Consultation BK-D-BB8A3401/1090

Département fédéral de justice et police DFJP

Berne, le 21 février 2024

Loi fédérale interdisant le Hamas et les organisations apparentées

Rapport explicatif relatif à l'ouverture de la procédure de consultation

BK-D-BB8A3401/1090

Condensé

La présente loi fédérale a pour but d'interdire le Hamas, les organisations lui servant de couverture, celles qui en émanent ainsi que les organisations et groupements qui agissent sur son ordre ou en son nom. Elle vise ainsi à aider les autorités de la Confédération et des cantons à combattre efficacement ces organisations et leur soutien en Suisse. Elle est en outre gage de sécurité juridique pour les intermédiaires financiers et contribue à empêcher le Hamas et les organisations apparentées d'abuser du système financier suisse. Par ailleurs, elle attribue au Conseil fédéral la compétence d'interdire les organisations et groupements apparentés au Hamas qui sont particulièrement proches de lui et dont les dirigeants, les buts ou les moyens sont identiques aux siens.

Le 7 octobre 2023, le Hamas, organisation militante islamiste et nationaliste palestinienne, a attaqué Israël depuis la bande de Gaza, causant la mort de près de 1200 personnes originaires d'Israël ou d'autres pays, dont la Suisse. Par ses tirs de roquettes et ses assauts terrestres, il ne visait pas seulement des objectifs militaires, mais s'en est aussi pris délibérément à la population civile. Il a attaqué un festival de musique en plein air et des kibboutz, ses combattants abattant, mutilant et brûlant des civils et leur faisant subir des sévices sexuels. Parmi ses victimes se trouvaient un grand nombre de femmes et d'enfants. Le Hamas a emmené quelque 250 otages dans la bande de Gaza. À la suite de cette attaque, ses dirigeants ont annoncé qu'ils en commettraient d'autres jusqu'à l'extinction d'Israël.

Cet acte terroriste sans précédent a incité la Commission de la politique de sécurité du Conseil national (CPS-N) et celle du Conseil des États (CPS-E) à proposer d'interdire le Hamas. Le Conseil fédéral a décidé, lors de sa séance du 22 novembre 2023, de soumettre au Parlement une loi en ce sens. Les autorités fédérales auront ainsi les instruments nécessaires pour contrer d'éventuelles activités du Hamas et empêcher qu'on le soutienne en Suisse.

Le Hamas, les organisations lui servant de couverture, celles qui en émanent ainsi que les organisations et groupements qui agissent sur son ordre ou en son nom sont interdits et qualifiés de terroristes au sens de l'art. 260 du code pénal (CP)1. La participation et le soutien à ces entités sont donc passibles de sanctions pénales. Cette interdiction s'applique au Hamas, aux organisations lui servant de couverture et à celles qui en émanent, ainsi qu'aux organisations qui agissent sur son ordre ou en son nom. Les organisations et groupements apparentés au Hamas ne sont interdits que si le Conseil fédéral rend une décision de portée générale en ce sens qui démontre qu'ils en sont particulièrement proches, c'est-à-dire que leurs dirigeants, leurs buts ou leurs moyens sont identiques aux siens. Quiconque contrevient à cette interdiction est puni d'une peine privative de liberté de 20 ans au plus ou d'une peine pécuniaire.

Cette interdiction facilite et accélère l'adoption de mesures de police préventive. Elle facilite aussi l'administration des preuves lors de procédures pénales visées à l'art. 260ter CP. L'interdiction de ces organisations est en outre gage de sécurité juridique pour les intermédiaires financiers dans la lutte contre le financement du terrorisme. Le Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent (MROS) peut ainsi échanger plus facilement avec des autorités partenaires étrangères des informations sur les flux financiers en cas de soupçons de financement du terrorisme

1 RS 311.0 2/16

et empêcher que le Hamas ou des organisations apparentées utilisent le système financier suisse à cette fin.

4 Relation avec le programme de la législature et avec les stratégies nationales

du Conseil fédéral

Le présent projet de loi s'inscrit dans le droit fil de la stratégie de la Suisse pour la lutte antiterroriste26, que le Conseil fédéral a approuvée en 2015. Ce dernier a adopté le 24 janvier 2024 le message sur le programme de la législature 2023-2027, qui prévoit, au titre de l'objectif 19, que la Suisse prévient les conflits armés et lutte contre le terrorisme, l'extrémisme violent et toutes les autres formes de criminalité avec efficacité et au moyen d'instruments appropriés. Le message mentionne l'interdiction du Hamas et des organisations apparentées.

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité et légalité

La présente loi fédérale se fonde sur les compétences de la Confédération dans le domaine du droit pénal énoncées à l'art. 123, al. 1, Cst. ainsi que sur celle – non écrite 26 Stratégie de la Suisse pour la lutte antiterroriste du 18 septembre 2015, FF 2015 6843 14/16

