Verwaltungsbehörden 29.09.1999 JAAC 64.122

1. Gemäss Art. 46 der Allgemeinen Medizinalprüfungsverordnung vom 19. November 1980 (AMV, SR 811.112.1) kann der Kandidat oder die Kandidatin gegen Verfügungen des Ortspräsidenten und der Prüfungskommission beim LA Beschwerde einreichen und gegen Verfügungen und Beschwerdeentscheide des LA innert 30 Tagen beim EDI. Die allgemeinen Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 127.021) finden Anwendung. Die Beschwerdeinstanz stellt den Sachverhalt von Amtes wegen fest, prüft, ob die formellen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und wendet das massgebende Recht an (Art. 7 in Verbindung mit Art. 12 VwVG). Im vorliegenden Fall hatte das EDI die Frage zu prüfen, ob die Eingabe des Beschwerdeführers rechtzeitig erfolgt ist. Da der letzte Tag der gesetzlichen Frist (unter Berücksichtigung des Fristenstillstandes) auf das Wochenende fiel, endete die Frist gemäss Art. 20 Abs. 3 VwVG am nächsten Werktag, also am 2. Februar 1998. Der Beschwerdeführer hatte geltend gemacht, seine Eingabe sei erst am 3. Februar 1998 abgeschickt worden, weil der 2. Februar 1998 im Fürstentum Liechtenstein ein Feiertag war. Zur Anwendung kommt im vorliegenden Fall das Europäische Übereinkommen über die Berechnung von Fristen vom 16. Mai 1972 (SR 0.221.122.3), dem neben dem Fürstentum Liechtenstein auch die Schweiz beigetreten ist. Gemäss Botschaft zum Übereinkommen (BBl 1979 II 109 ff.) hat jede Vertragspartei anzugeben, welche Tage in ihrem Hoheitsgebiet oder in einem Teil desselben gesetzliche Feiertage sind oder wie solche behandelt werden. In einem (nicht publizierten) Verzeichnis, welches für die Schweiz am 28. April 1983 in Kraft getreten ist, sind sämtliche Tage aufgeführt, welche in der Schweiz wie gesetzliche Feiertage behandelt werden. Gleichzeitig wird festgehalten, dass diese für das ganze Gebiet des betreffenden Kantons Geltung haben. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass ferner Art. 3 des Bundesratsbeschlusses vom 28. Januar 1944 über die Zulassung liechtensteinischer Bürger zu den eidgenössischen Medizinalprüfungen (SR 811.112.15) anwendbar ist, wonach die Durchführung der Prüfungen «für die liechtensteinischen Kandidaten in gleicher Weise wie für die Schweizerbürger» zu geschehen habe, ist im vorliegenden Fall Art. 20 Abs. 3 VwVG analog anzuwenden. Danach endigt eine Frist, sofern der letzte Tag auf einen Samstag, einen

Sonntag oder einen am Wohnsitz oder Sitz der Partei oder ihres Vertreters vom kantonalen Recht anerkannten Feiertag fällt, am nächsten Werktag. Da Feiertage im Fürstentum Liechtenstein gleich zu behandeln sind wie kantonale Feiertage, ist die Eingabe rechtzeitig erfolgt. Zu bemerken ist jedoch, dass diese Regelung als Spezialregelung für das Fürstentum Liechtenstein zu betrachten ist, ohne präjudizielle Wirkung für andere Staaten des obenerwähnten Übereinkommens. Da die Beschwerde auch den übrigen Prozessvoraussetzungen genügt, ist auf sie einzutreten.

