1C_663/2021

1.

Formé contre un arrêt final (art. 90 LTF) rendu en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des constructions (art. 82 let. a LTF), le présent recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public au sens des art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Les recourants, copropriétaires de la parcelle n° 164 voisine du projet litigieux, sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué et ont un intérêt digne de protection à en obtenir l'annulation ou la modification. Ils disposent dès lors de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.

2.

Dans un premier grief, de nature formelle, les recourants se plaignent d'une violation de leur droit à une composition correcte de l'autorité au sens de l'art. 56 al. 3 de la loi cantonale bernoise du 11 juin 2009 sur l'organisation des autorités judiciaires et du Ministère public (LOJM; RSB 161.1). Ils s'appuient à cet égard sur les art. 6 § 1 CEDH, 30 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst./BE.

2.1

Selon l'art. 30 al. 1 Cst., toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial; les tribunaux d'exception sont interdits.

La jurisprudence déduit de cette disposition un droit à ce que l'autorité administrative ou judiciaire qui statue le fasse dans une composition correcte (ATF 142 I 172 consid. 3.2; 137 I 340 consid. 2.2.1; arrêt 1C_1C_7/2021 du 26 mars 2021 consid. 4.4, in Pra 2021 n° 70 p. 707). Celle-ci est définie selon les règles du droit de procédure ou d'organisation judiciaire. L'autorité est ainsi valablement constituée lorsqu'elle siège dans une composition qui correspond à ce que le droit d'organisation judiciaire ou de procédure prévoit. Dans le cas contraire, elle commet un déni de justice formel (ATF 142 I 172 consid. 3.2; 137 I 340 consid. 2.2.1;127 I 128 consid. 3c). L'art. 30 al. 1 Cst. n'impose pas aux cantons une organisation judiciaire prédéfinie. Néanmoins, une base légale formelle codifiant de manière générale et abstraite les principes sur la compétence, la composition et l'organisation des autorités judiciaires est nécessaire (ATF 134 I 125 consid. 3.3; 131 I 31 consid. 2.1.2.1; arrêts 1C_678/2017 du 5 avril 2018 consid. 2.2, in PJA 2018 760 et RDAF 2018 I 613). Dans ce contexte, l'art. 6 § 1 CEDH a la même portée (ATF 131 I 31 consid. 2.1.2.1; 129 V 335 consid. 1.3.1).

Lorsque la composition de l'autorité est prévue par le droit cantonal, le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application de celui-ci que sous l'angle restreint de l'arbitraire (art. 95 al. 1 LTF; cf. ATF 142 I 172 consid. 3.2; 134 I 184 consid. 1.4; arrêt 1C_678/2017 du 5 avril 2018 consid. 2.2, in PJA 2018 760 et RDAF 2018 I 613). Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Il ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat. Si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1; 144 IV 136 consid. 5.8; 144 I 170 consid. 7.3).

2.2

Selon l'art. 56 al. 1 LOJM, l'autorité appelée à statuer se compose habituellement de trois juges. L'art. 56 al. 3 LOJM prévoit que la composition est de deux juges en présence d'affaires manifestement fondées ou manifestement infondées.

2.2.1

A juste titre, les recourants ne font pas valoir que le principe même d'une composition à deux juges, prévu par le droit cantonal en cas de recours manifestement infondé, violerait les garanties des art. 30 al. 1 Cst. et 6 § 1 CEDH. Il s'agit donc en l'espèce d'examiner si l'art. 56 al. 3 LOJM a été appliqué sans arbitraire, autrement dit si c'est sans arbitraire que les premiers juges ont considéré que le recours cantonal était manifestement infondé.

2.2.2

Les recourants, pour faire valoir que leur recours devant la cour cantonale n'était pas manifestement infondé, se réfèrent aux formulations utilisées dans l'arrêt attaqué, à la longueur de l'argumentation juridique qu'il présente et au fait qu'un échange d'écritures a été ordonné.

Si la renonciation à tout échange d'écritures peut être appropriée dans de nombreux cas où un recours apparaît manifestement infondé, cela reste une faculté. Le fait que des réponses aient été demandées et la cause sommairement instruite n'est pas décisif pour qualifier un recours de manifestement infondé ou non (cf. en procédure fédérale, l'art. 109 al. 2 LTF qui n'est pas corrélé à l'art. 102 LTF).

