Verwaltungsbehörden 04.12.2006 150000032

1. Ausgangslage und Fragestellung

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates (SPK-N) hat dem Nationalrat mit ihrem Bericht vom 15. September 2006 den Entwurf für eine Änderung des Bundes- gesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) un- terbreitet.1 Gemäss dem von der SPK-N vorgeschlagenen Art. 10a BPR sollen die Grundsätze über die Information des Bundesrates vor Volksabstimmungen, die be- reits heute in einem Leitbild enthalten sind2, bundesgesetzlich verankert werden. Konkret soll der Bundesrat verpflichtet werden, umfassend über eidgenössische Ab- stimmungsvorlagen zu informieren. Zusätzlich schlägt die SPK-N vor, dass der Bun- desrat dabei die Haltung der Bundesversammlung vertreten soll.3

Der Bundesrat hat am 8. November 2006 zum Bericht der SPK-N Stellung genom- men. Er führte dabei aus, dass er sich vorbehält, «eine von der Parlamentsmehrheit abweichende Abstimmungsempfehlung abzugeben». Zwar werde er dies «im Inte- resse eines einheitlichen Auftretens von Parlament und Exekutive nicht inflationär tun». Indes sei er «als eigenständige Gewalt gehalten, dem Souverän seiner eigenen Verantwortung notfalls abweichend von legislativen Mehrheitsentscheiden Ausdruck zu verleihen». 4

Mit Beschluss vom 16. November 2006 ersuchte die SPK-N die Bundeskanzlei als federführende Stelle für die Stellungnahme des Bundesrates zur erwähnten parla- mentarischen Initiative, beim Bundesamt für Justiz ein Gutachten einzuholen. Darin soll aus verfassungsrechtlicher Sicht die Frage beurteilt werden, «ob der Bundesrat verpflichtet ist, die Vorlagen des Parlamentes vor Volksabstimmungen zu vertreten […] oder ob er befugt ist, eine von der Parlamentsmehrheit abweichende Abstim- mungsempfehlung abzugeben.»

Das Bundesamt für Justiz äussert sich dazu wie folgt:

2. Informationspflicht des Bundesrates im Allgemeinen

Die Bundesverfassung erteilt dem Bundesrat den Auftrag, die Öffentlichkeit rechtzei- tig und umfassend über seine Tätigkeit zu informieren, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (Art. 180 Abs. 2 BV). Die Informa- tion der Öffentlichkeit bildet ein wichtiges Element der Staatsleitung und ist zudem Voraussetzung für die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger an den Entschei- dungsprozessen.5 BBl 2006 9259. Leitbild der Konferenz der Informationsdienste (KID): Information und Kommunikation von Bun- desrat und Bundesverwaltung, Januar 2003. Art. 10a Abs. 1 Entwurf BPR: Der Bundesrat informiert die Stimmberechtigten umfassend über die eidgenössischen Abstimmungsvorlagen. Er vertritt dabei die Haltung der Bundesversamm- lung. BBl 2006 9279, 9281. René Rhinow, Gründzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel 2003, Rz. 2266.

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Die Informationspflicht des Bundesrates wird auf Gesetzesstufe in Art. 10 des Regie- rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) konkretisiert. Nach Art. 10 Abs. 2 RVOG hat der Bundesrat für eine einheit- liche, frühzeitige und kontinuierliche Information über seine Lagebeurteilungen, Pla- nungen, Entscheide und Vorkehren zu sorgen.

Gestützt auf den Bericht «Das Engagement von Bundesrat und Bundesverwaltung im Vorfeld von eidgenössischen Abstimmungen»6 wurden die Grundsätze der Infor- mation und Kommunikation im Vorfeld eidgenössischer Abstimmungen (Kontinuität, Transparenz, Sachlichkeit und Verhältnismässigkeit) in einem Leitbild festgehalten. 7

3. Informationspflicht des Bundesrates bezüglich Abstimmungsvorlagen

Der verfassungsrechtliche Informationsauftrag gemäss Art. 180 Abs. 2 BV obliegt dem Bundesrat auch im Vorfeld von Abstimmungen. Die Information hat laut Art. 10 Abs. 2 RVOG kontinuierlich, also auch vor Abstimmungen, zu erfolgen. Dies ist un- bestritten. Art. 10 RVOG präzisiert jedoch nicht, worüber der Bundesrat vor Abstim- mungen zu informieren hat.

