Oberaufsicht über den Bau der Neat im Jahre 2005

Pfisterer Thomas · Mit-M · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Gesamthaft ist das Neat-Bauwerk gut unterwegs. Bei dieser Gelegenheit darf einmal allen Beteiligten gedankt werden. Gerade im Ausland erfährt die Schweiz für diese Leistung Bewunderung. Dennoch wird die Neat in der aktuellen politischen Diskussion als Paradebeispiel für viele Übel benutzt, die angeblich die Bundespolitik beherrschen: finanzpolitische Masslosigkeit, helvetischer Perfektionismus, europapolitische Spannungen usw. Die Neat wird verteufelt oder verherrlicht, wie es dem gegenwärtigen Blockschema der eidgenössischen Politik entspricht.

Kehren wir zurück zu einem sachlichen, konstruktiven Ansatz. Die Neat ist ein Bauprozess mit vielen Chancen und Problemen, wie das üblich ist. Sie ist ein ausserordentlich grosser, ein ausserordentlich anspruchsvoller Prozess, und dementsprechend sind die Probleme auch gross. Die Neat-Aufsichtsdelegation (NAD) und die Stammkommissionen sind beauftragt, diesen Prozess zu begleiten. Dabei dominiert naturgemäss meist die Kritik. Die NAD hat eben auf Mängel und Risiken hinzuweisen und nicht nur zu applaudieren.

Erster Berichtspunkt: Wir unterstreichen die Hauptverantwortung des Bundesrates bei der Aufsicht und Leitung der Neat. Bundesrat und Parlament haben die Aufgabe, den vom Volk im Jahre 1998 erteilten Auftrag zum Bau der Neuen Eisenbahn-Alpentransversale (Neat) umzusetzen. Die NAD beurteilt, ob der Bundesrat seine Aufsichtsfunktion im Bereich der Neat genügend wahrnimmt. Die Oberaufsicht durch die Delegation ist selektiv und setzt Schwerpunkte, die Verantwortung des Bundesrates ist hingegen umfassend und abschliessend. Der Bundesrat ist für den Bau direkt und umfassend zuständig. Er hat dafür das UVEK und das BAV eingesetzt und die technischen Aufgaben an die Erstellergesellschaften übertragen bzw. ausgelagert. Er bleibt aber umfassend verantwortlich. Diese umfassende Verantwortung des Bundesrates ist zu unterstreichen. Der NAD stehen keine Entscheid- oder Weisungsbefugnisse zu, sie kann aber unter anderem Beanstandungen und Empfehlungen direkt an den Bundesrat richten. Sie hat das auch in diesem Jahr getan - ich komme darauf zurück. Damit übernimmt sie keine Verantwortung für Entscheide und keine unmittelbare Aufsicht über den Bundesrat oder die Verwaltung oder Dritte. Die unmittelbare Aufsicht und die Weisungsgewalt bleiben ausschliesslich beim Bundesrat.

Die Neat wird durch drei Faktoren gesteuert. Es sind dies Bauleistungen, Termine und Kosten bzw. Finanzen. Die NAD überwacht die Einhaltung der rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen. Sie lässt sich dabei von Risikoüberlegungen leiten.

Im zweiten Berichtspunkt geht es um die finanzielle Seite, und damit hat sich die Finanzkommission naturgemäss primär befasst.

Zunächst zu den Kosten: Die mutmasslichen Endkosten per Ende 2005 belaufen sich auf rund 16,432 Milliarden Franken, berechnet auf der Preisbasis 1998. Die Kosten der Neat insgesamt sind seit 1998 um rund 29 Prozent angestiegen. Vor einem Jahr betrug der Anstieg 28 Prozent. Die finanziell gewichtigen Ursachen sind:

1. die erhöhten Sicherheitsanforderungen, darunter insbesondere der Systementscheid Ceneri-Basistunnel mit zwei Röhren und Querschlägen sowie die Erhöhung der Zahl der Querschläge am Gotthard und am Lötschberg;

2. die Modernisierung der Eisenbahntechnik, die im Gesetz vorgeschrieben ist und sich vor allem mit dem ETCS Level 2, dem Führungssystem, auswirkt;

3. die Verbesserungen für Bevölkerung und Umwelt, insbesondere bei Frutigen, wo die Eisenbahntechnik tiefer gelegt wird, und in Uri mit dem Projekt Nordabzweigungsbauwerk, für das allein der Mehraufwand, berechnet auf Ende 2003, 483 Millionen Franken beträgt, also gegen 500 Millionen.

Weitere Ursachen sind rechtlich und politisch bedingte Bestellungsänderungen sowie Vergabe- und Ausführungsmisserfolge. Die Geologie spielt als Ursache eine untergeordnete Rolle. Das zu unterstreichen ist wichtig. Am Lötschberg sind es rund 16 Prozent, am Gotthard rund 14 Prozent.

Trotz alledem und gesamthaft ist festzuhalten: Die mutmasslichen Endkosten bewegen sich innerhalb des Streubereichs der aktualisierten Zusammenstellung des Bundes von plus minus 15 Prozent. Manches öffentliche Bauwerk hat andere Abweichungen erreicht als die Neat. Die Ermittlung der Prognosegenauigkeit durch das BAV ergibt ein mögliches Risiko von rund 1,4 Milliarden, die zusätzlich anzunehmen wären, und das ohne Zimmerberg- und Hirzeltunnel. Es gibt aber auch noch Chancen von immerhin 50 Millionen Franken.