S'agissant des expressions utilisées dans l'arrêt attaqué, celles-ci ne permettent pas particulièrement de mettre en avant des hésitations de la part des premiers juges. En effet, les formulations telles que "les recourants ne peuvent pas non plus être suivis", "contrairement à ce qu'en disent les recourants", "n'en contredisent les recourants", ou encore "les recourants ne peuvent être suivis", soulignées par les recourants, ne sont pas propres, loin s'en faut, à l'expression d'un doute. Au contraire, le style de l'arrêt cantonal tend en réalité à être affirmatif. S'il fallait vraiment examiner le champ lexical des considérants de l'arrêt attaqué - ce qui semble excessivement formaliste et non nécessairement pertinent - on relèverait des passages tels que "la position de la DTT [...] est particulièrement convaincante", "cette méthode d'interprétation n'est pas discutable" (arrêt attaqué consid. 4.3 et 4.4) ou encore "ainsi que l'a très justement relevé la municipalité" (arrêt attaqué consid. 4.7). On remarquerait également le recours à des motivations alternatives et superfétatoires ("pour cette raison déjà [...] en tout état de cause", arrêt attaqué, consid. 4.6). Enfin, que l'adverbe "manifestement" n'ait pas expressément été utilisé dans les considérants n'est évidemment pas décisif, la valeur d'une telle appréciation n'étant pas tributaire de l'emploi d'une terminologie strictement établie.

La longueur de la décision, si elle peut certes constituer un indice de l'effort déployé pour juger du caractère fondé ou non d'un recours, n'est pas déterminante non plus. Celle-ci dépend en effet de multiples autres facteurs, en premier lieu le nombre de griefs auxquels les juges sont appelés à répondre. A ce titre, le considérant 4 de l'arrêt attaqué, qui examine la question principale, est certes déployé sur quatre pages. Il a toutefois dû être subdivisé en sept sous-considérants pour traiter de chacun des nombreux points soulevés par les recourants. Respectant le droit d'être entendus des recourants, les premiers juges ont pris soin de répondre à leurs arguments, ce qui n'exclut pas pour autant que ceux-ci aient été manifestement infondés. Il n'apparaît pas à cet égard que la cour cantonale ait eu à s'attarder sur un développement en particulier. Elle s'est référée à une jurisprudence cantonale claire. Se limitant à des critères formels et de style, les recourants ne dégagent aucun aspect matériel qui démontrerait que la motivation de l'arrêt attaqué serait faite d'aspects complexes, ou sensibles. On relèvera au surplus qu'au contraire de la loi sur le Tribunal fédéral (art. 109 al. 3 LTF), la loi bernoise ne prévoit pas expressément que l'arrêt sur recours manifestement infondé est motivé sommairement.

En définitive, s'il n'est pas exclu que la solution inverse était également défendable, voire qu'il s'agit probablement d'un cas limite, l'appréciation de la cour cantonale quant au caractère manifestement infondé du recours est dénuée d'arbitraire. Celle-ci était donc fondée à siéger à deux juges en vertu de l'art. 56 al. 3 LOJM.

Les raisons ayant conduit la cour cantonale à statuer à deux juges étant facilement compréhensibles, il n'y a pas de violation du droit d'être entendus des recourants faute de motivation du choix de la composition de la cour. Quant au fait que les recourants n'ont pas pu se déterminer sur la composition de la cour, la jurisprudence retient que la Constitution fédérale ne l'impose pas (ATF 144 I 37 consid. 2.3.3). Il n'y a donc pas non plus de violation du droit d'être entendus des recourants de ce point de vue.

3.

Sur le fond, les recourants se plaignent d'une violation des art. 22 al. 2 let. a LAT, de l'art. 43 OPB, ainsi que d'une interprétation arbitraire des droits cantonaux et communaux.

3.1

3.1.1

Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT (RS 700), l'autorisation de construire est délivrée si, notamment, la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone. Il appartient au droit cantonal et communal de définir les utilisations permises dans chacune des zones, en particulier au sein du territoire constructible. L'examen du Tribunal fédéral se limite ainsi à l'application des dispositions topiques du droit communal et est par conséquent restreint à l'arbitraire (arrêts 1C_510/2020 du 21 juin 2021 consid. 5.1;1C_155/2019 du 11 décembre 2019 consid. 2.1.2;1C_644/2017 du 31 août 2018 consid. 2.1.2).

