proj/2021/62/cons_1
Ordonnance sur les précurseurs de substances explosibles
Département fédéral de justice et police DFJP Office fédéral de la police fedpol
Avril 2021
Ordonnance sur les précurseurs de substances explosibles
Rapport explicatif relatif au projet soumis à la consultation
Ordonnance réglant la communication des décisions pénales prises par les autorités
1 Contexte
Le 25 septembre 2020, l'Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur les précurseurs de substances explosibles (LPSE)1. La LPSE a pour but d'empêcher l'usage abusif de substances pouvant servir à préparer des substances explosibles. Elle restreindra partiellement l'accès des particuliers à de telles substances. Il sera par ailleurs interdit à ces derniers de préparer eux-mêmes des substances explosibles. En outre, la possibilité est prévue de signaler les événements suspects et de sensibiliser en conséquence les acteurs économiques. L'autorité compétente pour l'accomplissement des tâches découlant de la LPSE est l'Office fédéral de la police (fedpol).
2 Présentation du projet
La LPSE règle en détail les obligations des personnes concernées et les tâches de fedpol dans le domaine des précurseurs. Par conséquent, aucune codification exhaustive n'est nécessaire dans l'ordonnance, mais certains aspects doivent être réglés plus en détail, parmi lesquels la question de savoir quelles restrictions d'accès s'appliquent en fonction des substances et des concentrations. Diverses précisions relatives au traitement des données sont également nécessaires. De plus, des termes doivent être définis, des aspects de procédure réglés et des émoluments fixés.
Les dispositions d'exécution correspondantes doivent être inscrites dans une nouvelle "ordonnance sur les précurseurs de substances explosibles" (OPSE).
Le projet prévoit également la modification d'autres ordonnances, notamment l'ordonnance sur les explosifs (OExpl)2. Cette dernière doit être modifiée car la loi sur les explosifs (LExpl)3 sera elle aussi modifiée en même temps que la LPSE. D'autres modifications seront aussi apportées ponctuellement à l'OExpl.
3 Commentaires des différents articles
3.1 Ordonnance sur les précurseurs
Art. 1 La définition d'"utilisateur privé" est arrêtée à l'art. 2, let. c, LPSE. Elle est élaborée de façon à retourner celle d'utilisateur professionnel au sens de l'art. 2, al. 2, let. a, de l'ordonnance sur les produits chimiques (OChim)4. Le principe est donc le suivant: un utilisateur privé au sens de la LPSE est une personne physique ou morale qui n'est pas utilisateur professionnel au sens de l'OChim.
Le présent article précise quand une utilisation à des "fins de formation ou de recherche" est indiquée. Les institutions de formation comme les écoles, les hautes écoles ou les universités peuvent invoquer une telle utilisation (cf. message concernant la loi sur les précurseurs de substances explosibles5 [ci-après: "message concernant la LPSE"], commentaire de l'art. 2 du projet de la LPSE6 [ci-après: "P-LPSE"]).
On parle d'utilisation "dans le cadre d'une activité d'intérêt général" lorsqu'une institution d'utilité publique (par ex. une fondation ou une association) exerce une activité commerciale pour laquelle elle a besoin de précurseurs (cf. message concernant la LPSE, commentaire de l'art. 2 du P-LPSE).
Art. 2, al. 1 et 2 / Annexe 1 La liste des précurseurs concernés par une restriction d'accès (cf. art. 3, al. 1, LPSE) et les niveaux d'accès "accès libre", "accès soumis à autorisation" et "accès interdit" (cf. art. 3, al. 2, let. a à c, LPSE) sont fixés à l'annexe 17.
Principe: coordination avec la réglementation de l'Union européenne (UE) en vigueur Comme l'explique le message concernant la LPSE (cf. ch. 1.2.1), les précurseurs concernés et les valeurs limites de concentration doivent correspondre à ceux de l'UE. Cette dernière les a fixés à l'annexe I du règlement (UE) no 2019/11488. Cet acte juridique est entré en vigueur le 1er février 2021 et a abrogé le règlement (UE) no 98/20139.
4 RS 813.11 5 FF 2020 153 6 FF 2020 201
7 Le niveau d'accès alternatif "accès par le commerce spécialisé" prévu à l'art. 3, al. 2, let. d, LPSE est
réglé à l'art. 2, al. 3 et 4. 8 Règlement (UE) no 2019/1148 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à la commercialisation et à l'utilisation de précurseurs d'explosifs, modifiant le règlement (CE) no 1907/2006 et abrogeant le règlement (UE) no 98/2013, JO L 186 du 11 juillet 2019, p. 1 9 Règlement (UE) no 98/2013 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2013 sur la commercialisation et l'utilisation de précurseurs d'explosifs, JO L 39 du 9 février 2013, p. 1
D'après le message concernant la LPSE, les différences suivantes par rapport à la réglementation de l'UE doivent entre-temps être examinées en vue de l'élaboration des dispositions d'exécution relatives à la LPSE: la première question qui se pose est de savoir si des restrictions d'accès doivent s'appliquer à l'acide sulfurique. La seconde est de savoir si le niveau d'accès "accès interdit" doit également être introduit en Suisse.
En partant de ce principe, les substances et les concentrations sont reprises dans l'annexe 1 conformément à l'annexe I du règlement (UE) no 2019/1148. Toutefois, l'acide sulfurique n'y a pas été ajouté. De plus, le niveau d'accès "accès interdit" doit également être introduit en Suisse. Ces deux points seront abordés plus en détail ci-après.
Pas d'ajout de l'acide sulfurique à la liste des substances concernées par une restriction d'accès Le règlement (UE) no 98/2013 ne prévoyait pas de restrictions d'accès pour l'acide sulfurique. Le règlement (UE) no 2019/1148 les a introduites. Les particuliers ont l'obligation de produire une licence si les concentrations excèdent 15 %.
L'acide sulfurique peut être utilisé avec du peroxyde d'hydrogène et de l'acétone pour produire du peroxyde d'acétone, une substance explosible. Toutefois, le peroxyde d'hydrogène est déjà concerné par des restrictions d'accès. L'acide sulfurique peut par ailleurs être remplacé par d'autres acides, tels que l'acide chlorhydrique, lequel n'est pas concerné par des restrictions d'accès.
L'acide sulfurique peut aussi être utilisé avec de l'acide nitrique pour produire du trinitrotoluène (TNT) et des substances explosibles similaires. Toutefois, l'acide nitrique est déjà concerné par des restrictions d'accès.
Il faut tenir compte du fait que l'acide sulfurique est utilisé à juste titre dans de nombreux domaines. S'il était ajouté à la liste des substances concernées par des restrictions d'accès, le nombre des produits concernés par de telles restrictions passerait de 110 à 180, sur la base du registre des produits tenu par l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) (cf. message concernant la LPSE, ch. 3.3). Les détenteurs de piscines privées, qui utilisent actuellement de l'acide sulfurique pour réguler la valeur du pH sans dépasser une concentration de 50 %, seraient entre autres touchés (il serait techniquement possible de se tourner vers des concentrations plus faibles sans devoir obtenir d'autorisation). De plus, les batteries de voiture (accumulateurs de plomb) contiennent de l'acide sulfurique dans des concentrations supérieures à la valeur limite de 15 %. Cette large diffusion de l'acide sulfurique est en défaveur de son ajout à la liste des substances concernées par des restrictions d'accès. Au sein de l'UE, les batteries de voiture sont exclues des restrictions d'accès. Par conséquent, une exception aussi importante remet en question le sens de la mesure dans son intégralité.
L'ajout de l'acide sulfurique à la liste des substances concernées par des restrictions d'accès permettrait d'éviter que la réglementation européenne visant cette substance soit contournée par le biais de la Suisse ou que des particuliers "de bonne foi" se procurent de l'acide sulfurique librement en Suisse et le transportent à l'étranger (par ex. pour une maison de vacances avec piscine) sans être au courant de la règlementation européenne en vigueur.
Comme il a été présenté, l'ajout de l'acide sulfurique à la liste produirait à l'heure actuelle un gain de sécurité relativement léger. Par conséquent, il convient de renoncer aux restrictions d'accès pour l'acide sulfurique. Il sera possible de les réexaminer ultérieurement, lorsque l'UE aura fait ses premières expériences avec la régulation de cette substance.
Même si l'accès à l'acide sulfurique n'est pas restreint en Suisse, les particuliers qui acquièrent les produits concernés doivent être rendus attentifs à la règlementation européenne en vigueur. fedpol sensibilisera les points de vente en conséquence.
Introduction du niveau d'accès "accès interdit" Le règlement (UE) no 2019/1148 prévoit non seulement une obligation d'autorisation pour les précurseurs concernés par des restrictions d'accès, mais aussi que certaines substances en fortes concentrations sont totalement interdites aux particuliers. En vertu du règlement (UE) no 98/2013, les États membres pouvaient encore choisir eux-mêmes d'introduire de telles interdictions. Le règlement (UE) no 2019/1148 impose ces interdictions.