2. Auch wenn das EDI zu einer weitergehenden Prüfung befugt wäre, so auferlegt es sich gemäss konstanter Praxis bei der Beurteilung von Beschwerden gegen die Bewertung von Prüfungsleistungen (Medizinal- und Maturitätsprüfungen) eine gewisse Zurückhaltung, indem es nicht ohne Not von der Auffassung der Experten und Examinatoren in Fragen abweicht, die naturgemäss seitens der Verwaltungsjustizbehörden schwer überprüfbar sind (vgl. VPB 45.43, BGE 121 I 225 und BGE 106 Ia 1, wonach eine kantonale Rechtsmittelbehörde, die nach der gesetzlichen Ordnung freie Überprüfungsbefugnis hat, ihre Kognition ohne Verstoss gegen Art. 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (BV, BS 1 3) auf das Vorliegen von Willkür beschränken kann, wenn sie über die Bewertung von Examensleistungen zu entscheiden hat). Wenn die Notengebung angefochten ist, wird ein Entscheid der Vorinstanz praxisgemäss nur dann aufgehoben, wenn das Ergebnis materiell nicht als vertretbar erscheint, sei es, weil die Experten in der Beurteilung zu hohe Anforderungen gestellt haben, oder - ohne übertriebene Anforderungen zu stellen - die Arbeit der Kandidatin oder des Kandidaten offensichtlich unterschätzt haben (vgl. VPB 58.47, VPB 56.16, VPB 50.45, VPB 45.43). Diese Zurückhaltung rechtfertigt sich allerdings nur bei der eigentlichen Bewertung von Prüfungsleistungen. Soweit dagegen die Auslegung und Anwendung von Rechtsvorschriften streitig ist oder Verfahrensfehler gerügt werden, muss die Beschwerdeinstanz die erhobenen Rügen mit voller Kognition prüfen, andernfalls begeht sie eine formelle Rechtsverweigerung (BGE 106 Ia 2, E. 3c; VPB 56.16). Nach geltender Praxis beziehen sich alle jene Rügen auf Verfahrensfragen, die den äusseren Ablauf des Examens oder das Bewertungsverfahren betreffen. In bezug auf den Verfahrensausgang ist festzuhalten, dass die angefochtene Notengebung von der Beschwerdeinstanz nicht durch eine neue ersetzt werden kann, so dass im Falle der Gutheissung einer Beschwerde in jedem Fall die Prüfung zu wiederholen ist (VPB 42.65, VPB 42.98, VPB 41.101, VPB 43.100).

3. Der Beschwerdeführer beantragt in seiner Beschwerde an das EDI insbesondere, es sei ihm uneingeschränkte Einsicht in seine Prüfungsunterlagen zu gewähren, und zudem seien ihm diese in Kopie herauszugeben. Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs wird als Teilgehalt des Verbots der formellen Rechtsverweigerung aus Art. 4 Abs. 1 BV abgeleitet. Zum rechtlichen Gehör zählen folgende Teilgehalte:

• Der Anspruch auf vorgängige Orientierung, wozu auch das Akteneinsichtsrecht gehört;

• das Recht, bei der Sachverhaltsabklärung mitzuwirken und insbesondere Beweisanträge zu stellen;

• das Recht, sich zu allen rechtserheblichen Punkten vor dem Entscheid zu äussern;

• der Anspruch auf Prüfung aller vorgebrachten rechtserheblichen Anträge und Stellungnahmen durch die entscheidende Instanz;

• das Recht auf Begründung des Entscheids, insbesondere im Hinblick auf die entscheidrelevanten Parteivorbringen. Nach der Rechtsprechung kann der Mangel der Gehörsverweigerung «geheilt» und die Verletzung des rechtlichen Gehörs im Beschwerdeverfahren behoben werden, indem die unterlassene Anhörung, Akteneinsicht oder Begründung nachgeholt wird. Sie ist nach der Praxis des Bundesgerichts dann zulässig, wenn die Beschwerdeinstanz mit der gleichen Überprüfungsbefugnis wie die vorhergehende Instanz ausgestattet ist, wenn die Partei umfassende Kenntnis von den wesentlichen Tatsachen erhält und wenn sich die Partei umfassend dazu äussern und ihren Rechtsstandpunkt darlegen kann (BGE 122 II 285; Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, N. 129 ff.; Ulrich Häfelin / Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 1328 f.). Gemäss Art. 26 Abs. 1 VwVG hat eine Partei Anspruch darauf, in ihrer Sache folgende Akten am Sitze der verfügenden Behörde einzusehen: a. Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden; b. alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke; c. Niederschriften eröffneter Verfügungen. Nach Art. 27 f. VwVG darf die Einsicht verweigert werden, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen die Geheimhaltung bestimmter Akten erfordern. Dem Interesse an der Akteneinsicht kann also ein Geheimhaltungsinteresse des Staates oder anderer Personen entgegenstehen, was eine entsprechende Güterabwägung erforderlich macht. Nach der Praxis des Bundesgerichts bedeutet der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht, dass einem Prüfungskandidaten vor Erlass eines negativen Examensentscheides die Möglichkeit gegeben wird, sich zu seinen

