Verwaltungsbehörden 07.11.2007 150000116

1. Ausgangslage und Auftrag .................................................................................. 321

2. Vorgehen............................................................................................................. 321

II. Rechtsnatur des Amtsenthebungsverfahrens................................................ 322

III. Rechtliche Grundlagen: Überblick.................................................................. 322

1. Bundesgesetze.................................................................................................... 322

2. Bundesverfassung............................................................................................... 324

a. Ausgangslage: Grundrechtsbindung (Art. 35 Abs. 2 BV) .................................................... 324

b. Anspruch auf Geltung der allgemeinen Verfahrensgarantien (Art. 29 BV) ......................... 324

c. Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) ........................................................................................ 325

d. Unschuldsvermutung? ......................................................................................................... 325

e. Anwendbarkeit von Art. 30 BV?........................................................................................... 325

f. Materielle Grundrechtsgarantien .......................................................................................... 326

3. Hinweis: EMRK und UNO-Pakt II ........................................................................ 326

a. Zugang zu einem unabhängigen, unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht?......... 326

b. Recht auf wirksame Beschwerde ........................................................................................ 328

c. Rechtsgleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern................................................................... 329

d. Verfahrensgarantien in «Strafverfahren»? .......................................................................... 329

IV. Verfahren .......................................................................................................... 329

1. Vorbemerkung: Besonderheiten und Schwierigkeiten......................................... 329

2. Anwendbares Recht ............................................................................................ 330

3. Einleitung des Verfahrens ................................................................................... 331

a. Verfahrensherrschaft ........................................................................................................... 331

b. Bekanntgabe an die Betroffenen ......................................................................................... 331

4. Ablauf des Verfahrens ......................................................................................... 332

a. Allgemeine Regeln............................................................................................................... 332

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Gutachten R. Kiener/B. Durrer/St. Fässler/M. Krüsi

b. Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts .................................................................. 332

c. Würdigung des Sachverhalts............................................................................................... 334

d. Rechtsanwendung ............................................................................................................... 335

5. Verfahrensfristen ................................................................................................. 335

a. Verbot der Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) ............................................................ 335

b. Gesetzliche Fristen und prozessuale Fristen ...................................................................... 336

6. Rechte der Betroffenen ....................................................................................... 336

a. Richtige Zusammensetzung und Unparteilichkeit der Gerichtskommission ....................... 336

b. Anspruch auf rechtliches Gehör .......................................................................................... 337

c. Unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV), Rückerstattung der Kosten .................... 340

7. Abschluss des Verfahrens vor der Kommission .................................................. 341

8. Kommunikation.................................................................................................... 342

V. Folgerungen ...................................................................................................... 342

Anhang ................................................................................................................... 344

VI. Erlasse .............................................................................................................. 344

1. Bundesrecht ........................................................................................................ 344

2. Kantonales Recht ................................................................................................ 344

3. Internationales Recht .......................................................................................... 345

VII. Materialien ....................................................................................................... 346

VIII. Literatur .......................................................................................................... 348

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Gutachten R. Kiener/B. Durrer/St. Fässler/M. Krüsi

I. Einleitung

1. Ausgangslage und Auftrag

Gemäss Art. 10 VGG und der inhaltlich gleich lautenden Bestimmung in Art. 10 SGG kann die Bun- desversammlung einen Richter oder eine Richterin vor Ablauf der Amtsdauer des Amtes entheben, wenn er oder sie vorsätzlich oder grob fahrlässig Amtspflichten schwer verletzt oder die Fähigkeit, ein Amt auszuüben, auf Dauer verloren hat. Das Parlamentsgesetz legt die Zuständigkeit für die Vorberei- tung der Wahl und Amtsenthebung von Richterinnen und Richtern der eidgenössischen Gerichte in die Kompetenz der Gerichtskommission (Art. 40a Abs. 1 ParlG). Diese unterbreitet ihre Wahlvorschlä- ge und Anträge auf Amtsenthebung der Vereinigten Bundesversammlung (Art. 40a Abs. 3 ParlG).

Die Kompetenz der Bundesversammlung zur Amtsenthebung von erstinstanzlichen Richterinnen und Richtern des Bundes und die entsprechende Zuständigkeit der Gerichtskommission zur Vorbereitung dieses Geschäfts bestehen seit dem 1. August 2003 (bezüglich des Bundesstrafgerichts) bzw. seit dem 1. Januar 2007 (bezüglich des Bundesverwaltungsgerichts). Bis heute sind keine Amtsenthe- bungsverfahren eröffnet worden.

Vor diesem Hintergrund erteilt uns die Gerichtskommission der Vereinigten Bundesversammlung fol- genden Gutachtensauftrag:

Es soll ein Gutachten zum Verfahren der Gerichtskommission für einen Antrag auf Amtsenthebung oder Nichtwiederwahl eines Richters oder einer Richterin ohne Bezug auf einen konkreten Einzelfall erstellt wer- den. Das Gutachten soll einen Vorschlag oder Vorschläge für ein Verfahren beinhalten und die einzelnen Schritte der Kommission möglichst konkret aufzeigen. Dabei soll insbesondere auf folgende Punkte einge- gangen werden. − Vorverfahren − Einleitung des Verfahrens − Ablauf des Verfahrens − Sachverhaltsermittlung (Prozessmaxime, Beweismittel, Informationsrechte der Kommission etc.) − Verfahrensfristen − Rechte der Betroffenen (rechtliches Gehör, Rechtsbeistand, Akteneinsicht etc.) − Parteientschädigung − Einstellung des Verfahrens − Antragstellung an die Vereinigte Bundesversammlung

Das Gutachten soll unter Wahrung des öffentlichen Interesses ausgeführt werden und im Ergebnis objektiv und neutral gestaltet sein. Die zur Verfügung gestellten oder zugänglich gemachten Unterlagen wie auch die von uns im Rahmen des Auftrages selbst beschaffenen Informationen und Daten sind vertraulich zu behan- deln. Die Ergebnisse dieses Gutachtens stehen ausschliesslich der Auftraggeberin zur Verfügung. Solange die Ergebnisse nicht nach Geschäftsreglement oder durch Kommissionsbeschluss öffentlich zugänglich ge- macht werden, dürfen sie nur mit schriftlicher Einwilligung der Kommissionspräsidentin weiterverwendet wer- den.

Aufgrund der Beschränkungen bezüglich Zeitrahmen und Kostendach wurde die Fragestellung in Ab- stimmung mit der Präsidentin der Gerichtskommission vorderhand auf Frage der Amtsenthebung ein- geschränkt.

2. Vorgehen Die Fragen werden mit Blick auf die Amtsenthebung und dabei in der Reihenfolge behandelt, wie sie uns vorgelegt wurden. Zunächst ist indessen die Rechtsnatur des Amtsenthebungsverfahrens zu klä- ren (nachfolgend Ziff. II) und es sind überblicksweise jene Regeln darzustellen, welche die Gerichts- kommission in einem Amtsenthebungsverfahren generell zu beachten hat. Aufgeführt werden die ein- schlägigen, für die Kommission verbindlichen Normen des Bundesrechts sowie des Völkerrechts

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(nachfolgend Ziff. III). Vor diesem Hintergrund kann in einem nächsten Schritt das parlamentarische Verfahren auf Amtsenthebung dargestellt werden (nachfolgend Ziff. IV). Übergreifende Schlussfolge- rungen finden sich in Ziff. V.

II. Rechtsnatur des Amtsenthebungsverfahrens Das Verfahren der Amtsenthebung ist auf Erlass einer Verfügung gerichtet. Es bezweckt die Regelung eines Rechtsverhältnisses im Einzelfall, dies in einseitiger und verbindlicher Weise und gestützt auf öffentliches Recht 1. Das Verfahren hat rechtsanwendenden Charakter, werden doch generell- abstrakte Normen auf einen individuell-konkreten Einzelfall übertragen 2. Im Amtsenthebungsverfahren nimmt die Vereinigte Bundesversammlung folglich funktionell die Aufgaben einer Verwaltungsbehörde wahr. Sie trifft den Entscheid über die Amtsenthebung in der Form eines einfachen Bundesbeschlus- ses (Art. 163 Abs. 2 BV, Art. 29 Abs. 1 ParlG) 3. Materiell handelt es sich beim Entscheid über die Amtsenthebung jedoch um eine Verfügung.

III. Rechtliche Grundlagen: Überblick Nachfolgend werden überblicksweise jene Erlasse und Normen dargestellt, welche die Gerichtskom- mission bei der Vorbereitung eines Amtsenthebungsverfahrens zu beachten hat.

1. Bundesgesetze

a) Die Vorschriften zum Verfahren vor den parlamentarischen Kommissionen und damit auch der Ge- richtskommission finden sich im Parlamentsgesetz. Gemäss Art. 40a Abs. 3 ParlG unterbreitet die Gerichtskommission ihre Anträge auf Amtsenthebung der Vereinigten Bundesversammlung. Verfah- rensbestimmungen finden sich in den Allgemeinen Bestimmungen zu den Kommissionen (Art. 42 bis 49 ParlG) und in der Bestimmung über den Verkehr zwischen der Bundesversammlung und den eid- genössischen Gerichten (Art. 162 ParlG). Kraft Verweis in Art. 162 Abs. 1 Bst. c ParlG sind zudem die Bestimmungen über den Verkehr der Kommissionen mit dem Bundesrat sinngemäss anwendbar; damit sind insbesondere die in Art. 150, Art. 156 und Art. 157 ParlG festgelegten Informationsrechte und Verfahrensregeln einschlägig.

Keine – auch keine «sinngemässe» – Anwendung finden die besonderen, weiter gehenden Informati- onsrechte der Aufsichtskommissionen und ihrer Delegationen, wie sie in Art. 153 ff. ParlG festge- schrieben sind . Das Gleiche gilt für die Bestimmungen über die Parlamentarische Untersuchungs- kommission gemäss Art. 163 ff. ParlG. Wohl hält Art. 162 Abs. 1 Bst. d ParlG fest, dass auf den Ge- schäftsverkehr zwischen der Bundesversammlung und den eidgenössischen Gerichten die Bestim- mungen über die Parlamentarische Untersuchungskommission sinngemäss anwendbar sind. Dies bedeutet indessen nicht, dass die Gerichtskommission im Verkehr mit den erstinstanzlichen Gerichten über die Kompetenzen einer PUK verfügen würde. Solches würde der (im Sinn einer Kaskade aufge- bauten) gesetzlichen Ordnung der Informationsrechte widersprechen 5 und war vom Gesetzgeber klar nicht gewollt 6. Mit dem Verweis in Art. 162 Abs. 1 Bst. d ParlG sollte vielmehr klargestellt werden, dass parlamentarische Untersuchungskommissionen auch im Bereich der eidgenössischen Gerichte

Zum Verfügungsbegriff statt vieler TSCHANNEN/ZIMMERLI, § 28 Rz. 1 und Rz. 16 ff. Vgl. GIACOMETTI, S. 39 f.; MOOR, S. 4. Vgl. SUTER-SOMM, Art. 163 Rz. 17 ff. Vgl. Bericht der SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3600. Zum Begriff der Aufsichtkommission auch KIENER, Informationsrechte, S. 223 ff.; MASTRONARDI, Art. 169 Rz. 35. Vgl. neben dem Bericht der SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3486 ff.; vgl. auch HÄNER, S. 397 ff.; KIENER, Informationsrechte, S. 280 f. Bericht der SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3608. Vgl. die par- lamentarische Beratungen zur Stellung der Gerichtskommission AB S 2002 1062.

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eingesetzt werden können und dabei namentlich die Bestimmungen, welche die Rolle des Bundesra- tes ansprechen, sinngemäss auch für die betroffenen Gerichtsbehörden gelten 7.

b) Verwaltungsgerichtsgesetz und Strafgerichtsgesetz begründen die Kompetenz der Bundesver- sammlung zur Amtsenthebung von Richterinnen und Richtern, enthalten aber keine Vorschriften zum anwendbaren Verfahren 8.

c) Auch das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG) mit seinen ausdifferenzierten Ver- fahrensvorschriften kann auf die Entscheidfindungsverfahren von parlamentarischen Kommissionen nicht angewendet werden. Gemäss Art. 1 Abs. 1 VwVG findet das Gesetz Anwendung auf Verfahren, die durch Verfügungen von Bundes- verwaltungsbehörden zu erledigen sind. Als solche Behörden gelten gemäss Art. 1 Abs. 2 Bst. b VwVG auch Organe der Bundesversammlung, wenn der Erlass von erstinstanzlichen Verfügungen nach Beamtengesetz in Frage steht. Die Gerichtskommission ist als parlamentarische Kommission zwar ein Organ der Bundesversamm- lung (vgl. Art. 31 Bst. g ParlG). Da Richterinnen und Richter der eidgenössischen Gerichte dem Beamtengesetz aber nicht unterstehen 9, können in diesem Bereich keine Verfügungen von Organen der Bundesversammlung getroffen werden; die Anwendbarkeit des VwVG auf die parlamentarischen Kommissionen entfällt.

Der Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass das VwVG auch im Abberufungsverfahren der Verei- nigten Bundesversammlung nicht gilt. Die Bundesversammlung entscheidet über die Abberufung in Form des einfachen Bundesbeschlusses (Art. 163 Abs. 2 BV, Art. 29 Abs. 1 ParlG). Das Verfahren ist im Parlamentsrecht geregelt (Art. 41 Abs. 1 ParlG i.V.m. Art. 21 ff. GRN), die entsprechenden Be- stimmungen gehen dem VwVG als lex specialis vor.

Dem entspricht auch die Regelung im VwVG selber. Zwar gelten auch «andere Instanzen […] ausserhalb der Bundesverwaltung» als Behörden im Sinn von Art. 1 Abs. 1 VwVG, «soweit sie in Erfüllung ihnen übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen» (Art. 1 Abs. 2 Bst. e VwVG); in Art. 3 Bst. a VwVG wird indessen für diese Behörden die Nichtanwendbarkeit des VwVG statuiert, wenn «gegen ihre Verfügungen die Beschwerde unmittelbar an eine Bundesbehörde unzulässig ist.» Gegen die Verfügung betreffend Amtsenthe- bung von Richterinnen und Richtern des Bundes ist eine Beschwerde unmittelbar an eine Bundesbehörde unzu- lässig , das VwVG findet folglich auch deshalb keine Anwendung.