Une interdiction absolue ne doit pas s'appliquer aux utilisateurs privés en Suisse. Comme il est expliqué dans le rapport explicatif relatif au P-LPSE mis en consultation, l'expérience montre que des exceptions sont souvent nécessaires lorsque des interdictions sont promulguées; il est aussi préférable de soumettre les utilisateurs à une surveillance plutôt que de leur interdire totalement le précurseur et de les pousser dans l'illégalité (commentaire de l'art. 3 du P-LPSE mis en consultation10). Par conséquent, seules deux possibilités sont envisageables pour la réglementation suisse:
– le niveau d'accès "accès interdit" est introduit, avec toutefois la possibilité de délivrer des autorisations exceptionnelles en vertu de l'art. 10 LPSE; ou
– le niveau d'accès "accès interdit" n'est pas introduit. Le niveau d'accès "accès soumis à autorisation" s'appliquerait également aux concentrations en question.
Les substances concernées sont très rarement utilisées par des utilisateurs privés dans des concentrations auxquelles s'appliquent une interdiction au sein de l'UE. Dans ce cas, il est judicieux d'introduire le niveau d'accès "accès interdit" également en Suisse, avec la possibilité de délivrer des autorisations exceptionnelles. Cette variante permet d'examiner en détail le peu de cas dans lesquels un utilisateur privé souhaiterait acquérir l'une des substances concernées en fortes concentrations.
Art. 2, al. 3 et 4 Conformément à l'art. 3, al. 2, let. d, LPSE, le Conseil fédéral peut déterminer un niveau d'accès "accès par le commerce spécialisé" alternativement jusqu'à un certain seuil quantitatif.
L'OPSE peut ainsi autoriser les utilisateurs privés à acquérir certains précurseurs concernés par des restrictions d'accès dans le commerce spécialisé sans autorisation d'acquisition ni
10Le projet de la LPSE mis en consultation et le rapport explicatif sont disponibles sur <www.admin.ch> > Droit fédéral > Procédures de consultation > Procédures de consultation terminées > 2017.
autorisation exceptionnelle même si les seuils de concentration déterminants sont dépassés. Cette acquisition exempte d'autorisation dans le commerce spécialisé est toutefois limitée à une certaine quantité du précurseur. Cette règlementation s'accompagne d'un raisonnement selon lequel le commerce spécialisé connaît ses clients et le domaine d'application des produits concernés, et est sensibilisé quant à sa possibilité de signaler des événements suspects. Par conséquent, le commerce spécialisé doit pouvoir remettre certaines substances exemptes d'autorisation en faible quantité en fonction du risque concret d'usage abusif.
Définition du "commerce spécialisé" Seules les entreprises devant être en possession d'une autorisation spéciale dans leur domaine, disposant d'un personnel formé et soumises à une surveillance particulière doivent être reconnues comme magasins spécialisés. Il faut penser en premier lieu aux pharmacies et aux drogueries.
Détermination des substances et des seuils quantitatifs Les seuils quantitatifs doivent être déterminés sur la base des connaissances actuelles de manière aussi dynamique que possible, raison pour laquelle la compétence en matière de détermination des substances et des seuils quantitatifs doit être attribuée au Département fédéral de justice et police (DFJP). Si possible, les parties (DFJP et associations de la branche concernées) doivent toujours se concerter pour procéder aux éventuelles adaptations. Le projet prévoit donc que le DFJP consulte au préalable les organisations du commerce spécialisé, ce qui permet de renoncer à une procédure de consultation.
Substances concernées et seuils quantitatifs au moment de l'entrée en vigueur du projet Comme il a été mentionné, les quantités non soumises à autorisation doivent être fixées dans une ordonnance du DFJP. D'après les clarifications de ce dernier, à ce jour, seuls le peroxyde d'hydrogène et le nitrométhane doivent pouvoir être remis en petite quantité sans autorisation. Du point de vue actuel, des quantités non soumises à autorisation se justifient donc très peu, notamment pour les chlorates et les perchlorates, étant donné que moins d'un gramme de ces substances suffit déjà à fabriquer un détonateur.
Partant de ce principe, le DFJP propose les quantités non soumises à autorisation suivantes pour l'entrée en vigueur du projet:
– Peroxyde d'hydrogène: maximum 25 ml pour une concentration de 35 % (la quantité exemptée d'autorisation augmente proportionnellement si les concentrations sont plus faibles [exemple: cette quantité s'élève à 50 ml pour une concentration de 17,5 %]; pas de quantité exemptée d'autorisation pour des concentrations supérieures à 35 %)
– Nitrométhane: maximum 25 ml pour une concentration de 100 % (la quantité exemptée d'autorisation augmente proportionnellement si les concentrations sont plus faibles [exemple: cette quantité s'élève à 50 ml pour une concentration de 50 % en méthanol])
– Autres précurseurs concernés par des restrictions d'accès: pas de quantité exemptée d'autorisation
Art. 3 Le présent article définit les exceptions aux restrictions d'accès en vertu de l'art. 3, al. 3 et 4, LPSE.
Objets En vertu de l'art. 3, al. 3, LPSE, les objets sont exceptés des restrictions d'accès. Le Conseil fédéral peut toutefois soumettre certains objets aux restrictions d'accès.
Le terme d'"objet" utilisé en droit suisse correspond à celui d'"article" dans les actes européens (cf. message concernant la LPSE, commentaire de l'art. 3 P-LPSE). À l'art. 2, par. 2, let. a du règlement (UE) no 2019/1148, les articles sont généralement exclus des restrictions d'accès. Le terme d'"article" est défini à l'art. 3, par. 3, du règlement REACH de l'UE11 comme étant un "objet auquel sont donnés, au cours du processus de fabrication, une forme, une surface ou un dessin particuliers qui sont plus déterminants pour sa fonction que sa composition chimique". Les articles typiques sont donc des objets solides tels que des outils, des pièces de machine, des vêtements ou des emballages de produit.
En droit suisse, le terme d'"objet" est défini à l'art. 2, al. 2, let. e, OChim. Cette définition concorde avec celle du règlement REACH de l'UE.
L'exception devrait généralement s'appliquer aux objets, comme le prévoit la réglementation européenne. Il n'y a pour l'heure pas lieu de soumettre certains objets aux restrictions d'accès.
Médicaments Le règlement (UE) no 2019/1148 exclut des restrictions d'accès les médicaments mis à disposition sur la base d'une prescription médicale (art. 2, par. 2, let. g, du règlement [UE] no 2019/1148). Une telle exception pour les médicaments destinés à l'usage humain ou vétérinaire doit aussi être prévue en Suisse (cf. message concernant la LPSE, commentaire de l'art. 3 P-LPSE).
En Suisse, les médicaments sont réglés dans la loi sur les produits thérapeutiques (LPTh)12 et l'ordonnance sur les médicaments (OMéd)13. Ils sont classifiés dans les catégories de remise A, B, D et E (art. 41 à 44 OMéd)14.
Les médicaments destinés à l'usage humain ou vétérinaire des catégories suivantes doivent
11 Règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, modifiant la directive 1999/45/CE et abrogeant le règlement (CEE) no 793/93 du Conseil et le règlement (CE) no 1488/94 de la Commission ainsi que la directive 76/769/CEE du Conseil et les directives 91/155/CEE, 93/67/CEE, 93/105/CE et 2000/21/CE de la Commission (JO L 396 du 30 décembre 2006, p. 1) 12 RS 812.21
La catégorie de remise C (remise obligatoire en pharmacie) n'existe plus depuis le 1er janvier 2019.
être exclus des restrictions d'accès:
– Catégorie A (remise sur ordonnance médicale ou vétérinaire non renouvelable): ces médicaments peuvent être remis uniquement sur ordonnance médicale et uniquement par des médecins (pro-pharmacie) et des pharmaciens (art. 24, al. 1, LPTh).
– Catégorie B (remise sur ordonnance médicale ou vétérinaire): la plupart de ces médicaments peuvent être remis uniquement sur ordonnance médicale et uniquement par des médecins (pro-pharmacie) et des pharmaciens (art. 24, al. 1, LPTh). Certains médicaments ne sont pas soumis à ordonnance (cf. art. 24, al. 1, let. a, ch. 1, LPTh et art. 45 OMéd).
– Catégorie D (remise sur conseil spécialisé): ces médicaments peuvent être remis uniquement par des médecins (pro-pharmacie), des pharmaciens et des droguistes titulaires du diplôme fédéral (art. 43, al. 2, OMéd en relation avec l'art. 25, al. 1, let. a, b et d, LPTh).
Les médicaments destinés à l'usage humain ou vétérinaire des catégories suivantes ne doivent pas être exclus des restrictions d'accès:
– Catégorie E (remise sans conseil spécialisé): ces médicaments sont en vente libre (cf. art. 23, al. 2, LPTh et art. 44, al. 2, OMéd).
Une acquisition exempte d'autorisation dans le commerce spécialisé prévue à l'art. 2, al. 3 et 4 est réservée aussi dans ce cas.
Engins pyrotechniques Le règlement (UE) no 2019/1148 exclut aussi les engins pyrotechniques (ou "articles pyrotechniques" selon la terminologie européenne) des restrictions d'accès (art. 2, par. 2, let. b à e, du règlement [UE] no 2019/1148). Une telle exception doit aussi être prévue en Suisse: les engins pyrotechniques sont réglés dans la législation sur les substances explosibles.
