Chapitre 1 : Bases légales

Constitution fédérale

La Constitution fédérale de 1999 contient, aux art. 37 et 38 Cst., des dispositions concernant la nationalité.

L’art. 37 Cst. mentionne, d’une part, le principe de la triple citoyenneté selon lequel ne peut avoir la citoyenneté suisse que celui qui possède un droit de cité communal et un droit de cité cantonal (al. 1) et, d’autre part, le principe de l’interdiction de l’inégalité de traitement pour des questions de droit de cité (al. 2).

L’art. 38 Cst., pour sa part, habilite la Confédération à réglementer l’acquisition de la nationalité par filiation, mariage ou adoption, ainsi que la perte de la nationalité et la réintégration dans cette dernière (al. 1). Les cantons sont compétents en ce qui concerne la naturalisation ordinaire, mais la Confédération édicte des conditions minimales et délivre les autorisations de naturalisation (al. 2). Enfin, elle facilite la naturalisation des étrangers de la troisième génération et des enfants apatrides (al. 3).

SOW / MAHON, no 6.

Message du 9 août 1951, p. 671.

Art. 24 Cst. Les ressortissants de l’UE et de l’AELE disposent également d’une mobilité géographique analogue (art. 7 let. b ALCP).

Art. 25 Cst.

Art. 59 Cst.

GUTZWILLER, Droit de la nationalité et fédéralisme, p. 97 s.

Division Nationalité

Législation

Chaque État est souverain pour légiférer en matière de nationalité. Le droit de la nationalité est, de manière générale, marqué par les principes du ius sanguinis et du ius soli.

Certains États connaissent le ius sanguinis, c'est-à-dire l'acquisition de la nationalité par filiation paternelle ou maternelle. C'est le cas de la Suisse, mais aussi de l'Allemagne et de l'Autriche. D'autres États connaissent le ius soli, c'est-à-dire l'acquisition de la nationalité en fonction de la naissance sur le sol national. Cette pratique est courante dans les États d'immigration comme les États-Unis, certains États d’Amérique du Sud, ou le Canada. Plusieurs États, tels que la France et l'Italie, ont opté pour un système mixte, constitué aussi bien d'éléments relevant du ius sanguinis que du ius soli. La nationalité acquise en vertu du ius sanguinis ou du ius soli n'implique aucun processus de naturalisation et constitue un mode d’acquisition de la nationalité par le seul effet de la loi.

Le droit de la nationalité suisse comprend « l’ensemble des règles juridiques qui touchent à la qualification de national et qui déterminent l’acquisition et la perte de la nationalité » 7. Ces règles sont regroupées dans une loi fédérale (LN) et dans une ordonnance principale d’application de la loi fédérale (OLN). Certains aspects de droit matériel et de droit procédural sont traités par des dispositions du CC, de la PA, des législations cantonales ou par d’autres ordonnances mentionnées dans le présent Manuel.

La loi sur la nationalité (LN), tout comme l’ancienne loi sur la nationalité du 29 septembre 1952, distingue deux possibilités d’acquérir la nationalité. L’acquisition de la nationalité ou la perte de celle-ci peut se faire par le seul effet de la loi ou par décision de l’autorité.

• Acquisition et perte par le seul effet de la loi. Lorsque l’acquisition de la nationalité se fait par le seul effet de la loi, elle peut découler du lien de filiation avec un parent suisse, du fait qu’un enfant dont la filiation est inconnue est trouvé en Suisse, mais aussi par l’adoption par un parent suisse. La perte de la nationalité par le seul effet de la loi survient en cas d’annulation du lien de filiation, en cas d’adoption d’un mineur par un étranger, ou encore ensuite de la naissance à l’étranger pour autant que la personne ne soit pas annoncée auprès d’une représentation suisse à l’étranger.

• Acquisition et perte par décision de l’autorité. L’acquisition de la nationalité par décision de l’autorité peut survenir suite à une naturalisation ordinaire ou facilitée, mais aussi par le biais d’une réintégration dans la nationalité. La perte de la nationalité par décision de l’autorité survient en cas d’annulation de la naturalisation s’il y a eu une déclaration mensongère ou une dissimulation de faits essentiels par la personne naturalisée, par une demande de libération ou par une décision de retrait de la nationalité.

GUTZWILLER, Droit de la nationalité et fédéralisme, p. 13.