Zu beachten ist allerdings, dass das VwVG in seinen Konkretisierungen etwa des rechtlichen Gehörs und der Akteneinsicht allgemeine Rechtsgrundsätze zum Ausdruck bringt, wie sie bereits durch Art. 4 aBV garantiert waren und heute durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistet werden 11. Verdeutlicht das VwVG also grundrechtliche Ansprüche (wie beispielsweise in Art. 26 ff. betr. Akteneinsicht), sind die entsprechenden Bestimmungen im Verfahren vor der Gerichtskommission bzw. vor der Vereinigten Bundesversammlung analog anwendbar 12.

d) Das Datenschutzgesetz garantiert den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Perso- nen, über die Daten bearbeitet werden. Dieser Schutz erstreckt sich jedoch nicht auf Daten, die Ge- genstand einer Beratung in einer parlamentarischen Kommission sind (Art. 2 Abs. 2 Bst. b DSG). Nach Abschluss der Beratungen in der Kommission unterstehen die fraglichen Daten – insbesondere bezüglich ihrer Weitergabe – jedoch dem DSG 13. Für den sorgfältigen Umgang mit Personendaten dient das Datenschutzgesetz indessen so oder anders und damit auch der Gerichtskommission als allgemeine Leitschnur.

e) Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b BGÖ (Öffentlichkeitsgesetz) gilt das Gesetz auch für Organisationen und Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die nicht der Bundesverwaltung angehören, so- weit sie Erlasse beschliessen oder erstinstanzlich Verfügungen im Sinn von Artikel 5 VwVG erlassen. Damit ist auch die Bundesversammlung angesprochen, soweit sie gestützt auf öffentliches Recht des

Vgl. Bericht der SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3609. Vgl. Art. 10 VGG, bzw. Art. 10 SGG. Gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. a BPG ist dieses Gesetz für die von der Bundesversammlung nach Art. 168 BV ge- wählten Personen nicht anwendbar. Art. 189 Abs. 4 BV. BGE 98 Ib 167 E. 1 S. 169; vgl. auch VPB 51.2, betr. analoge Anwendung des VwVG im (mittlerweile aufgeho- benen) Beschwerdeverfahren vor der Bundesversammlung; diese hatte seinerzeit punktuell Entscheide des Bundesrates zu überprüfen (Art. 79 aVwVG). Vgl. VPB 51.2, S. 21 f. Insbesondere zu beachten sind Art. 19 Abs.1 und Abs. 1bis Bst. a DSG; vgl. MAURER- LAMBROU/ KUNZ, Art. 2 Rz. 23.

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Bundes verfügt. Gleichzeitig nimmt Art. 3 Abs. 1 Bst. b BGÖ die Einsichtnahme einer Partei in die Akten eines erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens vom Geltungsbereich des Gesetzes aus. Die Frage des Zugangs zu amtlichen Dokumenten der Gerichtskommission ergibt sich damit ausschliess- lich aus dem Parlamentsrecht.

Die Parlamentsverwaltungsverordnung regelt den Zugang zu den Protokollen der Kommissionen und zu den entsprechenden Unterlagen. Die Personen, die Anspruch auf Zugang zu den Kommissionsprotokollen haben, sind im Art. 6 ParlVV definiert. Das Akteneinsichtsrecht wird gemäss Art. 7 ParlVV nur für den Zweck der Wissen- schaft und der Rechtsanwendung gewährt. Betreffend dieser Akteneinsichtsrechte entscheidet die Kommissions- präsidentin oder der Kommissionspräsident, ob sie vor Abschluss der Beratungen Dritten Akteneinsicht gewähren kann, wenn dabei wichtige Gründe vorliegen .

2. Bundesverfassung a. Ausgangslage: Grundrechtsbindung (Art. 35 Abs. 2 BV)

Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist nach Massgabe der Verfassung an die Grundrechte gebun- den und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung beizutragen (Art. 35 Abs. 2 BV). Staatsaufgaben sind sämtliche Tätigkeitsfelder, die kraft Verfassung oder Gesetz dem Staat übertragen sind 15. Die Zustän- digkeit der Vereinigten Bundesversammlung zur Amtsenthebung von Richterinnen und Richtern der erstinstanzlichen eidgenössischen Gerichte (Art. 10 SGG, Art. 10 VGG) stellt ohne weiteres eine staatliche Aufgabe dar. Die Bundesversammlung und die Gerichtskommission als deren Organ sind folglich an die Grundrechte gebunden, mit anderen Worten: Im Verfahren der Amtsenthebung sind die Grundrechte zu beachten.

b. Anspruch auf Geltung der allgemeinen Verfahrensgarantien (Art. 29 BV)

Art. 29 BV gewährleistet die allgemeinen Verfahrensgarantien. Jede Person hat in Verfahren vor Ge- richts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurtei- lung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV). In diesen Verfahren besteht ausserdem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) sowie Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV). Das Bundesgericht hat die Teilgehalte der ausdrücklich aufgeführten Ansprüche nach verschiedenen Richtungen hin konkretisiert. So ergibt sich aus Art. 29 Abs. 1 BV neben dem Verbot der Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung auch der Anspruch auf eine richtig zusammenge- setzte und unbefangene Behörde. Auch der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) fä- chert sich in weitere Teilgehalte auf; garantiert ist der Anspruch auf vorgängige Äusserung und Mitwir- kung im Verfahren (rechtliches Gehör im engeren Sinn), auf Akteneinsicht sowie auf Entscheidbe- gründung 16.

Die Verfahrensgarantien von Art. 29 BV gelten in Rechtsanwendungsverfahren und damit in allen Verfahren, die in einen individuell-konkreten Hoheitsakt münden, das heisst die Rechtsstellung des Einzelnen unmittelbar berühren. Erfasst sind insbesondere auch Rechtsanwendungsakte, die durch Parlamente ergehen 17.

Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung vermag «der blosse Umstand, dass ein unmittelbar in die Rechts- stellung eines einzelnen eingreifender Hoheitsakt nicht, wie in der Regel der Fall, von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde, sondern vom Parlament ausgeht, welches nicht in den Formen des Verwaltungsverfahrens bzw. eines prozessualen Verfahrens handelt, […] den aus Art. 4 [a]BV folgenden Gehörsanspruch nicht von vornherein aufzuheben […].» 18

Im Amtsenthebungsverfahren vor der Gerichtskommission bzw. vor der Vereinigten Bundesversamm- lung sind die aus Art. 29 BV fliessenden Verfahrensgarantien zu gewähren. Dass der Einzelne in den Genuss minimaler Verfahrensrechte kommen muss, leuchtet ohne weiteres ein. Der Entscheid über die Amtsenthebung ist für die Betroffenen von grosser Tragweite, und die Gewährleistung minimaler

Art. 7 Abs. 3 ParlVV, vgl. Parlamentarische Initiative betreffend der Verordnung der Bundesversammlung zum Parlamentsgesetz und über die Parlamentsverwaltung (VPP), BBl 2003 5056. KIENER/KÄLIN, S. 41; vgl. auch TSCHANNEN, § 7 Rz. 30 ff. Zu Art. 29 BV vgl. statt vieler KIENER/KÄLIN, S. 412 ff. KIENER/KÄLIN, S. 405. Vgl. auch BGE 129 I 232 E. 3.2 und 3.3 S. 236 ff. BGE 119 Ia 141 E. 5c/dd S. 151; bestätigt in BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236 f.

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Fairness ist um so wichtiger, als die Vereinigte Bundesversammlung bei ihrem Entscheid faktisch über einen Ermessensspielraum verfügt und gegen den Amtsenthebungsentscheid kein Rechtsmittel be- steht 19.

c. Rechtsweggarantie (Art. 29a BV)

Gemäss Art. 29a Satz 1 BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Die Rechtsweggarantie gewährleistet in grundsätzlich allen Rechtsstreitig- keiten Zugang an ein unabhängiges Gericht, welches Rechts- und Sachverhaltsfragen umfassend überprüfen kann 20.

Die Rechtsweggarantie gilt nicht absolut. Gemäss Art. 29a Satz 2 BV können Bund und Kantone durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Nach Massgabe von Art. 189 Abs. 4 BV sind Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates von der bundesgerichtlichen Kontrolle ausgenommen; eine allfällige (Gegen-)Ausnahme müsste im Gesetz ausdrücklich vorgese- hen sein. Der Gesetzgeber hat diese Möglichkeit nicht wahrgenommen; gegen Entscheide der Verei- nigten Bundesversammlung über eine Amtsenthebung ist im Gesetz kein Rechtsmittel vorgesehen. Jedenfalls nach Massgabe des Landesrechts braucht der Rechtsweg gegen den Abberufungsent- scheid der Vereinigten Bundesversammlung nicht geöffnet zu werden 21.

d. Unschuldsvermutung?

Keine Anwendung findet die grundrechtliche Garantie der Unschuldsvermutung (Art. 32 Abs. 1 BV), da es sich beim Amtsenthebungsverfahren nicht um ein Strafverfahren im Sinn von Art. 32 Abs. 1 BV handelt. Auch im Amtsenthebungsverfahren ist indessen der Achtungsanspruch des Einzelnen zu wahren und zu schützen; entsprechende Gehalte ergeben sich aus dem verfassungsrechtlichen Per- sönlichkeitsschutz 22.

e. Anwendbarkeit von Art. 30 BV?

Gemäss Art. 30 Abs. 1 BV hat jede Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss, Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und unpar- teiisches Gericht; Ausnahmegerichte sind untersagt 23.

Im Bereich der Amtsenthebung begründen weder das Gesetz, noch die Verfassung noch die Garan- tien des internationalen Menschenrechtsschutzes einen Anspruch auf ein gerichtliches Verfahren. Vielmehr weist der Gesetzgeber die Zuständigkeit ausdrücklich der Vereinigten Bundesversammlung (Art. 10 SGG, Art. 10 VGG) und nicht etwa einem Gericht zu. Die Garantien des Art. 30 BV finden folglich keine Anwendung, und damit erübrigt sich die Frage, ob die Vereinigte Bundesversammlung den verfassungs- und den konventionsrechtlichen Anforderungen an ein unabhängiges Gericht ge- nügt 24.

Betreffend fehlendes Rechtsmittel vgl. Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 14. August 2003, VPB 68 (2004) N. 49, S. 611. Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, Sonderdruck Bern 1996 (Botschaft Bundesverfassung), S. 523. Mit Bezug auf Amtsenthebung siehe auch das Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 14. August 2003, VPB 68 (2004) N. 49, S. 611. Allgemein: KIENER/KÄLIN, S. 437, sowie KLEY, Art. 29a BV Rz. 11. Vgl. dazu gleich anschliessend Bst f. Inhaltlich gleich die Anforderungen aus Art. 14 UNO-Pakt II, vgl. dazu hinten Ziff. III.3. Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an ein unabhängiges Gericht siehe etwa BGE 126 I 228 E. 2

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f. Materielle Grundrechtsgarantien

Im Verfahren vor der Gerichtskommission können neben den Verfahrensgrundrechten auch materielle Grundrechtsgarantien Bedeutung erlangen, soweit die entsprechenden Gehalte nicht ohnehin schon durch die Garantie des fair trial (Art. 29 Abs. 1 BV) vermittelt werden.

Das Willkürverbot (Art. 9 BV) vermittelt den Betroffenen den Anspruch, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt werden. Gerichtskommission wie Vereinigte Bundesversammlung sind staatli- che Organe im Sinn dieser Bestimmung 25. Das Willkürverbot auferlegt ihnen beispielsweise die Ver- pflichtung, die von einem Abberufungsverfahren betroffene Person nicht schikanös zu behandeln, und es untersagt die willkürliche Beweiswürdigung.

Auch im Amtsenthebungsverfahren gilt der Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV) 26. Er konkretisiert sich beispielsweise darin, dass die Behörden keine weitergehenden Informatio- nen aus dem Privatleben bekannt geben dürfen, als zur Begründung der Amtsenthebung (oder eines entsprechenden Antrags der Kommission an die Vereinigte Bundesversammlung) unbedingt erforder- lich ist. Ebenso ist der Einzelne in seinem öffentlichen Achtungsanspruch verfassungsrechtlich ge- schützt. Der Staat darf ihn nicht in seinem sozialen Ansehen beeinträchtigen und insbesondere keine Angriffe auf die Ehre oder den guten Ruf vornehmen 27. Dieser Grundsatz steht der Einleitung einer Amtsenthebung nicht entgegen, verlangt aber auch im parlamentarischen Amtsenthebungsverfahren Nachachtung. Folglich haben die Behörden darauf zu achten, dass die Betroffenen und ihr Verhalten nicht vorschnell negativ beurteilt werden und dass entsprechende Aussagen zur Person und ihrem Verhalten nicht vorschnell an die Öffentlichkeit getragen werden.

3. Hinweis: EMRK und UNO-Pakt II

Die Bundesversammlung wie auch die Gerichtskommission als deren Organ sind bei der Wahrneh- mung staatlicher Aufgaben auch an die Garantien der Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakts II) gebun- den 28. Die Menschenrechte der EMRK und des UNO-Pakts II sind in der Schweiz direkt anwendbar. Diese internationalen Gewährleistungen stellen Minimalgarantien dar. Vor diesem Hintergrund wird der Vollständigkeit halber an dieser Stelle auch geprüft, ob sich aus den Garantien des internationalen Menschenrechtsschutzes Regeln für ein Amtsenthebungsverfahren gegenüber Richterinnen und Rich- tern ergeben.