Die Bundesverfassung bezeichnet den Bundesrat als die oberste leitende und voll- ziehende Behörde des Bundes (Art. 174 BV).

Als oberste leitende Behörde nimmt der Bundesrat insbesondere folgende Aufgaben wahr8: Er legt die Regierungspolitik fest und plant und koordiniert die staatlichen Tä- tigkeiten (Art. 180 Abs. 1 BV), informiert die Öffentlichkeit (Art. 180 Abs. 2 BV), nimmt sein Initiativrecht wahr (Art. 181 BV), erarbeitet den Finanzplan (Art. 183 BV), be- sorgt die auswärtigen Angelegenheiten (Art. 184 BV), trifft Massnahmen zur Wah- rung der äusseren und inneren Sicherheit (Art. 185 BV) und beaufsichtigt die Bun- desverwaltung (Art. 187 Abs. 1 Bst. a BV).

Als oberste vollziehende Behörde hat der Bundesrat insbesondere für den Vollzug der Beschlüsse9 der obersten Gewalt im Bund, der Bundesversammlung, zu sorgen (Art. 182 Abs. 2 BV), dies unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen (Art. 148 Abs. 1 BV).

Die verfassungsrechtlichen Aufträge, die Beschlüsse des Parlamentes zu vollziehen (Art. 182 Abs. 2 BV) und die Öffentlichkeit zu informieren (Art. 180 Abs. 2 BV), wer-

Arbeitsgruppe der Konferenz der Informationsdienste (AG KID), November 2001. Leitbild der Konferenz der Informationsdienste (KID) (Anm. 2). Vgl. hierzu auch Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2004, S. 472. Unter «Beschlüsse der Bundesversammlung» sind hier nicht nur die Endbeschlüsse zu verste- hen, also Beschlüsse, die abschliessend sind und – unter Vorbehalt eines allfälligen Referen- dumsrechts – in Kraft treten können, sondern alle Beschlüsse der Bundesversammlung, die den Bundesrat zum Handeln verpflichten, z.B. auch Aufträge nach Art. 171 BV. Vgl. Thomas Säges- ser, St. Galler Kommentar zu Art. 182 Abs. 2 BV, Rz. 13.

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den im Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR) konkretisiert. Der Bundesrat hat die Abstimmung anzuordnen (Art. 10 BPR) und die Stimmberechtigten über die Abstimmungsvorlage zu informieren (Art. 11 Abs. 1 und 2 BPR). Nach der Volksab- stimmung hat der Bundesrat das Abstimmungsergebnis, das auch gegen den Be- schluss der Bundesversammlung ausfallen kann, zu vollziehen, da die Verfassung die Rechte des Stimmvolkes und der Stände als oberste Gewalt im Bunde vorbehält (Art. 148 Abs. 1 BV).

Das primäre Mittel, mit dem der Bundesrat über einen Abstimmungsgegenstand in- formiert, stellen die Abstimmungserläuterungen dar. Gemäss Art. 11 Abs. 2 BPR gibt der Bundesrat den Abstimmungsvorlagen eine kurze, sachliche Erläuterung bei, die auch den Auffassungen wesentlicher Minderheiten Rechnung trägt. Die Abstim- mungserläuterungen haben eine wichtige Funktion als Entscheidgrundlage für die Stimmberechtigten. Mit Hilfe der Erläuterungen können diese sich ein Bild darüber machen, worum es bei der Abstimmungsvorlage geht und welches die wichtigsten Argumente sind, die für oder gegen die Annahme sprechen. Abstimmungserläute- rungen leisten somit einen wesentlichen Beitrag an eine hinreichende Information der Stimmberechtigten.

Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung der Stimmbürge- rinnen und Stimmbürger (Art. 34 Abs. 2 BV). Die herrschende Lehre sieht in der frei- en Willensbildung nicht nur ein Informationsrecht der Stimmbürgerinnen und Stimm- bürger, sondern auch eine Informationspflicht der Behörden.10 Auch das Bundesge- richt bejaht in seiner neueren Rechtsprechung gestützt auf die Abstimmungsfreiheit eine Informationspflicht der Behörden vor Abstimmungen.11 Mit einer sachlichen In- formation, die sich an die Grundsätze der Objektivität und der Verhältnismässigkeit hält, leistet der Bundesrat einen wesentlichen Beitrag, damit sich die Stimmberech- tigten im Vorfeld einer Abstimmung eine umfassende Meinung bilden können.