Allumettes et amorces à percussion Les allumettes et les amorces à percussion pour jouets doivent également être exclues des restrictions d'accès (toutes deux contiennent du chlorate de potassium). L'exception relative aux amorces à percussion est expressément mentionnée dans le règlement (UE) no 2019/1148 (art. 2, par. 2, let. f, du règlement [UE] no 2019/1148).
Art. 4 En vertu de l'art. 6, al. 2, LPSE, le Conseil fédéral peut prévoir que les demandes d'autorisation d'acquisition doivent être déposées par voie électronique. Cela signifie que les demandes sont adressées via un portail en ligne. Cette possibilité doit être proposée. Toutefois, l'obligation de déposer une demande par voie électronique ne devrait pas être introduite pour le moment. Il devrait aussi être possible d'envoyer sa demande par voie postale. Dans ce cas, fedpol peut prélever un émolument légèrement plus élevé compte tenu de la charge de travail supplémentaire (cf. art. 23).
Comme le sous-entend l'art. 13, le requérant doit ouvrir un compte d'utilisateur pour pouvoir déposer une demande d'autorisation d'acquisition par voie électronique. Concrètement, il s'agit d'un compte eIAM15.
Pour pouvoir ouvrir ce compte d'utilisateur, l'administrer et le protéger des accès indus, fedpol doit pouvoir exiger une adresse électronique personnelle et un numéro de téléphone personnel permettant de recevoir des SMS en plus des données d'identité. Par principe, l'adresse électronique ou le numéro de téléphone ne sont utilisés que pour l'ouverture du compte, la connexion à celui-ci ou l'envoi de nouveaux mots de passe. Le requérant peut volontairement autoriser fedpol à les utiliser également à des fins de prise de contact lors du traitement de la demande d'autorisation.
Art. 5 Les données que le requérant doit fournir lors du dépôt de la demande d'autorisation d'acquisition sont décrites à l'art. 6, al. 3, LPSE. Les données d'identité du requérant en font notamment partie. Le présent article précise les éléments qui composent la notion de données d'identité.
En plus des données d'identité à proprement parler, le requérant doit indiquer son nu-
Art. 6 Conformément à l'art. 8, al. 2, LPSE, l'autorisation d'acquisition est valable trois ans "au plus". Le présent article prévoit que la durée de validité est de trois ans. Dans des cas exceptionnels et motivés, l'autorisation doit pouvoir être délivrée également pour une durée plus courte.
Si la demande d'autorisation d'acquisition a été déposée par voie électronique, la correspondance ne s'effectue pas par voie postale. En effet, fedpol communique les indications relatives aux substances autorisées (type, concentration maximale), la durée de validité de l'autorisation et le numéro d'autorisation au requérant dans le portail en ligne. Pour savoir si l'autorisation a été entre-temps délivrée, le requérant doit se reconnecter au portail en ligne. S'il a autorisé fedpol à le contacter par le biais de l'adresse e-mail indiquée ou par SMS (cf. art. 13, al. 3), fedpol peut l'informer par ce canal que l'autorisation a été délivrée.
Si la demande a été déposée par voie postale, les indications mentionnées sont communiquées par courrier postal.
Si fedpol conclut que les conditions préalables à la délivrance de l'autorisation ne sont potentiellement pas remplies, il contacte le requérant et l'entend. Si fedpol refuse l'autorisation par la suite et que le requérant ne retire pas sa demande, fedpol doit rendre une décision formelle,
Des informations à ce sujet sont disponibles sur <www.eiam.admin.ch>. L'utilisation du numéro AVS dans le système d'information sur les précurseurs est régie par l'art. 26 LPSE. Le numéro AVS est mis automatiquement à la disposition de fedpol par la Centrale de compensation (CdC) (cf. art. 26, al. 3, LPSE). Pour permettre la simplification du processus, il est toutefois nécessaire que le requérant indique son numéro AVS déjà au préalable.
laquelle est envoyée par écrit.
Art. 7 En vertu de l'art. 9, al. 1, LPSE, fedpol peut vérifier périodiquement si les utilisateurs privés remplissent toujours les conditions nécessaires à l'acquisition du précurseur et, dans le cas contraire, retirer l'autorisation d'acquisition. Il peut aussi procéder à une vérification à chaque fois qu'une transaction (remise, importation ou exportation) est saisie dans le système d'information. Sur cette base, le présent article prévoit qu'une vérification est effectuée lors de chaque saisie d'une transaction dans le système d'information. Dans tous les cas, fedpol procède à une vérification tous les six mois (rythme périodique).
En vertu de l'art. 9, al. 2, LPSE, fedpol retire l'autorisation si les conditions prévues à l'art. 7 LPSE ne sont plus remplies. S'il envisage un tel retrait, il doit contacter la personne concernée et l'entendre. Si fedpol maintient son retrait malgré les requêtes de la personne, il doit rendre une décision formelle.
fedpol peut bloquer l'autorisation avec effet immédiat déjà pendant la "procédure de retrait" (c'est-à-dire avant de rendre la décision mentionnée) en n'affichant plus cette autorisation aux points de vente lors de la vérification visée à l'art. 14, al. 2, LPSE. Il doit immédiatement ordonner le blocage dans une décision incidente17. Dans le même temps, il faut donner à la personne concernée l'occasion de prendre position sur le maintien du blocage pendant la "procédure de retrait". Si la personne demande l'annulation du blocage, il faut immédiatement statuer sur cette demande dans une nouvelle décision incidente18.
Art. 8 En vertu de l'art. 10, al. 1, LPSE, le Conseil fédéral peut prévoir des autorisations exceptionnelles pour des produits auxquels s'applique le niveau d'accès "accès interdit". Comme le souligne le message concernant la LPSE, ces autorisations ne peuvent être délivrées que si un utilisateur privé a impérativement besoin d'une telle substance en vue d'une utilisation déterminée (cf. message concernant la LPSE, commentaire de l'art. 10 P-LPSE).
fedpol contacte le requérant avant de décider de lui délivrer une autorisation exceptionnelle. Contrairement à l'autorisation d'acquisition, l'utilisation prévue du précurseur doit être prouvée (cf. message concernant la LPSE, commentaire de l'art. 10 P-LPSE).
La durée de validité est en principe de trois ans. Il doit cependant être possible de fixer une durée plus courte dans certains cas (ce qui est différent des autorisations d'acquisition, qui doivent pouvoir être délivrées pour une durée plus courte uniquement dans des cas exceptionnels).
En vertu de l'art. 10, al. 2, LPSE, l'autorisation exceptionnelle peut être limitée quant à la quantité du précurseur ou au nombre de transactions. Comme il ressort de l'art. 10, al. 3, en relation
17D'un point de vue procédural, il s'agit d'une mesure superprovisionnelle (art. 30, al. 2, let. e, PA). 18D'un point de vue procédural, il s'agit de décider si la mesure superprovisionnelle ordonnée est maintenue comme mesure provisionnelle "normale" pendant la procédure.
avec l'art. 8, al. 3, LPSE, elle peut être assortie de charges et de conditions.
Art. 9
Importation par des utilisateurs privés Les utilisateurs privés qui importent des produits concernés par les niveaux d'accès "accès soumis à autorisation" ou "accès interdit" doivent disposer d'une autorisation d'acquisition ou d'une autorisation exceptionnelle pour la substance concernée (art. 4 et 11, al. 1, let. a, LPSE).
Conformément à l'art. 11, al. 1, let. b, LPSE, les utilisateurs privés doivent saisir l'importation au préalable dans le système d'information de fedpol. La saisie s'effectue dans le portail en ligne utilisé pour le dépôt par voie électronique des demandes d'autorisation (cf. commentaire de l'art. 4). Le compte à utiliser est celui sur lequel l'autorisation d'acquisition ou l'autorisation exceptionnelle a été demandée (cf. compte d'utilisateur, art. 13).
On entend par "données relatives à l'importation" (art. 11, al. 1, let. b, ch. 4, LPSE) les données indiquant si l'importation est réalisée dans le cadre du trafic des voyageurs ou si le produit est commandé à l'étranger. Dans le premier cas, il faut indiquer la date de l'importation, et dans le second, la date de la commande et l'État d'origine.
Exportation par des utilisateurs privés Les utilisateurs privés qui exportent des produits concernés par les niveaux d'accès "accès soumis à autorisation" ou "accès interdit" doivent pouvoir prouver qu'ils ont acquis le précurseur légalement (art. 12, al. 1, let. a, en relation avec l'art. 2 LPSE). Ainsi, ils disposeront en principe d'une autorisation d'acquisition ou d'une autorisation exceptionnelle pour la substance concernée. Toutefois, cela ne sera pas toujours le cas: il se pourra que les utilisateurs aient acquis le produit avant l'entrée en vigueur de la LPSE ou qu'ils l'aient acheté sans autorisation dans le commerce spécialisé conformément à l'art. 2, al. 3 et 4.
Conformément à l'art. 12, al. 1, let. b, LPSE, les utilisateurs privés doivent saisir l'exportation au préalable dans le système d'information de fedpol. La saisie s'effectue également dans le portail en ligne. Si l'utilisateur n'a pas encore de compte, il doit en créer un au préalable.
On entend par "données relatives à l'exportation" (art. 12, al. 1, let. b, ch. 4, LPSE) la date de l'exportation.
