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A. — Am 19. Februar 1919 hat der Grosse Rat des Kantons St. Gallen ein « Gesetz über die Sonderbesteuerung der Warenhäuser und der Zwelgverkaufsgeschäfte » erlassen, das infolge Nichtbenutzung des Referendums am 7. April. 1919 in Kraft getreten und im kantonalen Amtsblatt vom 11. April 1919 veröffentlicht worden ist. Es enthält folgende, vorliegend in Betracht allende Bestimmungen :

« 1. Warenhaussleuer. :

„Art. 1, — Kleinverkaufsgeschäfte, welche an einer » oder mehreren ständigen Verkaufsstellen des Kantons » zZusammen einen Jahres-Warenumsatz (Bruttoeinnahme » aus dem gesamten Warenverkauf) von mehr als » 200,000 Fr. erzielen und zugleich mehr als 8 der in Art.2 » bezeichneten Warengruppen führen, sind nach den » Bestimmungen dieses Gesetzes als Warenhäuser . zu » behandeln. — Ein Warenhaus hat auf den im Kanton » St. Gallen erzielten Jahresumsatz, soweit er 200,000 Fr. »-übersteigt, eine Grundtaxe von 1%, mindestens- aber » 500 Fr., zu entrichten. — Zur Grundtaxe tritt eine » Zuschlagstaxe von 10% von dieser Taxe für. jede E » Z48 Staatsrecht.

» Warengruppe über die Anzahl von 8 hinaus. Die » Zuschlagstaxe darf jedoch die Grundtaxe nicht überY steigen. D» » Arft. 2. — Als massgebende Warengruppen fallen in » Betracht : ... (folgt eine Aufzählung von 24 Gruppen : » I his XXIV). » » IT. Zweiggeschäjtssteuer.

» ART. 4. — Kleinverkaufsgeschäfte, welche in oder » ausser dem Kanton neben dem Hauptgeschäft mehrere » Zweiggeschäfte mit einem Gesamtjahresumsatz von über » 100,000 Fr. führen, haben auf dem Warenumsatz der im » Kanton St. Gallen gelegenen Zweigverkaufsstellen eine » Sondersteuer von 1% zu entrichten. — Für die Berech- » nung der Steuer ist der Umsatz des jeweils abgelaufenen » Geschäfstsjahres massgebend. — Warenhäuser, die » zugleich Zweiggeschäfte sìind, haben die Zweigge- » schäftssteuer nicht zu leisten ; dagegen wird die Waren- » haussteuer vom Gesamtumsatz erhoben. » » ITT. Gemeinsame Bestimmungen.

» ART. 10. — Die auf Gegenseitigkeit beruhenden » Unternehmungen (Konsumvereine, landwirtschaftliche » Vereine u. dergl.) werden von diesem Gesetze nicht » betroffen. » Der regierungsrätlichen Botschaft zum Entwurf dieses Gesetzes und der Gesetzesberatung im Grossen Rate ist zu entnehmen, dass die Vorlage auf die Forderungen der sogenannten Kleinhandelsgeschäfte, die sìich zu einem « Detaillistenverband » zusammengeschlossen haben, zurückgeht.