Zu einer sachlichen Information gehört, dass der Bundesrat auch darlegt, welches ursprünglich seine Überlegungen zu der Abstimmungsvorlage waren. Die Stimmbür- gerinnen und Stimmbürger müssen in die Lage versetzt werden, ihre politischen Rechte auf der Grundlage sämtlicher relevanter Informationen über den Abstim- mungsgegenstand auszuüben. Dürfte der Bundesrat nicht auch sein Wissen und seine Vorschläge in den Abstimmungserläuterungen kundtun, würde den Stimmbe- rechtigten ein wesentlicher Teil der Informationen vorenthalten, was der freien Mei- nungs- und Willensbildung abträglich wäre.12 Die Stimmberechtigten haben einen Anspruch darauf zu erfahren, wie ihre Regierung über eine Vorlage denkt und warum sie im Verlauf des Gesetzgebungsprozesses diese oder jene Haltung vertrat.

Statt vieler: Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 175. Vgl. auch Botschaft vom 29. Juni 2005 über die Volksinitiative „Volkssouveränität statt Behörden- propaganda“, BBl 2005 4385. Vgl. beispielsweise BGE 129 I 244, E. 4. Besson (Anm. 10), S. 164, verlangt sogar, dass gestützt auf die Abstimmungsfreiheit «die Öffent- lichkeit grundsätzlich Zugang zu allen Informationen der Verwaltung haben muss, die in genü- gend engem Konnex zur Abstimmungsvorlage stehen».

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Der Bundesrat ist folglich verpflichtet, die Beschlüsse der Bundesversammlung im Vorfeld der Abstimmung zu vollziehen. Er muss eine hinreichende, den Bedürfnissen der Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern entsprechende Information sicherstellen. Ob er sich darüber hinaus aktiv für die Annahme der Beschlüsse der Bundesver- sammlung in der Volksabstimmung einsetzen muss, selbst wenn er mit diesen Be- schlüssen nicht einverstanden ist, kann hier offen bleiben. Die Pflicht, die Vorlagen des Parlamentes vor Volksabstimmungen zu vertreten, könnte zwar unter Umstän- den so verstanden werden. Zwingend erscheint dies dem Bundesamt für Justiz je- doch nicht. Man kann sehr wohl auch den Standpunkt einnehmen, der Bundesrat komme seinem Vollzugs- und seinem Informationsauftrag genügend nach, wenn er sicherstellt, dass die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger gestützt auf die erforderli- che sachliche Information über eine Vorlage des Parlamentes befinden können. In diesem Sinne verlangt die Pflicht zur Vertretung der Bundesversammlung vor Volks- abstimmungen nach Ansicht des Bundesamtes für Justiz nicht unbedingt, dass der Bundesrat sich gegen seine politische Überzeugung für eine Vorlage des Parlamen- tes engagieren muss. Der Bundesrat hat die Aufgabe, die Abstimmung anzuordnen und den Stimmberechtigten die abstimmungsrelevanten Informationen, also insbe- sondere die vom Parlament beschlossene Vorlage, zur Verfügung zu stellen. Als staatsleitendes Organ steht es ihm zu, in den Abstimmungserläuterungen seine Auf- fassung darzulegen und zu erläutern, welche Änderungen die Bundesversammlung aus welchen Gründen beschlossen hat. Die differenzierte Darlegung des gesamten Entscheidungsprozesses zu einer bestimmten Vorlage entspricht dem Informations- auftrag des Bundesrates vor Abstimmungen.

Zu diesem Schluss ist auch die SPK-N gekommen, indem sie in der Kommentierung des von ihr vorgeschlagenen Art. 10a BPR festhält, dass der Bundesrat zwar zur Vertretung der Haltung der Bundesversammlung verpflichtet sei, die Formulierung des Abs. 1 Satz 2 jedoch nicht ausschliesse, dass der Bundesrat im Rahmen der Vertretung der Parlamentsbeschlüsse auch berechtigt sei, den vorangehenden Ent- scheidungsprozess und damit eine frühere andere Position des Bundesrates trans- parent zu machen.13

4. Abstimmungsempfehlungen

Weder die Verfassung noch das Gesetz enthalten eine generelle Pflicht, Abstim- mungsempfehlungen abzugeben. Die BV nimmt einzig in Art. 139 Abs. 3 Bezug auf die Abstimmungsempfehlung: Bei einer formulierten Volksinitiative auf Teilrevision der BV hat die Bundesversammlung die Initiative zur Annahme oder zur Ablehnung zu empfehlen (Art. 139 Abs. 3 Satz 2 BV, vgl. auch Art. 100 ff. ParlG).

