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8. Urteil vom 31. März 1926 i. S: Ernst-Birch und Genossen gegen Gemeinde Küsnacht und Regierungsrat von Zürich.

Erfordernis der gesetzlichen Grundlage für Steuerauflagen. Rechtliche Natur des Entgeltes, das ein Gemeindeelektrizitätswerk für die Lieferung elektrischer Energie erhält. Kann es unter Umständen als Steuer betrachtet werden ? Verhältnis der Stromtarifansätze zu einander ; Verstoss gegen die Billigkeit und die Rechtsgleichheit ?

Á. — Die Gemeinde Küsnacht betreibt ein Elekirizitätswerk. Die Gemeindeversammlung vom 18. Januar 19259 genehmigte den Voranschlag dieses Werkes für 1929, wonach der Betriebsüberschuss vVoraussichtlich 30,000 Fr. betrug und davon 20,000 Fr. dem Gemeindegut und 10,000 Fr. einem Reservefonds zuzuweisen Waren. Ein Antrag des Rekurrenten Ernst, dem Gemeindegut nur 10,000 Fr. zukommen zu lassen und dafür den Lichtstrom zu verbilligen und die Grundtaxen für Motoren zu streichen, wurde abgelehnt. Darauf erhoben die neten Eingabe Beschwerde, indem sie beantragten : « a) Die Tarifansätze des Elektrizitätswerkes seien mit Wirkung ab 1. Januar 1925 in der Weise abzuändern, dass der Grundpreis für Motorenbetrieb beseitigt und der Hochtarif für Lichtstrom im proportionalen Verhältnis zur Reduktion des Niedertarifes für Lichtstrom und des Tarifes für Wärme- respektive Koch- und Heizzwecke von 10 Rp. auf 8 Bp. pro Kwh herabgesetzt wird. db) Der Gemeinderat und die Gemeindeversammlung haben binnen Jahresfrist vom Datum des ReKkurses an den Tarif für die Energieabgabe aus dem Elektrizitätswerk Küsnacht im Sinne der Herabsetzung der Tarifansätze auf das für die Selbsterhaltung des Betriebes dieses Werkes notwendige Mass zu revidieren. » Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies die Beschwerde am 24. September 1925 ab. Aus der. Begründung des Entscheides ist folgendes hervorzuheben : Gemeindebeschlüsse, welche nicht gegen Verfassung oder bestehende Gesetze verstossen, können in sachlicher Beziehung nur angefochten werden, wenn sie offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben, oder wenn sie Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen (Art. 48 der Kantons- _ verfassung und § 59 Abs. 2, Gemeindegesetz). Die Rekurrenten behaupten, der von der Gemeindeversammlung festgesetzte Voranschlag des Elektrizitätswerkes Sci gesetzwidrig, weil die vorgesehenen Gebühren den Charakter einer Steuer besässen, die nach Art. 19 der Staatsverfassung nur durch Gesetz eingeführt werden dürfe. Die Rüge der Ungesetzlichkeit ist unbegründet. Damit allenfalls von einer ungerechtfertigten Steuerbelastung gesprochen werden könnte, müsste zum mindesten der Nachweis erbracht werden, dass die Strompreise in Küsnacht erheblich über das allgemein übliche Mass solcher Gebühren hinausgehen, und infolge ihrer