Aus der Botschast sind folgende Stellen hervorzuheben : » Die Besteuerung der Warenhäuser ist in Doktrin und » Praxis eine vielumstrittene Frage ; sie hat ihre eifrigen » Befürworter und Gegner. In Frankreich durch Gesetz » vom 2./17. März 1791 als Mietwertsteuer eingeführt » und nach kurzer Unterbrechung während der Revolu- » tionszeit durch Gesetz vom IV. Thermidor des Jahres » ITI der Revolutionszeitrechnung und dann wieder durch Handels- und Gewerbefreiheit. Xe {9 RA » Gesetz vom 25. April 1844 als Sonderbesteueru ng » der « Magasiíns de plusieurs espèces de marchandises » » wieder bestätigt, machte sie ihren Weg auch durch » andere europäische Staaten, jedoch mit wechselndem » Erfolg. In England und Frankreich fasste sie keinen » Boden ; dagegen wurde sie gegen Ende des vorigen » Jahrhunderts in einigen Staaten Deutschlands, so in » Bayern, Preussen, Württemberg (in letzterem Staate » Spöttisch Zwölf-Häuser-Gesetz genannt), eingeführt und »zwar als Umsatzsteuer;in Hamburg, Anhalt und » Braunschweig wurden bezügliche Gesetzesentwürfe von » den gesetzgebenden Behörden abgelehnt und nicht » wieder eingebracht. In der Schweiz hatten die Bestre- » bungen zur Einführung der Besteuerung der Waren- » häuser bis heute Keinen Erfolgs. Im Kanton Zürich » wurde der Verhandlungsgegenstand im Kantonsrate » anhängig gemacht, dann aber im Jahre 1913 durch » Botschaft und motivierten Antrag des Regierungsrates » wieder ab der Liste der Verhandlungsgegenstände » genommen, im wesentlichen mit der Begründung, dass » die Besteuerung der Warenhäuser nicht als ein Bedürfnis » empfunden werde, da die Grossbazare im wirtschaft- » lichen Gesellschaftskörper sogar eine nicht zu unter- » schätzende Funktion ausübten, indem sie namentlich » dem Kleinen Manne, überhaupt den sogenannten untern » Volksschichten mit geringem wirtschaftlichem Vermö- » gen, Waren und Bedarfsartikel zu billigem Preise » anböten, deren Anschaffung in besserer Qualität und » in höherer Preislage diesem sonst nicht möglich wäre. — » Aus dem Streite über den volkswirtschastlichen und » SOzialen Wert oder Unwert der Warenbazare und über » die rechtliche Zulässigkeit der Bazarsteuer als einer »Spezialsteuer, scheint immerhin auf Grund » der selbstgemachten Erfahrungen soviel hervorzu- » gehen, dass die sogenannten Warenhäuser, Versand- » geschäfte, Zentralgeschäfte usw,- und andere Gross-

» unternehmungen-.in Handel und Gewerbe dazu führen 390. : Staatsrecht, » können, die mittleren und kleinen Betriebe empfindlich » zu schädigen und deren Existenzmöglichkeit zu be- » drohen. Von diesem Gesichtspunkte aus und im Sinne .» einer mässigen Forderung der Mittelstandspolitik und » gleichzeitig in Berücksichtigung eines seit Jahren und _» Jahren immer wiederkehrenden und in Versammlungen, » in der Presse, in Fach- und Zeitschriften und in unab- » lässigen Eingaben des Detaillistenverbandes an die » Behörden mit Nachdruck vertretenen Postulates, sahen » wir uns veranlasst, die Frage der Sonderbesteuerung der » Grossbazare einer nähern Prüfung zu unterziehen ; das “ » Resultat dieses Untersuches ist der vorliegende Ge- » setzesentwurf... Der Grundcharakter der Warenhäuser . » besteht in ihrer Kapital-Konzentration, in ihrem Gross- » betriebe, in der gleichzeitigen Führung einer ganzen » Reihe verschiedener, innerlich nicht verwandter Waren- » gruppen und in einer eigenartigen Geschästsführung, die » ihnen gegenüber den Kleinbetrieben namhafte lukra- » tive Vorteile bringt... Die Spezialgeschäfte beschweren » Sich, dass sie durch diese Warenhäuser und die von » ihnen befolgte Geschäftspraxis in ihrer Existenz bedroht » und dem finanziellen Ruin entgegengeführt werden : » mit Rücksicht auf die U-ngleichartigkeit » der finanziellen Kräfte und bei der Solidität » Ihrer Geschäftsart können sie den Wettbewerb mit den » Grossbazaren auf die Dauer nicht mehr aushalten...