Division Nationalité

La législation sur la nationalité contient relativement peu de dispositions procédurales. Ces dernières dépendent du mode d’acquisition ou de perte de la nationalité. La LN régit en particulier la procédure en matière d’acquisition et de perte par le seul effet de la loi, de naturalisation facilitée, de réintégration et de perte de la nationalité par décision de l’autorité. En cas de naturalisation ordinaire, il convient de se référer à la LN et, parallèlement, à la loi cantonale sur la nationalité concernée.

Loi sur la nationalité du 29 septembre 1952

La loi sur la nationalité du 29 septembre 1952, entrée en vigueur le 1er janvier 1953, est le résultat d’un processus législatif qui a permis de rassembler dans une seule loi fédérale toutes les sources qui réglementaient le droit de la nationalité 8.

Elle a connu de nombreuses réformes visant à l’adapter aux besoins d’une société en constante mutation. Ces révisions concernaient, notamment, celles du droit de la filiation de 1972 et de 1976, qui visaient respectivement à permettre l’acquisition de la nationalité de l’adoptant suisse par le mineur étranger 9 et à assurer l’égalité des sexes en matière d’acquisition de la nationalité par le simple effet de la loi 10. Les révisions de 1984 et 1990 ont quant à elles supprimé certaines inégalités de traitement pour les femmes et les enfants. La révision de 2003 avait pour projet de faciliter la naturalisation ordinaire et d’introduire la naturalisation facilitée des étrangers de la seconde et de la troisième génération, elle a néanmoins été rejetée en votation du 26 septembre 2004 11.

Pour une vue détaillée des modifications chronologiques en matière de droit de la nationalité, il convient de se référer à l'annexe "Historique" portant sur la loi sur la nationalité du 29 septembre 1952.

Loi fédérale sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN)

La nouvelle loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN) est entrée en vigueur le 1er janvier 2018 et abroge la loi du 29 septembre 1952 sur la nationalité 12.

Avec l’entrée en vigueur de la LEtr en 2008, il était nécessaire de réviser entièrement la loi sur la nationalité du 29 septembre 1952 afin qu’elle soit en cohérence avec les prescriptions de la LEtr (l'actuelle LEI) notamment en matière de critères d’intégration, mais aussi afin d’opérer

Message du 9 août 1951, p. 671

Message du 5 juin 1974, p. 112

Idem, p. 50

Message du 21 novembre 2001, p. 1834

Annexe I LN

Division Nationalité

une unification des exigences communales, cantonales et fédérales en matière de naturalisation, ainsi qu’une simplification de la procédure 13.

Lors de la votation populaire de 12 février 2017, la naturalisation facilitée de la troisième génération a été acceptée par le peuple suisse 14.

Non-rétroactivité de la nouvelle loi sur la nationalité

La présente loi s'applique uniquement aux cas d’acquisition et de perte de la nationalité par le seul effet de la loi ou par décision de l’autorité qui se présentent dès le 1er janvier 2018. L’acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s’est produit (art. 50 al. 1 LN).

Les demandes déposées avant l’entrée en vigueur de la LN sont traitées conformément aux dispositions de la loi sur la nationalité du 29 septembre 1952 jusqu’à ce qu’une décision soit rendue (art. 50 al. 2 LN). Plus précisément, ces demandes ont dû être impérativement déposées avant le 1er janvier 2018 auprès d’une autorité compétente et par le biais du formulaire prévu à cet effet pour être considérées comme pouvant être valablement traitées sous l’angle de la loi sur la nationalité du 29 septembre 1952.

Modifications importantes

La LN reprend les modes d’acquisition et de perte de la nationalité par le seul effet de la loi et par décision de l’autorité, tels qu’établis par la loi de 1952. Les buts de la LN visent à assurer, notamment, une plus grande cohérence avec le droit des étrangers, une amélioration des instruments de décision et une harmonisation des procédures et des délais de résidence cantonaux et communaux 15.

Diverses modifications importantes sont intervenues selon les modes d’acquisition et de perte de la nationalité, ainsi qu’en matière de procédure. L’ordonnance sur la nationalité constitue le plus grand apport de cette révision.

Ordonnance sur la nationalité

L’OLN est une ordonnance d’exécution de la LN et est entrée en vigueur le 1er janvier 2018 (art. 32 OLN). Elle détaille les notions, ainsi que les conditions d’intégration qui sont régies par la LN (art. 2 ss OLN), mais aussi le cas du retrait de la nationalité (art. 30 OLN). Elle précise

Message du 4 mars 2011, p. 2640

Arrêté du Conseil fédéral du 13 avril 2017, p. 3213

Message du 4 mars 2011, p. 2640

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également les procédures (art. 12 ss OLN) et les émoluments liés aux décisions rendues en application de la LN (art. 24 ss OLN) 16.