Höhe oder Abstufung den Charakter einer Gegen-

leistung für die Stromlieferung verloren haben. Dieser Nachweis ist unmöglich und wird von den Rekurrenten auch gar nicht versucht. Im Gegenteil geht aus den Akten hervor, dass die Tarife von Küsnacht bis auf kleinere Abweichungen im Spätnachttarif billiger sind als diejenigen der Elektrizitätswerke des Kantons Zürich und einer Reihe von Gemeinden mit ähnlichen Verhältnissen. Demgegenüber nehmen die Rekurrenten den Standpunkt ein, die Gebühr für die Benützung eines gewerblichen Gemeindebetriebes werde schon dann zur Steuer, wenn der Ertrag dieser Gebühren für das in Frage kommende Werk die Kostendeckung übersteige. Diese Auffassung verkennt vollständig die staalsrechtliche Stellung der gewerblichen Gemeindebetriebe und den Charakter ihrer « Gebühren ». Nach zürcherischem Staatsrecht fällt die Errichtung und der Betrieb gewerblicher Unternehmungen vollständig in das autonome Verwaltungsgebiet der Gemeinde. Damit ist gesagt, dass die Gemeinde auch die Rechtsordnung für diese gewerblichen Betriebe bestimmt. Der Staat begnügt sich dabei mit ganz wenigen Rechtssätzen. Er verlangt, dass solche Gemeindebetriebe sich grundsätzlich selbst erhalten und stellt zu diesem Zwecke Vorschriften über die Mindestleistungen für Abschreibungen und über die Einlage in Reservefonds auf Die Gemeinde, von deren ausschliesslichem Willen die Schaffung solcher gewerblicher Unternehmungen abhängt, entscheidet auch über deren Zwecke. Sie kann ein solches Unternehmen aus fiskalischen Gründen ins Leben rufen oder soziale Momente in den Vordergrund stellen. Die für die Rekurrenten « selbstverständliche » Sache, dass es sich bei den Leistungen des Abonnenten für Stromlieferung um « Gebühren » handle, ist daher in Wirklichkeit nicht ganz so selbstverständlich. Wird aber das Verhältnis zwischen Abnehmer und Unternehmung dem Privatrecht unterstellt, so fällt die ganze Begründung renten das Elektrizitätswerk Küsnacht als öffentliche Anstali und seine Rechitisordnung als öffentlichrechtlich, s0 kann der von den Rekurrenten angerufene Vorbehalt des Gesetzes im vorliegenden Fall nur heissen, dass die angebliche Steuer ihre Grundlage in einem Beschluss des gesetzgebenden Organes der Gemeinde haben müsse, weil es sich eben um ein Gebiet der Gemeindeautonomie handelt. Im vorliegenden Fall beruht die angebliche

« Steuer » auf einem Beschluss der Gemeindeversammlung. Die Rüge des Mangels einer gesetzlichen Grundlage geht daher schon aus dieser Erwägung fehl. Bis heute hat niemand daran gedacht, den Art. 19 KV oder seinen Vorgänger auf die Gebühren der gewerblichen Betriebe zur Anwendung zu bringen, obschon unsere zürcherischen Gemeinden ihre produktiven Unternehmungen, wie schon diese gesetzliche Bezeichnung sagt, sehr ausgiebig als Finanzquelle ausgestaltet, haben. Die Gebühren der gewerblichen Betriebe sind im Kanton Zürich immer als Entgelt für die Leistungen des Unternehmens aufgefasst worden. Selbst wenn diese Leistungen heute dem öffentlichen Recht unterstellt werden, haben sie doch in dieser Beziehung ihren privatrechtlichen Ursprung nie verleugnet. Die Gemeinden betrachten es als selbstverständlich, dass sie sich beim Mangel eines staatlichen Rechtssatzes keinen grössern Beschränkungen in der Tarifpolitik ihrer gewerblichen Unternehmungen zu unterwerfen haben, als private Unternehmer. Nie ist daher auch das Prinzip der Kostendeckung, das in der Theorie für die reinen « Kostenverursachungsgebühren » aufgestellt wurde, auf diese den reinen Charakter einer Gegenleistung tragenden Verpflichtungen der Abonnenten angewendet worden. Unerheblich ist, ob die Gemeinde Küsnacht bei Errichtung des Gemeinde-Elektrizitätswerkes einen Erwerbsgewinn beabsichtigte oder nicht. Die Rekurrenten behaupten ferner, eine ungebührliche Verletzung Von Billigkeitsrücksichten liege darin, dass eine Preisreduktion 48 ' Staatsrecht.

nur auf dem Niedertarif für Lichtstrom und für die Stromabgabe zu Wärmezwecken gewährt wurde, nicht aber auf dem Hochtarif für Lichtstrom und dem Tarif für Motorenbetrieb. Unbillig sei insbesondere die Erhebung einer Grundtaxe für Motorenbetrieb. Der Bezirksrat Meilen hat über diese Frage auf Begehren beider