» Es handelt sich im Kampfe zwischen Grossbazar und » Spezialgeschäst um das Gedeihen eines ganzen Standes, » um die Selbständigkeit zahlreicher Existenzen und “ » mit Rücksicht auf die Solidarität aller Erwerbs- und » Volksklassen und die Allgemeinheit selbst.. » Der Staat hat ein Interesse daran, zwischen den vielen » Erwerbsklassen, die auf seinem Gebiete den. Waren- » verkehr pflegen und darin ihre Existenz suchen, ein ge- » wisses Gleichgewicht der Kräfte und der » Existenzmöglichkeit herzustellen und der. Erdrückung » und Verödung - einzelaer Wirtschaftsgruppen durch » Veberwucherung der andern einen Halt entgegen- » zusetzen ; hierin liegt die Begründung »und der Kernpunkt der Vorlage; es ist » freilich möglich, dass die Einführung der Warenhaus- » steuer den Zweck kaum voll und ganz erreichen wird : » allein mangels anderer Mittel zur Herstellung des » relativen wirtschaftlichen Ausgleiches der Handels- und » Gewerbetreibenden erscheint die Bazarsteuer wenig- » sfens als ein Notbehelf und Anfang zur »Heilung; von diesem Gesichtspunkte aus ist die »Notwendigkeit der Gesetzesnovelle gegeben... » Ausser der Sonderbesteuerung der eigentlichen Waren- » häuser ist auch eine Zweiggeschäftssteuer vorgesehen... » Es handelt sích hier um gewerbliche Unternehmungen, » welche durch Errichtung einer Mehrzahl von Zweig- » verkaufsstellen ihrem Geschäftsbetriebe eine ausser- » ordentliche Ausdehnung geben, die zu einer empfind- » ichen Schädigung und Bedrohung der Existenzmöglich- » keit der mittleren und Kleinen Betriebe führen kann... » Die Besteuerung der Warenhäuser verfolgt einen »Ss0zialpolitischen Zweck, die Unterstützung » des Kleingewerbes und des bedrohten Mittelstandes, » um sìe vor Ruin und Verfall zu schützen. Die Steuer s0oll » aber keine Erdrückungs- und keine Erdrosselungs-Steuer » gegen die Warenhäuser sein ; diesen Zweck verfolgt sie » nicht. Nicht die Stärkung des Schwachen durch Druck » auf den Starken ist ihr Ziel, sondern nur die Ausschal- » Tung der Aleinherrschaft des Grosskapitals und die »« Beschneidung des wirtschaftlichen und sozialen Schäd- «lings der Mittel- und Kleinbetriebe. Sie bezweckt die »Verlanñigsamung der ungesund gewordenen Ent- » wicklung der Grossbetriebe und dadurch die Schaffung » eines gewissen A us gleiches zwischen allen Wirt- » schaftsgruppen und Volksteilen ; das ist Aufgabe des » Gesetzes. »

Im Grossen Rate, dessen Verhandlungen in stenographischer Aufnahme vorliegen, wurde der Entwurf,

