Consultation BJ-D-5CD73401/191

Département fédéral de justice et police DFJP

6 décembre 2024

Révision partielle de la loi sur le Tribunal fédéral

Rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation

BJ-D-5CD73401/191

Condensé

La révision partielle de la loi sur le Tribunal fédéral concerne l’organisation judiciaire fédérale. Elle reprend les propositions de la réforme ayant échoué en 2018 qui sont encore pertinentes et susceptibles de réunir une majorité. Les modifications, qui en soi sont de faible importance, permettent dans l’ensemble une nette amélioration de la situation juridique, notamment grâce au renforcement de la sécurité juridique.

Contexte

La révision totale de la loi sur le Tribunal fédéral de 2018 (grande révision de la LTF) n’a pas recueilli de majorité dans les Chambres en 2020, notamment en raison de la position controversée du recours constitutionnel subsidiaire dans la nouvelle organisation des voies de recours proposée. L’objectif était d’alléger et de rééquilibrer la charge de travail du Tribunal fédéral et de combler les lacunes en matière de protection juridictionnelle Le projet contenait également de nombreuses plus petites modifications concernant l’organisation judiciaire, la codification de la jurisprudence et des aspects particuliers de la procédure devant le Tribunal fédéral. Dans ce contexte, le Conseil fédéral a été chargé, dans le postulat 20.4399 « Modernisation de la loi sur le Tribunal fédéral », de reprendre les propositions « valables et susceptibles de réunir une majorité » de la grande révision de la LTF. Consécutivement, il a adopté le rapport « Dispositions à réviser de la loi sur le Tribunal fédéral » donnant suite au postulat le 24 janvier 2024. L’avant-projet soumis à la consultation se base sur les propositions de 2018 qui sont considérées dans ce rapport comme étant encore pertinentes et susceptibles de réunir une majorité politique, auxquelles s’ajoutent quelques modifications supplémentaires de nature plus technique qui serviront à améliorer la situation et la sécurité juridiques. L’avant-projet répond également à la motion 24.3023 « Modernisation de la loi sur le Tribunal fédéral ».

Contenu de l’avant-projet

La présente petite révision de la LTF met en œuvre les propositions de 2018 que le Conseil fédéral a considérées comme étant encore pertinentes et susceptibles de réunir une majorité dans son rapport intitulé « Dispositions à réviser de la loi sur le Tribunal fédéral ». Elle conduit à la modification de certaines dispositions de la loi sur le Tribunal fédéral et d’autres actes relatifs à l’organisation judiciaire fédérale (en particulier la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA], la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral [LTAF] ou la loi fédérale du 19 mars 2010 sur l’organisation des autorités pénales de la Confédération [LOAP]). La révision précise et uniformise le droit en vigueur et codifie la jurisprudence. Sur le plan matériel, il s’agit de modifications mineures de l’organisation des tribunaux et de l’adaptation de certains éléments relatifs à la procédure devant le Tribunal fédéral : par exemple, il est prévu de régler explicitement les délais de prescription de la prétention au remboursement de l’assistance judiciaire et de permettre l’application de la procédure simplifiée (juge unique) aux demandes et plus seulement aux recours. D’autres améliorations mineures

de la procédure devant le Tribunal fédéral et de l’organisation judiciaire sont ajoutées : selon le nouvel al. 4 de l’art. 120 LTF, les départements fédéraux pourront représenter la Confédération dans la procédure d'action.

3.2.3 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)

Art. 49, al. 1, let. c, et 2

Cette modification vise à instaurer de la transparence sur les conditions auxquelles le recourant peut invoquer l’inopportunité. Pour ce faire, la réserve à l’invocation du grief d’inopportunité concernant les autorités cantonales statuant comme autorités de recours, qui figure à l’actuelle let. c de l’art. 49 PA, est déplacée dans le nouvel al. 2, let. a, de ce même article, ce qui n’entraîne aucune modification matérielle. De plus, le Voir arrêt A-1500/2023 du 12 octobre 2023 consid. 2.1.

Conseil fédéral a complété ce nouvel alinéa en réservant les cas où l’invocation de ce grief est exclue par une loi fédérale (let. b), car une telle exclusion est désormais prévue dans plusieurs lois.