Prüfungsleistungen zu äussern oder die Akten einzusehen. Vielmehr kann die Einsicht in die Akten dem Kandidaten nur dazu dienen, nachträglich die Beurteilung seiner Prüfungsarbeit nachzuvollziehen und allenfalls ein Rechtsmittel gegen den Prüfungsentscheid zu begründen. Das Bundesgericht kommt daher zum Schluss, dass der Kandidat (in casu im Anschluss an eine Anwaltsprüfung) einen Anspruch auf Einsicht in seine eigenen Prüfungsunterlagen, nicht aber in diejenigen der übrigen Kandidaten hat, solange keine konkreten Anhalts- oder Verdachtspunkte vorgebracht werden, die auf eine rechtsungleiche Behandlung schliessen lassen (vgl. BGE 121 I 225 ff). Der Bundesrat, der für die letztinstanzliche Behandlung von Beschwerden in Sachen Eidgenössische Medizinalprüfungen zuständig ist, hält zudem fest, dass das Akteneinsichtsrecht eines Kandidaten nicht absolut, sondern durch das überwiegende öffentliche oder private Interesse an der Geheimhaltung gewisser Dokumente beschränkt ist (VPB 51.32). Ein Entscheid über die Gewährung der Akteneinsicht verlangt gemäss Lehre und Praxis eine sorgfältige und umfassende Berücksichtigung der im Spiele stehenden Interessen im Einzelfall. Den Anspruch auf Akteneinsicht ausschliessende Interessen sind zum Beispiel solche der inneren und äusseren Sicherheit der Eidgenossenschaft (vgl. Art. 27 Abs. 1 Bst. a VwVG), wobei solche Interessen im Zusammenhang mit den Eidgenössischen Medizinalprüfungen wohl kaum eine Rolle spielen können. Den Ausführungen des LA zufolge wurde im Bereich der Medizinalprüfungen grundsätzlich keine Einsicht in die Unterlagen der schriftlichen Prüfungen gewährt. Gemäss Art. 4 der Verordnung vom 30. Juni 1983 über Einzelheiten des Verfahrens bei den eidgenössischen Medizinalprüfungen (SR 811.112.18) werden die schriftlichen Prüfungen nach dem Wahlantwortverfahren (kurz: MC) oder dem Kurzfragen-Kurzantworten-Verfahren (kurz: Essay) durchgeführt, wobei die beiden Verfahren kombiniert werden können. In Art. 8 Abs. 5 der Verordnung wird zudem festgehalten, dass Unterschiede im Schwierigkeitsgrad der Prüfungen von zeitlich auseinanderliegenden Sessionen bei der Bewertung ausgeglichen werden: «Als Grundlage hierzu dienen die erneut verwendeten Fragen aus früheren Prüfungen» (Art. 8 Abs. 5 in fine). Bei den MC-Prüfungen wird die Schwierigkeit einer aktuellen Prüfung in

Relation zu Prüfungen früherer Sessionen mittels eines mathematischen Verfahrens anhand wiederverwendeter Fragen berechnet. Dieses Vorgehen erlaubt es, die Leistungsanforderungen für die verschiedenen Noten von Session zu Session konstant zu halten. Dieses Verankerungsverfahren funktioniert indes nur, wenn die Schwierigkeit der wiederverwendeten Fragen konstant bleibt. Dies kann nur gewährt werden, wenn alle Prüfungsfragen geheim bleiben, da sie potentielle Ankerfragen für spätere Prüfungen sind. Auch bei den Essay-Fragen und ihren Bewertungskriterien würde ein allgemeines Aufheben der Geheimhaltung der Fragen die auf diesem Weg erreichte Schwierigkeitskonstanz gefährden. Als Konsequenz müsste das statische Benotungsprinzip, das bislang eine rechtsgleiche Benotung der Kandidatinnen und Kandidaten verschiedener Sessionen gewährte, aufgegeben und die Notengrenzen willkürlich angehoben werden.