Il convient par ailleurs de souligner la disposition de l'art. 12, al. 1, let. b, ch. 2, LPSE, qui prévoit que les "données relatives à l'autorisation d'acquisition ou à l'autorisation exceptionnelle" doivent aussi être saisies: comme il a été mentionné, une telle autorisation n'est pas disponible dans tous les cas. La saisie d'un numéro d'autorisation ne peut donc pas être exigée. fedpol peut toutefois exiger qu'une case soit cochée dans un champ nommé "acquisition légale sans autorisation d'acquisition ou autorisation exceptionnelle" si l'indication d'un numéro d'autorisation manque.
Art. 10
Remise à des utilisateurs privés titulaires d'une autorisation d'acquisition ou d'une autorisation exceptionnelle Quiconque remet des produits auxquels s'appliquent les niveaux d'accès "accès soumis à autorisation" ou "accès interdit" à un utilisateur privé doit vérifier l'identité de ce dernier et s'il dispose d'une autorisation d'acquisition ou d'une autorisation exceptionnelle (art. 14, al. 1, LPSE). La vérification de l'autorisation s'effectue au moyen du numéro d'autorisation dans le système d'information de fedpol (art. 14, al. 2, LPSE). La remise doit ensuite être saisie dans le système d'information de fedpol (art. 14, al. 3, LPSE).
Le présent article prévoit que le vendeur doit obligatoirement demander un document d'identité officiel à l'utilisateur privé (passeport, carte d'identité, permis pour étrangers ou permis de conduire). Les points de vente qui réceptionnent des commandes en ligne doivent pouvoir vérifier l'identité de l'utilisateur au moyen d'autres méthodes si celles-ci assurent une sécurité équivalente. Il peut s'agir, par exemple, d'un compte client sécurisé activé avec une identification personnelle unique.
La vérification de l'autorisation et la saisie de la remise s'effectuent dans un portail en ligne de fedpol. En collaboration avec les branches concernées, d'autres possibilités techniques peuvent être proposées. Un ou plusieurs comptes d'utilisateur devront être créés par point de vente pour avoir accès au portail en ligne. Les détails techniques doivent encore être clarifiés. En se fondant sur l'art. 14, fedpol peut notamment exiger les données suivantes lors de l'ouverture du ou des comptes: données sur la personne qui ouvre le compte, nom de l'entreprise à laquelle appartient le point de vente, forme juridique de cette entreprise, nom du point de vente, numéro IDE19 (si disponible), numéro REE20 (si disponible), numéro GLN21 (pour les pharmacies et les drogueries).
Il est essentiel que les vendeurs puissent consulter les autorisations uniquement via les numéros d'autorisation et non pas via les données d'identité. Il est ainsi garanti que le vendeur ne peut pas consulter abusivement le système (art. 14, al. 2, LPSE et message concernant la LPSE, commentaire de l'art. 14 P-LPSE).
Une fois que le vendeur a entré le numéro d'autorisation valable, le système affiche les données d'identité du titulaire de l'autorisation et les données relatives à la substance autorisée (type, concentration maximale). Le vendeur est tenu de comparer les données d'identité inscrites à celles du document d'identité présenté par l'utilisateur privé.
Étant donné que les données d'identité de l'utilisateur privé (art. 14, al. 3, let. a, LPSE) sont déjà affichées dans le portail en ligne, elles ne doivent pas être à nouveau entrées lors de la saisie de la remise, mais uniquement confirmées.
19 Numéro d'identification des entreprises attribué par l'Office fédéral de la statistique (OFS) 20 Numéro selon le Registre des entreprises et des établissements de l'OFS Global Location Number de la fondation Refdata
Remise dans le cadre d'un accès par le commerce spécialisé Si un produit est acquis sans autorisation dans le commerce spécialisé conformément à l'art. 2, al. 3 et 4, la transaction ne doit pas être saisie par le point de vente (l'art. 14 LPSE ne s'applique pas) et l'utilisateur privé n'est pas soumis aux prescriptions de l'art. 4 LPSE.
Toutefois, en vertu de l'art. 5 LPSE, l'utilisateur privé n'est pas autorisé à aliéner le produit: étant donné qu'il ne s'agit pas d'un "commerce spécialisé" pour l'utilisateur privé, il ne peut pas s'appuyer sur le niveau d'accès alternatif de l'art. 3, al. 2, let. d, LPSE pour la remise à des tiers. Par conséquent, l'al. 4 du présent article prévoit que les commerces spécialisés doivent informer leurs clients de cette interdiction d'aliénation lorsqu'ils remettent un produit sans autorisation conformément à l'art. 2, al. 3 et 4.
De plus, l'utilisateur privé doit saisir le produit dans le système d'information conformément à l'art. 12 LPSE s'il souhaite l'exporter. Les commerces spécialisés doivent également en informer leurs clients.
Art. 11 On entend par "données relatives au précurseurs" (art. 14, al. 3, let. c, LPSE) le type de substance, sa concentration et la quantité acquise. Le point de vente peut volontairement transmettre des données détaillées sur le produit remis. On entend par "données relatives à la remise" (art. 14, al. 3, let. d, LPSE) la date de la remise (cf. message concernant la LPSE, commentaire de l'art. 14 P-LPSE).
Art. 12 En vertu de l'art. 15 LPSE, les fabricants, les intermédiaires et les commerçants doivent informer les clients des restrictions d'accès s'appliquant à une substance lors de la remise aux utilisateurs privés. Comme l'explique déjà le message concernant la LPSE, la manière de transmettre l'information ne doit pas être obligatoirement définie. On peut imaginer une note dans la fiche de données de sécurité, un étiquetage spécifique ou une information dans un document séparé (cf. message concernant la LPSE, commentaire de l'art. 15 P-LPSE).
Art. 13 Les utilisateurs privés peuvent déposer les demandes d'autorisation d'acquisition et d'autorisation exceptionnelle dans le portail en ligne de fedpol (art. 4). De plus, ils doivent saisir dans ce portail l'importation et l'exportation de produits concernés par les niveaux d'accès "accès soumis à autorisation" ou "accès interdit" (art. 9). Le présent article règle la création du compte d'utilisateur (cf. commentaire de l'art. 4).
Art. 14 L'art. 10, al. 1 dispose que quiconque met des précurseurs sur le marché et les remet à des utilisateurs privés doit demander un accès électronique au système d'information sur les pré-
curseurs. La présente disposition prévoit que cette personne doit fournir les données nécessaires (cf. commentaire de l'art. 10).
Art. 15 La consultation des systèmes d'information prévue à l'art. 18, al. 1, LPSE doit pouvoir être lancée automatiquement par le système (consultation au moyen d'un certificat de classe D / certificat de machine). Elle sera effectuée notamment à la réception d'une demande d'autorisation d'acquisition ou d'autorisation exceptionnelle et lors de la vérification de cellesci. Dans tous les cas, il est toujours possible d'effectuer des consultations manuelles (consultations au moyen d'un certificat de classe B).
Art. 16
L'art. 22 LPSE mentionne les données contenues dans le système d'information de fedpol visé à l'art. 21 LPSE (système d'information sur les précurseurs). Cette disposition règle déjà en détail les contenus du système d'information. Seuls certains points doivent être précisés dans le présent article:
– Données provenant de la saisie des transactions (art. 22, let. a, LPSE): les données générées par la saisie des transactions sont déjà définies aux art. 11, al. 1, let. b, 12, al. 1, let. b, et 14, al. 3, LPSE et aux dispositions de l'ordonnance correspondantes.
– Informations sur les autorisations demandées, délivrées, refusées et retirées (art. 22, let. b, LPSE):
o Font tout d'abord partie de cette catégorie les données que le requérant fournit lors du dépôt de la demande visées à l'art. 6, al. 3, LPSE et aux dispositions de l'ordonnance correspondantes. La date de réception de la demande d'autorisation est également saisie.
o Le type d'autorisation (autorisation d'acquisition ou autorisation exceptionnelle), la date de délivrance, les données relatives aux substances autorisées (type, concentration maximale), la durée de validité, le numéro d'autorisation et les éventuelles charges et conditions sont consignées dès que l'autorisation est délivrée. De plus, dans le cas des autorisations exceptionnelles, la limite éventuelle de quantité ou le nombre de transactions conformément à l'art. 10, al. 2, LPSE sont saisis.
o Si une autorisation est refusée ou retirée, la date de refus ou de retrait est consignée. À cela s'ajoute l'indication selon laquelle l'autorisation a été refusée ou retirée pour un des motifs visés à l'art. 7, al. 2, LPSE ou pour d'autres motifs. Dans les deux cas, les circonstances exactes doivent pouvoir être saisies sous forme de texte libre. Si l'autorisation est retirée en raison d'un motif qui s'oppose à la délivrance, les enseignements essentiels peuvent aussi être tirés des clarifications en vertu de l'art. 22, let. e, LPSE. De plus, les documents importants doivent pouvoir être déposés dans ce cas.
Aucune précision à ce sujet n'est nécessaire dans le présent article.