Eine Verletzung der Garantien kann – wo ein entsprechender Rechtsmittelweg offen steht – in der Schweiz vor jeder Justizbehörde geltend gemacht werden. Darüber hinaus kann eine Verletzung der EMRK auch mit Individu- albeschwerde vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg gerügt werden. Demgegenüber ist die Individualbeschwerde an den UNO-Menschenrechtsausschuss (MRA), welcher über die Einhaltung von UNO-Pakt II wacht, nicht möglich, da die Schweiz das entsprechende Fakultativprotokoll nicht ratifiziert hat. Gleichwohl ist die Schweiz als Vertragsstaat verpflichtet, regelmässig über die Verwirklichung des Paktes zu berichten und dabei über die erzielten Fortschritte Rechenschaft abzulegen.

a. Zugang zu einem unabhängigen, unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht?

(a) Die EMRK garantiert in Art. 6 Ziff. 1 EMRK für bestimmte Verfahren den Anspruch auf Zugang zu einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht sowie auf ein faires Ge- richtsverfahren: Jede Person hat «ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivil- rechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfah- ren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird.»

Vgl. zur Grundrechtsbindung oben Ziff. III.2.a. Analog Art. 8 EMRK, Art. 17 UNO-Pakt II. BGE 107 Ia 52 E. 3c bis e S. 57 f., betr. der Publikation des Namens eines fruchtlos gepfändeten Schuldners im Amtsblatt. Vgl. auch KIENER/KÄLIN, S. 162. Vgl. zur Grundrechtsbindung oben Ziff. III.2.a.

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Der auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK basierende Anspruch auf gerichtliche Beurteilung gilt einzig in Verfahren über «zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen» sowie bei «strafrechtlichen Anklagen» 29. Strei- tigkeiten aus öffentlich-rechtlichem Dienstverhältnis – etwa betreffend Begründung, Beförderung, Be- endigung von Dienstverhältnissen – fallen gemäss Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte jedenfalls dann nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK, wenn der betroffene Angestellte in Ausübung hoheitlicher Befugnisse für den Schutz der allgemeinen Be- lange des Staates und anderer öffentlicher Körperschaften verantwortlich ist 30. Der Gerichtshof hat die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bei Streitigkeiten betreffend die Amtsenthebung von Richtern ausdrücklich abgelehnt 31.

Die Amtsenthebung von Richterpersonen gemäss Art. 10 Bst. a SGG bzw. Art. 10 Bst. a VGG gilt auch nicht als «strafrechtliche Anklage» im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK 32. Sie hat den Charakter einer Disziplinarmassnahme gegenüber einem öffentlich-rechtlich Bediensteten und ist deshalb weder formal als Strafrecht zu qualifizieren, noch erscheint sie ihrer Natur nach als strafrechtlich .

(b) Art. 14 des UNO-Pakts II bildet das Gegenstück zu Art. 6 EMRK und verpflichtet die Staaten zur Gewährung minimaler Verfahrensrechte. Die Garantien gemäss Ziff. 1 finden ebenfalls einzig in Ver- fahren über eine «strafrechtliche Anklage» oder «zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen» An- wendung und gewähren den Zugang zu einem zuständigen, unabhängigen, unparteiischen und auf Gesetz beruhenden Gericht sowie ein faires und öffentliches Gerichtsverfahren 34.

Der UNO-Menschenrechtsausschuss fasst den Anwendungsbereich von Art. 14 UNO-Pakt II in seiner Rechtsprechung weiter als der EGMR denjenigen des Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Nach Ansicht des Aus- schusses stellt der Begriff der Auseinandersetzung über «zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtun- gen» eher auf die Natur des in Frage stehenden Rechts ab als auf den Status einer der Parteien 35. Es wird ohne Rücksicht auf Status oder Funktion des betroffenen Bediensteten für sämtliche Streitigkei- ten aus öffentlich-rechtlichem Dienstverhältnis – insbesondere auch betreffend Entlassungen – das Vorliegen einer Auseinandersetzung über «zivilrechtliche Ansprüche» im Sinn der Paktgarantie be- jaht 36. Der Ausschuss hat diesen weit gefassten Anwendungsbereich der Garantie jedoch dahinge- hend eingeschränkt, dass es sich nicht um disziplinarische Entlassungen aus öffentlichem Dienst handeln dürfe 37.

Die Auferlegung von disziplinarischen Massnahmen (gegen öffentlich-rechtlich Bedienstete) fällt grundsätzlich auch nicht unter den Begriff der «strafrechtlichen Anklage» im Sinn der Paktgarantie .

Zum Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMKR siehe statt vieler KIENER/KÄLIN, S. 407, sowie GRABENWAR- TER, S. 283 ff. EGMR Pellegrin c. Frankreich vom 8. Dezember 1999, Nr. 28541/95, Rec. 1999-VIII, Ziff. 64 ff. Vom Anwen- dungsbereich des Art. 6 Ziff. 1 EMRK ausgeschlossen sind beispielsweise Streitigkeiten von Angehörigen der Streitkräfte oder der Polizei. Streitigkeiten von Angestellten mit untergeordneter Verwaltungsaufgabe fal- len hingegen unter den Schutz von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. EGMR Pitkevich c. Russland (Dec.) vom 8. Februar 2001, Nr. 47936/99, betr. Amtsenthebung einer Richterin. Zu den Kriterien für die Annahme des Vorliegens einer «strafrechtlichen» Anklage vgl. EGMR Engel u.a. c. Niederlande A/22 (1976), Ziff. 82 f., betr. militärische Disziplinarverfahren. Nicht als «strafrechtliche Ankla- gen» im Sinn der Bestimmung gelten in der Regel Disziplinarverfahren. Siehe zum Ganzen RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 239 ff.; sowie ANDREAS KLEY-STRULLER, Der Anspruch auf richterliche Beurteilung «zivilrechtlicher» Streitigkeiten im Bereich des Verwaltungsrechts sowie von Disziplinar- und Verwaltungsstrafen gemäss Art. 6 EMRK, AJP 1994, S. 23 ff. Zu Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II siehe NOWAK, Art. 14 CCPR Rz. 15 ff., sowie Menschenrechtsausschuss (MRA), General Comment No. 32, insbesondere zum Anwendungsbereich Ziff. 15 ff. MRA Robert Casanovas c. Frankreich, Beschwerde 441/1990, Ziff. 5.2; bereits MRA Y.L. c. Kanada, Bes- chwerde 112/1981, Ziff. 9.1 und 9.2. Vgl. auch MRA General Comment No. 32 Ziff. 16. MRA Muñoz Hermoza c. Peru, Beschwerde 203/1986, Ziff. 11.3 und 12, betr. Entlassung aus dem Dienst bei der Guardia Civil; bestätigt in MRA Robert Casanovas c. Frankreich, Beschwerde 441/1990, Ziff. 5.2, betr. Entlassung eines Feuerwehrmannes. MRA Perterer c. Österreich, Beschwerde 1015/2001, Ziff. 9.2, betr. Entlassung eines Gemeindebeamten im Verfahren vor einer Disziplinarkommission. Vgl. auch MRA, General Comment No. 32 Ziff. 16 f. MRA Perterer c. Österreich, Beschwerde 1015/2001, Ziff. 9.2. Vgl. auch MRA, General Comment No. 32 Ziff.

17.

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Gutachten R. Kiener/B. Durrer/St. Fässler/M. Krüsi

Stützt sich eine Amtsenthebung indessen auf Art. 10 Bst. b SGG bzw. Art. 10 Bst. b VGG, liegt nicht eine disziplinarische, sondern eine Entlassung wegen nachträglichem Wegfall der Wählbarkeitsvor- aussetzungen vor. Damit wäre im Fall einer Streitigkeit über die Zulässigkeit einer derartigen Entlas- sung die Anwendbarkeit von Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II zu bejahen mit der Folge, dass die Garantien von Art. 14 Ziff. 1 UNO-Pakt II erfüllt sein müssen 39.

b. Recht auf wirksame Beschwerde

Art. 13 EMRK garantiert jeder Person zur Durchsetzung der in der EMRK gewährten Rechten oder Freiheiten «eine wirksame Beschwerde» bei einer innerstaatlichen Instanz. Die Staaten sind gehalten, einen wirksamen Rechtsbehelf im Sinn einer Überprüfungsmöglichkeit vor einer innerstaatlichen Be- hörde zur Verfügung zu stellen. Im Gegensatz zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist nicht zwingend gerichtlicher Rechtsschutz erforderlich; als Mindestvoraussetzung ist jedoch eine hinreichend unabhängige und unparteiische Beschwerdeinstanz verlangt, die eine Rechts- und Sachverhaltsüberprüfung vornehmen darf 40.

Für die Ausgestaltung des Beschwerdeverfahrens nach Art. 13 EMRK gilt, dass zumindest die fundamentalsten Verfahrensgarantien, insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Begründung des Entscheids, gewährleistet sein müssen .

Der Anwendungsbereich von Art. 13 EMRK geht insofern weiter als die Garantien des Art. 6 Ziff. 1 EMRK, als er sich auf alle in der Konvention garantierten Rechte bezieht. Gleichzeitig ist der Anwen- dungsbereich nicht umfassend, denn aufgrund des akzessorischen Charakters der Garantie kann eine Verletzung von Art. 13 EMRK nur in Verbindung mit einer materiellen Garantie der Konvention (oder eines Zusatzprotokolls) gerügt werden 42.

Im Zusammenhang mit einem Amtsenthebungsverfahren vor der Bundesversammlung bzw. der Gerichtskommis- sion könnte allenfalls die Verletzung folgender (materieller) Konventionsgarantien in Frage kommen: Art. 8 EMRK (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens 43), Art. 10 EMRK (Recht auf freie Meinungsäusserung 44), Art. 11 EMRK (Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit) oder Art. 9 EMRK (Gedanken-, Gewissens- und Religions- freiheit 45).

Damit der Schutz von Art. 13 EMRK greift, ist nicht erforderlich, dass eine Konventionsverletzung tat- sächlich feststehen muss. Es genügt vielmehr eine gewisse Plausibilität der Rüge: Die Verletzung muss in vertretbarer Weise angenommen werden können («arguable claim»). Nicht jede geltend ge- machte Verletzung begründet die Anwendbarkeit von Art. 13 EMRK 46.

Eine entsprechende Norm findet sich in Art. 2 Ziff. 3 UNO-Pakt II 47.

Der Gesetzgeber hat gegen Entscheide der Vereinigten Bundesversammlung über eine Amtsenthe- bung im Gesetz kein Rechtsmittel vorgesehen. Dies erweist sich mit Blick auf den Anspruch auf wirk- same Beschwerde (Art. 13 EMRK, Art. 2 Ziff. 3 UNO-Pakt II) als nicht unproblematisch. Falls die be- troffene Richterperson in vertretbarer Weise die Verletzung einer materiellen Konventions- bzw. Pakt-

Vgl. EGMR Silver und andere c. Vereinigtes Königreich, A/61 (1983), Ziff. 113. Vgl. VILLIGER, Rz. 649. Vgl. FROWEIN/ PEUKERT , Art. 13, Rz. 4. Zu Art. 13 EMRK vgl. statt vieler GRABENWARTER, S. 350 ff.; FROWEIN/PEUKERT, Art. 13. Vgl. zur Bedeutung des Anspruchs auf Privatsphäre und des öffentlichen Achtungsanspruchs oben Ziff. III.2.f. Siehe EGMR Wille c. Lichtenstein vom 28 Oktober 1999, Nr. 28396/95, Rec. 1999-VII Ziff. 71 ff., betr. Nich- twiederernennung eines Richters; EGMR Pitkevich c. Russland (Dec.) vom 8. Februar 2001, Nr. 47936/99, betr. Amtsenthebung einer Richterin aufgrund aktiver Mitgliedschaft bei der «Living Faith Church». Siehe EGMR Pitkevich c. Russland (Dec.) vom 8. Februar 2001, Nr. 47936/99, betr. Amtsenthebung einer Richterin aufgrund aktiver Mitgliedschaft bei der «Living Faith Church». GRABENWARTER, S. 354 f. m.w.H. Vgl. zum Begriff des «vertretbaren» Anspruchs auch VILLIGER, Rz. 654 f. Der Gerichtshof entscheidet je nach Einzelfall und hat bislang eine abstrakte Definition des Erfordernisses abge- lehnt. Zu Art. 2 Ziff. 3 UNO-Pakt II siehe NOWAK, Art. 2 CCPR Rz. 62 ff. Eine Individualbeschwerde vor dem Mens- chenrechtsausschuss wegen Verletzung dieser Garantie ist ebenfalls nur in Verbindung mit einer anderen Bestimmung des Paktes möglich (Akzessorietät); vgl. statt vieler MRA Kazantzis c. Zypern, Beschwerde 972/2001, Ziff. 6.6.

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Gutachten R. Kiener/B. Durrer/St. Fässler/M. Krüsi

garantie darlegen könnte, müsste nach Massgabe der EMRK und UNO-Pakt II innerstaatlich der Rechtsweg gegen den Abberufungsentscheid der Vereinigten Bundesversammlung geöffnet werden.

c. Rechtsgleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern

Art. 25 Bst. c UNO-Pakt II garantiert dem Einzelnen, «unter allgemeinen Gesichtspunkten der Gleich- heit zu öffentlichen Ämtern seines Landes Zugang zu haben». Dieser Anspruch auf rechtsgleichen «Zugang» gilt insbesondere auch für Personen, die aus dem öffentlichen Dienst entlassen wurden 48. Dem entsprechend hat der Menschenrechtsausschuss schon mehrfach Beschwerden betreffend die Amtsenthebung von Richterinnen und Richtern am Massstab von Art. 25 Bst. c UNO-Pakt II geprüft und dabei eine Verletzung der Paktgarantie erkannt 49. Art. 25 Bst. c versteht sich dahingehend, dass bei sämtlichen Entlassungen aus öffentlich-rechtlichem Dienstverhältnis – Richter und Richterinnen eingeschlossen – ein Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz im Sinn von Art. 2 Ziff. 3 UNO- Pakt II besteht 50.

