Plafond des dépenses pour les routes nationales sur la période 2024-2027, étape d’aménagement 2023 des routes nationales, crédit d’engagement et modification de l’arrêté fédéral sur le réseau des routes nationales

Résumé

Message du 22 février 2023 relatif au plafond des dépenses pour les routes nationales sur la période 2024-2027, à l’étape d’aménagement 2023 des routes nationales, le crédit d’engagement et la modification de l’arrêté fédéral sur le réseau des routes nationales

Situation initiale

Les routes nationales apportent une contribution importante à la desserte en transports de la Suisse. Pour le Conseil fédéral, elles doivent être maintenues en bon état, ce qui implique de poursuivre les investissements dans leur exploitation, leur entretien et d’après certains, leur extension. Lors de sa séance du 22 février 2023, le Conseil fédéral a adopté le message ad hoc destiné au Parlement qui comprend quatre arrêtés fédéraux, parmi lesquels figurent ceux sur l’étape d’aménagement 2023 des routes nationales et le crédit d’engagement de 4,354 milliards de francs correspondant. Le Conseil fédéral souhaite en effet fluidifier le trafic. Il sollicite également un plafond des dépenses de 8,787 milliards de francs pour l’exploitation, l’entretien et l’adaptation des routes nationales sur la période 2024-2027. Le Parlement a adopté les quatre arrêtés fédéraux du projet le 29 septembre 2023. Seul l’arrêté fédéral sur l’étape d’aménagement 2023 des routes nationales était soumis au référendum facultatif. Le référendum ayant formellement abouti, le peuple se prononcera sur cet objet le 24 novembre 2024.

Selon les prévisions de trafic de la Confédération, en l’absence de mesures correctives, quelque 450 kilomètres du réseau des routes nationales, soit environ 20 % de ce dernier, seront régulièrement surchargés d’ici 2040. Sur près de 170 kilomètres, les embouteillages ou les ralentissements seront quotidiens et dureront entre deux et quatre heures. Les grandes villes et agglomérations sont les plus touchées par les goulets d’étranglement. La lutte contre le risque d’engorgements passe avant tout par une utilisation plus efficace de l’infrastructure en place, à savoir non seulement par des optimisations du système global des transports, mais également par la réalisation d’installations supplémentaires d’harmonisation des vitesses et d’avertissement de danger (HV-AD), par la mise en place de systèmes de compte-gouttes au niveau des jonctions et par des réaffectations locales de la bande d’arrêt d’urgence.
Les adaptations déjà opérées des règles de la circulation routière, telles que l’autorisation de devancer des files de véhicules par la droite ou le principe de la fermeture éclair en amont de la suppression d’une voie, font également partie du dispositif. La révision de la loi fédérale sur la circulation routière permettra
d’exploiter rapidement le potentiel de la conduite automatisée. En dépit de ces mesures, des travaux ciblés d’accroissement des capacités sont nécessaires sur les tronçons les plus fréquentés afin de préserver la fonctionnalité du réseau des routes nationales. À cette fin, le Conseil fédéral a élaboré le programme de développement stratégique des routes nationales (PRODES des routes nationales). Régulièrement mis à jour, ce dernier est en règle générale présenté tous les quatre ans au Parlement.
Les projets d’extension les plus urgents et les plus avancés sont systématiquement affectés à une étape d’aménagement. Le Conseil fédéral propose au Parlement d’intégrer cinq projets de l’horizon de réalisation 2030 dans l’étape d’aménagement 2023 et de les approuver définitivement. Ces cinq projets, d’un volume total de près de 4 milliards de francs, seront vraisemblablement prêts à être réalisés au cours des quatre prochaines années :
A1 Wankdorf BE – Schönbühl BE
A1 Schönbühl BE – Kirchberg BE
A1 Tunnel du Rosenberg à Saint-Gall
A2 Tunnel du Rhin à Bâle
A4 Tunnel de Fäsenstaub à Schaffhouse

Le Conseil fédéral propose au Parlement un crédit d’engagement de 4,002 milliards de francs bruts (état des coûts en 2020, hors TVA et renchérissement) pour leur réalisation, auxquels s’ajoutent 52 millions pour l’échange des tracés entre le rail et la route dans le cadre du projet ferroviaire du tunnel de Brütten (autoroute du Glattal) et 300 millions pour la planification des autres projets d’extension.

Délibérations

En sa qualité de conseil prioritaire, le Conseil national s’est penché sur cet objet lors de la session d’été 2023. Les arrêtés fédéraux concernant le plafond des dépenses pour l’exploitation, l’entretien et l’aménagement des routes nationales pour la période 2024-2027 ainsi que celui sur le réseau des routes nationales n’étaient pas controversés. Les débats ont principalement porté sur les projets 2 et 3 du message du Conseil fédéral, à savoir l’arrêté fédéral sur l’étape d’aménagement 2023 des routes nationales et celui sur le crédit d’engagement. Étant donné que le référendum porte exclusivement sur le projet 2, le résumé qui suit se focalise sur les délibérations à son sujet.