Seitens des Beschwerdeführers wird hingegen geltend gemacht, um allfällige Mängel im Prüfungsverfahren - wie etwa in den Fragestellungen der Experten - beweisen zu können, sei es unumgänglich, Einsicht in die betreffenden Fragebögen zu haben, ansonsten sich eine Beweisführung als völlig unmöglich erweise. Im vorliegenden Fall kommt das EDI nach einer Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen zum Schluss, dass das Interesse an einer Geheimhaltung der Prüfungsfragen als höherrangig einzustufen ist. Das Verhältnismässigkeitsprinzip gebietet es jedoch, einen Grundrechtseingriff den Verhältnissen anzupassen. Das bedeutet, dass eine Massnahme erstens geeignet sein muss, um den angestrebten Erfolg überhaupt zu erzielen. Zweitens darf die entsprechende Massnahme nicht weiter gehen als notwendig, was bedeutet, dass sie dann unzulässig ist, wenn eine gleich geeignete, mildere Anordnung für den angestrebten Erfolg ausreicht. Drittens hat eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorzuliegen: das heisst, dass selbst eine geeignete und notwendige Massnahme unverhältnismässig sein kann, wenn der mit ihr verbundene Eingriff im Vergleich zur Bedeutung des angestrebten Ziels unangemessen schwer wiegt (vgl. Jörg Paul Müller, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 132 f.). Wie bereits dargelegt, würde eine vollständige Verwehrung der Einsicht in die eigenen Unterlagen gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs verstossen. Aus diesem Grund ist die Akteneinsicht der Betroffenen derart zu gestalten, dass einerseits dem Anliegen des Kandidaten bzw. der Kandidatin Rechnung getragen und anderseits an der Geheimhaltung der Prüfungsfragen festgehalten werden kann (zum Akteneinsichtsrecht im Verwaltungsverfahren vgl. auch VPB 48.34; Häfelin / Müller a.a.O., Rz. 1320 ff.). Bereits im Rahmen des Prüfungsverfahrens wurde dem Beschwerdeführer die Möglichkeit eingeräumt, beschränkte Einsicht (unter Aufsicht) in seine Originalprüfungsunterlagen zu nehmen, und im Anschluss daran die Beschwerdeschrift antragsgemäss zu ergänzen. Auf diese Möglichkeit hat der Beschwerdeführer verzichtet, wohl nicht zuletzt aufgrund der Tatsache, dass seit den fraglichen Prüfungen schon eine geraume Zeit verstrichen ist und ein Vergleich der Prüfungsfragen mit dem Vorlesungsstoff kaum mehr möglich war. Auch wenn durch die ursprüngliche Verweigerung der Akteneinsicht das

rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt worden war, konnte dieser Mangel im Rahmen des Instruktionsverfahrens insofern behoben werden als dem Beschwerdeführer die Möglichkeit der beschränkten Einsicht unter Aufsicht eingeräumt wurde. Es liegt auf der Hand, dass eine den rekurrierenden Studierenden gewährte Einsicht in ihre Prüfungsunterlagen diesen Studierenden im Hinblick auf eine Prüfungswiederholung einen Rechtsvorteil gegenüber anderen Studierenden schaffen würde. In diesem Sinne ist es zu rechtfertigen, den Betreffenden nicht die gesamten Prüfungsunterlagen herauszugeben, wie dies der Beschwerdeführer verlangt. Im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens wurde seitens des LA auf die in der Zwischenzeit geänderte Einsichtspraxis verwiesen und die Modalitäten einer allfälligen Einsicht in die Prüfungsunterlagen genannt. Demnach ist eine Einsichtnahme unter folgenden Voraussetzungen möglich:

• Die Einsichtnahme erfolgt in Anwesenheit des verantwortlichen Dozenten oder eines von ihm bezeichneten Vertreters und des Ortspräsidenten Humanmedizin des betroffenen Prüfungssitzes.