Das Fehlen eines Rechtsmittels gegen den Entscheid der Vereinigten Bundesversammlung über eine Amtsenthebung erweist sich auch mit Blick auf Art. 25 Bst. c UNO-Pakt II als nicht unproblematisch. Falls die betroffene Richterin bzw. der betroffene Richter in vertretbarer Weise 51 geltend macht, die Amtsenthebung sei in rechtsungleicher Weise erfolgt (d.h. anders als in vergleichbaren Fällen), oder sie sei in sich willkürlich (z.B. weil zur Begründung der Amtsenthebung unsachliche, durch die ein- schlägigen Normen des VGG bzw. SGG nicht gedeckte Argumente herangezogen wurden), müsste die Schweiz innerstaatlich einen Rechtsweg öffnen, um ihren Pflichten aus dem UNO-Pakt II zu genü- gen.

d. Verfahrensgarantien in «Strafverfahren»?

Keine Anwendung finden die besonderen Verfahrensgarantien für Strafverfahren gemäss Art. 6 Ziff. 2 und 3 EMRK (bzw. Art. 14 Ziff. 2 bis 7 UNO-Pakt II), da es sich beim Verfahren der Amtsenthebung von Richtern gemäss Art. 10 SGG bzw. Art. 10 VGG nicht um «Strafverfahren» im Sinn der Konventi- on (bzw. des Paktes) handelt 52.

IV. Verfahren

1. Vorbemerkung: Besonderheiten und Schwierigkeiten a) Amtsenthebungsverfahren sind von erheblicher staatspolitischer Bedeutung. Auf dem Spiel steht nichts weniger als die richterliche Unabhängigkeit (Art. 191c BV, Art. 30 Abs. 1 BV), die ein zentrales Merkmal eines rechtsstaatlichen Gemeinwesens darstellt. Aus der Sicht der Rechtsgemeinschaft si- chert die Unabhängigkeit der Justiz das Vertrauen in die gerichtlichen Verfahren und stärkt die Gel- tungskraft richterlicher Urteile; sie dient damit der Legitimation der Justiz im demokratischen Rechts- staat 53. Diese Werte nehmen Schaden, wenn ein Amtsenthebungsverfahren ohne konkreten und schwer wiegenden Anlass eingeleitet wird – aber auch dann, wenn ein solches Verfahren trotz Vorlie- gen solcher Gründe unterbleibt. Zur Beachtung der richterlichen Unabhängigkeit ist nach Massgabe von Art. 35 Abs. 1 und 2 BV auch die Bundesversammlung verpflichtet.

Amtsenthebungsverfahren sind rechtsstaatlich ambivalent: Sie dienen auf der einen Seite dazu, An- sehen und Unabhängigkeit der Justiz zu sichern: Wer aus gesundheitlichen Gründen zur Amtsaus- übung auf Dauer nicht mehr fähig ist, oder wer dem Richteramt wegen schwerer (schwerster) Verlet- Vgl. KÄLIN/KÜNZLI, S. 470 f. MRA Pastukhov c. Weissrussland, Beschwerde 814/1998, Ziff. 7.3, betr. willkürliche Entlassung eines Richters am Verfassungsgericht durch präsidiale Anordnung; sowie MRA Adrien Mundyo Busyo und andere c. De- mokratische Republik Kongo, Beschwerde 933/2000, Ziff. 5.2., betr. Entlassung von über 300 Richtern durch präsidiales Dekret. NOWAK, Art. 25 Rz. 43. Vgl. MRA Kazantzis c. Zypern, Beschwerde 972/2001. Vgl. dazu oben Bst. a. Grundlegend BGE 114 Ia 50 E. 3c S. 55; vgl. auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 1192.

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zung von Amtspflichten Schaden zugefügt hat, soll aus dem Amt abberufen werden können 54. Gleich- zeitig tragen Amtsenthebungsverfahren die Gefahr in sich, eben jene Werte zu gefährden, die sie schützen sollen. Aus einer rechtsstaatlichen Optik muss das Verfahren deshalb in einer Art und Weise geführt werden, die Ansehen und Unabhängigkeit der Justiz zu jedem Zeitpunkt wahren 55.

b) Die einem Amtsenthebungsverfahren zu Grunde liegenden sachlichen Gegebenheiten (namentlich die vorsätzliche oder grob fahrlässige, schwere Verletzung von Amtspflichten) und der Ausnahmecha- rakter entsprechender Vorkommnisse tragen dazu bei, dass einem solchen Verfahren grosse Auf- merksamkeit in der Öffentlichkeit zukommt. Dies begründet die Gefahr, dass die Betroffenen in der Öffentlichkeit – möglicherweise zu Unrecht – vorverurteilt werden.

c) Amtsenthebungsverfahren sind auf Erlass einer Verfügung gerichtet. Die Mitglieder der vorberaten- den Kommission und anschliessend auch die Mitglieder der Vereinigten Bundesversammlung nehmen hier eine besondere, ungewohnte Rolle wahr: Sie wirken in einem justizförmigen Verfahren mit, das rechtlich nur sehr allgemein normiert ist und zu dem es keine Praxis gibt . Kommt dazu, dass eine primär politische Behörde mit einem justizförmigen Verfahren betraut ist; dieser Umstand trägt eine gewisse Gefahr in sich, dass Ermessensspielräume nicht zuerst am Massstab von Gesetz und Ver- fassung, sondern an politischen Überlegungen und Überzeugungen ausgerichtet werden. Als politi- sches Organ kann die Vereinigte Bundesversammlung schliesslich den äusseren Anschein begrün- den, dass eine Amtsenthebung letztlich aus politischen Gründen erfolgt oder unterbleibt.

d) Nicht zuletzt stellt ein Amtsenthebungsverfahren einen erheblichen Eingriff in die Rechte der Betrof- fenen dar. Die Auswirkungen auf die berufliche und persönliche Stellung sind einschneidend. Der erhobene Fehlervorwurf wiegt schwer; in Frage steht nicht allein individuelles Versagen, sondern auch Versagen als – demokratisch gewählter – Amtsträger. Das Verfahren spielt sich (spätestens wenn es zu einem Antrag an die Vereinigte Bundesversammlung kommt) auch vor den Augen der Öffentlich- keit ab. Allfällige Beschneidungen von Verfahrensrechten wiegen umso schwerer, als es nach Mass- gabe der bundesrechtlichen Ordnung keine richterliche (oder andere rechtliche) Überprüfung des Amtsenthebungsentscheides gibt, sich allfällige Fehler also nicht mehr korrigieren lassen.

Vor diesem Hintergrund sind Abberufungsverfahren mit Augenmass und mit Respekt vor den im Spiel stehenden rechtsstaatlichen Grundsätzen zu führen. Allgemeine Richtschnur bilden neben der Siche- rung der richterlichen Unabhängigkeit auch die Grundrechte der vom Abberufungsverfahren betroffe- nen Person, namentlich ihr Anspruch auf ein faires, rechtsstaatliches Verfahren.

2. Anwendbares Recht Auf das Verfahren von der Gerichtskommission finden folgende Normen Anwendung 57: Art. 40a ParlG (Gerichtskommission), Art. 42 bis 49 ParlG (Allgemeine Bestimmungen zu den Kommissionen), Art. 162 i.V.m. Art. 150, Art. 156 und Art. 157 ParlG (Verkehr zwischen der Bundesversammlung und dem Bundesrat bzw. den eidgenössischen Gerichten). Zusätzlich gelten die verfahrensrechtlichen Minimal- garantien von Art. 29 BV, und nicht zuletzt sind materielle Grundrechtsgarantien wie insbesondere das Willkürverbot (Art. 9 BV) und der Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art 13 Abs. 1 BV) zu beach- ten. Allgemeine Leitlinie bildet der Schutz und die Sicherung der richterlichen Unabhängigkeit (Art.

Ergänzend ist auf die anerkannten Verfahrensmaximen zurückzugreifen. Verfahrensmaximen sind Grundsätze, nach denen sich die Ausgestaltung einer Verfahrensordnung richtet. Es handelt sich um allgemeine Leitlinien, die bei unklaren oder lückenhaften Verfahrensordnungen als Auslegungshilfen herangezogen werden können .

Vgl. Beratungen der ReKo-S, vom 6. September 2001, S. 24 f. Vgl. KIENER, Unabhängigkeit, S. 239 f. So für die Verfahren der PUK auch ZIMMERMANN, S. 21. Vgl. zur Herleitung oben Ziff. III.1. Kölz/Häner, Rz. 100.

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3. Einleitung des Verfahrens a. Verfahrensherrschaft

Das parlamentarische Abberufungsverfahren wird als öffentlich-rechtliches, auf Erlass einer Verfü- gung gerichtetes Verfahren von der Offizialmaxime beherrscht 59. Die zuständige Behörde wird von Amtes wegen tätig und entscheidet unabhängig von allfälligen Parteibegehren, allein nach Massgabe der einschlägigen gesetzlichen Grundlage. Entsprechend hat die Behörde das Recht und die Pflicht, das Verfahren einzuleiten, den Verfahrensgegenstand zu bestimmen und das Verfahren durch einen Entscheid zu beenden 60.

Sachlich zur Einleitung eines Amtsenthebungsverfahrens zuständig ist die Gerichtskommission. Ein entsprechender Auftrag der Vereinigten Bundesversammlung ist nicht erforderlich; sie könnte die Ge- richtskommission auch nicht zur Verfahrenseinleitung zwingen. Die Gerichtskommission hat bezüglich Amtsenthebung von erstinstanzlichen Richtern ein Selbstbefassungsrecht und in gewisser Hinsicht auch eine Selbstbefassungspflicht.

Die Informationen, die den Entscheid über die Einleitung des Verfahrens motivieren, können der Ge- richtskommission auf unterschiedlichen Wegen zugegangen sein: Die Gerichtskommission kann das Verfahren aufgrund eigener Wahrnehmungen eröffnen (Art. 44 Abs. 1 Bst. c ParlG). Sie kann dazu aber auch durch Informationen angeregt worden sein, die ihr die Geschäftsprüfungskommission und die Finanzdelegation zur Kenntnis gebracht haben (Art. 40a Abs. 6 ParlG). Auch die Verwaltungs- kommission des Bundesgerichts kann indirekt die Eröffnung eines Amtsenthebungsverfahrens initiie- ren: Sie gelangt an die zuständige Parlamentskommission, wenn ihr aufgrund von Feststellungen im Rahmen der Aufsichtstätigkeit oder der Ergebnisse einer entsprechenden Voruntersuchung die Einlei- tung eines Verfahrens auf Amtsenthebung als geboten erscheint (Art. 8 Abs. 2 AufRBGer). Ein förmli- cher Antrag der GPK, der Finanzdelegation oder des Bundesgericht ist indessen nicht notwendig. Schliesslich ist die Verfahrenseinleitung auch gestützt auf eine Drittanzeige oder auf Antrag des be- troffenen Richters bzw. der betroffenen Richterin selber möglich .

Die Gerichtskommission entscheidet über die Verfahrenseinleitung nach pflichtgemässem Ermessen. Das Ermessen ist verfassungskonform auszuüben, der Ermessensspielraum der Kommission kann sich deshalb stark verengen. Mit Blick auf den Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit muss näm- lich ein Amtsenthebungsverfahren eröffnet werden, sofern der dringende Verdacht besteht, dass der Tatbestand von Art. 10 SGG bzw. Art. 10 VGG erfüllt sein könnte 62. Auf der anderen Seite verbieten die richterliche Unabhängigkeit und auch das Willkürverbot die Einleitung eines Verfahrens ohne be- gründeten Verdacht.

b. Bekanntgabe an die Betroffenen

Als Ausfluss des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) 63 steht den von einem Justizverfahren Betrof- fenen der Anspruch zu, sich vor Erlass der hoheitlichen Anordnung zu allen wesentlichen Punkten äussern zu können 64. Das Äusserungsrecht setzt voraus, dass die Betroffenen durch die zuständige Behörde rechtzeitig orientiert werden. Im Amtsenthebungsverfahren verlangt der Anspruch auf vor- gängige Orientierung, dass die Gerichtskommission die betroffenen Richterinnen und Richter spätes- tens im Zeitpunkt der Eröffnung des Verfahrens schriftlich 65 über die Einleitung, über die zur Last ge- legten Vorwürfe (namentlich den Verdacht auf eine schwere Amtspflichtverletzung) sowie über die wesentlichen Verfahrensschritte informiert.

Für das Verfahren der PUK ebenso ZIMMERMANN, S. 33. Vgl. allgemein KÖLZ/HÄNER, Rz. 101. Vgl. BELLWALD, S. 106, 109. Vgl. auch BELLWALD, S. 106. Vgl. dazu eingehend hinten Ziff. IV.6.b. Statt vieler JÖRG PAUL MÜLLER, S. 520. Vgl. BELLWALD, S. 113.

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4. Ablauf des Verfahrens

Im Verfahren vor der Gerichtskommission geht es wesentlich darum, den rechtserheblichen Sachver- halt abzuklären und die faktischen Erkenntnisse unter die einschlägigen Normen (Art. 10 SGG, Art. 10 VGG) zu subsumieren, um alsdann die Rechtsfolge anordnen bzw. der Vereinigten Bundesversamm- lung einen entsprechenden Antrag stellen zu können.

a. Allgemeine Regeln

Das Verfahren der Gerichtkommission ist grundsätzlich nicht öffentlich (Art. 47 ParlG) 66. Allerdings kann sie wie jede Kommission beschliessen, Anhörungen öffentlich durchzuführen, dies insbesondere dann, wenn es sich um Anhörungen von Experten handelt und das Verfahren von breitem Interesse ist 67. Der Entscheid über die Öffentlichkeit des Verfahrens oder einzelner Verfahrensschritte konfligiert mit dem Anspruch der Betroffenen auf Schutz ihrer Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV). Dieser Grundsatz verlangt, dass die Publikation von Informationen aus dem Verfahren durch ein hinreichendes öffentli- ches Interesse getragen sein muss (Art. 36 Abs. 2 BV) und nicht mehr Informationen veröffentlicht werden, als unbedingt erforderlich ist (Art. 36 Abs. 3 BV).