3.1.2

Les degrés de sensibilité au bruit indiquent le niveau d'immissions à partir duquel les nuisances sonores sont ressenties comme incommodantes par la population de la zone concernée. L'art. 43 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) définit les degrés de sensibilité selon la zone d'affectation concernée. Ainsi, le degré de sensibilité I s'applique dans les zones qui requièrent une protection accrue contre le bruit, notamment dans les zones de détente (art. 43 al. 1 let. a OPB); le degré de sensibilité II s'applique dans les zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques (art. 43 al. 1 let. b OPB); le degré de sensibilité III s'applique dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles (art. 43 al. 1 let. c OPB); et le degré de sensibilité IV s'applique dans les zones où sont admises des entreprises fortement gênantes, notamment dans les zones industrielles (art. 43 al. 1 let. d OPB).

L'attribution des degrés de sensibilité aux différentes zones d'affectation constitue un acte de planification qui concrétise, précise et, dans une mesure considérable, complète matériellement un régime d'affectation donné. La partie du règlement d'affectation relevant du droit fédéral (protection contre le bruit) doit être adaptée, coordonnée et harmonisée avec la partie relevant du droit cantonal (ATF 120 Ib 456 consid. 4a). Les règles prescrites par l'art. 43 al. 1 OPB doivent être comprises comme un principe général d'attribution, auquel les autorités doivent en principe se conformer (ATF 120 Ib 456 consid. 4b; 117 Ib 125 consid. 4c). Cela n'exclut toutefois pas l'existence d'une marge d'appréciation dans le cadre de l'exécution de l'ordonnance (ATF 120 Ib 456 consid. 4b; 120 Ib 287 consid. 3c/bb; ATF 119 Ib 179 consid. 2a). L'attribution des degrés de sensibilité dépend avant tout des caractéristiques de la zone dans laquelle se trouvent les locaux à usage sensible au bruit selon le plan général d'affectation en vigueur, indépendamment de sa dénomination (arrêt 1A_20/2007 du 23 octobre 2007 consid. 4.2).

L'art. 43 OPB ne règle en outre que l'attribution des degrés de sensibilité aux zones d'affectation (imposée par l'art. 44 OPB) à des fins de protection contre le bruit, pour déterminer les valeurs limites d'exposition applicables à la zone (valeurs de planification, valeurs limites d'immissions et valeurs d'alarme pour différents types de bruit) (arrêts 1C_499/2014 du 25 mars 2015 consid. 4.3, in ZBl 117/2016 p. 609 et résumé in RDAF 2017 I p. 381;1C_262/2007 du 31 janvier 2008 consid. 4.2;1A.120/2005 du 31 mai 2006 consid. 8.1). C'est au droit cantonal ou communal des constructions et de l'aménagement du territoire qu'il revient de déterminer quelles sont les affectations autorisées dans une zone donnée. La conformité d'un projet à la zone, lorsque ne sont pas en cause les nuisances sonores (ou d'autres nuisances faisant l'objet de la LPE [RS 814.1]), n'est donc généralement examinée par le Tribunal fédéral que sous l'angle de l'interdiction de l'arbitraire (arrêt 1C_499/2014 du 25 mars 2015 consid. 4.3, in ZBl 117/2016 p. 609 et résumé RDAF 2017 I p. 381).

3.1.3

A teneur de l'art. 45 al. 1 du règlement communal des constructions du 17 mars 2008 (RCC) de Sonceboz-Sombeval, la zone d'habitation et d'activités HA est destinée à l'habitation, au commerce, services, hôtelleries, à l'artisanat et à la petite industrie moyennement gênante. Sont applicables en cette zone les dispositions du degré de sensibilité III de l'OPB (art. 45 al. 4 RCC). L'art. 45 al. 2 RCC précise que les entreprises dont les nuisances (émission de fumée et d'odeurs, vibrations, bruits, etc.) particulièrement fâcheuses gêneraient le voisinage, doivent être installées dans la zone d'activités économiques. Le règlement communal a également défini des zones d'utilité publique, en particulier la zone UP2 dont la destination indiquée est "Ecole" et le degré de sensibilité au bruit est II, ainsi que la zone UP3 dont la destination indiquée est "Bâtiment communal, équipement scolaire et sportif" et où le degré de sensibilité au bruit est aussi de II.