• Die Prüfungsunterlagen werden lediglich zur Einsichtnahme vorgelegt, sie werden nicht herausgegeben.

• Das Erstellen von Fotokopien, namentlich der Fragenhefte, und die handschriftliche Aufzeichnung ganzer Fragen sind nicht gestattet. Zulässig ist alleine die Erstellung handschriftlicher Notizen im Hinblick auf die Abfassung einer allfälligen Beschwerdeergänzung.

• Betreffend Organisation der Einsichtnahme hat sich eine Kandidatin oder ein Kandidat mit dem zuständigen Ortspräsidenten in Verbindung zu setzen.

• Der Ortspräsident hat zuhanden des Leitenden Ausschusses einen kurzen Bericht über die Einsichtnahme zu erstellen (Zeitpunkt, Verlauf).

• Der Beschwerdeführerin bzw. dem Beschwerdeführer ist eine Frist für die Einreichung einer allfälligen zusätzlichen Stellungnahme einzuräumen. Das EDI kommt zum Schluss, dass aufgrund der genannten Interessen an einer Geheimhaltung der Prüfungsfragen der betreffenden Person keine uneingeschränkte Einsicht in ihre Prüfungsunterlagen gewährt werden kann, dass aber eine vollständige Verweigerung der Einsicht gegen Art. 4 BV verstossen würde. Die oben dargelegte neue Praxis des LA ist indes verhältnismässig und trägt sowohl dem grundsätzlichen Interesse an einer Geheimhaltung der Fragen als auch dem Interesse des Prüfungskandidaten bzw. der Prüfungskandidatin gebührend Rechnung, so dass diese Einsichtsregelung als «Minimalgarantie» in dieser Form weiterzuführen ist.

4. Wie bereits ausgeführt, weicht die Beschwerdeinstanz bei der Beurteilung von Beschwerden gegen die Bewertung von Prüfungsleistungen nicht ohne Not von der Auffassung der Experten und Examinatoren ab, soweit es um Fragen geht, die naturgemäss seitens der Verwaltungsjustizbehörden schwer überprüfbar sind. Insbesondere was das Wahlantwortverfahren angeht, so werden die Kandidatinnen und Kandidaten klar instruiert, wie sie die Fragen zu beantworten und die Ant- worten anschliessend auf den Computerbogen zu übertragen haben. Es liegt auf der Hand, dass die Verantwortung für die korrekte Übertragung auf den Computerbogen bei der Kandidatin bzw. beim Kandidaten liegt. Im Übrigen besteht für das EDI kein Zweifel, dass die Auswertung der Antworten des Beschwerdeführers korrekt erfolgt ist, und die ungenügenden Noten demnach zu Recht gesetzt wurden. Die Behauptung, seine Eingaben bei der Vorinstanz seien nicht gebührend berücksichtig worden, ist zu wenig substanziiert, weshalb auf diese Rüge nicht weiter einzugehen ist.

5. Der Beschwerdeführer beantragt ferner, der LA sei anzuweisen, die Gründe für die lange Verfahrensverzögerung darzulegen. Es trifft wohl zu, dass das Verfahren der Vorinstanz - aus welchen Gründen auch immer - zu lange gedauert hat; dies vermag indes an den ungenügenden Leistungen des Beschwerdeführers nichts zu ändern. Auch das Verfahren vor dem EDI hat geraume Zeit in Anspruch genommen, was jedoch nicht zuletzt durch die Tatsache beeinflusst wurde, dass der Beschwerdeführer zwischenzeitlich an einem anderen Ort ein neues Studium aufgenommen hat.

6. Aus diesen Gründen ist die Beschwerde abzuweisen. (...).