Gemäss Art. 45 Abs. 2 ParlG können die Kommissionen aus ihrer Mitte Subkommissionen einsetzen. Diese erstatten der Kommission Bericht und stellen Antrag. In allgemeiner Weise verpflichtet das Ge- setz (Art. 150 Abs. 3 ParlG) die Kommissionen dazu, die nötigen Vorsichtsmassnahmen für den Ge- heimnisschutz zu treffen. Werden im Rahmen eines Amtsenthebungsverfahrens Informationen benö- tigt, die unter das Berufs- oder Geschäftsgeheimnis fallen, oder handelt es sich um schützenswerte Personendaten, kann der Einsatz einer Subkommission namentlich auch aus Gründen des Geheim- nisschutzes sinnvoll sein .

Das Parlamentsgesetz äussert sich nicht über die Zulässigkeit von vorsorglichen Massnahmen. Das VwVG sieht für das nicht streitige Verwaltungsverfahren keine vorsorglichen Massnahmen vor; die Lehre geht aber davon aus, dass entsprechende Anordnungen zur Durchsetzung des materiellen Rechts zulässig sein können 69. Dem Erlass von vorsorglichen Massnahmen (zum Beispiel zur Siche- rung gefährdeter Beweise) wird auch im Amtsenthebungsverfahren nichts entgegenstehen. Unzuläs- sig wäre es aber, als vorläufige Massnahme die vorläufige oder vorübergehende Einstellung im Amt zu verfügen; diese Massnahme kommt einer Disziplinarsanktion gleich; sie müsste im formellen Ge- setz ausdrücklich vorgesehen sein 70.

b. Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts

Das parlamentarische Abberufungsverfahren wird als öffentlich-rechtliches, auf Erlass einer Verfü- gung gerichtetes Verfahren vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht 71. Die Behörde hat folglich den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären und ist auch für die Beschaffung der notwendigen Beweis- mittel verantwortlich. Eine mangelhafte, einseitige oder unvollständige Sachverhaltsermittlung stellt aus der Optik der Betroffenen eine Rechtsverweigerung dar 72.

Zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes kann eine Subkommission beauftragt werden, wenn wich- tige Gründe wie die Geheimhaltungspflicht oder den Schutz von personenbezogenen Daten dafür sprechen.

Sachverhaltsanträge und -darstellungen der Betroffenen sind für die Kommission nicht bindend; ent- sprechend haben die Betroffenen auch keine Beweisführungslast und von daher auch keine Mitwir-

Vgl. hierzu VON WYSS, S. 197 f. Art. 47 Abs. 2 ParlG, vgl. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3551. Vgl. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz vom 1.3.01, BBl 2001 3601. Vgl. RHINOW/KOLLER/KISS, S. 212. Vgl. Aus dem kantonalen Recht etwa Art. 21 DG-SG oder Art. 27 Abs. 1 Bst. a VRPG-BE. Für das Verfahren der PUK ebenso ZIMMERMANN, S. 33; vgl. auch KÖLZ/HÄNER, Rz. 107. JÖRG PAUL MÜLLER, S. 497 f.; RHINOW, § 30 Rz. 2732.

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kungspflichten, es sei denn, das Gesetz würde entsprechende Pflichten vorsehen, oder sie würden sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergeben 73.

Zur Abklärung der rechtserheblichen Tatsachen steht der Gerichtskommission nur eine beschränkte Zahl von Beweismitteln zur Verfügung.

(a) Gestützt auf Art. 45 ParlG («Allgemeine Rechte») kommen der Gerichtskommission folgende all- gemeine Informationsrechte zu:

− Der Gerichtskommission hat die Möglichkeit, aussenstehende Sachverständige beizuziehen (Art. 45 Abs. 1 Bst. b ParlG). In welcher Form die Sachverständigen handeln, steht offen. Hauptform des Beizugs von Expertinnen und Experten ist ihre Befragung in den Sitzungen und die Einholung von Gutachten .

− In einem Amtsenthebungsverfahren wohl kaum je Bedeutung ist die Möglichkeit, Vertreterin- nen und Vertreter der Kantone und interessierter Kreise anzuhören (Art. 45 Abs. 1 Bst. c ParlG) 75.

− Das Recht Besichtigungen vorzunehmen steht, wie allen Kommissionen, auch der Gerichts- kommission zu (Art. 45 Abs. 1 Bst. d ParlG). Gegenstand einer Besichtigung können Örtlich- keiten, Gegenstände, Vorgänge und Zustände sein 76.

(b) Gestützt auf Art. 150 ParlG («Verkehr der Kommissionen mit dem Bundesrat, Allgemeine Rechte») verfügt die Gerichtskommission über zusätzliche Informationsmöglichkeiten gegenüber dem Bundes- rat und gegenüber Personen im Dienst der Bundesverwaltung:

− Die Kommission (und eine von ihr allenfalls eingesetzte Subkommission) ist zur Erfüllung ihrer Aufgaben berechtigt 77, den Bundesrat zur Erteilung von Auskünften an Sitzungen einzuladen und von ihm Berichte zu verlangen (Abs. 1 Bst. a).

− Sie kann vom Bundesrat Unterlagen zur Einsicht erhalten (Abs. 1 Bst. b);

− Sie kann im Einverständnis mit dem Bundesrat Personen im Dienste des Bundes befragen (Abs. 1 Bst. c).

Gemäss Art. 156 ParlG sind Personen im Dienste des Bundes das Bundespersonal sowie Personen, die unmittelbar mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben des Bundes betraut sind. Die Art der Beziehung zum Bund ist nicht massgebend (Abs. 4). Diese Personen sind verpflichtet, vollständig und wahrheitsgemäss Auskunft zu erteilen sowie alle zweckdienlichen Unterlagen zu nennen (Abs. 1). Das Recht zur Zeugnis- verweigerung nach Artikel 42 Abs. 1 BZP ist sinngemäss anwendbar (Abs. 2). Personen im Dienst des Bundes darf auf Grund ihrer wahrheitsgemässen Äusserungen gegenüber der Kommission keinerlei Nachteil erwachsen; infolge von Aussagen gegenüber einer Kommission darf gegen sie nur nach Anhö- rung der betreffenden Kommission ein Verfahren eröffnet werden (Abs. 3).

Absatz 2 der Bestimmung regelt die Ausnahmen vom Informationszugang. Die Gerichtskommission hat keinen Anspruch auf Informationen, die der unmittelbaren Entscheidfindung des Bundesratskolle- giums dienen (Bst. a); ebenso wenig besteht ein Zugang zu Informationen, die im Interesse des Staatsschutzes oder der Nachrichtendienste geheim zu halten sind (Bst. b).

(c) Gestützt auf Art. 162 Abs. 1 Bst. c ParlG in Verbindung mit Art. 150 ParlG (Verkehr zwischen der Bundesversammlung und den Eidgenössischen Gerichten) kommen der Gerichtskommission Informa- tionsrechte auch gegenüber dem Bundesgericht, dem Bundesstrafgericht und dem Bundesverwal- tungsgericht zu. Auch hier beschränkten sich die Informationsrechte generell auf jene Informationen, welche die Gerichtskommission im Rahmen ihrer Aufgabe – das heisst für ein Amtsenthebungsverfah- ren – benötigt .

KÖLZ/HÄNER, Rz. 105. Siehe KIENER, Informationsrechte, S. 118 f. Vgl. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3550. Vgl. KIENER, Informationsrechte, S. 195 f. Vgl. VON WYSS, S. 37. Vgl. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3600 f.

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− Der Gerichtskommission steht das Recht zu, die eidgenössischen Gerichte zur Erteilung von Auskünften an Sitzungen einzuladen und von ihnen Berichte zu verlangen 79. Gestützt auf die- se Bestimmung kann sie nicht nur die Gerichtspräsidenten und -präsidentinnen befragen, sondern auch alle Richterinnen und Richter. In sinngemässer Anwendung von Art. 162 Abs. 2 ParlG wird das entsprechende Gericht jene Person bestimmen, welche an der Kommissions- sitzung teilnimmt. Des Weiteren kann sich der Vertreter bzw. die Vertreterin des eidgenössi- schen Gerichts durch eine Person im Dienst des Bundes (beispielsweise den Generalsekretär bzw. die Generalsekretärin) begleiten oder sogar vor der Gerichtskommission vertreten lassen (Art. 162 Abs. 3 ParlG) 80.

Für die Gerichtskommission von besonderem Interesse dürfte ein Bericht des Bundesgerichts gemäss Art. 12 Aufsichtsverordnung (AufRBGer) sein, welchen das Bundesgericht als Aufsichtsbehörde gegen- über den erstinstanzlichen Bundesgerichten erstellt hat. Andere Berichte, die zu einem hängigen Kom- missionsgeschäft ergänzende Beratungsunterlagen liefern sollen, müssen in einem unmittelbaren Zu- sammenhang zur Kommissionsaufgabe stehen 81.

− Zusätzlich hat die Gerichtskommission die Möglichkeit, von den eidgenössischen Gerichten Unterlagen zur Einsicht zu erhalten. Auch hier gilt der Grundsatz der funktionalen Bindung des Informationsbegehrens; zugänglich sind alle Unterlagen, welche zur Erfüllung des Kommissi- onsmandates benötigt werden. Das Einsichtsrecht der Gerichtskommission ist allerdings in- soweit beschränkt, als Unterlagen betroffen sind, die der unmittelbaren Entscheidfindung die- nen oder im Interesse des Staatsschutzes oder der Nachrichtendienste geheim zu halten sind 82. Darüber hinaus dürfen der Gerichtskommission aufgrund der Nichtanwendbarkeit des DSG keine Personendaten vorenthalten werden, sofern die Kommission diese für ihre Aufga- benerfüllung benötigt 83.

− Im Rahmen der Informationsrechte steht der Gerichtskommission im Einverständnis mit dem betroffenen eidgenössischen Gericht schliesslich das Recht zu, Personen im Dienste des Bundes zu befragen 84. Zu diesem Kreis gehören beispielsweise die persönlichen Mitarbeite- rinnen und Mitarbeiter der Richterinnen und Richter, die Generalsekretärinnen und -sekretäre, Gerichtsschreiberinnen und -schreiber oder das Sekretariatspersonal 85.

Gemäss Art. 156 Abs. 1 ParlG haben Personen im Dienst des Bundes nicht nur wahrheitsgetreu auf Fragen zu antworten, sondern müssen der Kommission umfassend Auskunft geben .

Damit ist der Kreis der zulässigen Informationsrechte bzw. Beweismittel ausgeschöpft. Keine – auch keine nur sinngemässe – Anwendung finden die besonderen Untersuchungsrechte der Aufsichts- kommissionen und der Parlamentarischen Untersuchungskommissionen. Die in justizförmigen Verfah- ren gängigen Beweismittel 87 finden folglich in Amtsenthebungsverfahren nicht in vollem Umfang An- wendung; namentlich fehlt der Gerichtskommission die Kompetenz zur förmlichen Zeugeneinvernah- me.

c. Würdigung des Sachverhalts

Das Verfahrensrecht der Schweiz ist generell am Grundsatz der freien Beweiswürdigung ausgerich- tet 88. Das bedeutet, dass sich die Behörden unvoreingenommen über die faktischen Gegebenheiten zu überzeugen haben und die Beweise nach Massgabe der Umstände und entsprechend ihrem Ge-

Art. 150 Abs. 1 Bst. a ParlG, vgl. KIENER, Informationsrechte, S.122 ff. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3609. Vgl. KIENER, Informationsrechte, S. 115 f. Art. 150 Abs. 2 ParlG, siehe auch Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3601. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative betreffend Parlamentsgesetz, BBl 2001 3600 f. Art. 150 Abs. 1 Bst. c ParlG. Art. 156 Abs. 4 ParlG, vgl. auch KIENER, Informationsrechte, S. 126f. Vgl. dazu vorne S. 18. Vgl. allgemein Art. 12 ff. VwVG. Für die parlamentarischen Aufsichtskommissionen und ihre Delegationen Art. 153 ff. ParlG, für die PUK Art. 166 ff. ParlG. Für das Verwaltungsverfahren ausdrücklich in Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 BZP; vgl. auch RHINOW/KOLLER/KISS, S. 220.

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wicht werten. Grenze der freien Beweiswürdigung bildet das Willkürverbot (Art. 9 BV); die Beweiswür- digung muss sachlich begründet sein 89.

d. Rechtsanwendung

Im parlamentarischen Abberufungsverfahren gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (iura novit curia): Die Behörde hat die einschlägigen Normen von sich aus anzuwenden und ist an die rechtlichen Überlegungen der Parteien nicht gebunden 90.

5. Verfahrensfristen a. Verbot der Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV)

Gemäss Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen An- spruch auf «Beurteilung innert angemessener Frist».

Das Verbot der Rechtsverzögerung schützt die Verfahrensbeteiligten vor einer Verzögerung ihrer Angelegenhei- ten durch die rechtsanwendende Behörde 91. Rechtsverzögerung ist zu bejahen, «wenn eine zum Handeln ver- pflichtete Behörde ein Verfahren über Gebühr verschleppt und damit dem Betroffenen sein Recht abschneidet» .

Der Entscheid über die Amtsenthebung ist für die Betroffenen von erheblicher Tragweite. Allein die Tatsache, überhaupt in ein solches Verfahren involviert zu sein, bedeutet eine Belastung. Sowohl die Gerichtskommission als auch die Vereinigte Bundesversammlung sind deshalb verpflichtet, das Amts- enthebungsverfahren im Rahmen der erforderlichen Abklärungen zügig voranzutreiben und beförder- lich zu erledigen. Im Einzelnen bestimmt sich die angemessene Dauer zunächst nach den gesetzlich vorgeschriebenen Behandlungsfristen. Enthält das Gesetz – wie im Amtsenthebungsverfahren der Fall – keine Angaben, beurteilt sich die Frage der angemessenen Verfahrensdauer anhand der be- sonderen Umstände des Einzelfalls 93.