Le contrôle de l’opportunité est par exemple exclu dans la loi du 26 juin 1998 sur l’asile (LAsi)105 (art. 106, al. 1), dans la LMP (art. 56, al. 3), dans la loi fédérale du 14 décembre 2012 sur l’encouragement de la recherche et de l’innovation (LERI)106 (art. 13, al. 3 ; voir le commentaire de cette disposition ci-dessous), dans la loi du 11 décembre 2009 sur l’encouragement de la culture (LEC)107 (art. 26, al. 2), dans la loi du 14 décembre 2001 sur le cinéma (LCin)108 (art. 32, al. 3) et dans la loi fédérale du 21 mars 1980 sur les demandes d’indemnisation envers l’étranger (art. 8, al. 3)109 ; il l’est en partie aussi dans la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF)110 (art. 51a, al. 2 ; voir le commentaire de cette disposition ci-dessous), dans la loi du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs (LTV)111 (art. 56, al. 3) et dans la LAMal (art. 53, al. 2, let. e).

Art. 72, let. a

La modification rédactionnelle de l’art. 83, let. a, LTF exige une modification correspondante de l’art. 72, let. a, PA dont la teneur est identique. Si le recours au Tribunal fédéral ou au Tribunal administratif fédéral (art. 32, al. 1, let. a, AP-LTAF) est irrecevable contre les décisions en matière d’affaires étrangères qui reposent de manière prépondérante sur des considérations politiques, le recours au Conseil fédéral est quant à lui ouvert. Il ne s’agit pas d’une modification matérielle (voir également à ce sujet l’art. 83, let. a).

Art. 75, al. 4

Le nouvel art. 75, al. 4, P-PA autorise, en cas de recours au Conseil fédéral, le département chargé de l’instruction à ne pas entrer en matière sur les recours qui sont manifestement irrecevables (let. a), sur ceux dont la motivation est manifestement insuffisante, en application de l’art. 52, al. 3 (let. b), et sur ceux qui sont procéduriers ou abusifs (let. c), mais aussi à radier du rôle les procédures devenues sans objet ou ache­

105 RS 142.31 106 RS 420.1 107 RS 442.1 108 RS 443.1 109 RS 981 110 RS 742.101 111 RS 745.1

vées par un retrait ou une transaction judiciaire (let. d). Il reprend la structure et la terminologie de la LTF, et plus particulièrement de son art. 108, al. 1, pour ce qui est des let. a et c, et de son art. 32, al. 2, pour ce qui est de la let. d. La jurisprudence relative à ces termes peut également fournir des indications importantes112. Il convient de noter, à titre complémentaire, que la let. a couvre aussi les actes de procédure qui peuvent précéder une décision de non entrée en matière, telle que la transmission d’un recours à l’autorité compétente en vertu de l’art. 8, al. 1, PA.

La let. b couvre les cas dans lesquels le département chargé de l’instruction refuse d’entrer en matière sur un recours, en application de l’art. 52, al. 3, PA. Sa formulation diffère en ceci de celle de l’art. 108, al. 1, let. b, LTF, ce qui s’explique par le fait que les exigences en matière de motivation des recours adressés au Tribunal fédéral prévues par la LTF sont plus strictes que celles prévues par la PA et qu’aucune possibilité d’améliorer le recours sur le plan matériel n’y est par exemple prévue (voir l’art. 42 LTF). Dans les cas où un recours adressé au Conseil fédéral ne satisfait pas aux exigences formelles et matérielles fixées à l’art. 52, al. 1 et 2, PA, le département chargé de l’instruction impartit au recourant un court délai supplémentaire pour le régulariser et l’avise en même temps que si le délai n’est pas utilisé, il statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, il déclarera le recours irrecevable (art. 52, al. 2 s., en relation avec les art. 75, al. 1 et 3, et 77 PA). Les recours qui sont manifestement irrecevables au sens de l’art. 52, al. 2, PA, car ils présentent des vices de forme qui ne pourront sans aucun doute pas être corrigés, même avec des rectifications ultérieures, relèvent, quant à eux, de la let. a.

Ce nouvel alinéa vise à soulager le Conseil fédéral in corpore qui n’aura pas à traiter les recours manifestement irrecevables, procéduriers ou sans objet. En habilitant le département chargé de l’instruction à statuer, il ne sera plus nécessaire d’inscrire les affaires concernées à l’ordre du jour ni de les traiter lors des séances du Conseil fédéral, ce qui permettra d’éviter les procédures de co-rapport préalables et les nombreuses tâches administratives qu’elles engendrent au sein des départements et de la Chancellerie fédérale. Il sera par ailleurs possible de clore plus rapidement les procédures en question. En tant qu’autorité directoriale et exécutive suprême de l’administration fédérale, le Conseil fédéral pourra toutefois toujours prendre la responsabilité d’un dossier pour décision (procédé appelé « évocation »), s’il juge que cela est opportun et judicieux, au vu par exemple du caractère politique de la cause.