• Notions et conditions d’intégration. L’OLN précise les conditions d’intégration applicables pour la naturalisation ordinaire, pour la naturalisation facilitée et pour la réintégration. Elles comportent le respect de la sécurité et de l’ordre publics (art. 4 OLN), le respect des valeurs de la Constitution (art. 5 OLN), les compétences linguistiques (art.

OLN), la participation à la vie économique ou l’acquisition d’une formation (art. 7 OLN), l’encouragement et le soutien de l’intégration des membres de la famille (art. 8 OLN), ainsi que la familiarisation avec les conditions de vie en Suisse (art. 2 OLN). De plus, le requérant ne doit pas mettre en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse (art. 3 OLN). L’OLN prévoit les cas pour lesquels l’administration doit tenir compte des circonstances personnelles du requérant qui justifient un faible niveau de maîtrise linguistique ou qui fait preuve d’un manquement non fautif à l’exigence de participation à la vie économique ou d’acquisition d’une formation (art. 9 OLN). L’OLN développe les autres conditions régissant la naturalisation facilitée et la réintégration qui concernent l’union conjugale (art. 10 OLN) et les liens étroits avec la Suisse (art. 11 OLN).

• Procédures de naturalisation ordinaire. L’OLN régit les modalités qui doivent être respectées pour rendre une décision cantonale de naturalisation (art. 13 OLN), et délimite les compétences des autorités lorsqu’un requérant déménage au cours de la procédure de naturalisation (art. 12 OLN). Elle établit également le contenu des rapports d’enquête que les autorités compétentes doivent établir (art. 17 OLN).

• Procédure de naturalisation facilitée ou de réintégration. L’OLN présente les étapes à suivre pour déposer et examiner les demandes de naturalisation facilitée ou de réintégration en cas de séjour en Suisse (art. 14 OLN), ou en cas de séjour à l’étranger (art. 15 OLN). Elle impose des délais de procédure que le SEM et les cantons sont tenus de respecter (art. 22 et 23 OLN). L’autorité compétente est chargée de rédiger les rapports d’enquête dont le contenu doit respecter les prescriptions de l’OLN (art. 17 ss OLN).

• Émoluments. Les dispositions de l’OGEmol sont applicables, pour autant que l’OLN ne prévoie pas de réglementation particulière (art. 24 OLN). L’OLN prévoit la perception anticipée des émoluments portant sur l'octroi de l’autorisation fédérale de naturalisation, l’octroi de la naturalisation et ceux en faveur de l’autorité cantonale compétente (art. 27 OLN). Elle prévoit également la possibilité d’augmenter ou de réduire les émoluments en fonction du cas d’espèce (art. 28 OLN) et régit l’encaissement des émoluments en cas de libération de la nationalité suisse (art. 29 OLN).

L’OLN abroge l’OE-LN, ainsi que l’ordonnance relative à l’introduction du passeport 2003 17.

Rapport explicatif d’avril 2016, p. 2

RS 143.21

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Droit international

En droit international public, diverses conventions multilatérales ou bilatérales régissent le domaine de la nationalité et codifient les pratiques coutumières et les principes du droit international public en la matière.

La plateforme d’information EUDO Citizenship offre un aperçu des questions concernant l’acquisition et la perte de la nationalité dans les États membres de l’UE et dans certains États tiers. Elle contient des informations sur les bases légales nationales et internationales relatives à l’acquisition et à la perte de la nationalité, des faits d’actualité, des statistiques et des références bibliographiques.

Conventions multilatérales

131/1 Conventions ratifiées par la Suisse

Convention Recueil systé- Entrée en vigueur Référence matique Convention du 13 septembre RS 0.141.0 18 juin 1992 RO 1992 1779 1973 tendant à réduire le nombre des cas d’apatridie Convention du 28 septembre RS 0.142.40 1er octobre 1972 RO 1972 2374 1954 relative au statut des apatrides Convention du 28 juillet 1951 RS 0.142.30 21 avril 1955 RO 1955 461 relative au statut des réfugiés (art. 34)

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131/2 Conventions non ratifiées par la Suisse

Plusieurs conventions multilatérales, que la Suisse n’a pas ratifiées, régissent le domaine de la nationalité.

