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Soumettre la Finma à la loi fédérale sur la transparence dans l'administration
Texte déposé
Le Conseil fédéral est chargé de modifier l’article 2 al.2 de la Loi fédérale sur le principe de la transparence dans l’administration (RS 152.3), afin que seule la Banque nationale suisse soit totalement exclue des exigences de la loi, l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers devant invoquer une exception prévue par la loi pour échapper à l’obligation de transparence.
Développement
La loi actuelle sur la transparence dans l’administration s’applique à l’ensemble de l’administration fédérale, aux organismes et personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à l’administration fédérale, dans la mesure où ils édictent des actes ou rendent des décisions, ainsi qu’aux Services du Parlement.
Seules la Banque nationale suisse (BNS) et l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) sont totalement exclues des obligations découlant de la loi. Si l’on comprend que la BNS soit exclue des effets de la loi, compte tenu de la politique monétaire servant les intérêts supérieurs du pays qui y est menée, la protection similaire accordée par la FINMA, non seulement ne se justifie pas, mais contribue au contraire à l’opacité d’une activité qui détermine le fonctionnement d’acteurs financiers majeurs, tels les établissements bancaires et les sociétés privées d’assurances, et conforte les acteurs de cette autorité, dans un sentiment de totale souverainement dans les secteurs de surveillance qui lui sont octroyés.
Cette exclusion totale ne se justifie pas, ce d’autant que des événements récents ont mis en l’évidence les lacunes de la surveillance de cette autorité, qui doit être placée sur un pied d’égalité avec les autres acteurs de l’administration, qui bien souvent interviennent dans des secteurs tout aussi sensibles que les marchés financiers, notamment dans celui de la sécurité et de la défense.
Cette modification légale permettra néanmoins à la FINMA, comme tout autre acteur de l’administration, d’invoquer, si elle l’estime justifié, l’une des exceptions fixées par l’article 7 de la loi, et notamment :
l’entrave à l’exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs (b);
le risque de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (c);
le risque de compromettre les intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse (f);
le risque de révéler des secrets professionnels, d’affaires ou de fabrication (g);
le risque de divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui en a garanti le secret (h);
Au vu des explications qui précèdent, l’exception dont bénéficie la FINMA, mise sur un pied d’égalité avec la Banque nationale suisse, ne se justifie pas, et doit être supprimée.
Proposition du Conseil fédéral
Rejet
Avis du Conseil fédéral
La FINMA n’est pas un service de l’administration fédérale centrale, mais une autorité de surveillance indépendante. La décision du législateur d’exclure la Commission fédérale des banques (CFB) et, partant, la FINMA, qui lui a succédé, du champ d’application de la loi du 17 décembre 2004 sur la transparence (RS 152.3152.3) repose sur l’argument qu’« en sa qualité d’autorité de surveillance des activités bancaires et boursières, [elle] opère dans un domaine extrêmement sensible du point de vue tant économique que politique» (message du 12 février 2003 relatif à la loi fédérale sur la transparence, FF 2003 1807, 1830 s.). Cette affirmation vaut également pour la FINMA, en tant qu’organisation succédant à la CFB, « car une grande partie des données qu’elle traite sont protégées par le secret d’affaires ou par le secret professionnel » (message du 1er février 2006 concernant la loi fédérale sur l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers, FF 20062741, 2807). Une extension du champ d’application de la loi sur la transparence à la FINMA, telle que le demande l’auteur de la motion, signifierait que le principe de la transparence s’appliquerait aussi aux données traitées par la FINMA. L’accès aux données serait régi par les prescriptions et les éventuelles exceptions prévues par la loi sur la transparence. En cas de litige, il incomberait aux tribunaux de trancher la question de la portée et de la validité de ces exceptions. Une telle situation ne serait pas favorable à une collaboration harmonieuse, fondée sur la confiance, entre les assujettis et la FINMA. C’est la raison pour laquelle cette dernière a été expressément exclue du champ d’application de la loi sur la transparence. Le Conseil fédéral estime que ces réflexions sont toujours d’actualité. Depuis la création de la FINMA, le Parlement a lui aussi refusé à plusieurs reprises de la soumettre à la loi sur la transparence, un point de vue qu’il a encore exprimé ce printemps (iv. pa. 14.425 et iv. pa 25.450).
Le Conseil fédéral reconnaît toutefois le bien-fondé de la motion, dont l’objectif est de renforcer la transparence de l’activité exercée par la FINMA. C’est pourquoi il a proposé des mesures allant dans ce sens dans le projet de modification de la loi sur les banques mis en consultation le 12 août 2026 en lien avec la réglementation toobig tofail. Concrètement, il est prévu d’inscrire dans la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers (RS 956.1956.1) que la FINMA est tenue d’informer le public sur les décisions finales issues de procédures d’enforcement. Le but de cette disposition est notamment de rendre la pratique de la FINMA plus transparente. Le Conseil fédéral propose en outre d’accorder, dans des cas exceptionnels, la possibilité à la FINMA d’informer le public des enquêtes et de l’ouverture de procédures plus tôt que cela n’est le cas actuellement. Il est aussi prévu de permettre à la FINMA d’informer le public des mesures d’intervention précoce. Le Conseil fédéral entend ainsi donner plus de transparence à l’activité de la FINMA et améliorer l’information du public. Enfin, il propose d’établir une nouvelle réglementation pour régir le flux des informations destinées au Parlement. Le message relatif au projet de loi correspondant devrait être transmis au Parlement en 2027 pour délibération.
Le Conseil fédéral estime que ces mesures ciblées sont appropriées pour améliorer la transparence de l’activité exercée par la FINMA, sans pour autant remettre en question une collaboration qui a fait ses preuves dans le domaine de la surveillance des marchés financiers.
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.