Art. 78, al. 2, 2e phrase

Lorsque les décisions du Conseil fédéral sont attaquées devant le Tribunal administratif fédéral, ce dernier peut l’inviter à se déterminer (voir également à ce sujet le commentaire de l’art. 33, let. b, AP-LTAF). L’adoption de la prise de position par le Conseil fédéral in corpore est une procédure assez lourde. C’est pourquoi le Conseil fédéral propose de compléter l’art. 78, al. 2, PA en ajoutant une phrase qui habilite le département

Voir par ex. à ce sujet la jurisprudence citée par BETTINA BACHER/EVA MARIA BELSER dans BSK-BGG (note de bas de page 17), n° 14 ss. ad art. 108, et par MATTHIAS HÄRRI, dans BSK-BGG, n° 11 ad art. 32.

qui a préparé la décision attaquée à représenter le Conseil fédéral devant l’autorité de recours.

Art. 79

Cette disposition n’a plus de champ d’application. La garantie de l’accès au juge prévue par l’art. 29a Cst. s’oppose à ce que des compétences en matière de recours soit confiées à l’Assemblée fédérale dans des lois spéciales. Le Conseil national voulait, lui aussi, abroger cette disposition sur proposition de sa commission113. Pour ces raisons, il apparaît indiqué d’abroger l’art. 79 PA.

3.2.4 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers)

Art. 36, al. 2, 1re, 2e et 3e phrases

La composition de la commission de recours externe doit être modifiée car les cantons de Lucerne et de Vaud ont intégré leurs tribunaux administratifs dans leur tribunal cantonal. L’art. 36 AP-LPers tient par ailleurs compte de la création de la commission de recours interne concernant le personnel du Tribunal fédéral prévue à l’art. 17a, al. 1, AP-LTF. Une commission de recours externe est nécessaire car le Tribunal fédéral ne peut statuer sur les recours contre les décisions de sa commission de recours interne concernant son propre personnel. Ce dernier doit néanmoins disposer de la même protection juridictionnelle que les autres employés du secteur public, raison pour laquelle les dispositions pertinentes de la LTF s’appliqueront par analogie. Ce sera notamment le cas des art. 83, let. g, et 85 LTF. Le recours à la commission de recours externe ne sera par conséquent recevable dans les affaires pécuniaires d’une valeur litigieuse inférieure à 15 000 francs que si la contestation soulève une question juridique de principe.

3.2.5 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)

Art. 23, al. 2, let. a

L’art. 23 AP-LTAF renvoie désormais à l’art. 111 LAsi dans son ensemble. Il s’agit ici d’une adaptation purement rédactionnelle, qui vise à prendre en compte une modification de cet article en vigueur depuis 2008114.

Art. 32, al. 1, let. a

Si l’art. 83, let. a, LTF fait l’objet d’une modification rédactionnelle, l’art. 32, al. 1, let. a, LTAF de teneur identique doit être reformulé en conséquence. Les mêmes conditions doivent s’appliquer à l’exclusion des recours en matière d’affaires étrangères devant le

BO 2019 N 287 ; voir également MARTIN SCHEYLI, Praxiskommentar VwVG, n° 2 ad art. 79 avec les références citées ou WIE­ DERKEHR/MEYER/BÖHME, Orell Füssli Kommentar, no 1 ad art. 79 PA. 114 RO 2006 4745 ; 2007 5573 ; FF 2002 6359 p. 6421.

Tribunal administratif fédéral et devant le Tribunal fédéral (voir également à ce sujet l’art. 72, let. a, PA).

Art. 32, al.1, let. f

Le législateur avait créé la let. f avant tout pour préserver la compétence d’autorité de première instance du Conseil fédéral — en dérogation à la délégation automatique prévue par l’art. 47, al. 6, LOGA115. Ce dernier étant abrogé (voir le commentaire de l’art. 47, al. 6, AP-LOGA), il n’y a plus de raison de conserver l’exception visée à la let. f. Sa suppression aura pour conséquence que les décisions du Conseil fédéral relatives aux concessions d’infrastructures ferroviaires pourront être contestées devant le Tribunal administratif fédéral puis devant le Tribunal fédéral, ce qui conduira à un élargissement ponctuel de la protection juridictionnelle en étendant les voies de droit dans ce secteur spécifique. Le Conseil fédéral estime que le respect du cadre juridique et de la procédure à suivre devrait aussi être susceptible d’être examiné par un organe judiciaire en cas d’octroi de concession116.