Parteien

das Gutachten eines Sachverständigen beigezogen. Worin die Unbilligkeit der Ablehnung der von den Rekurrenten verlangten Reduktion des Hochtarifes für Lichtstrom liegen s01Il, haben die Rekurrenten unterlassen auszuführen ; sie soll offenbar lediglich in der ungleichen Behandlung der beiden Tarife liegen. Der Gemeinderat und der Experte geben für diese Verschiedenheit eine einwandfreie Erklärung. Das Elektrizitätswerk schritt mit Beginn des Jahres 1929 zu einer Reduktion des Kochstrompreises, um mit dem gesunkenen Gaspreis konkurrenzfähig Zu bleiben. Es wollte den Kochstrombezug, der ungefähr 60 % des Gesamtverbrauches ausmacht, nicht gefährden, weil jeder Minderverbrauch ein Steigen der nach dem Bezug gestaffelten Energielieferungspreise der EKZ zur Folge hätte. Der Lichtstrom-Niedertarif wurde ermässigt, weil er allen Haushaltungen eine Erleichterung brachte und damit zur Förderung des Energieabsatzes beitrug. Von einer Herabsetzung des Lichtstrom-Hochtarifes wurde vorläufig Umgang genommen, weil dieser Tarif schon als sehr bescheiden bezeichnet werden muss und eine empfindliche Erhöhung der Spitzenbelastung durch eine solche Reduktion als möglich erschien. Die Grundtaxe für Motorenbetrieb, die gegenwärtig 18 Fr. pro PS und Bezugsjahr für Motoren mit beliebiger Benutzungszeit und 9 Fr. für Motoren mit beschränkter Benutzungszeit beträgt, wird grundsätzlich als unbillig angefochten ; in Küsnacht sei zudem der Verbrauchspreis hoch genug, und es werde durch die Motoren die Spitzenbelastung nicht verstärkt. Demgegenüber erklärt der Experte, in Küsnacht sei der Tarif für Motorenstrom niedriger als in anderen Ortschaften mit ähnlichen Verhältnissen. Er ermöglicht den Gewerbetreibenden, motorische Kraft zu einem Preise zu beziehen, der weniger als die Hälfte der Kosten der mit Petrolmotoren erzeugten Kraft betrage. Die Einrechnung eines Grundpreises für Motorenbetrieb wird als vollauf gerechtfertigt, die Grundtaxe von 18 Fr. für Motoren mit uneingeschränkter Benutzungszeit als zu bescheiden und die Grundtaxe von 9 Fr. für Motoren mit eingeschränkter Benutzungszeit als nicht übertrieben bezeichnet. Im übrigen dürfte es notorisch sein, dass das System der Grundtaxe oder Minimalgarantie bei Elektrizitätstarifen und speziell bei Motorenbetrieb die Regel bildet, an

der auch die EKZ trotz aller Opposiíition der Gewerbetreibenden festhalten. Die Rekursbehörden haben nicht zu untersuchen, ob der Motorenstrom teurer oder billiger zu stehen kommt als der Kochstrom. »

Sachverhalt

B. — Gegen diesen Entscheid haben Ernst und Genossen die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ergriffen mit dem Antrage, er sei aufzuheben und die gestellten Begehren gutzuheissen, eventuell in dem Sinne, dass die Tarifrevision auf den 1. Januar 1926 wirksam werde.

Es wird geltend gemacht : Die Gebühren für die vom Elektrizitätswerk Küsnacht gelieferte elektrische Energie stellten sich begriffsmässig als Benutzungsgebühren des öffentlichen Rechtes dar. Um aus ihnen Steuern zu machen, bedürfe es nach Art. 19 Abs. 4 KV einer dies zulassenden kantonalen Gesetzesbestimmung. Wenn sie aber die Kosten der Stromlieferung .überstiegen, s0 bildeten sie insoweit eine Steuer (FLEINER, Institut. des deutschen Verwaltungsrechts, 6. Auflage -S. 395), und diese Voraussetzung treffe zu, da das Elektrizitätswerk Küsnacht seit Jahren regelmässig Einnahmen erziele, die weit über den Kostenbetrag hinausgingen. Gewisse Betriebsüberschüsse seien allerdings zulässig. Die Motorengrundtaxe und der Hochtarif für Lichtstrom

verstiessen aber ungebührlich gegen die Billigkeit. Der Regierungsrat habe sich im vorliegenden Fall über den von ihm selbst aufgestellten Grundsatz, dass Gleichberechtigte bei Erfüllung der gleichen Bedingungen gleich zu behandeln seien, hinweggesetzt. Die Inhaber von kleinen Motoren müssten 2—10 mal höhere Gebühren bezahlen als diejenigen, die Strom für Licht zum Niedertarif und für das Kochen und Heizen beziehen, obschon die Motoren die Höchst- oder Spitzenbelastung nicht bewirkten, was eine ungleiche Behandlung und eine besondere Besteuerung der Gewerbetreibenden, also eine Verletzung der Gewerbefreiheit bedeute. Der für die Herabsetzung des Kochstromes angeführte besondere Grund müsse als vorgeschoben gelten. Der Experte habe die wesentlichsten Umstände nicht berücksichtigt und sei deshalb zu falschen Schlüssen gelangt. Ferner liege darin eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs, dass der Regierungsrat es unterlassen habe, nach dem in der Nachtragseingabe enthaltenen Antrag der Rekurrenten einen Bericht der Elektrizitätswerke des Kantons Zürich über den Energiekonsum beim Elektrizitätswerk Küsnacht, speziell über die Ursachen der Spitzenbelastung einzuziehen.