3.2

3.2.1

Il n'apparaît pas - et les recourants ne le font pas valoir - que la réalisation du projet litigieux mettrait en péril le respect des valeurs limites de l'OPB, soit du degré de sensibilité III. En outre, conformément à l'art. 43 al. 1 let. c OPB, l'attribution du degré de sensibilité III à la zone HA3 n'est pas critiquable.

En réalité, on comprend mal si les recourants souhaiteraient être protégés des éventuelles nuisances sonores générées par l'école enfantine ou s'ils entendent au contraire dénoncer l'implantation d'un établissement scolaire en une zone où potentiellement le bruit serait dérangeant pour les écoliers. Dans la mesure où ils s'obstinent à faire valoir que l'école enfantine devrait prendre place dans la zone d'utilité publique à laquelle le degré de sensibilité au bruit II a été attribué, on peut partir de l'idée que c'est la seconde hypothèse qu'ils dénoncent. Or, le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de constater que l'implantation ou l'existence d'un établissement scolaire n'était pas incompatible avec un degré de sensibilité au bruit III (ATF 120 Ib 456 consid. 4d; arrêts 1A.322/2000 du 1er juin 2001 consid. 2c;1A.112/2000 du 19 octobre 2000 consid. 3b). En l'espèce, les recourants ne font pas valoir des circonstances particulières qui justifieraient de renverser une telle appréciation. Au contraire, la règle de l'art. 45 al. 2 RCC, qui prohibe les entreprises aux nuisances particulièrement fâcheuses en cette zone, renforce cette solution.

C'est ainsi en vain que les recourants se fondent sur l'OPB pour tenter de démontrer que l'affectation en une zone acceptant un degré de sensibilité III signifie que toute construction ou installation publique devrait être refusée. Les exemples donnés à l'art. 43 OPB sont indicatifs et, dans les présentes circonstances, on ne voit pas qu'une installation publique du type d'un établissement préscolaire nécessite un degré de sensibilité plus strict que celui de l'habitat, affectation pour laquelle il est expressément admis que le degré de sensibilité III puisse être attribué et pour laquelle les recourants ne semblent pas remettre en cause les prescriptions de l'art. 45 RCC. L'arrêt 1A.277/2000 du 16 janvier 2001 auquel se réfèrent les recourants validait l'attribution du degré de sensibilité III pour un établissement médico-social sécurisé pour détenus et exposait que la mention des "zones réservées à des constructions et installations publiques" à l'art. 43 al. 1 let. b OPB, parmi les "zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée" (degré II), n'excluait pas d'assimiler dans certains cas une zone d'utilité publique (cf. art. 3 RPAC) à une zone mixte au sens de l'art. 43 al. 1 let. c OPB (consid. 3b). A cette occasion, le Tribunal fédéral ajoutait certes que "la zone litigieuse n'[était] du reste pas destinée à des constructions ou installations publiques usuelles (écoles, installations sportives, bâtiments administratifs) ", mais on ne saurait tirer de cette remarque une règle générale a contrario en ce sens que ces "installations publiques usuelles (écoles, installations sportives, bâtiments administratifs) " seraient proscrites en une zone à laquelle est attribuée le degré de sensibilité III. En effet, telle n'était manifestement pas l'intention du Tribunal fédéral, ce que démontre la jurisprudence mentionnée ci-dessus s'agissant d'établissements scolaires.

Il s'ensuit que la problématique relève uniquement du contrôle - limité à l'arbitraire - de l'application du droit communal ou cantonal. C'est également l'opinion de l'OFEV qui, dans ses observations, confirme que le droit fédéral de la protection contre le bruit ne peut être opposé à l'appréciation des autorités communale et cantonales en l'espèce.

3.2.2

La cour cantonale a observé que la parcelle n° 161 se trouve en zone mixte, soit une zone dans laquelle sont tolérées certaines activités dérangeantes, qui ne le seraient pas en zone d'habitation pure, et seulement pour autant qu'elles ne portent pas atteinte à un habitat sain. Elle a confirmé l'appréciation des autorités précédentes à teneur de laquelle l'art. 45 al. 2 RCC permettait l'implantation de crèches, d'écoles enfantines et d'écoles à journée continue, la disposition réglementaire ne prévoyant certes pas expressément de telles affectation mais ne les excluant pas non plus. Les premiers juges se sont référés à leur jurisprudence selon laquelle les zones d'habitation sont en principe également destinées à la résidence des enfants de sorte que le bruit engendré par ceux-ci doit être toléré et le séjour d'enfants dans une crèche être interprété comme une utilisation résidentielle.

