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La lutte contre les organisations criminelles. Clarifier la répartition des compétences entre Confédération et cantons
Texte déposé
Le Conseil fédéral est prié de modifier l'art. 24 du Code de procédure pénale (CPP) de sorte à préciser expressément que les autorités cantonales de poursuite pénale demeurent compétentes pour ouvrir, conduire et développer les enquêtes relatives à l'art. 260ter CP jusqu'à ce que les conditions d'une reprise de procédure par la Confédération soient clairement établies. La révision devra également préciser les modalités de coopération entre cantons et Confédération dans ces procédures.
Développement
L'art. 24 CPP attribue à la Confédération la poursuite des organisations criminelles (art. 260ter CP) lorsqu'elles présentent une prépondérance à l'étranger ou concernent plusieurs cantons sans centre de gravité clairement déterminable. Dans la pratique, cette disposition est souvent interprétée comme signifiant que la lutte contre les organisations criminelles relèverait principalement des autorités fédérales. Une telle interprétation est problématique et ne correspond pas à l'esprit de la loi.
En effet, les deux principales hypothèses justifiant une compétence fédérale ne peuvent généralement être établies qu'après le début des investigations. Au moment de l'ouverture d'une enquête, les autorités ignorent souvent où se situent précisément les activités criminelles d'une organisation criminelle, quels cantons sont concernés et si les faits présentent effectivement une prépondérance à l'étranger. La compétence est donc par défaut cantonale, du moins dans la phase initiale.
Cette réalité est d'autant plus importante que la criminalité organisée s'implante toujours davantage en Suisse. Les structures criminelles de type clanique ou mafieux développent leurs activités au sein même des cantons, raison pour laquelle une lutte efficace menée exclusivement depuis Berne est illusoire.
La modification proposée ne remet pas en cause les compétences, mais réaffirme la responsabilité partagée et le rôle des cantons comme premiers acteurs sur le terrain, et va dans le sens voulu par le Conseil fédéral qui vise une meilleure répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.
Proposition du Conseil fédéral
Rejet
Avis du Conseil fédéral
Le droit en vigueur dispose que les autorités pénales cantonales sont compétentes pour la poursuite et le jugement des infractions prévues par le droit fédéral (art. 22 du code de procédure pénale [CPP], RS 312.0). Le droit fédéral peut toutefois prévoir des exceptions dans des cas dûment justifiés. En vertu de l’art. 24, al. 1, CPP, les crimes qui sont le fait d’une organisation criminelle au sens de l’art. 260ter du code pénal (CP, RS 311.0) sont soumis à la juridiction fédérale lorsque les actes punissables ont été commis pour une part prépondérante à l’étranger (art. 24, al. 1, let. a, CPP) ou dans plusieurs cantons sans qu’il y ait de prédominance évidente dans l’un d’entre eux (art. 24, al. 1, let. b, CPP). La jurisprudence constate qu’il n’est souvent pas possible de déterminer dès le début de l’enquête si le crime a été commis par une organisation criminelle au sens de l’art. 260ter CP. La compétence fédérale est fondée dès qu’il existe un indice concret en ce sens (voir les ATF 133 IV 235, consid. 4.4, et 132 IV 89, consid. 2).
La question de la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons est au cœur du rapport du Conseil fédéral du 11 octobre 2023 en réponse au postulat 19.3570 Jositsch « Contrôle de la structure, de l’organisation, de la compétence et de la surveillance du Ministère public de la Confédération ». Les autorités de poursuite pénale de la Confédération et des cantons, ainsi que les cantons eux-mêmes (par le biais de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police) ont été étroitement impliqués dans la rédaction du rapport. Il en est ressorti que ni les autorités ni les organisations ne décèlent de nécessité de modifier la répartition des compétences dans la poursuite des organisations criminelles. Les dispositions en vigueur ont été jugées adéquates et il a été relevé que les éventuels conflits de compétence seraient réglés efficacement par l’État-major opérationnel du Procureur général (voir les ch. 7.2.2.1.2 s. du rapport ; disponible sur www.parlement.ch > Recherche Curia Vista > 19.3570).
En octobre 2023, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de justice et police de mettre en œuvre les modifications législatives jugées nécessaires dans le rapport. Le 24 juin 2026, il a envoyé en consultation un avant-projet de loi fédérale sur la réforme du Ministère public de la Confédération et de son Autorité de surveillance et sur les modifications de la juridiction fédérale (voir le communiqué du Conseil fédéral du 24 juin 2026, disponible sur www.admin.ch > Dernières décisions et communiqués). L’avant-projet prévoit notamment une adaptation ponctuelle de la délimitation des compétences en matière de poursuite pénale entre la Confédération et les cantons (voir les art. 23 s. AP-CPP), sans pour autant apporter la modification souhaitée par l’autrice de la motion, puisque, comme indiqué, ni les autorités de poursuite pénale consultées sur l’avant-projet (Ministère public de la Confédération, fedpol, Tribunal pénal fédéral, Conférence suisse des Ministères publics) ni les cantons n’ont jamais relevé de nécessité d’intervenir dans ce sens.
Dès lors, les cantons et les autorités de poursuite pénale sont invités à se prononcer sur l’applicabilité de l’art. 24 CPP dans le cadre de la procédure de consultation. Le Conseil fédéral estime toutefois qu’il n’y a pas besoin aujourd’hui de légiférer dans le sens de la motion et qu’il ne faut pas court-circuiter les résultats de la procédure de consultation en l’acceptant.
Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.