C. — Der Regierungsrat und der Gemeinderat von Küsnacht haben Abweisung der Beschwerde beantragt. In der Beschwerdeantwort des Regierungsrates wird unter anderm darauf hingewiesen, dass die Grundtaxe für Motorenbetrieb eine Gegenleistung für die festen besondern Ánlagekosten bilde.

Erwägungen

€ STA ERLE T 088 T 00 n.

3. Wie beim Entscheid in Sachen Stutz gegen Zürich vom 16. Juli 1921 (BGE 47 I $. 249) kann auch im vorliegenden Falle dahingestellt bleiben, ob das Verhältnis zwischen dem Elektrizitätswerk Küsnacht und denjenigen, die von ihm Strom beziehen, öffentlichBesteuerungsgrundsätze kantonaler Verfassungen. Ne 8. OL rechtliche Natur habe ; denn auch wenn dies zu bejahen ist, lässt sich in seiner Finanzwirtschaft, speziell in den angefochtenen, vom Regierungsrat geschützten Stromtarifansätzen entgegen der Auffassung der Rekurrenten keine Verfassungsverletzung erblicken.

Bei diesen Ansätzen handelt es sich auf jeden Fall nicht um Steuern im Sinne des Art. 19 KV, sondern um öffentlichrechtliche Gebühren oder um die ‘Preise für die Lieferung elektrischer Energie. Die Gebühren unterscheiden sich nach der bundesgerichtlichen Praxis dadurch von den Steuern, dass sie das öffentlichrechtliche Entgelt für eine bestimmte, in einer besondern Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung liegende Leistung bilden, während die Steuern Abgaben sind, die, ohne wesentlich an die Voraussetzung einer Gegenleistung oder eines besonderen Vorteils geknüpft zu sein, den Zweck haben, dem Gemeinwesen die für seine Bedürfnisse erforderlichen finanziellen Mittel zu verschaffen (vgl. BGE 48 I S. 74, 277 ff. u. 610; FLEINER, Institutionen des Verwaltungsrechts 6. Auflage S. 395; ANsCHÜüTZ im Verwaltungsarchiv 6 S. 602). Nun stellen die erwähnten Tarifansätze zweifellos grundsätzlich das Entgelt für eine Stromlieferung dar ; sie können nicht ohne weiteres als Steuern gelten, sobald sie den mit der Stromlieferung für die Gemeinde verbundenen Kostenaufwand überschreiten. Allerdings wird die Auffassung vertreten, dass eine an eine Leistung des Gemeinwesens geknüpfte öffentliche Abgabe nur soweit eine Gebühr bilde, als síe dieser Leistung entspreche, und ein darüber hinausgehender Betrag als Steuer zu betrachten sei (vgl. FLEINER, a. a. O. S. 396 ; WAGNER, Finanzwissenschaft IT S. 27); aber bei der Bemessung einer Gebühr nach der Gegenleistung des Gemeinwesens ist nicht stets ausschliesslich die Höhe der diesem dadurch verursachten Kosten, sondern unter Umständen auch der Vorteil massgebend, den die Gegenleistung für den Empfänger hat (vgl. O. MAvER, Deutsches Verwaltungs-