Christian Wasserfallen (BE/RL), en tant que rapporteur de la commission, a expliqué que la Commission des transports et des télécommunications a ajouté au présent arrêté fédéral un projet romand non retenu par le Conseil fédéral, celui du tronçon Le Vengeron-Coppet-Nyon, avec un coût supplémentaire de 911 millions de francs. D’après lui, ce projet est nécessaire car ce tronçon est surchargé. De plus, la région a déjà investi dans le réseau ferroviaire avec le Léman Express, a-t-il rappelé. Selon lui, construire des routes adaptées équivaut à réduire les embouteillages, ce qu’ont contesté les opposants au projet, dont Ursula Schneider Schüttel (FR/S). La socialiste a répondu qu’au contraire, cela ne ferait qu’augmenter le trafic, rendant l’utilisation des routes nationales plus attractive. Marco Romano (TI/ME), également rapporteur de la commission, a soutenu que tous les projets autoroutiers étaient nécessaires en raison du développement démographique et économique, et afin d’éviter un report du trafic sur les routes cantonales et communales. Les représentants du parti socialiste, des Verts et des Verts'libéraux ont tenté de réduire la portée du projet, arguant qu’il existait d’autres moyens pour combattre les embouteillages (télétravail, réduction de la vitesse, …). Pour ces parlementaires, ces projets allaient à l’encontre des objectifs climatiques de la Confédération, ne correspondaient souvent pas aux besoins de la population locale et représentaient une perte de territoire pour la biodiversité. L’amélioration des transports publics a été présentée comme une meilleure option. Les partisans du projet ont avancé à plusieurs reprises qu’il ne fallait pas opposer la route au rail (ou au transport public dans son ensemble). L’ajout du projet Le Vengeron-Coppet-Nyon a également suscité de vives critiques de la part des opposants, qui y ont vu un calcul politique en cas de votation populaire.

Après être entré en matière sans opposition sur l’arrêté fédéral relatif à l’étape d’aménagement, le Conseil national a également adopté l’arrêté fédéral relatif au crédit d’engagement (projet 3) par 108 voix contre 83, avec deux abstentions. Il a en outre rejeté deux propositions de renvoi de ces arrêtés fédéraux au Conseil fédéral : la première demandait au Conseil fédéral de remanier le projet en tenant compte des objectifs environnementaux de la Confédération, et la seconde lui demandait d’élaborer un concept alternatif ne nécessitant pas d’augmentation importante de capacité et permettant d’atteindre les objectifs par une utilisation plus intelligente et efficace des capacités existantes. Le Conseil national a aussi refusé toutes les propositions de minorités visant à supprimer ou à modifier une étape d’aménagement, et a suivi la majorité de sa commission quant à l’ajout du projet romand Le Vengeron-Coppet-Nyon. Lors du vote sur l’ensemble, les membres du Conseil national ont adopté l’arrêté fédéral sur l’étape d’aménagement par 106 voix pour, contre 84, avec deux abstentions.

En tant que deuxième conseil, le Conseil des États a examiné le projet 2 lors de la session d’automne 2023. Les membres du Conseil des États ont décidé l’entrée en matière sans opposition. Au nom de la Commission des transports et des télécommunications, Olivier Français (VD/RL) a rappelé que « si les routes nationales représentent trois pour cent du réseau routier, elles supportent 50 pour cent des transports individuels motorisés, ce qui montre le besoin nécessaire tant pour l’entretien que pour l’amélioration de ce réseau ». Les politiques des villes visent à restreindre le trafic à l’intérieur des villes, ce qui reporte le trafic sur les routes nationales. La majorité de la commission a soutenu le projet en soulignant les problèmes de circulation et l’importance des infrastructures de transport pour l’économie, a-t-il ajouté. Elle estimait que cela permettra de réduire les embouteillages. Mathias Zopfi (GL/G) a tenté, sans succès, de biffer l’élargissement des tronçons Wankdorf-Schönbühl et Schönbühl-Kirchberg, arguant qu’ils n’étaient pas adaptés aux temps actuels en période de changement climatique. Sur proposition de leur commission, les sénateurs ont accepté tacitement de conditionner l’ajout du projet Le Vengeron-Nyon-Coppet à son approbation par le Conseil fédéral d’ici le 31 décembre 2023. Le Conseiller fédéral en charge du dossier, Albert Rösti, a confirmé que ce serait bien le cas. Lors du vote sur l’ensemble, les membres du Conseil des États ont accepté l’arrêté fédéral par 34 voix contre 4, avec 4 abstentions. Les votes contre et les abstentions provenaient des parlementaires membres des Verts et du parti socialiste.

Lors de la procédure d’élimination des divergences, au cours de la session d’automne 2023, le Conseil national a approuvé sans opposition la modification proposée par le Conseil des États concernant le projet Le Vengeron-Coppet-Nyon.

Le 29 septembre 2023, lors du vote final, le Conseil national a adopté l’arrêté fédéral par 107 voix pour, contre 87, avec une abstention. Les membres des groupes UDC, PLR et du Centre ont voté en faveur de l’arrêté fédéral, tandis que les membres des groupes Vert, socialiste et Vert’libéral l’ont rejeté. Le Conseil des États a également accepté l’arrêté fédéral par 33 voix pour, 6 voix contre et 5 abstentions. Les rejets et les abstentions provenaient des rangs des groupes Verts et socialiste.

Vingt-neuf organisations, réunies sous le patronage de deux comités, ont lancé un référendum qui a abouti avec plus de 65'000 signatures valables. Le peuple se prononcera donc le 24 novembre 2024. En cas de rejet par le peuple de l’arrêté fédéral sur les étapes d’aménagement, l’arrêté fédéral sur le crédit d’engagement y relatif sera caduc (projet 3 du message du Conseil fédéral). Les projets 1 et 4 du Conseil fédéral ne sont pas concernés par cette votation populaire et entreront en vigueur quoi qu’il advienne.

Le projet a été rejeté par le peuple le 24 novembre 2024 par 52,7 % des voix.