Aufgrund der Verfassung gibt es demnach keine generelle Pflicht zur Abgabe einer Abstimmungsempfehlung. Es besteht aber auch kein verfassungsrechtliches Hinder- nis, aufgrund dessen das Parlament bei anderen Abstimmungsvorlagen keine Ab-

Bericht vom 15. September 2006 der SPK-N zur Pa.Iv. Rolle des Bundesrates bei Volksabstim- mungen, BBl 2006 9271.

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stimmungsempfehlung abgeben dürfte. Wenn das Parlament den Stimmberechtigten eine Vorlage zur Abstimmung unterbreitet, ist damit mindestens implizit wohl auch eine Empfehlung zur Annahme dieser Vorlage verbunden.14

Die herrschende Lehre sowie die Behördenpraxis halten es für verfassungsrechtlich zulässig, dass sich auch der Bundesrat zu Vorlagen, die der Volksabstimmung unter- liegen, an das Volk wendet und die Annahme oder Verwerfung in Übereinstimmung mit dem Beschluss der Bundesversammlung empfiehlt.15 Dem Bundesrat das mei- nungsbildende Handeln gegenüber dem Volk zu gestatten, begründe sich vornehm- lich darin, dass er damit keine eigene Politik im Sinne der Machtgewinnung, - steigerung und -erhaltung z.B. gegen die Mehrheit der Bundesversammlung betrei- be, sondern um einer «Sache» willen, hinter der in aller Regel die Mehrheit der Bun- desversammlung stehe, auftrete. Der Bundesrat besorge damit auch nicht die Ge- schäfte einer politischen Partei oder Interessengruppe, sondernvertrete die behördli- chen Auffassungen.16

Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist folglich nichts dagegen einzuwenden, dass Bun- desrat und Parlament den Stimmberechtigten generell eine Abstimmungsempfehlung abgeben. Ob es opportun ist, dass der Bundesrat zusätzlich zum Parlament eine Ab- stimmungsempfehlung abgibt, ist eine politische Frage, die hier offen gelassen wer- den kann.

5. Frage der Zulässigkeit einer abweichenden Abstimmungsempfehlung des Bundesrates

Gemäss Art. 148 Abs. 1 BV übt die Bundesversammlung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bunde aus. Dadurch wird ihr gegenüber den anderen Gewalten (Bundesrat und Bundesgericht) eine Vorrangstellung einge- räumt. Der erhöhte Stellenwert des Parlamentes erklärt sich namentlich aus der di- rektdemokratischen Legitimation seiner Mitglieder.

Demgegenüber bezeichnet Art. 174 BV den Bundesrat als die oberste leitende und vollziehende Behörde des Bundes. Als oberste vollziehende Behörde des Bundes hat er die Beschlüsse der Bundesversammlung mitzutragen und für deren Vollzug zu sorgen. Als staatsleitendes Organ übt er aber auch vielfältige Regierungsfunktionen aus.17 Dazu gehört insbesondere das Initiieren von Gesetzgebungsprozessen (Art. 181 BV). Kraft seines Initiativrechts kann der Bundesrat dem Parlament Entwürfe zu

Das Bundesgericht bestätigte dies für die Kantonsebene: Dem Parlament, «der aus demokrati- schen Wahlen hervorgegangenen Volksvertretung», dürfe nicht verwehrt werden, «in den Ab- stimmungserläuterungen die Annahme der Vorlage zu empfehlen und die Gründe klar darzule- gen, die seine Mehrheit zu deren Befürwortung veranlasst haben.» Vgl. BGE vom 19.10.1983, Bernische Verwaltungsrechtsprechung (BVR) 1984, S. 106. Aus der neueren Literatur: Tschannen (Anm. 8) S. 648; Besson (Anm. 10), S. 249. Vgl. Kurt Eichenberger, in Kommentar BV von 1874, Art. 95, Rz. 23. Vgl. vorne, Ziff. 3.

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Verfassungsänderungen und zu Bundesgesetzen unterbreiten. Er leitet – ausser bei parlamentarischen Initiativen – das Vorverfahren der Gesetzgebung (Art. 7 RVOG). Der Bundesrat verfügt zudem über ein Antragsrecht in den Verhandlungen der Bun- desversammlung und in den parlamentarischen Kommissionen (Art. 160 Abs. 2 BV).

