtigen Einrichtungen zu schaffen und der Bevôlkerung zur Verfügung zu stellen, sondern einzig, ob die kantonalen Behôrden der Stadt Luzern als mit der Besorgung der Béstattungen auf ihrem Gebiete betrautem - Organ ihr Vorhaben, dies zu tun, verwehren dürfen. Die angefochtene Entscheidung wäre demnach nur haltbar, wenn der erwähnten Bestattungsart polizeiliche Gründe oder solche der Schicklichkeit entgegen ständen. Dass dies der Fall sei, behauptet aber der Regierungsrat selbst mit keinem Worte, wie denn auch die Gleichwertigkeit der Leichenverbrennung mit der Erdbestattung vom hygienischen Standpunkte und ihre Vereinbarkeit mit der Schicklichkeïit heute als ausser Streit stehend betrachtet werden kônnen (vergl. das UÜrteil des Bundesgerichts
1. S. Lurati vom 24. November 1910, ferner BB! 1884 IV S. 545 £.). Ebensowenig macht er angesichts der : Bestimmung der stadträtlichen Verordnung, wonach die
Bewilligung der Verbrennung im einzelnen Falle von einem Zeugnis des Gerichtsarztes abhängig ist, dagegen forensisch-medizinische Bedenken oder, was allenfalls noch in Betracht komrnen kônnte, Rücksichten der guten Gemeindeverwaltung, insbesondere auf die Finanzlage der Gemeinde geltend. Vielmehr ist seine Argumentation einfach die, dass die ihm durch das Gesetz über das Gesundheitswesen übertragene Kompetenz zur Ordnung des Bestattungswesens auch die Befugnis in sich schliesse, die zulässige Bestattungsart frei nach seinem Gutdünken festzusetzen und ein Anspruch der einzelnen Bürger auf Anpassung derselben an ïihre individuellen Wünsche nicht bestehe. Diese Ansicht ist aber nach dem Gesagten irrtümlich. Muss § 9 der Begräbnisverordnung von 1878 notwendig so ausgelegt werden, dass er nur die Erdbestattung als Bestattungsart zulässt, so ist er eben verfassungswidrig und kann vor dem Bundesrecht keinen Bestand haben. Im übrigen hat das Bundesgericht schon in dem früheren Urteil vom 13. März 1914 ausgeführt, dass die Vorschrift ohne Willkür auch eine andere Auslegung zulassen würde. Wenn es trotzdem damals den Rekurs abwies, so geschah es nur deshalb, weil sich derselbe ausschliesslichegegen die Interpretation der streitigen Bestimmung durch den Regierungsrat, nicht gegen die Verfassungsmässigkeit ihres Inhalts als solchen richtete, in der blossen Lôüsung der Auslegungsfrage in jenem Sinne aber eine Rechtsverweigerung oder ein Verstoss gegen Art. 49 BV nicht erblickt werden konnte.
Da der Regierungsrat selbst für seine Weigerung, das bestehende Verordnungsrecht abzuändern, irgendwelche materiellen, einer anderen Regelung widerstreitenden staatlichen Interessen nicht anzuführen vermag, andererseits ihr doch wie jedem behôürdlichen Akte bestimmte Motive zu Grunde liegen müssen, bleibt nur die Erklärung, dass dabei Rücksichten auf die Lehren der katholischen Kirche — als der im Kanton vorherrschenden Konfession — mitgespielt haben, die ‘die FeuerbeGleichheiïit vor dem Gesetz. N° 17. .. 137 stattung als heidnischen, mit den christlichen Traditioneu nicht vereinbaren Gebrauch verwirft (vergl. das schon im früheren Ufrteil enthaltene Zitat aus dem Lehrbuch von Hollwerk-Hergenrôther, Kathol. Kirchenrecht S. 666 und die Bestimmungen des neuen Codex juris canonici, wonach die Bestattung in Form der Beerdigung ertolgen muss, auf Anordnung der Leichenverbrennung gehende letztwillige Verfügungen nichtig und diejenigen, welche sie getroffen, vom kirchlichen Begräbnis ausgeschlossen sing). Von diesem Standpunkte aus verstôsst der angefochtene Entscheid auch noch gegen eine weitere. Verfassungsvorschrift, nämlich Art. 49 Abs. 4 BV. Stellt sich der Anspruch auf Zulassung der Feuerbestattung unter Umständen, wie sie hier vorliegen, als ein bürgerliches Recht, nämlich als Gebot der Rechtsgleichheit dar, so dari dessen Verwirklichung nicht im Hinblick auf Vorschriften kirchlicher oder religiôser Natur verhindert werden. Hierauf läuit es aber hinaus, wenn die Regierung der Verordnung des Stadtrates vom 12. Juli 1917 aus wenn auch im Entscheide nicht ausgesprochenen Beweggründen der erwähnten Art die Genehmigung versagt. Da demnach die Beschwerde schon aus diesen Erwägungen gutgeheissen werden muss, braucht auf die weiteren von den Rekurrenten geltend gemachten Beschwerdegründe nicht eingetreten zu werden.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht :
Der Rekurs wird gutgeheissen, der Entscheid ? des Regierungsrates des Kantons Luzern vom 22. August 1918 aufgehoben und der Regierungsrat eingeladen, dis Verordnung des Stadtrates vom 12. Juli 1917 im Sinne grundsätzlicher Zulassung der Leichenverbrennung neuerdings zu prüfen und behandeln. .
Vgl. auch Nr. 18. — Voir aussi n° 18.