Art. 32, al.1, let. k

Cette nouvelle exception établit clairement que les recours contre l’approbation d’actes normatifs et de tarifs de droit public sont irrecevables. Ces actes ne sont pas des décisions, mais il régnait une certaine incertitude dans la pratique quant à la possibilité de les porter devant une instance supérieure. Ces recours ne seront recevables que si une loi spéciale le prévoit (par ex. l’art. 53 LAMal ou l’art. 74 de la loi du 9 octobre 1992 sur le droit d’auteur [LDA]117).

Art. 33, let. a et b

La modification des art. 33, let. a et b, AP-LTAF ainsi que 47, al. 6, AP-LOGA vise à simplifier et clarifier les voies de droit contre les décisions de première instance du Conseil fédéral et des organes de l’Assemblée fédérale. Elle vise à combler d’éventuelles lacunes. En ceci, elle doit contribuer à renforcer la protection juridictionnelle contre ces décisions.

En principe, les actes de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral (art. 189, al. 4, Cst.), mais le législateur a le droit de prévoir des exceptions (art. 189 al. 4, 2e phrase, Cst.). Il a fait usage de cette possibilité avec retenue.

115 FF 2018 4713 p. 4759 s. ; voir également à ce sujet KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 3e éd., 2021, n° 1363. Voir « Dispositions à réviser de la loi sur le Tribunal fédéral », p. 35 s. 117 RS 231.1

L’art. 33, let. a et b, AP-LTAF prévoit qu’un cercle restreint de décisions du Conseil fédéral et des organes de l’Assemblée fédérale pourront être attaquées devant le Tribunal administratif fédéral. Une liste relativement longue énumère les décisions du Conseil fédéral concernées. Lorsque la LTF le permet, les décisions sur recours du Tribunal administratif fédéral pourront être portées devant le Tribunal fédéral.

Pour ce qui est des décisions des organes de l’Assemblée fédérale (cf. art. 31 loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement [LParl]118), aucune modification n’est envisagée. À la lettre a, seule la mention du Conseil fédéral est ainsi supprimée du fait de la modification prévue à la lettre b119.

En revanche, il y a lieu de supprimer la liste des décisions du Conseil fédéral sujettes à recours (lettre b). A la place, il est désormais prévu que toutes les décisions de première instance du Conseil fédéral peuvent être portées devant le Tribunal administratif fédéral, puis le Tribunal fédéral, pour autant qu’elles ne tombent pas dans la liste d’exceptions de l’art. 32 AP-LTAF ou des art. 83, 84 et 84a LTF.

Cette modification ne devrait, sauf cas exceptionnels, rien changer sur le plan matériel au caractère attaquable des décisions du Conseil fédéral120. En effet, selon le droit en vigueur, les affaires qui donneront désormais lieu à des décisions de première instance du Conseil fédéral sujettes à recours peuvent déjà être attaquées devant le Tribunal administratif fédéral. En vertu de la délégation automatique de compétence prévue à l’art. 47, al. 6, AP-LOGA, ces décisions doivent en effet être déléguées au département compétent et peuvent être attaquées en tant que telles. L’avant-projet abroge cette manière de procéder complexe.

Art. 33, let. cquater et cquinquies

L’art. 33 LTAF doit être modifié parallèlement à l’art. 15, al. 5, LRCF. L’art. 33, let. a, AP-LTAF mentionne désormais exclusivement les organes de l’Assemblée fédérale. Les art. 33, let. cquater et 33, let. cqinquies LTAF visent spécifiquement les compétences du procureur général et de l’Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération en matière de personnel, qui incluent le refus d’autoriser la poursuite. Du point de vue de la clarté et de la précision de la loi, il y a lieu de modifier ces deux dispositions spécifiques. Elles indiquent désormais explicitement que les décisions qui y sont visées recouvrent le refus d’autoriser la poursuite pénale.

118 RS 171.10 À la différence de ce que prévoyait le projet de 2018, on a conservé la dénomination actuelle « organes de l’Assemblée fédérale », qui est également celle utilisée à l’art. 31 LParl. Dans de rares cas, il est possible qu’un acte discrétionnaire du Conseil fédéral qui repose de manière prépondérante sur des considérations politiques soit qualifié de décision (voir par ex. les art. 8 et 11 de la loi du 6 octobre 1995 sur les cartels ; RS 251). Il n’a pas été prévu d’ajouter une exception en faveur de ces décisions à l’art. 32 LTAF. Lorsqu’elles font l’objet d’un contrôle judiciaire, le tribunal doit faire preuve de retenue dans leur examen (voir à ce sujet BSK KG-MEINHARDT/PRÜMMER, 2e éd., Bâle 2022, n° 34 ad art. 8).