ausser mit dem sozialpolitischen Zweck des Schutzes der Kleinhandelsgeschäfte, auch mit steuerpolitischen Erwägungen, der Notwendigkeit, neue Steuergquellen zu erschliessen, begründet. Der Vertreter des Regierungsrates führte unter anderem aus : « Was wollen wir mit » diesem Gesetze ? Wir wollen den Schutz des Mittel- » standes : wir wollen den Schutz der vielen und vielen » kleineren, nicht bloss der Kkleinsten Geschäfte, gegen- » über jenen gewaltigen Unternehmungen, die in der Lage » Sind, die andern Miterwerbenden zu Boden zu drücken. » Der Staat hat den Zweck, im wirtschaftlichen Leben » ausgleichend zu wirken und allen seinen Bürgern die » Existenz zu sichern, speziell auch da, wo UÜeberwucherung » und eigenmächtige Uebergriffe stattfinden ; da, wo der » Kleine auch nicht mehr im Schatten des Grossen ge- » deihen Kann, wo er noch weiter heruntergedrückt » werden soll, muss der Staat mit seiner schützenden Hand » einsetzen und dem Kleinen gegenüber der Uebermacht » des Grossen unterstützend beistehen. Unsere Vorlage » ist daher. sozialpolitischer Natur ; ihr Zweck liegt bei- » nahe einzig auf diesem Gebiete... Die Vorlage hat » zweitens allerdings auch noch eine nicht ganz bedeu- » tungslose fiskalische Nebenseite... Die Frage ist nur » die : Ist diese fiskalische Seite überwuchernd, ist sie » hauptsächlich und hat sie einen prohibitiven Charakter » oder nicht ?... Davon ist keine Rede... » Die Vorlage wurde namentlich von Vertretern des Mittelstandes unterstützt, deren einer, Schirmer, sich unter anderem dahin äusserte : « Die Warenhäuser existieren, weil sìe » eine über das normale Mass hinausgehende Anreizung » der Kauflust des Publikums bedeuten... Auch die » Reklame, die Lockartikel, das ganze Geschäftsgebahren » dieser Warenhäuser, alles ist darauf zugeschnitten, » das Publikum anzulocken. Man muss sich deshalb » durchaus keine Gewissensbisse machen, diese Waren- » häuser besonders zur Deckung der Finanzlasten des Staa- » tes herauszuziehen... Ich bin mir bewusst, dass wegen Handels- und Gewerbefreiheit. N® 49, 353 » dieser Steuer weder die Warenhäuser zurückgehen — » sie werden weiter bestehen! — noch der Detailhandel » einen wesentlichen Nutzen daraus ziehen wird ; der » Detailhandelmuss sich mehr oder weniger selbst helfen...» Bekämpft wurde die Vorlage einerseits mit der Begründung, dass der angestrebte Schutz den Detaillisten nicht

nötig seï, und anderseits vom Interessenstandpunkte der Konsumenten aus — besonders von Vertretern der Arbeiterschaft —, weil die Warenhäuser eine Art Preisregulator bildeten, weil sie gewisse Bedarfîsgegenstände beguemer erhältlich machten und weil überdies die vorgeschlagene Steuer doch wesentlich wieder auf die Konsumenten abgewälzt würde. Auch wurde die Verfassungsmässìgkeit der Steuer bezweiselt und namentlich der Grundsatz ihrer Erhebung vom Umsatz beanstandet.

B. — Gegen den Gesetzeserlass hat Advokat Dr. Lehmann in St. Gallen mit Eingaben vom 19. April 1919 einerseits für die Firmen « Magazine zum Globus A.-G. », Julius Brann & Ciè und May & Cie in St. Gallen, als « Warenhäuser », und anderseits für die Firma Binder & Richi, Installationsgeschäft, und 16 Mitbeteiligte, als steuerpflichtige Inhaber von Zweiggeschäften mit Hauptsitz teils im Kanton St. Gallen, teils in andern Kantonen, rechtzeitig beim Bundesgericht staatsrechtlichen Rekurs erhoben und folgende Anträge gestellt :

a) für die W arenhäuser: ' Das angefochtene Gesetz, insbesondere dessen Art. 1, sel aufzuheben ; eventuell sei die Grundtaxe gemäss Art. 1 Abs. 2 auf höchstens 14 % anzusetzen und die Zuschlagstaxe gemäss Art. 1 Abs. 3 aufzuheben, eventuell auf die Hälfte zu reduzieren und nur von den Warengruppen über die Zahl 12 hinaus zu erheben.

bd) für die Inhaber von Zweiggeschäften :

Das angefochtene Gesetz, insbesondere dessen Art. 4, sel aufzuheben ; eventuell sei der Steueransatz auf höchstens 14 % anzusetzen.