Les recourants déduisent de la destination des zones UP2 et UP3 que les écoles et équipements scolaires ne peuvent être construits que sur des zones affectées à des besoins publics. Ils fondent l'essentiel de leur appréciation sur cette prémisse. Ils indiquent en effet que "les projets liés à l'école doivent [ce sont les recourants qui soulignent] être implantés dans les zones UP2 ou UP3". Or le règlement communal ne fait que prévoir que ces zones sont destinées à de telles constructions. Il ne dit pas que de telles constructions sont prohibées dans d'autres zones, dont la destination - à l'instar de celle de la zone HA3 - est définie de façon moins détaillée. Rien ne justifie ainsi à priori de suivre la lecture prétendument littérale que font les recourants de la disposition, selon laquelle la construction d'écoles, bâtiments communaux, équipements scolaires et sportifs seraient exclues en d'autres zones que les zones d'utilité publique 2 et 3 au motif que ces zones sont expressément destinées à de telles installations.

De même, en se référant aux dispositions de la loi bernoise sur les constructions, les recourants démontrent uniquement que la zone UP3 n'aurait pas pu être affectée à autre chose qu'à une construction ou une installation publique. Ils ne démontrent en revanche en rien qu'à l'inverse, la zone HA3 ne pourrait pas être affectée à une construction ou une installation publique.

L'analogie à laquelle la cour cantonale a procédé avec une affaire tranchée par elle concernant la commune de Berne (JAB 2019 p. 51) n'est pas critiquable. Les objections des recourants à cet égard sont injustifiées: comme dans cette autre affaire, le RCC litigieux ici ne prévoit pas de crèche ou d'école enfantine pour la zone d'habitation, mais ne les interdit pas non plus; que le RCC ne soit pas, au contraire de cette autre affaire, calqué sur le règlement type de construction du canton de Berne exposant que les jardins d'enfant sont conformes à la zone d'habitation ne saurait empêcher les autorités de s'inspirer dudit texte pour interprétation, à titre de directives, pour des écoles enfantines.

Dans ce contexte, que les cycles d'école enfantine fassent désormais partie de la scolarité obligatoire n'est par conséquent pas décisif. En effet, les recourants ayant échoué à démontrer que les écoles et installations scolaires prévues dans les zones UP2 et UP3 seraient proscrites en d'autres zones, la question de savoir si une école enfantine doit être régie par les dispositions propres aux écoles est sans pertinence. Aussi, au contraire de ce que font valoir les recourants, il n'était pas nécessaire d'intégrer cette modification de l'organisation scolaire dans l'examen de la conformité à l'affectation de la zone.

Les éléments sur lesquels les recourants se fondent pour procéder à une interprétation historique ne convainquent pas non plus. Les recourants se réfèrent aux actes du Conseil municipal qui avait soulevé il y a quelques années la question de la compatibilité d'un tel projet avec l'affectation de la zone. Or l'appréciation de l'exécutif communal ne saurait constituer un élément d'interprétation historique d'un acte adopté par l'organe législatif communal. Quant à la volonté avérée de changer l'affectation de la zone dans un projet de modification du plan et du règlement communal en zone d'utilité publique, rien ne peut en être tiré non plus. En effet, pour les motifs déjà exposés ci-dessus, la volonté de destiner l'affectation exclusivement à une école ou une installation publique ne permet pas de conclure que de telles affectations étaient jusqu'ici non souhaitées. Tout au plus peut-on en déduire que le planificateur communal entend ainsi s'assurer qu'aucune autre affectation ne pourra être tolérée et ainsi pérenniser le choix actuel de l'exécutif.

En définitive, les recourants se livrent à leur propre interprétation du règlement communal, dont ils ne démontrent pas qu'elle doive impérativement être préférée à celle des instances précédentes.

3.2.3

L'arrêt attaqué n'est ainsi pas emprunt d'arbitraire dans l'application du droit communal ou cantonal ni ne viole le droit fédéral d'une autre manière.

4.

Il résulte de ce qui précède que le recours est mal fondé et doit être rejeté, aux frais de ses auteurs, qui succombent (art. 66 al. 1 LTF). La commune, qui a agi dans l'exercice de ses attributions officielles, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF), quand bien même elle a recouru aux services d'une avocate.