– Informations sur les événements suspects signalés et mesures prises (art. 22, let. c et d, LPSE):
Sont saisies la date du signalement de l'événement suspect et, si elles sont disponibles, les données d'identité de la personne concernée par l'événement suspect signalé. Les circonstances ayant conduit à un tel signalement doivent pouvoir être saisies sous forme de texte libre. Les enseignements essentiels peuvent aussi être tirés des clarifications en vertu de l'art. 22, let. e, LPSE. Ces enseignements doivent aussi pouvoir être saisis sous forme de texte libre. De plus, les documents importants doivent pouvoir être déposés.
Par ailleurs, il est indiqué si le signalement a entraîné des mesures. Si le service compétent de fedpol prend des mesures (dont fait notamment partie une dénonciation à la Police judiciaire fédérale [PJF]), elles doivent pouvoir être décrites sous forme de texte libre. Il en va de même pour les mesures prises par fedpol en raison d'événements suspects qu'il a luimême constatés.
Les données d'identité des personnes qui signalent des événements suspects ne sont pas enregistrées dans le système d'information sur les précurseurs. Cette disposition est précisée à l'al. 1 du présent article.
– Enseignements tirés des informations collectées (art. 22, let. e, LPSE): ces informations peuvent être saisies si une autorisation d'acquisition ou une autorisation exceptionnelle est refusée ou retirée pour un des motifs visés à l'art. 7, al. 2, LPSE ou qu'un événement suspect soit signalé (cf. puces ci-devant). Cette disposition est précisée à l'al. 2 du présent article.
– Jugements pénaux et décisions pénales ainsi qu'informations sur des événements (art. 22, let. f, LPSE):
Ils comportent les jugements et les autres décisions ayant entraîné la clôture de la procédure transmis à fedpol conformément à l'art. 20 LPSE ou que fedpol rend dans le cadre d'une procédure pénale administrative conformément aux art. 31 à 37 LPSE. Les données d'identité de la personne concernée par la décision peuvent être saisies, et le jugement ou la décision peuvent être déposés sous forme de texte intégral.
Font partie des "informations sur des événements liés à des produits chimiques ou à des substances explosibles" les autres informations sur des événements telles qu'elles sont actuellement enregistrées dans le fichier électronique anonymisé du système d'information BARBARA22. Il s'agit notamment d'informations sur des vols et des usages abusifs de substances explosibles. Ces informations sont également déposées sous forme anonymisée. Elles doivent être uniquement attribuées à une personne déterminée si un jugement pénal
Ce fichier électronique se fonde sur les art. 117c, let. c, et 117d, al. 2, OExpl, Il fera partie du système d'information sur les précurseurs.
ou une décision pénale contre cette dernière en lien avec l'événement concerné est saisi dans le système.
Cette disposition est précisée aux al. 3 et 4 du présent article.
– Décisions rendues par fedpol en vertu de la LPSE (art. 22, let. g, LPSE):
Les données d'identité de la personne concernée par la décision peuvent être saisies, et la décision peut être déposée sous forme de texte intégral. Les éventuelles décisions sur recours peuvent également être déposées. Les décisions rendues dans le cadre d'une procédure pénale administrative conformément aux art. 31 à 37 LPSE n'appartiennent pas à la présente catégorie.
Aucune précision à ce sujet n'est nécessaire dans le présent article.
– Informations techniques et données statistiques (art. 22, let. h et i, LPSE):
Il ne s'agit pas de données d'identité. Par conséquent, les informations ne doivent pas être précisées dans le présent article.
Art. 17 La présente disposition énonce clairement que seuls les services rattachés à fedpol ayant compétence pour accomplir les tâches en vertu de la LPSE ont accès aux données du système d'information sur les précurseurs. Tous les autres accès sont régis par les art. 25 et 26 LPSE. Si nécessaire, ces accès seront précisés dans les articles suivants.
Art. 18 En vertu de l'art. 24, al. 1, let. a, LPSE, le Conseil fédéral peut autoriser les offices cantonaux des armes et explosifs, l'Office central des armes (OCA) et l'Office central des explosifs (OCE)23 à accéder au système d'information sur les précurseurs pour examiner les motifs qui s'opposent à la délivrance d'une autorisation.
Ces services doivent recevoir l'accès aux données d'identité des personnes qui se sont vu refuser ou retirer une autorisation pour un des motifs visés à l'art. 7, al. 2, LPSE (informations visées à l'art. 22, let. b, LPSE) ou à l'encontre desquelles des mesures ont été prises du fait d'événements suspects (informations visées à l'art. 22, let. c et d, LPSE). Les informations détaillées doivent être demandées par écrit ou par oral à fedpol. De plus, un accès aux informations visées à l'art. 22, let. f, LPSE (jugements pénaux et décisions pénales et informations sur des événements) peut être accordé (cf. message concernant la LPSE, commentaire de l'art. 24 P-LPSE).
23 L'OCA et l'OCE font partie de fedpol. L'OCE sera probablement aussi le service compétent pour la
délivrance et la vérification des autorisations d'acquisition et des autorisations exceptionnelles en vertu de la LPSE et pour le traitement des événements suspects signalés. Il exploitera donc aussi le système d'information sur les précurseurs. Le présent article règle à lui seul la question de savoir dans quelle mesure l'OCE peut avoir accès au système d'information en sa qualité d'office central au sens de la LExpl.
Art. 19 En vertu de l'art. 24, al. 1, let. b, LPSE, l'accès au système d'information sur les précurseurs doit être accordé à l'Administration fédérale des douanes (AFD), à la PJF, aux polices cantonales et aux polices municipales de Zurich et de Winterthour pour examiner si une autorisation a été délivrée à une personne et si la transaction a été correctement saisie.
L'accès comprend les données visées à l'art. 22, let. a, LPSE et celles visées à l'art. 22, let. b, LPSE relatives aux autorisations délivrées (mais pas celles relatives aux autorisations demandées, refusées ou retirées).
En vertu de l'art. 24, al. 2, LPSE, l'AFD doit pouvoir avoir obtenir l'accès à une liste de personnes qui présentent un risque accru d'usage abusif.
Art. 20 En vertu de l'art. 24, al. 1, let. c, LPSE, un accès au système d'information sur les précurseurs peut être accordé aux autorités cantonales chargées de réaliser les contrôles par sondage dans les points de vente. Ces services doivent pouvoir vérifier si le point de vente a saisi les transactions et, le cas échéant, lesquelles. Comme les transactions sont conservées pendant cinq ans (cf. art. 21, let. a), on dispose d'une vue d'ensemble des saisies des cinq dernières années.
Art. 21 En vertu de l'art. 27 LPSE, la durée pendant laquelle les données contenues dans le système d'information sur les précurseurs peuvent être conservées doit être notamment réglée dans l'ordonnance. Les délais d'effacement doivent être fixés comme suit:
– Données provenant de la saisie des transactions (art. 22, let. a, LPSE): elles doivent être conservées pendant 5 ans de manière à déceler d'éventuelles répétitions suspectes d'une transaction (cf. rapport explicatif relatif au projet de la LPSE soumis à la consultation, p. 9).
– Informations sur les autorisations demandées, délivrées, refusées et retirées (art. 22, let. b, LPSE)24: si l'autorisation est délivrée, les informations doivent être effacées 15 ans après la fin de la durée de validité de l'autorisation. Si une autorisation est refusée ou retirée pour un des motifs visés à l'art. 7, al. 2, LPSE, les informations doivent être effacées 30 ans après le refus ou le retrait. Si une autorisation est refusée ou retirée pour tout autre motif, les informations doivent être effacées 15 ans après le refus ou le retrait.
– Informations sur les événements suspects signalés et mesures prises (art. 22, let. c et d, LPSE): les informations sur des événements suspects signalés n'ayant pas conduit à la
24 Les informations nécessaires à l'administration du compte d'utilisateur restent enregistrées après la
fin du délai de conservation tant que l'utilisateur n'a pas effacé son compte. Elles ne sont toutefois utilisées que pour l'administration du compte d'utilisateur.
prise de mesures doivent être conservées pendant 15 ans. Les informations sur des événements suspects signalés ou tout autre événement suspect ayant conduit à la prise de mesures doivent être conservées pendant 30 ans.
– Enseignements tirés des informations collectées (art. 22, let. e, LPSE): ces informations sont saisies uniquement si une autorisation est refusée ou retirée pour un des motifs visés à l'art. 7, al. 2, LPSE ou qu'un événement suspect est signalé (cf. art. 16, al. 2). Les règlementations en matière d'effacement prévues pour chaque cas s'appliquent.
– Jugements pénaux et décisions pénales ainsi qu'informations sur des événements (art. 22, let. f, LPSE): ces données doivent être conservée pendant 15 ans. Exception: la durée de conservation doit être de 30 ans pour les jugements pénaux et les décisions pénales prononçant une peine pécuniaire, une peine privative de liberté ou une mesure privative de liberté.
– Décisions rendues par fedpol en vertu de la LPSE (art. 22, let. g, LPSE): ces données doivent être conservées pendant 15 ans. Exception: la durée de conservation doit être de 30 ans pour les décisions entraînant le refus ou le retrait d'une autorisation retirée ou refusée pour un des motifs visés à l'art. 7, al 2, LPSE (ce qui correspond à la réglementation en matière d'effacement des informations visées à l'art. 22, let. b, LPSE).
Art. 22 fedpol contrôle par sondage si les points de vente respectent les dispositions de la LPSE; il peut charger les cantons de procéder à certains contrôles (art. 28, al. 3, LPSE).