3.2.6 Loi du 19 mars 2010 sur l’organisation des autorités pénales (LOAP)

Art. 73, al. 4

Les motions 22.4249 et 22.4250 des Commissions de gestion demandent que les plafonds des émoluments judiciaires perçus non seulement par le Tribunal fédéral et le Tribunal administratif fédéral (voir les art. 65, al. 5 et 6, AP-LTF) mais aussi par le Ministère public de la Confédération et le Tribunal pénal fédéral soient relevés. Pour mettre en œuvre cette demande, une adaptation de l’art. 73 LOAP est requise.

Le nouvel al. 4 prévoit que le Tribunal pénal fédéral et le Ministère public de la Confédération pourront exiger un émolument pouvant atteindre 200 000 francs au maximum si des motifs particuliers le justifient. La notion de « motif particulier » doit être interprétée à la lumière de la jurisprudence existante relative à la disposition de même teneur qui figure dans la LTF. Le montant de l’émolument continuera à être calculé en fonction des critères définis à l’art. 73, al. 2 LOAP, à savoir l’ampleur et la difficulté de la cause, la façon de procéder des parties, leur situation financière et les frais de chancellerie. Il devra s’agir dans tous les cas de situations exceptionnelles. Cette nouveauté ne doit pas conduire à une augmentation générale des émoluments (voir également à ce propos le commentaire de l’art. 65 AP-LTF). Le Tribunal pénal fédéral et le Ministère public de la Confédération devront en outre prendre en compte la totalité des coûts lors de l’application de ce nouvel alinéa, même si la fourchette ordinaire des émoluments s’applique en principe séparément pour chaque étape de la procédure.

Comme pour la modification de l’art. 65, al. 5, AP-LTF, le Conseil fédéral est d’avis que, quoique laissent entendre les motions 22.4249 et 22.4250, l’existence d’intérêts particulièrement importants ne doit jouer aucun rôle121. Le risque de faire face à des frais judiciaires plus élevés parce que les intérêts en cause sont particulièrement importants pourrait avoir un effet dissuasif indésirable (voir également à ce propos le commentaire de l’art. 65, al. 5 et 6, AP-LTF).

3.2.7 Loi fédérale du 14 décembre 2012 sur l’encouragement de la recherche et de l’innovation (LERI)

Art. 13, al. 3

La modification de l’art. 13, al. 3, AP-LERI (procédure et voies de droit contre les décisions relatives aux contributions versées par des institutions chargées d’encourager la recherche) est purement rédactionnelle : au lieu de reproduire la description des griefs admissibles, telle qu’elle figure à l’art. 49 PA, l’al. 3 se borne désormais à mentionner l’exception à la règle, c’est-à-dire à exclure le grief de l’inopportunité (voir également à ce propos l’art. 49 AP-PA).

Il existe par ailleurs une différence entre les versions allemande et française, « besonders schwerwiegende im Streite liegende Interessen » et « conflits d’intérêts graves » n’ayant pas le même sens.

3.2.8 Loi fédérale du 5 octobre 2007 sur la géoinformation (LGéo)

Art. 7, al. 2

La disposition en vigueur institue le Conseil fédéral comme dernière instance de recours dans les litiges portant sur des noms géographiques. Cette règle entre en contradiction avec l’art. 72 PA et avec le principe selon lequel le Conseil fédéral ne doit plus, dans la mesure du possible, exercer de compétences juridictionnelles. Comme relevé par le Tribunal fédéral (arrêt 2C_327/2017 du 12 septembre 2017), elle peut, par ailleurs, contrevenir à la garantie de l’accès au juge consacrée à l’art. 29a Cst. En effet, les décisions sur les noms de lieux prises en application des art. 10, 20 et 27 de l’ordonnance du 21 mai 2008 sur les noms géographiques (ONGéo)122 sont justiciables123. Contrairement à ce qui avait été prévu au moment de l’élaboration de la loi, les rares litiges à leur propos ne relèvent en règle générale pas principalement de considérations politiques124. Le projet met en œuvre la jurisprudence mentionnée en garantissant l’accès au juge dans les litiges relatifs à un nom géographique. Il diffère en ceci de la solution envisagée dans le rapport donnant suite au postulat (voir les explications au ch. 2.2.2.2 n° 7 et dans la révision de 2018).