Die beiden Rekurse sind wesentlich wie folgt begründet:

Das angefochtene Gesetz verletze die in Art. 31 BV und Árt. 27 sf. gall. KV gewährleistete Handels- und Gewerbefreiheit ; es bedeute eine unzulässige Erschwerung eines an und für sich erlaubten gewerblichen Aktes, des Warenhausbetriebes. Die Kantonsverfassung sehe allerdings gesetzliche Massnahmen vor, «um einem unreellen und gemeinschädlichen Geschäftsverkehre wirksam Zu begegnen ». Ein Beweis dafür, dass der Warenhausbetrieb, speziell im Kanton St.Gallen, ein unreeller sei, sei jedoch nicht erbracht. Um einem allfälligen unreellen Geschäftsbetriebe vorzubeugen, habe der Kanton St. Gallen übrigens das Gesetz über den Marktverkehr und das Hausieren vom 17. Mai 1887 mit Nachtrag vom 23. November 1894. Und dass der Warenhausbetrieb kein gemeinschädlicher sei, sondern im Gegenteil, und zwar heute mehr als je, der grossen Masse des Volkes wirtschaftliche Vorteile sichere, sei unbestreitbar und insbesondere von den Behörden des Kantons Zürich seinerzeit unverhohlen zugegeben worden. Das Gesetz wolle einfach den Normalbetrieb der Warenhäuser treffen. Dieser sel aber aus allgemein rechtlichen oder polizeilichen Gründen nicht zu beanstanden und dürfe deshalb auch nicht auf dem Umwege einer Sondersteuer beeinträchtigt werden. Die verfassungswidrige Tendenz des Gesetzes, die freie Konkurrenz auf dem Gebiete des Kleinverkaufs von Waren zugunsten der sog. Detaillisten einzuschränken, liege offen zutage. Zudem Seien die dann vorgesehenen Steuern s0o geartet und bemessen, dass sie (wie näher darzulegen versucht wird) die Erzielung eines billigen Geschäftserträgnisses verunmöglichen, also prohibitiv wirken würden... Ferner verletze das angefochtene Gesetz auch den Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetz nach Art. 4 BV. Die Warenhäuser, die Kleinverkaufsgeschäfte mit Zweiggeschäften und die sog. Detaillisten gehörten der gleichen Berufsgruppe, dem Betrieb des Kleinverkaufs von Ware in Ladenlokalen, an. Dass die Warenhäuser regelmässig Handels- und Gewerbefreiheit, No 49, RHO mehrere Warengruppen führten, die Detaillisten mehl immer, und dass die Unternehmungen mit Zweiggeschüsten im Gegehsatz zu den Detaillisten ihren Betrieb auf mehrere Verkaufsstellen verteilt hätten, berühre das Wesen des Gewerbes nicht und dürfe daher nicht als Kriterium für eine grundsätzlich verschiedene Besteuerung verwendet werden, abgesehen davon, dass speziell

die Voraussetzungen der Zweiggeschäfissteuer im Gesetze durchaus unklar geregelt seien. Wenn es richtig seì, dass die Betriebsformen der Warenhäuser und Unternehmungen mit Zweiggeschäften einen höheren Geschäftsertrag sìicherten, so werde dieser schon durch die no rmalen Steuern, insbecsondere durch die intensive Progression des st. gallischen Steuerrechts, genüglich erfasst. Eine offenkundige Rechtsungleichheit schalfe das Gesetz speziell nach durch die Bestimmung des Art. 10, wonach die auf Gegenseitigkeit beruhenden Unternehmungen, mögen sie auch Warenhäuser oder Zweiggeschöfte betreiben, von der Sonderbesteuerung ausgenominmen seien. Diese Ausnahme sei nur gemacht worden, um der Gesetzesvorlage die Gegnerschafïl der Mitglieder der Konsumvereine und ähnlicher Genossenschaften (wle der christlich-sozialen « Concordia - mi: Hauptsitz in Zürich und zahlreichen Filialen im Kanton St, Gallen) zu ersparen, da sie sonst sicherlich Schiflbruch gelitten hätte.