Lorsque cela est possible, ces contrôles doivent être regroupés avec des contrôles devant déjà être effectués (par ex. dans les domaines des produits chimiques ou des produits thérapeutiques) (cf. message concernant la LPSE, commentaire de l'art. 28 P-LPSE). Les autorités cantonales, déjà compétentes en matière de contrôle de produits thérapeutiques et dans le domaine des produits chimiques, doivent donc assumer les contrôles par sondage. Les cantons sont toutefois libres d'attribuer cette compétence à d'autres autorités.
fedpol doit collaborer avec les autorités cantonales et leur attribuer des mandats coordonnés au préalable. Le présent article prévoit donc que fedpol doit consulter les autorités cantonales compétentes avant de les charger de procéder à des contrôles par sondage.
Art. 23
L'art. 30, al. 1, LPSE prévoit que fedpol perçoit des émoluments pour les autorisations d'acquisition ou les autorisations exceptionnelles qu'il délivre et les décisions qu'il rend.
Les émoluments perçus pour la délivrance des autorisations d'acquisition et des autorisations exceptionnelles ne peuvent être fixés de sorte à couvrir les coûts: les produits concernés sont peu onéreux, et des émoluments élevés risquent de pousser des utilisateurs privés vers l'illégalité (cf. message concernant la LPSE, commentaire de l'art. 30 P-LPSE). Il faut par ailleurs noter que les autorisations sont valables en règle générale trois ans. L'émolument perçu pour
une autorisation d'acquisition est donc fixé à 30 francs, ce qui est moins cher que pour un permis d'acquisition d'armes (50 francs), la charge de travail étant comparable. Si la demande d'autorisation est adressée par voie postale, l'émolument doit s'élever à 40 francs, compte tenu de la charge de travail supplémentaire. L'émolument perçu pour la délivrance d'une autorisation exceptionnelle doit s'élever à un montant allant de 60 à 500 francs ou de 70 à 510 francs (si la demande est adressée par voie postale).
L'émolument perçu pour les décisions doit s'élever à un montant allant de 100 à 3000 francs. Sont comprises les décisions visées à l'art. 28, al. 2, LPSE et les décisions sujettes à recours concernant le refus d'une demande d'autorisation d'acquisition ou d'autorisation exceptionnelle (cf. commentaire de l'art. 6) ou concernant le retrait d'une demande d'autorisation d'acquisition ou d'autorisation exceptionnelle en raison d'une vérification (cf. commentaire de l'art. 7). À cet émolument s'ajoutent d'éventuels débours, auxquels appartiennent notamment les coûts des vérifications que fedpol charge le FOR d'effectuer, régis par l'art. 6 de l'ordonnance générale sur les émoluments (OGEmol)25.
Art. 24
Les cantons fixent les émoluments perçus pour les contrôles lors desquels des irrégularités sont constatées et pour les contrôles ultérieurs (art. 30, al. 2, LPSE). fedpol perçoit des émoluments allant de 200 à 500 francs pour les contrôles qu'il effectue lui-même26. Si la perception d'émoluments paraît inappropriée en raison des circonstances (faible degré de culpabilité), fedpol peut les supprimer.
fedpol perçoit pour l'entreposage et l'élimination de précurseurs ou de substances explosibles (art. 30, al. 3, LPSE) un émolument forfaitaire de 100 francs pour les petites quantités, et calcule cet émolument à hauteur des frais effectifs pour les grandes quantités27. Si la perception de certains émoluments paraît inappropriée en raison d'un faible degré de culpabilité de la personne concernée ou de circonstances personnelles, fedpol peut les réduire ou les supprimer complètement.
Art. 25 Le présent article cite les critères à l'aide desquels les émoluments perçus par fedpol doivent être calculés selon le barème.
Art. 26 Le présent article relève que les dispositions de l'OGEmol s'appliquent aux émoluments perçus par fedpol de manière subsidiaire. L'échéance, la prescription des créances et d'autres modalités de perception des émoluments sont notamment régies par l'OGEmol.
25 RS 172.041.1 26 L'émolument perçu pour une éventuelle décision visée à l'art. 28, al. 2, LPSE n'est pas compris dans ce montant. 27 L'émolument perçu pour la décision rendue ordonnant la confiscation de la substance n'est pas compris dans ce montant.
Remarques préliminaires concernant les art. 27 à 30 En vertu de l'art. 37, al. 1, LPSE, fedpol poursuit les infractions visées aux art. 31 à 36 LPSE dans le cadre d'une procédure pénale administrative, à laquelle s'applique la loi fédérale sur le droit pénal administratif (DPA)28 (cf. art. 1 DPA). La procédure pénale administrative est réglée de manière exhaustive aux art. 19 ss DPA. Il n'est fondamentalement pas nécessaire d'édicter d'autres règles de procédure dans l'ordonnance. Toutefois, quelques règlementations sont parfois nécessaires.
Art. 27 En vertu de l'art. 37, al. 1, DPA, un "fonctionnaire enquêteur de l'administration" mène l'enquête. Il lui incombe entre autres de procéder aux auditions de l'inculpé et des témoins (cf. art. 39 et 41 DPA) et d'établir le "procès-verbal final" (cf. art. 61 DPA). Les actes d'enquête du fonctionnaire enquêteur peuvent être l'objet d'une plainte adressée au "directeur ou au chef de l'administration", en l'occurrence à la directrice de fedpol (cf. art. 27 DPA).
Les mandats de répression, les ordonnances de non-lieu et les ordonnance spéciales de confiscation au sens des art. 62 à 66 sont en revanche décernés par "l'administration" (cf. art. 62, al. 1, DPA). Le présent article prévoit les cas dans lesquels la direction de fedpol ou une unité organisationnelle subordonnée est compétente pour mener la procédure.
La compétence pour décerner des mandats de répression doit être en principe déléguée à la direction. Il est donc justifié de fixer la compétence pour rendre les décisions suivantes à l'échelon de la division:
– ordonnances de non-lieu au sens de l'art. 62 DPA; – ordonnances spéciales de confiscation au sens de l'art. 66 DPA; – mandats de répression décernés en raison d'une contravention et prévoyant une amende n'excédant pas 5000 francs29.
Les ordonnances qui mettent un terme à une éventuelle procédure d'opposition sont également rendues par l'"administration" (cf. art. 70, al. 1, DPA). La compétence pour rendre ces ordonnances doit être déléguée à la direction. Une exception doit être prévue pour les ordonnances de non-lieu (compétence de la division si cette dernière a rendu l'ordonnance contre laquelle est formée l'opposition).
Art. 28 Les art. 31, al. 4, 32, al. 3, 33, al. 2, 34, al. 3, et 35, al. 3, LPSE comprennent chacun une clause qui prévoit que, dans les cas de peu de gravité, l'autorité compétente peut "renoncer à poursuivre l'auteur, à le renvoyer devant le juge ou à lui infliger une peine". Si fedpol applique cette clause, il n'ouvre pas de procédure pénale administrative ou il la classe (même procédure
28 RS 313.0
29 Cette condamnation n'est pas inscrite au casier judicaire.
que pour l'exemption de peine prévue à l'art. 52 CP).
Les clauses mentionnées prévoient que fedpol peut "prononcer un avertissement". Cela n'est toutefois pas possible si aucune procédure pénale administrative n'est ouverte. En effet, il n'est possible de prononcer un avertissement que si les faits ont été examinés dans le cadre d'une telle procédure. Dans ce cas, un avertissement peut être prononcé dans une ordonnance de non-lieu.
Étant donné que l'avertissement n'a pas de conséquences juridiques directes, il ne peut pas faire l'objet d'une opposition et n'est pas sujet à recours en tant que tel devant une autorité judiciaire. Il joue seulement un rôle si une infraction est à nouveau commise: en règle générale, fedpol ne renoncera plus à infliger une peine aux personnes qui ont déjà été averties. La personne concernée a la possibilité de former opposition dans le cadre de la procédure et, le cas échéant, de demander à être jugée par un tribunal. Elle peut aussi faire valoir que l'avertissement a été prononcé à tort.
Art. 29 La condamnation aux frais de procédure est réglée aux art. 94 à 96 DPA et aux art. 1a et 4 ss de l'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure pénale administrative. Les dispositions de la DPA mentionnées prévoient que les frais de procédure comprennent un émolument de décision et les émoluments de chancellerie, auxquels s'ajoutent les débours de l'autorité (par ex. les frais de la défense d'office).
L'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure pénale administrative prévoit un émolument d'arrêté allant de 50 à 5000 francs30 pour les mandats de répression et de 1000 à 10 000 francs pour les prononcés pénaux (rendus une fois la procédure d'opposition menée).
Le présent article donne des précisions en ce qui concerne les débours: ces derniers comprennent aussi les frais d'entreposage et d'élimination de précurseurs et de substances explosibles confisqués. Cet article correspond à la disposition de l'art. 30, al. 3, LPSE, qui s'applique aux substances confisquées par la voie du droit administratif. Dans les deux cas, les modalités d'exercice de ces frais doivent être les mêmes. Par ailleurs, le présent article renvoie à l'art. 24, al. 3 et 4.