L’art. 7, al. 2 est abrogé. Les art. 17 et 32 ONGéo, qui reprennent en substance celuici, devront être abrogés également. La procédure de décision est réglée par l’ONGéo, et compte tenu du renvoi de ses art. 13, al. 4, 15, al. 5 et 30, al. 2, aux art. 62a à 62c LOGA. Les décisions de l’autorité compétente, à savoir l’Office fédéral de topographie ou l’Office fédéral des transports, pourront faire l’objet d’un recours devant le tribunal administratif fédéral (art. 33, let. d, LTAF), puis du Tribunal fédéral, sous réserve des conditions de recevabilité générales applicables. En effet, le recours au Tribunal administratif fédéral n’est pas matériellement exclu (contrairement à ce que prévoyait le rapport donnant suite au postulat au ch. 2.2.2.2 n° 7)125. Il est notamment soumis à la condition de l’existence d’un intérêt digne de protection (art. 37 LTAF en relation avec l’art. 48, al. 1, let. c, PA). Dans l’arrêt précité, le Tribunal fédéral a admis la qualité pour recourir d’une commune invoquant une violation de son autonomie. Il devra déterminer au cas par cas si et dans quelle mesure elle peut être reconnue à des particuliers, ceuxci ne pouvant en principe pas invoquer de tel intérêt en relation avec un nom géographique.

3.2.9 Loi fédérale du 13 octobre 1965 sur l’impôt anticipé (LIA)

Art. 54a

122 RS 510.625 Voir à propos de l’art. 27 ONGéo l’arrêt 2C_327/2017 du 12 septembre 2017 consid. 6.3. D’un autre avis : YANN GRANDJEAN, in : Commentaire Romand, Loi fédérale sur la procédure administrative, 2024, Art. 73 N 38. Il est donc renoncé à l’introduction d’une exception à l’art. 32, al. 1, LTAF.

La création de l’art. 54a est une conséquence de l’adaptation de l’art. 86, al. 2, AP-LTF. Les cantons doivent prévoir, aussi dans le domaine du remboursement de l’impôt anticipé aux personnes physiques, des tribunaux supérieurs statuant comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral. Les cantons qui ne connaissent qu’une instance cantonale dans le domaine fiscal ne sont pas concernés par cette modification de loi. Pour les cantons qui disposent de deux instances cantonales en matière fiscale, la question se pose de savoir comment ils aménageront leur organisation judiciaire dans le domaine du remboursement de l’impôt anticipé aux personnes physiques. Les adaptations proposées leur permettront de choisir s’ils veulent prévoir une ou deux instances. Cependant, pour pouvoir porter la cause devant le Tribunal fédéral, l’autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral doit être un tribunal supérieur au sens de l’art. 86, al. 2, AP-LTF (voir art. 86, al. 2, AP-LTF).

En même temps, l’al. 1 du nouvel art. 54a stipule le droit, pour l’office cantonal de l’impôt anticipé et pour l’AFC, de déposer un recours auprès d’une éventuelle autre instance cantonale. Selon l’al. 2, c’est l’art. 54 LIA qui s’applique par analogie à la procédure de recours auprès d’une éventuelle autre instance cantonale. Ainsi, cette dernière doit, tout comme la commission cantonale de recours (art. 54, al. 3, LIA), donner la possibilité à l’AFC de prendre part à la procédure et de déposer des conclusions. De plus, la décision sur recours d’une éventuelle autre instance cantonale doit être communiquée par écrit à l’administration cantonale des contributions et à l’AFC (art. 54, al. 6, LIA).

Art. 56

La modification de l’art. 56 AP-LIA résulte de l’adaptation de l’art. 86, al. 2, AP-LTF. Ainsi, les cantons devront prévoir, également en matière de remboursement de l’impôt anticipé aux personnes physiques, des tribunaux supérieurs statuant comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral. Cette modification permet aux cantons d’uniformiser leurs voies de droit en matière fiscale (voir les art. 146 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l’impôt fédéral direct [LIFD]126 et 31, al. 3, de la loi fédérale du 12 juin 1959 sur la taxe d’exemption de l’obligation de servir [LTEO]127). En raison de précédentes modifications de la législation fiscale, les cantons ont déjà dû procéder à certaines adaptations. Ils ont notamment dû décider si les décisions de la commission des recours en matière d’impôts devaient être contestées auprès d’un tribunal supérieur ou si cette commission devait être intégrée à un tribunal supérieur128. Par analogie avec l’art. 146 LIFD, un droit de recours est accordé à l’administration fiscale cantonale (office de l’impôt anticipé ; voir à ce sujet aussi l’art. 54a, al. 1, AP-LIA).

126 RS 642.11 127 RS 661 BO 2019 N 281, Intervention de la Conseillère fédérale Karin Keller-Sutter.

Art. 58, al. 2, 2e phrase

La nouvelle possibilité offerte par le droit cantonal de prévoir une autre instance de recours dans le domaine du remboursement de l’impôt anticipé aux personnes physiques (voir art. 54a AP-LIA) rend nécessaire de compléter le renvoi dans la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’art. 58. Le nouvel art. 54a s’appliquera en plus des articles 54 et 56 existants.