Convention Série des Traités euro- Entrée en vigueur péens Convention du Conseil de STE 200 1er mai 2009 l’Europe du 19 mai 2006 sur la prévention des cas d’apatridie en relation avec la succession d’États Convention européenne du 6 STE 166 1er mars 2000 novembre 1997 sur la nationalité Convention du 6 mai 1963 STE 43 28 mars 1968 sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et sur les obligations militaires en cas de pluralité de nationalités Convention de 1961 sur la _______ 13 décembre 1975 réduction des cas d’apatridie 18

Concernant les conventions bilatérales, seul l’Échange de notes des 24 avril/1er mai 1998 entre la Suisse et l’Italie facilitant l’accès à la double nationalité 19, entré en vigueur le 1er mai 1998, réglemente les questions de nationalité. Toutes les autres conventions qui ont été conclues, notamment avec l’Autriche, la Colombie, les États-Unis ou la France, ne portent que sur les obligations militaires pour les doubles-nationaux.

Principes généraux du droit et coutume internationale

En matière de nationalité, le principe de la souveraineté nationale prévaut généralement. Chaque État légifère librement dans le domaine de la nationalité. La souveraineté étatique peut être limitée par les principes généraux du droit et par la coutume internationale en matière

Interpellation no 17.3481 de la conseillère nationale MASSHARDT Nadine du 15 juin 2017 ; interpellation no 16.3126 du conseiller national FRIDEZ Pierre-Alain du 16 mars 2016

RS 0.141.145.4 (RO 2000 1804)

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de nationalité, mais aucune réglementation de droit international ne peut contraindre les États à octroyer leur nationalité à des étrangers.

Les principes généraux du droit constituent une source de droit international 20. Concernant la nationalité, de tels principes se traduisent notamment par 21 :

• l’interdiction faite à un État de priver, de manière arbitraire, un individu de sa nationalité ;

• l’interdiction d’imposer une nationalité à un adulte contre son gré, hormis en cas de cession de territoire en temps de paix ;

• la reconnaissance de l’acquisition de la nationalité tant par la naissance sur le sol de l’État (ius soli), que par filiation (ius sanguinis) ou par naturalisation ;

• la possibilité de refuser d’octroyer la nationalité en l’absence de tout point de rattachement lorsque le requérant n’a aucun lien avec l’État en question ;

• la possibilité pour un État de ne pas prévoir une révocation de la nationalité ;

• la possibilité d’octroyer à son ressortissant la protection diplomatique et consulaire.

Droits de l’homme et nationalité

Le régime des droits de l’homme limite également la souveraineté des États en ce qui concerne l’octroi et le retrait de la nationalité. Les États sont tenus de respecter le principe de la non-discrimination lorsqu’ils mettent en place les procédures de naturalisation.

L’art. 1 ch. 2 et l’art. 5 let. d ch. iii) de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale 22 interdisent toute disposition légale relative à la nationalité, à la citoyenneté, ou à la naturalisation qui discrimine des ressortissants d’un État déterminé et qui, d’une manière générale, ne garantit pas le droit de chacun à l’égalité devant la loi, sans distinction de race, de couleur, d’origine nationale ou ethnique.

Afin de respecter les droits de l’homme, les votes populaires qui portent sur des demandes de naturalisation doivent respecter les droits fondamentaux établis dans la Constitution 23.

Art. 38 ch. 1 let. c Statut de la Cour internationale de justice du 26 juin 1945 (RS 0.193.501)

GUTZWILLER, Droit de la nationalité et fédéralisme, p. 24

RS 0.104

ATF 129 I 217 consid. 2.2.1 et ATF 129 I 232 consid. 3.5 s

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Circulaires et directives

Directives sur les rapports d’enquête

Établies sur la base de l’art. 34 al. 2 et 3 de la LN, ainsi que des art. 17 et 18 OLN, les directives sur les rapports d'enquête régissent la procédure relative à l’élaboration des rapports d’enquête pour la naturalisation facilitée des personnes qui résident en Suisse. Elles concrétisent les dispositions de la LN et de l’OLN en indiquant les vérifications à effectuer et les pièces justificatives nécessaires à l’établissement des rapports d’enquête (voir aussi rapport d'enquête (modèle) du canton de domicile actuel et le rapport d'enquête (modèle) du canton de domicile précédent.

Les directives sont applicables uniquement pour les demandes de naturalisation adressées au SEM après le 1er janvier 2018. Elles lient ainsi le SEM et les autorités cantonales et communales qui sont chargées de l’exécution de la procédure de naturalisation facilitée.