Art. 30
Dépens alloués à la partie adverse L'éventuel droit de l'inculpé à des dépens alloués à la partie adverse est régi par les art. 99 et 100 DPA et 5, al. 1 et 11, de l'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure pénale administrative.
30 En cas d'infraction manifeste reconnue par l'inculpé, le mandat de répression peut être décerné dans
le cadre d'une procédure simplifiée prévue à l'art. 65 DPA. Dans ce cas, aucun émolument d'arrêté ne peut être perçu.
L'art. 5, al. 1, de cette ordonnance renvoie au "droit cantonal ou étranger applicable en la matière" en ce qui concerne le remboursement des frais de la défense. Une disposition plus claire et plus cohérente doit être créée à cet endroit. Conformément au présent article, le calcul des frais de défense diverge de l'art. 5, al. 1, de l'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure pénale administrative. L'article renvoie au règlement du Tribunal pénal fédéral sur les frais, émoluments, dépens et indemnités de la procédure pénale fédérale (RFPPF), qui prévoit un tarif horaire de 200 francs au minimum et de 300 francs au maximum hors TVA; à cela s'ajoutent les débours de la défense, qui sont indemnisés séparément (art. 10, en relation avec les art. 11 à 14 RFPPF)
Indemnités allouées à la défense d'office Les indemnités allouées à la défense d'office sont réglées à l'art. 5, al. 2 et 3, de l'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure pénale administrative. Comme l'on peut en déduire de l'art. 5, al. 2, de cette ordonnance, le tarif du Tribunal fédéral doit s'appliquer, lequel est toutefois généralement réduit. La disposition se réfère à un règlement plus ancien du Tribunal fédéral, qui n'est plus en vigueur. Conformément à l'art. 6 du règlement sur les dépens alloués à la partie adverse et sur l'indemnité pour la représentation d'office dans les causes portées devant le Tribunal fédéral, les honoraires pour les contestations non pécuniaires sont de 600 à 18 000 francs en fonction de l'importance et de la difficulté de la cause ainsi que selon le travail effectué. Dans les causes qui ont nécessité un travail extraordinaire, le Tribunal fédéral peut fixer des honoraires supérieurs à ceux prévus par le règlement (art. 8, al. 1, du règlement). Ni ce règlement ni l'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure pénale administrative ne contiennent d'informations sur les tarifs horaires déterminants pour les notes d'honoraire de la défense d'office. Il en résulte une insécurité juridique.
Conformément au présent article, le calcul des indemnités allouées à la défense d'office diverge de l'ordonnance sur les frais et indemnités en procédure pénale administrative. L'article renvoie à nouveau au RFPPF qui, comme pour la défense privée, prévoit pour la défense d'office un tarif horaire allant de 200 à 300 francs hors TVA ainsi que les débours indemnisés séparément.
3.2 Modification de l'ordonnance sur les explosifs (OExpl)
Titre de l'OExpl Le titre de l'OExpl doit être modifié à l'instar de celui de la LExpl (cf. commentaire de l'art. 39 P-LPSE, modification de la LExpl, message concernant la loi sur les précurseurs de substances explosibles).
Remplacement d'une expression Selon l'OExpl, diverses tâches dans le domaine des explosifs sont réalisées par l'"Office central pour les explosifs et la pyrotechnie (OCEP)". Cet office de fedpol s'appelle aujourd'hui
"Office central des explosifs (OCE)"31. Il convient de remplacer l'ancienne désignation par la nouvelle dans toute l'ordonnance.
Art. 8, al. 2, let. b, et 24, al. 3, let. b, OExpl Le présent projet doit servir à corriger une erreur qui s'était glissée dans l'OExpl et qui concerne la livraison de matières explosives et d'engins pyrotechniques à des instances militaires:
L'art. 1, al. 2, let. a, de la directive 2014/28/EU32 exempte au niveau européen des exigences applicables aux matières explosives civiles "[les] explosifs, y compris les munitions, destinés à être utilisés, conformément à la législation nationale, par les forces armées ou la police". L'art. 2, al. 2, let. a, de la directive 2013/29/EU33 prévoit la même exemption pour les engins pyrotechniques.
Les art. 8, al. 2, let. b, et 24, al. 3, let. b, OExpl en vigueur n'exemptent toutefois de ces exigences que les matières explosives et les engins pyrotechniques livrés à la police. Il convient donc d'apporter une correction ici, afin qu'à l'avenir les produits livrés aux instances militaires (armée, administrations militaires fédérales et cantonales et leurs entreprises) en soient également exemptés de manière expresse.
Conformément à l'art. 10, al. 5, LExpl en vigueur, les instances militaires doivent obtenir l'autorisation d'un autre organe fédéral pour fournir des matières explosives à des offices civils ou à des particuliers. L'entrée en vigueur de la LPSE modifiera cette disposition . La remise se fera désormais en accord avec fedpol34.
Dans l'art. 37 OExpl en vigueur, il est établi que l'autorisation visée à l'art. 10, al. 5, LExpl est délivrée par le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (DEFR). Étant donné que cette autorisation ne sera plus nécessaire, l'art. 37 OExpl doit être abrogé.
Avec l'entrée en vigueur de la LPSE, des motifs personnels s'opposant à la délivrance d'une autorisation sont également introduits dans le domaine des explosifs: selon le nouvel art. 14a LExpl, l'autorité compétente peut refuser ou retirer à une personne l'autorisation de fabrication
31 L'OCE assume la fonction d'office central prévue à l'art. 33, al. 1, LExpl. Il devrait à l'avenir également
se voir attribuer la compétence en matière de délivrance et de vérification des autorisations d'acquisition et des autorisations exceptionnelles conformément à la LPSE et de traitement des signalements d'événements suspects. 32 Directive 2014/28/EU du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 relative à l'harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché et le contrôle des explosifs à usage civil (JO L 96 du 29 mars 2014, p. 1) 33 Directive 2013/29/EU du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 relative à l’harmonisation
des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d’articles pyrotechniques (JO L 178 du 28 juin 2013, p. 27) 34 Cette disposition est en même temps étendue aux engins pyrotechniques (cf. nouvelle teneur de
l'art. 2, al. 1, LExpl selon la LPSE).
ou d'importation, le permis d'acquisition ou le permis d'emploi pour l'un des motifs énumérés.
En principe, cette disposition n'a pas besoin d'être précisée au niveau de l'ordonnance. Il faut cependant noter que l'art. 60 OExpl prévoit déjà aujourd'hui une procédure particulière pour le retrait de permis (étant donné que diverses autorités sont ici concernées). Il convient d'actualiser cet article:
Selon la version actuelle de l'art. 60, al. 1, OExpl, c'est au canton de domicile de retirer le permis "lorsque le titulaire du permis a fait l'objet d'une condamnation passée en force pour violation grave des mesures de protection ou de sécurité, ou pour un délit à l'explosif". Cette formulation doit être remplacée par: "lorsque le titulaire du permis a fait l’objet d’une condamnation pour violation grave des mesures de protection ou de sécurité ou qu'un motif s'y oppose au sens de l'art. 14a, al. 1, LExpl".
Le motif de retrait prévu à l'art. 60, al. 2, OExpl peut demeurer inchangé.
Art. 117c, let. c, 117d, al. 2, et 119f OExpl
La banque de données anonymisées prévue aux actuels art. 117c, let. c, et 117d, al. 2, OExpl, qui fait aujourd'hui partie du système d'information BARBARA, sera intégrée, avec l'entrée en vigueur de la LPSE, dans le système d'information sur les précurseurs (cf. art. 22, let. f, LPSE et 16, al. 3 et 4, du projet d'OPSE).
Les art. 117c, let. c, et 117d, al. 2, OExpl doivent donc être abrogés. Une disposition transitoire (nouvel art. 119f OExpl) doit établir que les informations concernées seront transférées dans le système d'information sur les précurseurs.
3.3 Modification d'autres actes
Ordonnance sur l'organisation du Département fédéral de justice et police (Org DFJP) La LPSE désigne déjà fedpol comme autorité compétente pour l'exécution des tâches qu'elle prévoit. Il convient dans le même temps de mentionner ces nouvelles tâches de fedpol dans
Ordonnance réglant la communication des décisions pénales prises par les autorités cantonales Selon l'art. 20 LPSE, les autorités pénales doivent communiquer à fedpol les jugements pénaux et les décisions pénales rendus en vertu des art. 224 à 226 CP, de la LExpl ou de la LPSE.
Cette obligation légale de communication doit être indiquée dans l'annexe à l'ordonnance réglant la communication des décisions pénales prises par les autorités cantonales (ci-après
35 RS 172.213.1
"ordonnance sur la communication")36.
Aujourd'hui, l'art. 3, ch. 28, de l'ordonnance sur la communication prévoit déjà que les jugements pénaux et les décisions pénales rendus en vertu de la LExpl soient communiqués à fedpol. Avec l'entrée en vigueur de l'obligation légale de communication visée à l'art. 20 LPSE, il convient d'abroger cette disposition.