3.2.10 Loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales (LRN)

Art. 28, al. 5

Conformément à son titre, l’art. 28 LRN régit les décisions d’approbation des plans, leur durée de validité et les voies de recours. Ces dernières figuraient à l’al. 5, abrogé par l’entrée en vigueur de la LTAF. Le Conseil fédéral propose que l’al. 5 renvoie expressément aux dispositions générales de la procédure fédérale et à la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation (LEx)129, tout en excluant le grief de l’inopportunité (voir également à ce propos l’art. 49 AP-PA).

La planification des routes nationales relève de trois autorités. L’Assemblée fédérale fixe le tracé général et le type des routes nationales à construire (art. 11 LRN). Le Conseil fédéral approuve les projets généraux, où figurent des éléments essentiels tels que le tracé et les points d’accès (art. 20 LRN). Le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) prend la décision d’approbation des plans relatifs aux projets définitifs élaborés par l’Office fédéral des routes (art. 26 LRN). Les autorités concernées disposent d’une marge d’appréciation importante dans le cadre de la procédure de planification ; son exercice requiert de solides compétences techniques. Le pouvoir d’appréciation classique en droit administratif se caractérise précisément par ce qu’il octroie à l'administration une marge de manœuvre dans laquelle la justice n'a pas à s'immiscer tant qu'aucune disposition légale n'est violée. Dans le cas de la construction de routes nationales et en particulier de l’approbation des plans, il est approprié d’exclure le grief de l’inopportunité. Cette restriction modérée du pouvoir de cognition du Tribunal administratif fédéral pourrait de plus avoir pour effet d’accélérer des procédures souvent longues.

3.2.11 Loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF)

Art. 51a, al. 2

Il s’agit de la même modification rédactionnelle qu’à l’art. 13, al. 3, AP-LERI. Au lieu de reproduire la description des griefs admissibles dans les recours, telle qu’elle figure à l’art. 49 PA, l’al. 2 précise que le grief d’inopportunité ne peut être invoqué en cas de recours contre une décision du DETEC (voir également l’art. 49 AP-PA).

129 RS 711

3.2.12 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA)

Art. 61, let. bbis

L’art. 61, let. bbis, AP-LPGA codifie la jurisprudence en matière d’assurances sociales, selon laquelle le grief de l’inopportunité peut également être invoqué dans un recours devant un tribunal cantonal130. Celle-ci se fonde sur le fait que les tribunaux cantonaux des assurances ne sauraient avoir un pouvoir d’examen plus réduit que le Tribunal administratif fédéral dans le même type de litige (art. 49 PA). Sont concernées uniquement les décisions en matière de prestations d’assurances sociales (y compris les demandes de remboursement, mais pas les litiges relatifs aux cotisations), comme c’était le cas jusqu’en 2007131.

4 Conséquences

4.1 Conséquences pour la Confédération, les cantons et les communes

Cette petite révision de la LTF n’aura aucune conséquence pour la Confédération et les cantons en termes de finances et de personnel. Elle pourra ponctuellement entraîner du travail supplémentaire pour les tribunaux cantonaux et des frais de mise en œuvre proportionnés.

L’avant-projet n’aura aucune incidence significative sur la charge de travail du Tribunal fédéral. Ce dernier instituera et organisera lui-même, dans le cadre des ressources existantes, la commission interne de recours chargée de statuer sur les recours concernant les rapports de travail de son personnel (voir art. 17a AP-LTF), ce qui contribuera à améliorer la situation de ce dernier en cas de litiges découlant des rapports de travail.

L’avant-projet ne conduira pas à un transfert significatif de la charge de travail vers les tribunaux cantonaux. L’application rigoureuse du principe selon lequel les cantons doivent instituer des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral dans les causes de droit public (art. 86, al. 2, AP-LTF) nécessite une adaptation ponctuelle dans le domaine de l’impôt anticipé (art. 56 AP- LIA). Certains cantons devront adapter leurs voies de droit en matière d’impôt anticipé et les dispositions d’exécution correspondantes. Puisque les cantons disposent déjà de voies de droit dans le domaine fiscal (voir l’art. 146 LIFD), le projet ne devrait pas avoir de conséquences notables en termes de finances et de personnel pour eux. La nouvelle obligation qui est faite aux cantons d’instituer une autorité cantonale précédant le Tribunal fédéral chargée de statuer sur les recours contre les actes normatifs

Voir les ATF 137 V 71, consid. 5.2, et 148 V 419, consid. 5.5. Voir à ce sujet l’art. 132, let. a, aOJ (RO 1969 787).

communaux pourra entraîner un léger surcroît de travail pour les tribunaux de certains d’entre eux (voir le commentaire de l’art. 87, al. 1, AP-LTF).