Wegleitend sind insbesondere folgende Gesichtspunkte 94: Allgemein darf die Beurteilung umso mehr Zeit in An- spruch nehmen, je umfangreicher und komplexer sich ein Verfahren gestaltet. Zu beachten ist auch die besonde- re Bedeutung der Angelegenheit für die Partei: Je intensiver der Grundrechtsträger vom Urteil betroffen ist, und je schwerer das Rechtssicherheitsinteresse wiegt, desto höher ist der Anspruch auf zügige Behandlung der Sache zu werten. Berücksichtigt werden darf zudem, ob die Partei durch ihr Verhalten selber zur Verzögerung des Ver- fahrens beigetragen hat, beispielsweise durch wiederholte, nicht prozessual motivierte Anwaltswechsel. Ob die Behörden ein subjektives Verschulden an der unangemessen langen Verfahrensdauer tragen, spielt hingegen keine Rolle; es genügt, wenn ihnen eine Verzögerung aus objektiven Gründen zur Last gelegt werden kann.

Im parlamentarischen Verfahren können sich gewisse Verzögerungen durch den Umstand ergeben, dass jährlich nur vier Sessionen der Eidgenössischen Räte stattfinden. Mit Blick auf das Beschleuni- gungsgebot ist aus einer verfassungsrechtlichen Optik zu verlangen, dass die Vereinigte Bundesver- sammlung im Fall eines entsprechenden Antrags der Gerichtskommission das Geschäft umgehend, das heisst zu Beginn der nächstfolgenden Session traktandiert und auch behandelt.

Im Übrigen darf der von einem Straf- oder Verwaltungsverfahren Betroffene darf darauf vertrauen, dass die zuständigen Behörden aktiv sind und innert nützlicher Frist zu einem Entscheid gelangen. Der von einer Amtsenthebung betroffene Richter ist demnach nicht verpflichtet, die Gerichtskommissi- on zu einem speditiven Verhalten anzuhalten 95.

Zum Ganzen KÖLZ/HÄNER, Rz. 109 ff. Vgl. allgemein und zum Verwaltungsverfahren KÖLZ/HÄNER, Rz. 112 f. Zu Sinn und Zweck der Garantie siehe auch AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Rz. 1268. Statt vieler JÖRG PAUL MÜLLER, S. 504. Statt vieler RHINOW, § 30 Rz. 2735. Vgl. etwa BGE 119 Ib 311 E. 5b S. 325. Statt vieler KIENER/KÄLIN, S. 413 ff. Vgl. JÖRG PAUL MÜLLER, S. 508.

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b. Gesetzliche Fristen und prozessuale Fristen

a) Weder die einschlägigen Verfahrenserlasse (SGG, VGG) noch das Parlamentsrecht sehen für die Eröffnung eines Amtsenthebungsverfahrens gesetzliche Verwirkungs- oder Verjährungsfristen vor.

Anders die Regelung im Disziplinarrecht der Kantone: Im Kanton St. Gallen besteht eine Verwirkungsfrist von drei Monaten seit Kenntnisnahme des Disziplinarfehlers und eine Verjährungsfrist von zwei Jahren nach dessen Be- gehung . Auch der Kanton Basel-Landschaft sieht eine Verjährungsfrist von 5 Jahren seit dem kritischen Vorfall vor, nachher darf kein Disziplinarverfahren mehr eingeleitet werden .

Das Fehlen entsprechender Fristen bedeutet nicht, dass die Gerichtskommission bei der Eröffnung eines Amtsenthebungsverfahrens zeitlich ungebunden agieren könnte. Allgemeine Leitlinie bildet der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV, Art. 5 Abs. 3 BV): Behörden sollen sich im Rechtsverkehr mit Privaten nicht widersprüchlich verhalten; Bürgerinnen und Bürger sind in ihren berechtigten Ver- trauenserwartungen gegenüber dem Staat und seinen Behörden geschützt 98. Diesen Vertrauenser- wartungen würde zuwidergehandelt, wenn die Gerichtskommission trotz Kenntnis entsprechender Vorgänge auf die Einleitung eines Amtsenthebungsverfahrens verzichten und die Vorwürfe erst Jahre später erheben würde. Mit anderen Worten: Hat die Gerichtskommission von bestimmten Vorgängen Kenntnis, welche die Abberufung eines Richters oder einer Richterin rechtfertigen könnten, hat sie umgehend darüber zu entscheiden, ob sie ein entsprechendes Verfahren einleiten will oder nicht. Je schwerwiegender die Verdachtsmomente sind, umso enger wird der Ermessensspielraum der Kom- mission.

b) Die Gerichtskommission kann im Verlauf des Verfahrens prozessuale Fristen setzen (zum Beispiel zur Einreichung von Beweismitteln oder Stellungnahmen). Zur Dauer, Berechnung, Einhaltung und Erstreckung solcher Fristen, zu den Säumnisfolgen und zur Wiederherstellung von Fristen kann sinn- gemäss auf die entsprechenden Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (Art. 20 bis 24 VwVG) verwiesen werden. Obwohl nicht direkt auf das Verfahren vor der Gerichtskommission an- wendbar, bringt das VwVG hier allgemeine Grundsätze des Verfahrensbetriebs zum Ausdruck, die so 99 100 oder ähnlich auch für das Verfahren vor den Gerichten des Bundes und der Kantone gelten und damit dem prinzipiellen Konsens der Rechtsgemeinschaft entsprechen.

6. Rechte der Betroffenen a. Richtige Zusammensetzung und Unparteilichkeit der Gerichtskommissi- on

Art. 29 Abs. 1 BV gewährt gemäss Rechtsprechung und Lehre einen Anspruch auf eine gesetzlich zuständige und rechtmässig zusammengesetzte Behörde 101, welche die Angelegenheit unparteiisch und unvoreingenommen beurteilt 102. Für das Amtsenthebungsverfahren bedeutet dies Folgendes:

(a) Zur Vorberatung des Geschäfts ist einzig die in Art. 40a ParlG gesetzlich vorgesehene Gerichts- kommission zuständig; ihre Aufgaben dürfen nicht ad hoc an ein anderes Gremium (z.B. an eine an- dere Kommission oder an die Vereinigte Bundesversammlung) delegiert werden.

(b) Um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die rechtmässige Zusammensetzung der Be- hörde zu genügen, dürfen der Gerichtskommission nicht mehr als 17 Mitglieder und nicht mehr als zwölf Mitglieder des Nationalrates bzw. nicht mehr als fünf Mitglieder des Ständerats angehören(Art. 39 Abs. 4 ParlG).

Vgl. Art. 8 und 9 DG-SG. Vgl. § 59 Abs. 3 PG-BL. Vgl. zum Grundrecht auf Treu und Glauben allgemein KIENER/KÄLIN, S. 338 ff. Vgl. Art. 37 VGG i.V.m. Art. 20 ff. VwVG für das Bundesverwaltungsgericht; Art. 30 SGG i.V.m. Art. 31 VStrR für das Bundesstrafgericht, Art. 44 ff. BGG für das Bundesgericht. Zum Beispiel Art. 41 ff. VRPG-BE für die Verfahren im Kanton Bern. BGE 127 I 196 E. 2b S. 198; KIENER/KÄLIN, S. 416.

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(c) Ein gesetzliches (Verhandlungs- oder Beschluss)Quorum besteht nach Massgabe des Parlaments- rechts nicht 103. Die Stellvertretung richtet sich nach Artikel 18 des Geschäftsreglements des National- rates (vgl. Art. 41 Abs. 1 ParlG). Ein Kommissionsmitglied kann sich demnach sowohl in der Plenar- als auch in einer allfälligen Subkommission vertreten lassen.

Es stellt sich die Frage, ob diese – auf die üblichen Kommissionsgeschäfte zugeschnittenen – Regeln unbesehen auf die Tätigkeit der Gerichtskommission in Amtsenthebungsverfahren übertragen werden können. Zulässig erscheint, wenn nicht alle Kommissionsmitglieder an allen Untersuchungshandlun- gen teilnehmen; dies gilt umso mehr, als es der Kommission offen steht, Subkommissionen einzuset- zen. Nur mit grosser Zurückhaltung sollte demgegenüber die Stellvertretungsregelung gehandhabt werden.

Auch für die Beschlussfassung in der Kommission besteht kein gesetzliches Quorum. Es ist deshalb theoretisch denkbar, dass die Kommission in Zweierbesetzung oder jedenfalls nur mit einigen weni- gen Mitgliedern über den Antrag an die Bundesversammlung oder aber über die Einstellung des Ver- fahrens entscheidet. Angesichts der staatspolitischen Bedeutung und der individuellen Tragweite des Beschlusses ist aus einer verfassungsrechtlichen Optik zu fordern, dass die Kommission die fragli- chen Beschlüsse möglichst in vollzähliger Besetzung trifft. Nur so kann verhindert werden, dass der Beschluss als zufälliges Resultat dasteht und damit dem äusseren Anschein zufolge arbiträren Cha- rakter aufweist. Erheblichen Schaden würde die Unabhängigkeit der Justiz dann nehmen, wenn ein- zelne Mitglieder (Fraktionen) den Sitzungen der Gerichtskommission aus Protest fernbleiben würden.

(d) Die Bundesverfassung vermittelt den Betroffenen das Recht, den Ausstand eines befangenen Entscheidträgers zu verlangen . Dass das Parlamentsrecht keine Ausstandspflichten kennt (vgl. immerhin Art. 11 Abs. 3 ParlG), ändert daran nichts, ergibt sich die Ausstandspflicht doch direkt aus Art. 29 Abs. 1 BV. Im Amtsenthebungsverfahren wäre ein entsprechendes Ausstandsbegehren an die Gerichtskommission zu richten. Liegen bei einem Mitglied der Gerichtskommission Umstände vor, die bei objektiver Betrachtung geeignet sind, den Anschein der Befangenheit oder die Gefahr der Vorein- genommenheit zu begründen (zum Beispiel Verwandtschaft, Schwägerschaft, enge persönliche Be- ziehungen etc.), muss dieses Mitglied aus dem Verfahren ausscheiden 105. Die Kommissionsmitglieder sind deshalb zu Beginn des Verfahrens zur Offenlegung aller Umstände verpflichtet, welche einen Ausstandsgrund darstellen könnten. Wird eine Stellvertretung in Anspruch genommen, ist dieser Um- stand den vom Verfahren Betroffenen umgehend mitzuteilen, damit sie von ihrem Recht auf Ableh- nung Gebrauch machen können.

b. Anspruch auf rechtliches Gehör

Das rechtliche Gehör dient zum einen der Sachaufklärung im Prozess, andererseits ist es ein persön- lichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht der vom Verfahren betroffenen Person 106. Der Anspruch auf rechtliches Gehör besteht grundsätzlich auch dann, wenn eine Verfügung von einem Parlament aus- geht; entscheidend ist, dass es sich um ein Verfahren mit rechtsanwendendem Charakter handelt 107.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen an parlamentarische Rechtsanwendungsverfahren unter dem Blickwinkel des Gehörsanspruchs keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden . In der Lehre wird diese Haltung zu Recht kritisiert . Im Amtsenthebungsverfahren vor der Gerichtskommission bzw. vor der Ver- einigten Bundesversammlung muss der Anspruch auf rechtliches Gehör aufgrund der möglichen Konsequenzen für die Betroffenen, aber auch aufgrund des Umstands, dass gegen die Abberufung kein Rechtsschutz gegeben ist, voll zum Tragen kommen. Welche Konsequenzen sich aus dem Gehörsanspruch für das Verfahren vor der Gerichtskommission im Einzel- nen ergeben, wird nachfolgend dargestellt.

Gemäss Art. 46 Abs. 2 ParlG bedürfen Beschlüsse von gemeinsamen Kommissionen beider Räte der Zus- timmung der Mehrheit der stimmenden Mitglieder aus jedem Rat; vgl. betreffend Quorum auch VON WYSS, S. 207. Mit Bezug auf Art. 30 BV KIENER/KÄLIN, S. 445. Für einen vergleichbaren Fall (Ausstandspflicht von Parlamentsmitgliedern in einem Disziplinarverfahren we- gen Ehrverletzung von Parlamentsangehörigen) vgl. EGMR-E Demicoli c. Malta A/210 (1991), Nr. 13057/87. Statt vieler RHINOW, § 30 Rz. 2742; KELLER, § 225 Rz. 29. Siehe oben Ziff. III.2.b. Jörg Paul Müller, S. 514 f.

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aa) Anspruch auf vorgängige Äusserung und Mitwirkung im Verfahren (rechtliches Gehör im engeren Sinn) Mit dem Anspruch auf vorgängige Äusserung und Mitwirkung im Verfahren vermittelt die Bundesver- fassung den Betroffenen die minimalen Befugnisse, um ihren Standpunkt wirksam zur Geltung zu bringen und am Verfahren partizipieren zu können.

Das Äusserungsrecht setzt voraus, dass die Verfahrensbeteiligte von der Behörde über alle für die Entscheidfällung relevanten Grundlagen und Vorgänge informiert wird 110. Im Amtsenthebungsverfah- ren verlangt der Anspruch auf vorgängige Orientierung, dass die Gerichtskommission den betroffenen Richter bzw. die betroffene Richterin über die Einleitung des Verfahrens, über die vorgeworfenen Dis- ziplinarfehler und über die wesentlichen Verfahrensschritte schriftlich in Kenntnis setzt 111. Die Betrof- fenen sind über die Aufnahme neuer Akten, die als Entscheidgrundlage dienen, zu informieren 112.

Der Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst sodann den Anspruch auf Mitwirkung bei der Sachver- haltsfeststellung 113. Die vom Abberufungsverfahren Betroffenen haben insbesondere das Recht, in- nerhalb der prozessual vorgesehenen Fristen geeignete Beweise vorzubringen, Beweisanträge zu stellen, Fragen an Belastungszeugen zu stellen oder an einem Augenschein teilzunehmen. Nach Ab- schluss des Beweisverfahrens besteht der Anspruch, sich zum Beweisergebnis zu äussern, sofern dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Der Gehörsanspruch beinhaltet jedoch nicht auch das Recht, sich zur rechtlichen Beurteilung des Sachverhalts zu äussern. Der Anspruch auf Mitwir- kung an Beweiserhebungen darf eingeschränkt werden, falls überwiegende öffentliche oder private Interessen dies erfordern 114.