C. — Als verfassungsmässiger Verireler des Kanlons hat der Regierungsrat von St. Gallen Abweisung der beiden Rekurse beantragt. Er verweist auf die in Scincr Botschaft und in der grossrätlichen Beratung entwickelten Gründe sozialpolitischer und steuerpolitischer Natur für den Gesetzeserlass, und führt gegenüber den rechtlichen Argumenten der Rekurrenten wesentlich aus : Bei der Auslegung des Art. 31 BV, der die Besteuerung des Gewerbebetriebes unter Wahrung allerdings des Grundsatzes der Handels- und Gewerbefreiheit in litt. e ausdrücklich vorbehalte, sei zu beachten, dass die Sleuergesetzgebung der Kantone (wie übrigens auch des Bundes) jetzt ganz andere Wege einschlagen müsse, als in früheren Zeiten. Die Bedürfnisse der steuerberechtigten Gemeinwesen hätten sìich gewaltig gesteigert und nötigten immer mehr, nach neuen Steuereinnahmen zu suchen. Hieran dürfe die Gesetzgebung der Kantone nicht durch eine falsche oder auch nur engherzige Auslegung des Verfassungsrechts gehindert werden. Uebrigens habe das Bundesgericht den Art. 31 BV bisher nicht engherzig ausgelegt, sondern erklärt, dass eine Steuer nur dann gegen den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit verstosse, wenn sìie s0 hoch bemessen sei, dass ihre Erhebung « Jede Rentabilität und damit die wirtschaftliche Existenzmöglichkeit des betreffenden Unternehmens ausschliesse » (AS 39 I S. 564,1. S. Meier gegen Aargau), oder dass durch die Steuer « für das betreffende Gewerbe die Realisierung eines angemessenen C(reschäftsgewinnes allgemein verunmöglicht und so dessen Ausübung in Frage gestellt oder zum mindesten wesentlich erschwert würde » (AS 43 I S. 257,1. S. Karg gegen Luzern). Es sei aber keine Rede davon, dass das angefochtene Gesetz oder einzelne Artikel desselben diesen Auslegungsgrundsätzen widersprächen ; denn die fraglichen Umsatzsteuern hätten an sich und in den festgesetzten Beträgen die vom Bundesgericht umnschriebene Wirkung offenbar nicht. Der Art. 27 sl. gall. KV sodann garantiere die Freiheit von Handel und Gewerbe nur im Umfange der Bundesverfassung. Endlich sei auch Art. 4 BV nicht verletzt. Die Gleichheit vor dem Gesetze sei von jeher nur in dem relativen Sinne verstanden worden, dass sie mit Erfolg bloss angerufen werden könne im Falle ungleicher Behandlung bei vollständig gleichen tatsächlichen Verhältnissen. Ein solcher Fall liege jedoch hier nicht vor ; denn die Gründe, aus

denen die Warenhäuser und die Zweigverkaufsgeschäfte der besonderen Besteuerung unterstellt worden seien, lräfen bei den einfachen Detailgeschäften eben nicht zu. Warenhäuser und Zweigverkaufsgeschäfte stellten aussergewöhnlich kapitalkräftige, stark frequentierte und daher besonders rentable Unternehmungen dar, die wegen ihrer aussergewöhnlichen Ausdehnung, sei es zufolge vieler, zweckmässig mit einander verbundener Verkaufslokalitäten eines einheitlichen Baues, set es zufolge einer mehr oder weniger grossen Zahl von örllich getrennten, aber für Rechnung eines Gesamtunternehmens arbeitenden Verkaufsstellen, den einfachen Detaillistenbetrieben, die früher und auch heute noch die Regel bildeten, in hohem Grade gefährlich seien. Speziell auch durch Art. 10 des Gesetzes werde keine Ungleichheit geschaffen, weil ja die Sonderbesteuerung sich « nur gegen ausgesprochene Spekulationsbetriebe und aussergewöhnliche Betriebsformen » richte, während die dort ausgenommenen Geschäftsbetriebe in gewissem Sinne einen gemeinnützigen Charakter hätten und auch gewissen Berufsständen wesentlich dienten. Die Garantie der Rechtsgleichheit schütze nur vor willkürlich ausnahmsweiser Behandlung ; um einen Akt willkürlicher Ausnahmegesetz. ebung aber handle es sich hier keineswegs.