La modification concernant le contrôle des actes normatifs communaux (voir le commentaire de l’art. 87, al. 1, AP-LTF) impliquera pour les communes que leurs actes normatifs pourront être soumis au contrôle du canton auquel elles appartiennent et qu’il ne sera plus possible de recourir directement au Tribunal fédéral.

4.2 Conséquences pour l’économie et la société

Aucune conséquence notable n’est à attendre pour l’économie. Dans certains cas particuliers et dans les affaires pécuniaires d’une valeur litigieuse supérieure à cent millions de francs, des émoluments judiciaires plus élevés pourront être perçus auprès des justiciables. Cela découle des adaptations prévues des plafonds des émoluments judiciaires. Il ne s’agit toutefois pas d’une augmentation générale des émoluments, mais uniquement d’un relèvement de leur plafond dans certains cas particuliers (voir les art. 65, al. 5 et 6, AP-LTF et 73, al. 4, AP-LOAP). Cela n’aura donc aucune conséquence pour la grande majorité des justiciables.

Le relèvement du plafond des émoluments judiciaires peut également concerner ponctuellement les entreprises qui agissent en justice. L’avant-projet ne les soumet toutefois pas à de nouvelles obligations et n’entraîne donc pas de nouveaux coûts de réglementation.

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité

L’avant-projet se fonde sur les art. 123, al. 1, 146, 177, al. 3, 187, al. 1, let. d, et 188 à 191b Cst. Ces dispositions donnent à la Confédération la compétence de régler l’organisation et la procédure du Tribunal fédéral et de légiférer en matière de procédure fédérale de droit public et de procédure pénale. L’acte normatif ci-joint modifie la LTF et, en annexe, d’autres lois existantes. Grâce à l’avant-projet, des défauts constitutionnels existants dans le système actuel des voies de droit sont ponctuellement corrigés (voir les art. 79, 87, al. 1 et 97, al. 2, LTF, ainsi que l’art. 7, al. 2, LGéo). Concrètement, il s’agit de prescriptions qui découlent de la garantie de l’accès au juge (art. 29a Cst.) et de la garantie des droits politiques (art. 34 Cst.).

5.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

L’avant-projet est compatible avec les obligations internationales de la Suisse, notamment celles qui découlent de la CEDH, du Pacte international du 16 décembre 1966 sur les droits civils et politiques132 et des accords bilatéraux avec l’Union européenne.

132 RS 0.103.2

La modification proposée de l’art. 33 LTAF clarifiera la situation quant aux décisions du Conseil fédéral, dans les cas où le droit international exige qu’un différend puisse être porté devant un tribunal national. La révision partielle n’affectera pas la possibilité de recourir à une instance judiciaire (seconde instance de recours) garantie par l’art. 11, al. 3, de l’accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP)133 134.

5.3 Forme de l’acte à adopter

Cette petite révision de la LTF entraîne la modification de plusieurs lois fédérales en vigueur. Le présent acte doit par conséquent être édicté sous la forme d’une loi fédérale. Il est soumis au référendum facultatif (art. 141, al. 1, let. a, Cst.).

5.4 Frein aux dépenses

L’avant-projet ne contient pas de nouvelles dispositions relatives aux subventions et ne prévoit ni nouveaux crédits d’engagement ni plafonds de dépenses.

5.5 Délégation de compétences législatives

L’avant-projet ne prévoit pas de délégation de compétences législatives au Conseil fédéral. L’art. 23, al. 4, AP-LTF délègue toutefois des compétences législatives au Tribunal fédéral. Ce dernier devra également règlementer la commission interne de recours (art. 17a, al. 1 AP-LTF), ce qui découle du principe selon lequel le Tribunal fédéral règle lui-même son organisation et son administration (art. 188, al. 3, Cst. et 13 et 15 LTF).

5.6 Protection des données

L’avant-projet n’a pas de conséquences sur la réglementation en matière de protection des données.

133 RS 0.142.112.681 ; voir également l’art. 11, al. 3, de l’annexe K à la Convention du 4 janvier 1960 instituant l’Association européenne de libreéchange (AELE), RS 0.632.31. À propos de la jurisprudence existante, voir les arrêts 2C_344/2016 du 6 septembre 2016, consid. 1.1, et 2C_526 du 3 juillet 2023, consid. 1.1. ss.