Elles s’appliquent par analogie à la réintégration. De plus, les autorités précitées sont libres d’appliquer ou non ces directives, par analogie, dans le cadre de la naturalisation ordinaire.

Autorités fédérales

Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM)

Le SEM est l’autorité compétente de la Confédération pour les questions relevant de l’immigration et de l’émigration, du droit des étrangers et de la nationalité suisse, ainsi qu’en matière d’asile et de réfugiés (art. 12 al. 1 Org DFJP).

Il détient la compétence de régler les affaires relevant de la nationalité suisse (art. 14 al. 1 Org. DFJP). En sus de cette compétence, il assure une politique cohérente en matière d’étrangers, et met en œuvre la politique en matière d’asile et de réfugiés. Enfin, il crée des conditions propices à l’intégration de la population étrangère vivant en Suisse et à une évolution démographique et sociale équilibrée (art. 12 al. 1 let. a à c Org DFJP).

Représentations étrangères du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)

Les représentations suisses à l’étranger du DFAE sont compétentes pour recevoir les demandes de naturalisation facilitée ou de réintégration lorsque le requérant vit à l’étranger.

Division Nationalité

Autres autorités fédérales concernées

Service de renseignement de la Confédération (SRC)

Les autorités et les cantons sont tenus de communiquer spontanément et sans délai un certain nombre de faits et de constatations au SRC (art. 4 al. 1 OSRC). Le SRC doit transmettre au SEM les données personnelles nécessaires au traitement des demandes de naturalisation (Annexe 3 ch. 9.2.1 OSRC), en particulier celles qui portent sur les conditions matérielles de naturalisation.

Office fédéral de la justice (OFJ)

L’OFJ est compétent notamment pour les dossiers d’extradition, l’entraide judiciaire et les demandes de coopération.

Office fédéral de l’état civil (OFEC)

L’OFEC tient à jour le registre d’état civil Infostar, auquel tous les offices de l’état civil suisses sont raccordés, et le surveille.

Ce registre regroupe toutes les affaires d’état civil des personnes séjournant en Suisse ou à l’étranger et qui ont été annoncées à une représentation suisse. Les données servent à l’identification personnelle ainsi qu’à la preuve de l’appartenance d’un individu à une communauté juridique.

Autorités cantonales et communales

La procédure de naturalisation exige notamment l’intervention, la collaboration ou le préavis des cantons et des communes qui instituent des autorités compétentes pour appliquer la loi sur la nationalité. Il convient ainsi de se référer à la loi cantonale pour connaître le déroulement de la procédure et les organes compétents.

En effet, les cantons disposent d’une autonomie d’organisation 24 leur permettant, d’une part, d’instituer les organes pour connaître d’une telle procédure, mais ce dans les limites du droit constitutionnel fédéral 25, et d’autre part, de délimiter les compétences de leurs communes 26.

Le droit cantonal précise en matière de naturalisation ordinaire, en principe, l’organe communal qui peut accorder le droit de cité communal, à condition que le droit de cité du canton soit octroyé 27. La procédure de naturalisation revêt, en général, une importance particulière au

Art. 47 Cst.

Art. 38 al. 2 Cst.

Art. 50 al. 1 Cst.

Art. 37 al. 1 Cst.

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niveau communal 28 de par le rôle des communes dans le fédéralisme suisse et de par leur aptitude à tenir compte des spécificités locales 29. Le requérant est invité à prendre contact avec l’organe communal compétent qui est mieux à même de le renseigner sur la procédure de naturalisation.

Instances de recours

Dernière instance cantonale

Chaque canton doit instituer une autorité judiciaire qui connaît des recours contre le refus de naturalisation ordinaire en qualité d’autorité cantonale de dernière instance. Le recours en matière de droit public au Tribunal fédéral (TF) est irrecevable contre la décision relative à la naturalisation ordinaire (art. 83 let. b LTF).

Pour connaître cette autorité, il convient de se référer à la loi cantonale sur l’organisation judiciaire propre à chaque canton.

Tribunal administratif fédéral (TAF)

Le Tribunal administratif fédéral est compétent pour juger des recours formulés contre des décisions rendues par le SEM dans le domaine de la naturalisation, notamment en ce qui concerne l’octroi ou le refus de l’autorisation fédérale de naturalisation, la réintégration dans la nationalité, la naturalisation facilitée, l’annulation de la naturalisation facilitée ou de la réintégration, et le retrait de la nationalité.

GUTZWILLER, Droit de la nationalité et fédéralisme, p. 357

AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, p. 80 s