Nach Abschluss der Untersuchung bzw. vor der Antragstellung an die Vereinigte Bundesversammlung ist die Gerichtskommission zunächst verpflichtet, die Betroffenen über das Untersuchungsergebnis zu informieren und ihnen eine ausreichende Frist zur Akteneinsicht einzuräumen 115, anschliessend muss ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden 116. Sie sollen sich zu allen Vorwürfen äussern können, die gegen sie erhoben werden.

Eine mündliche Anhörung wird durch die Verfassung nicht verlangt, die Möglichkeit zur schriftlichen Stellungnah- me genügt 117. Die Tragweite des Amtsenthebungsverfahrens und die fehlenden Überprüfungsmöglichkeiten las- sen es indessen als angezeigt erscheinen, die Betroffenen persönlich anzuhören und ihnen Gelegenheit zur mündlichen Stellungnahme einzuräumen.

Der Gehörsanspruch läuft ins Leere, wenn die Behörden nicht verpflichtet sind, die Parteien tatsäch- lich anzuhören 118. Die Gerichtskommission muss die Vorbringen der Betroffenen entgegennehmen und prüfen sowie die rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweismittel abnehmen, es sei denn, diese Beweismittel beträfen eine nicht erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache Beweis zu erbringen 119. Ob die Kommission diesen Anforderungen nachge- kommen ist, muss sich anhand der Entscheidbegründung durch die Vereinigte Bundesversammlung nachprüfen lassen können 120.

bb) Akteneinsicht

Kiener/Kälin, S. 419. Vgl. dazu vorne Ziff. IV.3.b. BGE 124 II 132 E. 2b S. 137; JÖRG PAUL MÜLLER, S. 521. Zum Folgenden KIENER/KÄLIN, S. 420, m.w.H. auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung. KELLER, § 225 Rz. 35. Zum Akteneinsichtsrecht siehe unten Ziff. IV.6.b.bb. Vgl. für das Disziplinarverfahren im Allgemeinen HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 1207. Art. 17 Abs. 3 E-JKG (Bundesgesetz über die Justizkommission) lautete wie folgt: «Die Justizkommission gibt dem Richter oder der Richterin Gelegenheit sich zu äussern. Im Fall von Abs. 2 [Anhaltspunkte für schwere Verletzung von Amtspflichten, so dass Amtsenthebung in Frage kommt] legt sie die Stellungnahme ihrem Bericht [an die zuständige Kommission der Vereinigten Bundesversammlung] bei.» Vgl. statt anderer JÖRG PAUL MÜLLER, S. 523. Vgl. dazu hinten Ziff. 4.

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Der Anspruch auf Akteneinsicht dient der Kenntnis der behördlichen Entscheidgrundlagen und bildet eine weitere Voraussetzung für eine wirksame Wahrnehmung des aus dem Gehörsanspruch fliessen- den Äusserungsrechts 121. Einsichtsberechtigt sind die Parteien eines hängigen Justizverfahrens; ein spezielles Einsichtsinteresse brauchen sie nicht darzutun 122.

Der Anspruch auf Akteneinsicht bezieht sich auf jede schriftliche oder elektronische Aufzeichnung, die Grundlage des angestrebten Entscheids sein kann 123, das heisst geeignet ist, der Gerichtskommission als Entscheidgrundlage zu dienen. Dazu können auch sogenannte «interne Akten» zählen, etwa die Akten eines Vorverfahrens (zum Beispiel Akten des Bundesgerichts, die in einem Verfahren nach Art. 7 und 8 AufRBGer erstellt worden sind), interne Abklärungen oder (interne) Gutachten sowie Kommis- sionsprotokolle 124. Eine Unterscheidung zwischen beweismässigen Entscheidgrundlagen und Akten, welche allein der internen Meinungsbildung dienen oder dienten, ist mit Blick auf das Akteneinsichts- recht also unzulässig 125. Die Ausübung des Akteneinsichtsrechts setzt voraus, dass sämtliche im Rahmen des Verfahrens vorgenommenen Erhebungen aktenkundig gemacht werden; der Gehörsan- spruch vermittelt demnach auch einen Anspruch auf Aktenvollständigkeit. Die Gerichtskommission ist verpflichtet, alle entscheidrelevanten Vorgänge aktenmässig festzuhalten 126.

Der Anspruch auf Akteneinsicht umfasst das Recht, das Dossier am Sitz der Gerichtskommission einzusehen, sich Notizen zu machen oder selber Kopien anzufertigen 127. Hingegen ist die Gerichts- kommission nicht verpflichtet, Akten mitzugeben oder zuzusenden.

Das Einsichtsrecht gilt der bundesgerichtlichen Praxis zufolge nicht absolut, sondern ist mit entgegen- stehenden öffentlichen oder privaten Geheimhaltungsinteressen abzuwägen 128. Die Geheimhaltung darf im Einzelfall nicht weiter gehen und nicht länger andauern, als zur Wahrung des schutzwürdigen Geheimhaltungsinteresses erforderlich ist. Soll ein geheim gehaltenes Aktenstück als Entscheidgrund- lage dienen, müssen die vom Entscheid Betroffenen über seine Existenz und seinen wesentlichen Inhalt informiert werden, und ihnen ist Gelegenheit zur Äusserung zu geben 129.

Einzelheiten des Akteneinsichtsrechts ergeben sich aus den Art. 26 ff. VwVG, welche auf das Verfahren vor der Gerichtskommission zwar nicht direkt, aber doch analog anwendbar sind, da sie gemäss Bundesgericht die aus Art. 4 aBV bzw. aus Art. 29 Abs. 2 BV entwickelten Grundsätze konkretisieren 130.

cc) Anspruch auf Entscheidbegründung Die Begründung behördlicher Entscheide stellt sicher, «que le justiciable puisse les comprendre» 131: Wer staatliche Anordnungen befolgen muss, soll wissen warum. Das Bundesgericht leitet deshalb aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) in ständiger Rechtsprechung den Anspruch auf Begründung eines Rechtsanwendungsaktes ab 132. Im Amtsenthebungsverfahren haben die betrof- fenen Richterinnen oder Richter damit Anspruch darauf, dass die Vereinigte Bundesversammlung als verfügende Behörde ihren Entscheid begründet. Dass dagegen kein Rechtsmittel gegeben ist, ändert an der Begründungspflicht nichts.

Auch die Gerichtskommission hat ihren Antrag an die Vereinigte Bundesversammlung zu begründen. Die Begründung umfasst eine Darstellung des Sachverhalts und der Erwägungen, welche die Ge- richtskommission zur Antragstellung bewogen haben 133. Anhand dieser Begründung lässt sich nach- vollziehen, ob die Gerichtskommission die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten tatsächlich gehört,

JÖRG PAUL MÜLLER, S. 525; KELLER, § 225 Rz. 36. Kiener/Kälin, S. 423. Jörg Paul Müller, S. 528. Vgl. dazu auch Art. 7 ParlVV. Vgl. zum Ganzen JÖRG PAUL MÜLLER, S. 529 f. Kiener/Kälin, S. 423. BGE 126 I 7 E. 2b S. 10; KIENER/KÄLIN, S. 424; JÖRG PAUL MÜLLER, S. 532. BGE 130 III 42 E. 3.2.1 S. 44; 129 I 249 E. 3 S. 253. BGE 115 V 297 E. 2g/bb S. 304; KIENER/KÄLIN, S. 424 f. Vgl. vorne Ziff. IV.6.b. Siehe auch BELLWALD, S. 123 und S. 124. Kiener/Kälin, S. 425. Vgl. auch BELLWALD, S. 130.

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sorgfältig und ernsthaft geprüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt hat 134. Eine weniger ein- lässliche Begründung ist erforderlich, wenn den Anträgen des Betroffenen Folge geleistet wird, bei- spielsweise bei der Einstellung des Verfahrens.

Der verfassungsrechtlichen Begründungspflicht wird nach der Praxis Genüge getan, wenn sich die Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Argumente beschränkt. Wichtig ist, dass sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheides Rechenschaft ablegen und ihn – sofern eine Anfech- tungsmöglichkeit vorgesehen ist – in voller Kenntnis der Sache anfechten kann 135. Dabei bestehen umso höhere Anforderungen an die Begründungsdichte, je grösser der Ermessensspielraum und je komplexer die Sach- und Rechtslage ist 136. Im Amtsenthebungsverfahren kommt dem Antrag der Ge- richtskommission an die Vereinigte Bundesversammlung erhebliche Tragweite zu. Zwar verfügt die Vereinigte Bundesversammlung beim Entscheid über die Amtsenthebung über einen gewissen Er- messenspielraum 137, mit Bezug auf den rechtserheblichen Sachverhalt ist sie faktisch aber an die Feststellungen der Gerichtskommission gebunden 138. Der Abberufungsantrag der Gerichtskommission sollte deshalb einlässlich und differenziert begründet werden.

dd) Anspruch auf Vertretung und Verbeiständung (Art. 29 Abs. 2 BV) Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) fliesst das Recht, sich in einem Verfah- ren auf eigene Kosten vertreten oder beraten zu lassen 139. Im Amtsenthebungsverfahren ist der be- troffene Richter oder die betroffene Richterin demnach von Verfassung wegen berechtigt, einen selbst finanzierten Vertreter oder Beistand beizuziehen 140. Im Interesse der Transparenz weist die Gerichts- kommission die betroffene Richterin ausdrücklich auf das Recht zur Vertretung und Verbeiständung hin.

c. Unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV), Rückerstattung der Kos- ten

Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege stellt eine prozessrechtliche Konkretisierung des allge- meinen Gleichheitssatzes (Art. 8 Abs. 1 BV) dar und ist zugleich Ausdruck der Verfahrensfairness (Art. 29 Abs. 1 BV): Niemand soll vom Zugang zur Rechtspflege und von der effektiven Wahrung seiner Rechte ausgeschlossen bleiben, nur weil die notwendigen finanziellen Mittel fehlen 141.

Das Recht auf unentgeltliche Rechtspflege besteht in allen streitigen und nicht streitigen staatlichen Rechtsanwendungsverfahren, das heisst im Zivilprozess ebenso wie in Strafverfahren und in öffent- lich-rechtlichen Verfahren unter Einschluss der nicht streitigen Verfahren auf Erlass einer Verfü- gung 142. Dieser Anspruch ist folglich auch für das Amtsenthebungsverfahren zu bejahen.

Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege (Art. 29 Abs. 3 BV) umfasst einerseits den Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung (S. 1), andererseits den Anspruch auf unentgeltliche Verbeistän- dung (S. 2): Der Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung ist im Amtsenthebungsverfahren ohne praktische Bedeutung: In diesem Verfahren können aufgrund des Legalitätsprinzips im Abgaberecht (Art. 127

Vgl. BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236. BGE 117 Ib 64 E. 4 S. 86. Kiener/Kälin, S. 426. Vgl. die Kann-Vorschrift in Art. 10 SGG bzw. Art. 10 VGG. Bei Einreichung eines Beratungsgegenstandes an die Vereinigte Bundesversammlung wird gemäss Art. 23 Abs. 2 GRN bloss die formale Rechtsmässigkeit geprüft, nicht jedoch der Antragsinhalt. Indem die Herr- schaft über die inhaltliche Ausgestaltung des Antrags wie über den Beratungsgegenstand bei der Antrags- stellerin oder beim Antragssteller liegt, gilt beim Antragsrecht die Parteimaxime. Beachte dazu VON WYSS, S.

151. KELLER, § 225 Rz. 43; GRISEL, S. 201 Rz. 454; KIENER/KÄLIN, S. 426. Vgl. auch Art. 11 VwVG sowie Art. 168 Abs. 4 ParlG (betr. Recht auf Beizug eines Anwalts in Verfahren der PUK); BELLWALD, S. 120. Vgl. BGE 119 Ia 134 E. 4 S. 135; KIENER/KÄLIN, S. 429. Vgl. BGE 130 I 180 E. 2.2 S. 182 betr. Vormundschaftsverfahren; BGE 128 I 225 betr. Massnahmevollzug; KIENER/KÄLIN, S. 430.

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Abs. 1 BV) 143 – wie in jedem anderen Rechtsanwendungsverfahren – nur dann Verfahrenkosten auf- erlegt werden, wenn dafür eine gesetzliche Grundlage besteht. Da sich jedoch für das Amtsenthe- bungsverfahren eine solche nicht finden lässt, ist von Kostenlosigkeit des Verfahrens auszugehen.

Auch für die Bevorschussung von Anwaltskosten im Amtsenthebungsverfahren fehlt eine (direkt an- wendbare) einfachgesetzliche Grundlage. Allerdings ergibt sich aus analoger Anwendung von Art. 65 Abs. 1 und 2 VwVG sowie unmittelbar aus der Verfassung ein Anspruch auf unentgeltliche Ver- beiständung, vorausgesetzt, die gesuchstellende Person ist bedürftig und das von ihr gestellte Rechtsbegehren nicht aussichtslos. Die unentgeltliche Verbeiständung muss überdies sachlich not- wendig sein, die Rechtssache also eine gewisse Komplexität aufweisen 144. Erforderlich ist sodann ein entsprechendes Gesuch der bedürftigen Partei 145. Sind diese Voraussetzungen gegeben, ist die Ge- richtskommission zur Bevorschussung der Anwaltskosten verpflichtet. Im Amtsenthebungsverfahren wird es allerdings regelmässig an der sachlichen Notwendigkeit einer Verbeiständung fehlen, sind die Betroffenen doch Richterinnen und Richter.

Die Verfassung garantiert nur ein Recht auf vorläufige Befreiung von den Kosten der eigenen Rechtsvertretung. Sobald die bedürftige Partei zu genügendem Einkommen oder Vermögen kommt, besteht ein staatlicher Rückfor- derungsanspruch .