Diverses ordonnances (accès automatiques aux systèmes d'information)
Accès en tant qu'autorité délivrant des autorisations et pour le traitement des signalements d'événements suspects
Selon l'art. 18, al. 1, LPSE, les services compétents de fedpol peuvent accéder automatiquement à différents systèmes d'information pour délivrer et vérifier des autorisations d'acquisition et des autorisations exceptionnelles conformément à la LPSE, ainsi que pour traiter les signalements d'événements suspects (cf. art. 15 du projet d'OPSE). Selon l'annexe à la LPSE, les lois spéciales régissant ces systèmes d'information sont, si nécessaire, également modifiées. Le présent projet modifiera les différentes ordonnances qui régissent les systèmes d'information concernés. Le tableau ci-dessous fournit un aperçu des modifications d'ordonnances prévues et de l'étendue des accès.
Accès Système d'informa- Étendue de l'accès Ordonnance déterminante en tion vertu de l'art. 18, let. …, LPSE a Système visé à Sous-systèmes de JANUS: Ordonnance JANUS38 l'art. 10 LSIP37 "système d'appui aux enquêtes de police judiciaire de b Système visé à la Confédération" et "système l'art. 11 LSIP de traitement des données relatives aux infractions fédérales", sous-catégorie "Identités et antécédents" (PV) c Système visé à Sous-système d'IPAS: "sys- Ordonnance IPAS39 l'art. 12 LSIP tème de traitement des données relatives à la coopération policière internationale et intercantonale" (catégories "Interpol" et "Europol")
36 RS 312.3
37 Loi fédérale sur les systèmes d'information de police de la Confédération, RS 361
38 RS 360.2
39 RS 361.2
d Système visé à Aux fins de recherche de per- Ordonnance RIPOL40 l'art. 15 LSIP sonnes faisant l'objet d'un si- (RIPOL) gnalement / de documents d'identité enregistrés e Système visé à Il est pour l'instant renoncé à Supprimé l'art. 16 LSIP un accès au N-SIS en raison (N-SIS) de ressources restreintes. f Système visé à Consultation des journaux des Ordonnance sur l'index national l'art. 17 LSIP (Index polices cantonales de police41 de police) g Système visé à Sous-systèmes de JANUS: Ordonnance JANUS / l'art. 18 LSIP "système d'appui aux en- Ordonnance IPAS quêtes de police judiciaire de la Confédération" et "système de traitement des données relatives aux infractions fédérales", sous-catégorie "Gestion des affaires et des dossiers" (GA)
IPAS, catégories "Interpol" et "Europol" (sous-catégorie "Gestion des affaires et des dossiers") h Index SRC Données visées à l'art. 51, OSIS-SRC43 (pas de modification al. 1, let. a, et 3, let. a de la loi nécessaire) fédérale sur le renseignement (LRens)42 i Casier judiciaire in- Pendant la phase de transition formatisé VOSTRA et jusqu'à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le casier judiciaire (LCJ)44:
accès en vertu de l'art. 367, Ordonnance VOSTRA45 (pas de al. 2, nlet. c, ch. 2, CP (nou- modification nécessaire) velle teneur selon le ch. 2 de l'annexe à la LPSE)
Dès l'entrée en vigueur de la LCJ (prévue début 2023):
accès à l'extrait 2 destiné aux Les dispositions d'exécution de la autorités en vertu de l'art. 46, LCJ sont en cours d'élaboration let. a, nch. 10, LCJ (nouvelle (projet distinct). teneur selon le ch. 6 de l'annexe à la LPSE)
40 RS 361.0
41 RS 361.4
42 RS 121
43 Ordonnance sur les systèmes d'information et les systèmes de stockage de données du Service de
renseignement de la Confédération, RS 121.2 44 FF 2016 4703 45 RS 331
j DEBBWA Toutes les données Ordonnance sur les armes (OArm)46 k DAWA Partie comprenant les armes OArm militaires retirées ou refusées l Système d'informa- Vérification d'identité Ordonnance sur les documents tion relatif aux do- d'identité (OLDI)47 cuments d'identité (ISA) m Système d'informa- Vérification d'identité Ordonnance SYMIC48 tion commun aux domaines des étrangers et de l'asile
Accès en tant qu'autorité pénale administrative
Conformément à l'art. 37, al. 1, LPSE, c'est fedpol qui poursuit pénalement les infractions visées aux art. 31 à 36 LPSE dans le cadre de la procédure pénale administrative.
Sur la base de la nouvelle LCJ, fedpol aura accès, en tant qu'autorité pénale administrative, à l'extrait 1 destiné aux autorités dans le casier judiciaire informatisé VOSTRA (cf. art. 45, al. 1, let. b, LCJ)49. Les jugements prononcés sont inscrits dans VOSTRA aux mêmes conditions que les infractions au CP (cf. art. 18, al. 1, let. b, LCJ)50. Les procédures pénales administratives en cours pour crime ou délit sont également saisies dans VOSTRA (cf. art. 24, al. 1, let. a, LCJ)51. La LCJ ne devrait entrer en vigueur que début 2023. Les dispositions d'exécution concernées sont en cours d'élaboration.
Conformément à l'annexe à la LPSE, une disposition sera par ailleurs ajoutée à la LSIP précisant que fedpol pourra, en tant qu'autorité pénale administrative, diffuser des signalements de personnes et d'objets par le système de recherches informatisées de police RIPOL (nouvel art. 15, al. 3, let. l, LSIP). fedpol pourra également consulter le RIPOL (art. 15, al. 4, let. a, LSIP en relation avec le nouvel art. 15, al. 3, let. l, LSIP).
Le présent projet modifiera aussi dans ce sens l'ordonnance RIPOL (nouveaux art. 4, al. 1, let. n, 4, al. 2, let. abis, et 6, al. 1, let. abis, ordonnance RIPOL).
46 RS 514.541
47 RS 143.11
48 RS 142.513 49 Pendant la phase de transition et jusqu'à l'entrée en vigueur de la LCJ, le droit d'accès concerné repose sur
l'art. 367, al. 2, nlet. c, ch. 2, CP (nouvelle teneur selon le ch. 2 de l'annexe à la LPSE). 50 Pendant la phase de transition et jusqu'à l'entrée en vigueur de la LCJ, les jugements faisant l'objet d'une obligation d'inscription (cf. art. 366, al. 2, CP et 3, al. 1, ordonnance VOSTRA) sont annoncés à l'Office fédéral de la justice (OFJ) pour inscription (art. 17, al. 3, ordonnance VOSTRA). Il n'est pas nécessaire de modifier l'ordonnance VOSTRA. 51 Pendant la phase de transition et jusqu'à l'entrée en vigueur de la LCJ, la saisie de procédures pénales en cours
pour crime ou délit repose sur l'art. 366, al. 4, CP et 7 ordonnance VOSTRA). Les données sont également annoncées à l'OFJ en vertu de l'art. 17, al. 3, ordonnance VOSTRA. Il n'est pas nécessaire de modifier l'ordonnance VOSTRA.
4 Conséquences
4.1 Conséquences pour la Confédération
Pour l'exécution de la LPSE (y compris la gestion des procédures pénales administratives), on estime les besoins en personnel à 7,5 équivalents plein temps (EPT), dont 2,5 EPT seront compensés par fedpol en interne. Des moyens supplémentaires à hauteur de 900 000 francs par an devront être accordés pour couvrir les 5 EPT restants. Viennent s'y ajouter les frais d'exploitation de l'application informatique de 340 000 francs par an, de même que des charges de biens et services (mesures de sensibilisation, autres frais) estimées en tout cas à 70 000 francs par an, montant que fedpol compensera également en interne.
4.2 Conséquences économiques
Selon le registre des produits tenu par l'OFSP, les restrictions d'accès pour les particuliers concernent bien 110 produits. Ce sont principalement les pharmacies, les drogueries et les magasins spécialisés (comme les piscinistes ou les animaleries) qui les commercialisent. L'assortiment standard des chaînes de commerce de détail n'est pas touché. Pour les points de vente de ces dernières, c’est donc surtout le signalement de transactions suspectes qui revêt une certaine importance. Sont ici concernés en premier lieu les magasins de bricolage et les magasins agricoles (cf. ch. 3.3 du message concernant la loi sur les précurseurs de substances explosibles).
Si – contrairement à ce qui est proposé dans le projet – l’acide sulfurique devait être ajouté à la liste des substances soumises à une restriction d'accès, le nombre de produits concernés s'élèverait alors à environ 180. Il s'agirait notamment de produits supplémentaires commercialisés par les piscinistes (cf. plus haut ch. 3.1, commentaire de l'art. 2, al. 1 et 2, du projet).
Au total, les coûts de la réglementation se monteront à quelque 0,5 million de francs par an pour les entreprises concernées (cf. ch. 3.3 du message concernant la loi sur les précurseurs de substances explosibles).
5 Aspects juridiques
5.1 Bases légales
L'OPSE repose sur la LPSE. Cette loi prévoit sur plusieurs points la délégation de compétences législatives au Conseil fédéral (cf. ch. 5.5 du message concernant la loi sur les précurseurs de substances explosibles).
5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse
Rien dans le droit international n'impose à la Suisse de réglementer l'accès aux précurseurs. La LPSE vise en revanche une certaine harmonisation avec la réglementation européenne. Il s'agit ainsi de dissuader les terroristes et autres criminels de se procurer des précurseurs en Suisse. Telle est l'approche poursuivie par le présent projet de mise en œuvre.