Le Conseil fédéral compte-t-il poursuivre sa politique restrictive à l'égard de l'Ukraine en s'appuyant sur une nouvelle base juridique ?

Texte déposé

La Suisse doit apporter un soutien efficace à l’Ukraine. Dans son communiqué du 22 avril 2026, le Conseil fédéral indique toutefois, ce qui a de quoi surprendre, que les interdictions d’exportation et de transit découlant du droit de la neutralité continueront d’être régies par la législation en vigueur sur le matériel de guerre et le contrôle des biens. Son interprétation souple du droit de la neutralité avait pourtant été critiquée lors de la consultation. D’où les questions suivantes :

Le Conseil fédéral mène une politique restrictive en matière d’exportation et de transit à l’égard de l’Ukraine. Compte-t-il la poursuivre à l’identique en s’appuyant sur la législation en vigueur sur le matériel de guerre et sur le contrôle des biens lorsque les dispositions d’urgence ne seront plus applicables ? Si oui, comment le justifie-t-il du point de vue de l’État de droit ? Autrement dit, si les mesures actuelles ont dû être édictées sur la base du droit d’urgence, comment se fait-il que le droit en vigueur soit tout à coup suffisant pour les maintenir ?
Dans ce contexte, que pense le Conseil fédéral des critiques formulées lors de la consultation qui visaient son interprétation souple du droit de la neutralité ? Quelles ont été les conséquences concrètes de ces critiques ? Les sanctions seront-elles appliquées à l’Ukraine de la même manière qu’avant la consultation ?
S’il y a eu des changements matériels : quelles catégories de biens sont concrètement concernées ? Prière de ventiler les biens entre matériel de guerre, biens militaires spécifiques et biens à double usage.
Sur quelle base juridique concrète le Conseil fédéral s’appuiera-t-il pour chacune de ces catégories de biens s’il entend continuer d’appliquer à l’égard de l’Ukraine des restrictions en matière d’exportation, de transit ou d’autorisations ? Prière de citer les articles de la loi fédérale sur le matériel de guerre et de la loi sur le contrôle des biens.
Le Conseil fédéral a concrétisé sa pratique restrictive à l’égard de l’Ukraine par voie d’ordonnance en s’appuyant sur le droit d’urgence. Compte-t-il la poursuivre à l’identique en s’appuyant sur la nouvelle loi sur le matériel de guerre si celle-ci est acceptée par la population ?

Avis du Conseil fédéral

Concernant les questions1 à 3

Les biens soumis à un contrôle, à savoir les biens à double usage, les biens militaires spécifiques et le matériel de guerre, ainsi que les prestations de sécurité privées continuent d’être régis par la loi sur le contrôle des biens (LCB ; RS 946.202946.202), la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG ; RS 514.51514.51) et la loi fédérale sur les prestations de sécurité privées fournies à l’étranger (LPSP ; RS 935.41935.41). En raison de la réglementation spéciale prévue par l’ordonnance instituant des mesures en lien avec la situation en Ukraine (RS 946.231.176.72946.231.176.72), ces lois ne s’appliquaient jusqu’ici que subsidiairement. Cette réglementation spéciale introduite en 2022 visait à garantir la sécurité juridique pour les particuliers et les entreprises.

Au début de la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine, le Conseil fédéral a décidé d’étendre à l’Ukraine les mesures pertinentes sous l’angle du droit de la neutralité. Concrètement, l’exportation vers l’Ukraine de biens non contrôlés pouvant être utilisés à des fins militaires a été soumise à autorisation. Étant donné qu’une utilisation à des fins militaires a pu être exclue dans chaque cas examiné et que le Secrétariat d’État à l’économie (SECO) a, par conséquent, autorisé toutes les demandes déposées depuis le début de la guerre, ce régime d’autorisation apparaît superflu. Les demandes ont porté sur des carburéacteurs et additifs pour carburants, des biens technologiques comme des composants et modules électroniques ainsi que des biens et technologies de navigation maritime. Le SECO a également pu autoriser toutes les demandes d’exportation de biens à double usage depuis le début de la guerre.

La décision de se fonder désormais uniquement sur la LCB, la LFMG et la LPSP tient aussi compte de la demande formulée durant la consultation, notamment par les partis politiques.

Concernant les questions4 et 5

Depuis l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014, la Suisse applique le droit de la neutralité en lien avec la Russie et l’Ukraine. Il découle de ce droit que la Suisse est tenue de respecter le principe de l’égalité de traitement pour ce qui est de l’exportation et du transit, par des privés, de biens utilisables à des fins militaires (art. 7 en relation avec l’art. 9 de la convention concernant les droits et les devoirs des puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre [RS 0.515.21]). Étant donné que le conflit armé et l’annexion perdurent, le respect du droit de la neutralité doit rester garanti.

Le matériel de guerre est toujours régi par la LFMG. À titre d’exemple, l’exportation et le transit de matériel de guerre vers ou par l’Ukraine sont refusés en vertu de l’art. 22a, al. 2, let. a, au motif que l’Ukraine est impliquée dans un conflit armé international. La révision de la LFMG décidée par les Chambres fédérales n’aurait pas d’incidence sur les obligations internationales de la Suisse. En d’autres termes, le principe de l’égalité de traitement continuerait d’être pleinement applicable.

Les biens à double usage et les biens militaires spécifiques sont pour leur part soumis à autorisation en vertu de la législation sur le contrôle des biens. Les demandes sont évaluées au cas par cas à l’aune des critères pertinents (prévus notamment à l’art. 6, al. 1, let. a, LCB en relation avec les art. 7 et 9 de la convention concernant les droits et les devoirs des puissances et des personnes neutres en cas de guerre sur terre). Le principe de l’égalité de traitement continue donc de s’appliquer dans ce domaine aussi.

De plus, certaines prestations de sécurité privées seraient soumises à l’obligation préalable de déclarer une activité en vertu de la LPSP. Elles seraient examinées au cas par cas et interdites si elles contreviennent aux buts de la LPSP, à savoir préserver la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse ainsi que la neutralité suisse, réaliser les objectifs de la politique étrangère de la Suisse et garantir le respect du droit international, en particulier des droits de l’homme et du droit international humanitaire.