Der Bundesrat übt seine staatsleitenden Funktionen im Bereich der Gesetzgebung jedoch in der Regel zuhanden der Bundesversammlung aus. Er richtet seine Erlass- entwürfe und Anträge nie direkt ans Volk, sondern nur mittelbar über das Parlament. Das Parlament seinerseits ist durch die Entwürfe des Bundesrates und seine Anträge nicht gebunden, sondern kann materielle Änderungen beschliessen.

Der Bundesrat ist damit zwar beim ganzen Gesetzgebungsverfahren mitbeteiligt und kann gestaltend Einfluss nehmen. Das letzte Wort hat jedoch, unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen, immer das Parlament. Dieses legt den für die Ab- stimmung massgeblichen Inhalt verbindlich fest. Formell ist es deshalb sein Be- schluss, mit dem sich die Stimmberechtigten im Vorfeld der Abstimmung zu befassen haben. Der Bundesrat kann dem Volk keine eigenen Vorlagen unterbreiten und er kann, nachdem das Parlament über eine Vorlage beschlossen hat, sich diesbezüg- lich nur im Rahmen seiner Informationstätigkeit direkt ans Volk wenden. Er hat die Beschlüsse der Bundesversammlung zu respektieren und zu vollziehen.18 Er darf keine eigene Politik gegen die Mehrheit der Bundesversammlung betreiben.19 Nach der verfassungsrechtlichen Ordnung des Verhältnisses zwischen Exekutive und Le- gislative kann der Bundesrat das Volk (oder allenfalls das Volk und die Stände) somit nicht zum Schiedsrichter zwischen ihm und dem Parlament machen. Dies wäre sys- temfremd und mit der in den Art. 148 Abs. 1 und 174 BV angelegten Regelung nicht vereinbar. Es gibt denn auch in der Verfassungspraxis des Bundes kein einziges Bei- spiel für eine abweichende Abstimmungsempfehlung des Bundesrates.

Damit ist nach Meinung des Bundesamtes für Justiz aus verfassungsrechtlicher Sicht ausgeschlossen, dass der Bundesrat dem Volk eine anders lautende Abstimmungs- empfehlung abgibt als das Parlament.20

Vgl. einen Beschwerdeentscheid des Bundesrates aus dem Jahre 2000, in VPB 64.104, E. 3.5.1, S. 1081: Der Bundesrat hat «nicht seine eigenen Wünsche, sondern als oberste exekutive Be- hörde (Art. 174 BV) die Beschlüsse der unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen obers- ten Gewalt des Bundes, des Parlamentes (Art. 148 Abs. 1 BV), zu vollziehen.» Vgl. auch Eichenberger. (Anm. 16), Art. 95, Rz. 23. Vgl. auch Alfred Kölz, Die Abgabe separater Abstimmungsempfehlungen an die Stimmberechtig- ten durch den Zürcher Kantonsrat, ZBl 9/1998, S. 407: «Dagegen kann eine Abstimmungsemp- fehlung an die Stimmberechtigten, die dem Ergebnis der Schlussabstimmung im Kantonsrat wi- derspricht, nicht zulässig sein.» Hingegen darf auf die Abstimmungsempfehlung verzichtet wer- den, vgl. ZBl 9/1998, S. 410Besson (Anm. 10), S. 249 hält die Abgabe einer anders lautenden Stimmempfehlung durch die Regierung zumindest für fraglich; seiner Meinung nach müsste dies jedenfalls in den Erläuterungen sachlich begründet werden.

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6. Schlussfolgerung – Der Bundesrat hat die verfassungsrechtliche Pflicht, die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger über die Abstimmungsvorlagen hinreichend zu informieren und den Standpunkt der Bundesversammlung darzulegen. – In den Abstimmungserläuterungen kann er auch darlegen, welche Haltung er ur- sprünglich vertreten hat und welche Argumente dafür sprechen. Die Information über den gesamten Entscheidungsprozess bildet die Grundlage für die Meinungs- bildung der Stimmberechtigten. – Aus Sicht der Verfassung spricht nichts dagegen, dass der Bundesrat zusammen mit der Bundesversammlung eine einheitliche Abstimmungsempfehlung abgibt. – Der Bundesrat kann jedoch keine Abstimmungsempfehlung abgeben, die von der- jenigen des Parlaments abweicht.

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