recht 2. Auflage IT S. 502, Anm. 12; ELsTER, Wörterbuch der Volkswirtschaft s. v. « Gebühren », 2. Auflage I S. 912), wie z. B. bei der Festsetzung des Zinses für die Verleihung eines Wasserrechts nach Art. 49 ff. des eidgenössischen Wasserrechtsgesetzes (BGE 48 IS. 610). Diese zweite Art der Bemessung kann somit bei den unter öffentlichem Recht stehenden industriellen Unternehmungen von Gemeinwesen, z. B. bei deren Gasund Elektrizitätswerken, angewendet werden, und es erscheint dies auch sachlich gerechtfertigt (vgl. MAYER a. a. O.). Solche Betriebe stfanden früher allgemein unter der Herrschaft des Privatrechtes. Obwohl nun die Auffassung Boden gewonnen hat, dass sie, wenn sie Sich in der Hand von Gemeinwesen befinden, unter Umständen dem öffentlichen Rechte unterstehen, s0 unterscheidet sich doch auch in diesem Fall die Art des Betriebes solcher Werke äusserlich kaum von derjenigen privater Unternehmungen, und es wird als selbstverständlich betrachtet, dass sie ähnlich wie diese zu betreiben seien. Insbesondere entspricht es einer allgemeinen Auffassung, dass solche Werke, soweit Sie auch in erster Linie der öffentlichen Fürsorge dienen, doch nebenbei den Zweck haben, wenn möglich einen Reinertrag abzuwerfen, wie denn die Rekurrenten selber zugeben, dass das Elektrizitätswerk Küsnacht Betriebsüberschüsse erzielen dürfe.

Selbst wenn die Gemeinde Küsnacht für die Lieferungen elektrischer Energie kraft Beschlusses der Gemeindeversammlung dauernd ein s0 hohes Entgelt verlangte, dass anzunehmen wäre, sie betreibe das Elektrizitätswerk in erster Linie aus fiskalischen Gründen, zu Erwerbszwecken, so folgte daraus noch nicht, dass das Entgelt teilweise als Steuer zu betrachten sei; sondern es wäre daraus an und für sich nur zu schliessen, dass das Werk, speziell das Verhältnis zu den Abnehmern, dem Privatrecht unterstehe. Dass es der Gemeinde nach der Kantonalen Gesetzgebung freistehe, Ihrem Elektrizitätswerk wie ein Privatunternehmer einen Erwerbszweck zu geben, haben die Rekurrenten nicht bestritten.

Bloss wenn ihr Stromtarif derart hoch wäre, dass dessen Ánsätze in einem ganz offensichtlichen Misswerhältnis nicht nur zu den Kosten der Stromlieferung, sondern auch zu dem damit den Abnehmern gewährten Vorteil stünden, könnte es sich allenfalls fragen, ob darin eine spezielle Besteuerung der Stromkonsumenten liege. Dass ein solches Missverhältnis bestehe, haben aber die Rekurrenten selbst nicht behauptet, und es liegt denn auch nach den unangefochtenen Feststellungen des Regierungsrates über das Verhältnis der Strompreise des Küsnachter Elektrizitätswerkes zu denjenigen anderer derartiger Betriebe nicht vor. Demnach kann von einer Verletzung der Art. 19 KV und 31 BV entgegen der Behauptung der Rekurrenten keine Rede SEIN.

4. Wieso endlich die Ansätze des Tarifes für den Motorenstrom und des Hochtarifes für den Lichtstrom offensichtlich Rücksichten der Billigkeit verletzen oder eine verfassungswidrige ungleiche Behandlung in sich schliessen sollten, ist ebenfalls nicht einzusehen. Der Regierungsrat hat dafür, dass die erwähnten Ansätze im Unterschied zu andern nicht herabgesetzt wurden, gute Gründe angeführt und sich dabei insbesondere auf das Gutachten gestützt. Wenn die Gemeinde Küsnacht für den Motorenstrom mehr verlangt, als für den Koch- und Heizstrom, s0o lässt sich das sehr wohl mit der Rücksicht auf die Konkurrenz des Gases, sowie damit rechtfertigen, dass dieser Strom hauptsächlich für notwendige Bedürfnisse der Haushaltungen, jener aber regelmässig für gewinnbringende Gewerbebetriebe verwendet wird. Das Elektrizitätswerk Küsnacht braucht sîch bei der Feststellung des Verhältnisses der verschiedenen Ansätze des Tarifs nicht ausschliesslich von der Rücksicht auf die Selbstkosten, speziell auf die

sogenannte Spitzenbelastung leiten zu lassen, und deshalb konnte auch der Regierungsrat die Einholung eines Berichtes der EBElektrizitätswerke des Kantons Zürich über die Ursachen der Spitzenbelastung beim Elektrizitätswerk Küsnacht wegen Unerheblichkeit eines solchen Gutachtens ablehnen.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht : Der Rekurs wird abgewiesen.

B. STRAFRECHT — DROIT PÉNAL I. PATENTTAXEN DER HANDELSREISENDEN TAXES DE PATENTE DES VOYAGEURS DE COMMERCE