Eine andere Frage ist, ob die Betroffenen Anspruch auf Entschädigung für Anwaltskosten haben, wenn das Verfahren ohne Amtsenthebung endet (Einstellungsbeschluss der Kommission, Unterliegen des Antrags auf Amtsenthebung in der Vereinigten Bundesversammlung). Eine gesetzliche Grundla- ge, die ein Recht auf eine Parteientschädigung vermittelt, ist nicht ersichtlich 147. Auch von Verfassung wegen besteht im Amtsenthebungsverfahren – der Sache nach ein Verwaltungsverfahren – kein An- spruch auf Parteientschädigung 148. Einen Vorbehalt macht die bundesgerichtliche Rechtsprechung für den Fall, dass die Ablehnung einer Parteientschädigung in stossender Weise dem Gerechtigkeitsemp- finden (Art. 4 aBV, 9 BV) zuwiderlaufen würde 149.

7. Abschluss des Verfahrens vor der Kommission

Ist ein Amtsenthebungsverfahren einmal förmlich eröffnet, kann es nach zwei Richtungen hin abge- schlossen werden: Entweder durch einen Einstellungsbeschluss, oder aber durch einen Antrag auf Amtsenthebung an die Vereinigte Bundesversammlung.

Die Gerichtskommission entscheidet selbständig darüber, welche Folge sie dem Verfahren geben will. Dass der Antrag auf Amtsenthebung der Vereinigten Bundesversammlung unterbreitet werden muss, ergibt sich aus deren Zuständigkeit zur Abberufung (vgl. Art. 40 ParlG). Ein allfälliger Einstellungsbe- schluss erfolgt demgegenüber ohne Mitwirkung der Vereinigten Bundesversammlung (Art. 40 ParlG e contrario). Insbesondere kann die Vereinigte Bundesversammlung die Gerichtskommission nicht zur Einstellung des Verfahrens zwingen.

Beim Entscheid über den Abschluss des Verfahrens wird der Ermessensspielraum der Gerichtskom- mission in verschiedener Hinsicht eingeschränkt.

− Mit Blick auf die richterliche Unabhängigkeit (Art. 191c BV, Art. 30 BV), auf die Persönlich- keitsrechte der Betroffenen (Art. 13 Abs. 1 BV) und nicht zuletzt auf das Willkürverbot (Art. 9 BV) ist die Einstellung des Verfahrens zu beschliessen, wenn keine Anzeichen für die Erfül- lung des Tatbestandes gegeben sind, namentlich keine vorsätzliche oder grob fahrlässige, schwere Verletzung von Amtspflichten vorliegt. Einstellungsgründe sind demnach zunächst

Dazu statt vieler HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz. 2693 ff. Jörg Paul Müller, S. 549. Kiener/Kälin, S. 430. BGE 122 I 322 E. 2c S. 324. Siehe KIENER/KÄLIN, S. 430; JÖRG PAUL MÜLLER, S. 545; KELLER, § 225 Rz.

47. Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Am- tes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen. Für das Verwaltungsverfahren vgl. BGE 104 Ia 9 E. 1 S. 11 ff.; bestätigt in BGE 117 V 401 E. II/1b S. 403 f. Siehe auch KIENER/KÄLIN, S. 427. BGE 104 Ia 9 E. 1 S. 11; bestätigt in BGE 117 V 401 E. II/1b S. 403.

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der fehlende Nachweis eines schweren Disziplinarfehlers im Sinn von Art. 10 VGG bzw. SGG; eine Einstellung muss zudem erfolgen, wenn der betroffene Richter bzw. die betroffene Rich- terin freiwillig aus dem Richteramt ausscheidet. Ein weiterer Einstellungsgrund wäre der Tod des Betroffenen während des hängigen Verfahrens 150.

− Auf der anderen Seite ist auch der Entscheid über die Antragsstellung an die Vereinigte Bun- desversammlung verfassungsrechtlich eingebunden. Ist der Tatbestand der Bestimmungen über die Amtsenthebung erfüllt, muss die Gerichtskommission die Angelegenheit an die Ver- einigte Bundesversammlung überweisen. Die Mitwirkung eines Richters oder einer Richterin, denen die elementaren Voraussetzungen für das Richteramt abgehen, stellt das Ansehen und die Unabhängigkeit der Justiz in Frage 151. Zur Sicherung dieses rechtsstaatlichen Kernanlie- gens ist auch die Gerichtskommission verpflichtet.

Der Beschluss der Gerichtskommission ist endgültig: Weder der Einstellungsbeschluss noch der An- trag an die Vereinigte Bundesversammlung unterliegen der Anfechtbarkeit 152.

8. Kommunikation

a) Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) und das Prinzip der Verfahrensfairness (Art. 29 Abs. 1 BV) verlangen, dass der Beschluss der Gerichtskommission (Einstellung oder aber Antragstel- lung zur Abberufung an die Vereinigte Bundesversammlung) den Betroffenen umgehend mitgeteilt wird 153.

b) Der Antrag auf Amtsenthebung an die Vereinigte Bundesversammlung erfolgt in den durch das Parlamentsrecht vorgeschriebenen Formen (Art. 71 ff. ParlG) 154. Der Einstellungsbeschluss muss demgegenüber der Vereinigten Bundesversammlung nicht kommuniziert werden. Nicht zuletzt auch aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes (Art. 13 Abs. 1 BV) entscheidet die Gerichtskommission selbständig darüber, ob und wann sie dem Rat über die Kommissionsarbeit Bericht erstatten will und in welcher Form dies geschieht.

c) Die weitere Öffentlichkeit wird nach Massgabe von Art. 48 ParlG über die Ergebnisse der Kommis- sionsberatungen informiert. Die Art und Weise der Information bleibt der Kommission überlassen 155. Die Persönlichkeitsrechte der Betroffenen (Art. 13 Abs. 1 BV) sind zu achten und zu schützen.

V. Folgerungen Amtsenthebungsverfahren von Richterinnen und Richtern greifen erheblich in die Rechtsstellung der Betroffenen ein, und die Thematik des Verfahrens rührt an zentrale Werte des Rechtsstaats. Obwohl ausdrücklich kein politisches, sondern ein justizförmiges Verfahren, wird es durch eine ihrem Zuschnitt nach politische Behörde durchgeführt, gegen deren Entscheid überdies kein innerstaatliches Rechts- mittel zur Verfügung steht. Gleichzeitig ist das Verfahren rechtlich nur punktuell normiert; mit Ausnah- me der für die Sachverhaltserstellung relevanten Informationsrechte der Gerichtskommission muss für die meisten Verfahrensfragen auf die Mindeststandards der Bundesverfassung zurückgegriffen wer- den.

Im rechtlich nicht oder nur unvollständig normierten Bereich ist das Verfahren im Sinn einer allgemei- nen Leitlinie an den Kernanliegen der Verfahrensfairness und generell an der richterlichen Unabhän- gigkeit, namentlich an der Wahrung von Ansehen und Unabhängigkeit der Justiz auszurichten. Die rechtsgleiche Behandlung gleich gelagerter Fälle (Rechtsgleichheit) und das Gebot der Vorhersehbar- keit und Berechenbarkeit staatlichen Handelns (Rechtssicherheit) lassen es in diesem rechtsstaatlich heiklen Bereich angezeigt erscheinen, die grundsätzlichen, im parlamentarischen Verwaltungsverfah-

Vgl. BELLWALD, S. 125 f. Vgl. dazu vorne Ziff. IV.1. Vgl. auch BELLWALD, S. 126. Vgl. auch BELLWALD, S. 126 f. Ebenfalls zu beachten sind Art. 21 ff. GRN i.V.m. Art. 41 Abs. 1 ParlG; vgl. dazu VON WYSS, S. 90 f. Vgl. Bericht SPK N zur Parlamentarischen Initiative Parlamentsgesetz, BBl 2001 3552.

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ren (Verfahren auf Erlass einer Verfügung) geltenden Regeln generell-abstrakt (zumindest in einem Reglement) festzuhalten.

Dies entspricht im Übrigen auch einer Empfehlung des Ministerkomitees des Europarates 156. Dem- nach soll die Entlassung von Richtern und Richterinnen nur nach Massgabe von gesetzlich geregelten Verfahren zulässig sein: Grundsatz VI Ziff. 3 der Empfehlung bestimmt ausdrücklich, dass das Gesetz geeignete Verfahren vorsehen sollte, damit die betroffenen Richterinnen und Richter zumindest in den Genuss aller von der Konvention vorgesehenen Garantien eines fairen Verfahrens gelangen.

Recommendation No. R [94] 12 of the Committee of Ministers to Member States on independence, efficiency and role of judges, adopted by the Committee of Ministers on 13 October 1994 at the 516th meeting of the Ministers' Deputies; vgl. im Übrigen auch MRA General Comment No. 32 Ziff. 19.

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Anhang VI. Erlasse

1. Bundesrecht

AufRBGer Reglement des Bundesgerichts betreffend die Aufsicht über das Bundesstrafge- richt und das Bundesverwaltungsgericht, Aufsichtsreglement des Bundesgerichts, vom 11. September 2006, SR 173.110.132. BGG Bundesgesetz über das Bundesgericht, Bundesgerichtsgesetz, vom 17. Juni 2005, SR 173.110. BGÖ Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, Öffentlichkeitsge- setz, 17. Dezember 2004, SR 152.3.

BPG Bundespersonalgesetz, vom 24. März 2000, SR 172.220.1. BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, vom 18. Dezember 1998, SR 101.

DSG Bundesgesetz über den Datenschutz, Datenschutzgesetz, vom 19. Juni 1992, SR 235.1. GRN Geschäftsreglement des Nationalrates, vom 3. Oktober 2003, SR. 171.13. ParlG Bundesgesetz über die Bundesversammlung, Parlamentsgesetz, vom 13. Dezem- ber 2002, SR 171.10. ParlVV Verordnung der Bundesversammlung zum Parlamentsgesetz und über die Parla- mentsverwaltung, Parlamentverwaltungsverordnung, vom 3. Oktober 2003, SR 171.115. RichterV Verordnung der Bundesversammlung über das Arbeitsverhältnis und die Besol- dung der Richter und Richterinnen des Bundesstrafgerichts, Richterverordnung, vom 13. Dezember 2002, SR 173.711.2. SGG Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht, Strafgerichtsgesetz, vom 4. Oktober 2002, SR 173.71. VGG Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht, Verwaltungsgerichtsgesetz, vom 17. Juni 2005, SR 173.32. VStrR Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht, vom 22. März 1974, SR 313.0. VwVG Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, vom 20. Dezember 1968, , SR 172.021.

2. Kantonales Recht

DG-SG Gesetz über die disziplinarische Verantwortlichkeit der Behördemitglieder, Beam- ten und öffentlichen Angestellten des Kantons St. Gallen, Disziplinargesetz, vom 28. März 1974, sGS 161.3.

PG-BE Personalgesetz des Kantons Bern, vom 16. September 2004, BSG 153.01.

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PG-BL Gesetz über die Arbeitsverhältnisse der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kan- tons Basel-Landschaft, Personalgesetz, vom 25 September 1997, SGS 150.

VRPG-BE Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Verwaltungsrechts- pflegegesetz, vom 23. Mai 1989, BSG 155.2.

3. Internationales Recht

EMRK Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. Novem- ber 1950, in Kraft getreten für die Schweiz am 28. November 1974, SR 0.101.

UNO-Pakt II Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte, vom 16. Dezember 1966, in Kraft getreten für die Schweiz am 18. September 1992, SR 0.103.2.

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VII. Materialien Zur BV: Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, Sonderdruck Bern 1996 (Bot- schaft Bundesverfassung).

Zum BGÖ: Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963.

Zum BPG: Botschaft zum Bundespersonalgesetz vom 14. Dezember 1998, BBl 1999 1597.

Zum ParlG: Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates zur Parlamentarischen Initiative betref- fend Parlamentsgesetz vom 1. März 2001, BBl 2001 3467. Entwurf des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung, vom 1. März 2001, BBl 2001 3621. Stellungsnahme des Bundesrates zum Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates zur Parlamentarische Initiative betreffend Parlamentsgesetz vom 22. August 2001, BBl 2001 5428.

Zu SGG und VGG: Stellungnahme des Bundesgerichts zur Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege und zu den Entwürfen des Bundesgerichtsgesetzes, des Strafgerichtsgesetzes und des Verwaltungsgerichts- gesetztes vom 23.Februar 2001, BBl 2001 5890. Botschaft des Bundesrates zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4202. Entwurf des Bundesgesetzes über das Bundesstrafgericht vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4517. Entwurf des Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 28. Februar 2001, BBl 2001 4480. Mündliche Beratungen der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates bezüglich des Bundesge- setzes über das Bundesstrafgericht, vom 6. September 2001. Zusatzbericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates zum Entwurf für ein Bundesgesetz über die Justizkommission im Rahmen der Totalrevision der Bundesrechtspflege, vom 16. November 2001, BBl 2002 1182. Entwurf des Bundesgesetz über die Justizkommission, vom 16. November 2001, BBl 2002 1199. Ratsprotokoll des Ständerates der achten Sitzung der Wintersession 2001 zur Totalrevision der Bun- desrechtspflege, vom 6. Dezember 2001, AB S 2001 904. Ratsprotokoll des Ständerates der zehnten Sitzung der Frühjahressession 2002 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, vom 19. März 2002, AB S 2002 196. Zusatzbericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates zum Entwurf für eine Verordnung der Bundesversammlung über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung der Richter und Richterinnen des Bundesstrafgerichts vom 23. Mai 2002, BBl 2002 5903. Ratsprotokoll des Ständerates der fünften Sitzung der Wintersession 2002 zur Totalrevision der Bun- desrechtspflege, vom 2. Dezember 2002, AB S 2002 1062.

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Zur VPP: Parlamentarische Initiative. Verordnung der Bundesversammlung zum Parlamentsgesetz und über die Parlamentsverwaltung (VPP), Bericht des Büros des Ständerates, vom 16. Mai 2003, BBl 2003 5051.

Zu UNO-Pakt II (Art. 14): General Comment No 32, Article 14: Right to equality before courts and tribunals and to fair trial, 2007.

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