– de préserver la sûreté intérieure et extérieure (compétence inhérente de la Confédération). Ces compétences fédérales, qui découlent de l'existence et de la nature même de la Confédération et pour lesquelles une attribution explicite fait défaut, se fondent, en vertu d'une pratique nouvelle, sur l'art. 173, al. 2, Cst. La loi proposée renvoie à l'art. 260ter CP, mais n'introduit pas de nouvelle disposition de droit pénal accessoire (cf. ch. 1.5). Elle précise ainsi une notion juridique présente dans le code pénal ("organisations criminelles et terroristes"). À cet égard, le législateur peut s'appuyer sur la compétence de la Confédération en matière de droit pénal (art. 123 Cst.). Outre un renvoi à l'art. 260ter CP, la loi contient toutefois aussi une interdiction formelle (art. 1, al. 1, du projet), qui repose sur la compétence inhérente qu'a la Confédération de préserver la sûreté intérieure et extérieure. Le recours à la compétence inhérente de la Confédération implique que les mesures prises soient nécessaires pour garantir sa propre protection et celle de ses organes et institutions. À l'heure actuelle, le SRC n'a pas d'informations indiquant que le Hamas possède les moyens opérationnels de commettre des attentats en Europe et en Suisse. Néanmoins, des médias proches de ce dernier ainsi que certains de ses cadres ont appelé, lors de crises précédentes, à étendre ses actions à des cibles juives et israéliennes situées hors des territoires palestiniens et d'Israël. Le Conseil fédéral estime qu'il est impératif de prévenir, au moyen des mesures proposées dans le présent projet, les conséquences que pourrait avoir une telle évolution sur la sûreté intérieure et extérieure de la Suisse. La solution ne prévoyant pas d'interdiction formelle (ch. 1.4 et 1.5) ne devrait pas non plus invoquer la compétence inhérente de la Confédération. 'L'interdiction du Hamas et des organisations apparentées que propose le présent projet de loi peut porter atteinte aux droits fondamentaux, notamment au droit à la protection de la sphère privée (art. 13 Cst.), à la liberté d'opinion (art. 16, al. 2, Cst.) ou à la liberté de réunion (art. 22 Cst.). Il convient de distinguer si une action vise à promouvoir les objectifs du Hamas (ce que la loi proscrit) ou à soutenir la cause palestinienne. Ce n'est que dans le premier cas qu'il peut y avoir une restriction des

droits fondamentaux. En vertu de l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale, justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui et proportionnée au but visé, sans violer l'essence des droits fondamentaux. S'agissant de la base légale requise pour les atteintes graves aux droits fondamentaux, les conditions sont remplies dès lors qu'une base légale au sens formel est adoptée. L'interdiction du Hamas et des organisations apparentées contribue à empêcher les crimes de guerre, les crimes contre l'humanité, les atrocités et autres actes terroristes et violations du droit international, favorisant ainsi la promotion des droits humains et la coexistence pacifique des peuples, ce qui répond à un intérêt public. En plus de servir cet objectif premier, l'interdiction d'organisations produit différents effets, qui sont aussi dans l'intérêt public (cf. ch. 1.3 pour plus de détails):

• elle diminue la menace d'activités criminelles commises sur le territoire suisse;

• elle réduit le risque que le Hamas et les organisations apparentées utilisent la Suisse comme zone de repli;

• elle facilite et accélère l'adoption de mesures de police préventive;

• elle facilite la poursuite pénale en ce sens que l'administration des preuves est, en fonction du contexte, plus facile à effectuer;

• elle est gage de sécurité juridique pour les intermédiaires financiers, car ce n'est plus à eux de déterminer s'ils ont affaire ou non à une organisation terroriste;

• elle permet au MROS d'échanger avec des autorités partenaires étrangères des informations relatives au financement du terrorisme, car l'infraction visée par l'art. 260ter CP est un crime. Vue sous l'angle du principe de proportionnalité, l'interdiction du Hamas et des organisations apparentées est un moyen approprié pour empêcher des actes de soutien violents du genre précité. De plus, elle s'impose, car seule une interdiction peut faciliter l'administration des preuves en cas de mesures préventives ou répressives et contribuer à la sécurité juridique. Elle est par ailleurs justifiable si l'on considère la souffrance que le terrorisme génère. Enfin, elle ne viole pas l'essence des droits fondamentaux. L'interdiction que propose la présente loi répond également aux règles de la constitutionnalité. En effet, la durée de validité de la loi est limitée et il est prévu de l'édicter selon la procédure législative ordinaire; les principes régissant l'État de droit sont donc garantis.

5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

La réglementation proposée est conforme aux engagements internationaux de la Suisse, notamment pour ce qui est des garanties des droits humains inscrites dans la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH)27 et dans le Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques (Pacte II de l'ONU)28. Celles-ci correspondent dans une large mesure à celles des droits fondamentaux inscrits dans la Constitution (cf. à ce sujet les explications figurant au ch. 5.1). L'essence des droits fondamentaux concernés et les garanties intangibles en matière de droits de l'homme prévues dans les clauses d'urgence de la CEDH (art. 15 CEDH) et du Pacte II de l'ONU sont préservées. Le respect du droit international humanitaire est garanti par la clause d'exception applicable aux services humanitaires (art. 260ter, al. 2, CP).

5.3 Forme de l'acte à adopter

Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale (art. 164, al. 1, Cst.). Sont réputées fixant des règles de droit les dispositions générales et abstraites d'application directe qui – comme dans le cas présent – créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences (art. 22 de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement29). Par conséquent, la réglementation proposée doit prendre la forme d'une loi fédérale.

5.4 Conformité aux principes de subsidiarité et d'équivalence fiscale

Le principe de subsidiarité (art. 5a et 43a, al. 1, Cst.) est respecté dans le cadre du présent projet de loi: la Confédération n'assume aucune nouvelle tâche qui était jusqu'ici dévolue aux cantons.

27 RS 0.101 28 RS 0.103.2 29 RS 171.10 16/16