Eine grobe Schätzung der effektiven Kosten der Neat bis Projektende aus heutiger Sicht und gemäss heutigem Wissensstand umfasst in etwa folgende Positionen: Prognose der beeinflussbaren und mutmasslichen Endkosten: 16,4 Milliarden Franken; Ergebnis der aktuellen Analyse zu den Kostenrisiken: 1,4 Milliarden Franken; dann die bisher aufgelaufenen Aufwendungen für Teuerung, Bauzinsen und Mehrwertsteuer: 2,2 Milliarden Franken und dasselbe für die Zukunft, also nochmals 2,2 Milliarden Franken. Das gibt für den beeinflussbaren Teil des Neat-Werkes rund 17,8 Milliarden Franken und für die unbeeinflussbaren Kosten - eben Teuerung, Bauzinsen, Mehrwertsteuer - etwa 4,2 Milliarden. Gesamthaft sind dies also etwa 22 Milliarden Franken. Das die Gesamtaussicht Neat.

Der zweite finanzpolitisch wichtige Punkt betrifft die Unterdeckung; sie gibt immer wieder Anlass zu Diskussionen. Die mutmasslichen Endkosten per Ende 2005 übersteigen den am 10. Juni 2004 vom Parlament aufgestockten Neat-Gesamtkredit inklusive Reserven von 15,064 Milliarden Franken, Preisstand 1998. Die Unterdeckung bzw. der zusätzliche Finanzierungsbedarf für die Neat per Ende 2005 beträgt 828 Millionen Franken. Innert Jahresfrist hat die Unterdeckung bzw. der zusätzliche Finanzbedarf um rund 85 Millionen Franken - immer auf dem gleichen Preisstand - zugenommen. Die Unterdeckung von 828 Millionen Franken per Ende 2005 kann aus heutiger Sicht nicht mehr durch Kompensationen behoben werden. Ein zweiter Zusatzkredit kann das Problem der Unterdeckung mildern. Die NAD empfiehlt dem Bundesrat, dem Parlament spätestens zusammen mit der Botschaft über die Gesamtschau eine Botschaft für einen zweiten Zusatzkredit zum Neat-Gesamtkredit zu unterbreiten, damit die Finanzierungslücke geschlossen werden kann, der Handlungsspielraum des Parlaments möglichst erhalten bleibt und keine vollendeten Tatsachen geschaffen werden.

Der dritte Berichtspunkt betrifft die Termine. Lötschberg: Die BLS AT und die BLS AG prognostizieren unverändert die kommerzielle Inbetriebnahme auf Juni 2007 und die Aufnahme des vollen kommerziellen Betriebes auf den Fahrplanwechsel per 9. Dezember 2007. Die NAD hat ihr Schwergewicht auf die Vorbereitung der Inbetriebnahme gelegt und diesen Prozess intensiv begleitet. Soweit ich das beurteilen kann, meine ich, dass diese Arbeiten auf gutem Weg sind und allen Beteiligten nur Glück gewünscht werden kann, dass es so weitergeht.

Gotthard: Die kommerzielle Inbetriebnahme des Gotthard-Basistunnels wird vom BAV auf das Jahr 2016 prognostiziert. Dies entspricht einer Verzögerung gegenüber der Prognose von Ende 2004 um weitere drei Monate. Vorbehalten bleiben weitere Verzögerungen, vor allem wohl wegen des Vergabeentscheides Erstfeld, wo nochmals Beschwerde eingereicht wurde.

Zum vierten Berichtspunkt, dem Ceneri-Basistunnel: Das Parlament hat vor einem Jahr Auskunft verlangt, um Kosteneinsparungen durch Etappierung zu suchen. Der Bundesrat hat eine Etappierung mit entsprechender Begründung abgelehnt. Diese Diskussion ist heute leider durch Meldungen betreffend Mehrkosten und Verzögerungen überholt. Die NAD erachtet die überraschenden Mehrkosten und eine um rund zwei Jahre längere Bauzeit als schwerwiegend. Es ist kurz nach den Beratungen über den Neat-Zusatzkredit im Parlament und dem Bundesratsbeschluss über einen Vollausbau politisch nicht vertretbar, dass das Projekt bereits zu Baubeginn um rund 10 Prozent teurer als beschlossen zu stehen kommt.

Die Inbetriebnahme wird sich nach heutigen Angaben um zwei Jahre, auf das dritte Quartal 2018, verschieben. Die kommerzielle Inbetriebnahme des Ceneri-Basistunnels wird neu auf das Jahr 2019 prognostiziert; Sie sehen also die Lücke zwischen der Inbetriebnahme des Gotthard- und der Inbetriebnahme des Ceneri-Basistunnels. Ohne Ceneri-Basistunnel ist die Gotthardstrecke weiterhin eine Bergbahn.

Die NAD stellt immerhin fest, dass die neuste Kostenprognose für den Ceneri-Basistunnel von 2,209 Milliarden Franken zwar weiterhin knapp unter den 2,34 Milliarden Franken liegt; diese Obergrenze wird durch das Kostenstreumass des Auflageprojektes 2003 von plus 15 Prozent festgelegt. Man darf die Geschichte also auch nicht dramatisieren.

Die NAD empfiehlt dem Bundesrat, spätestens nach Vorliegen der Auswertung der externen Überprüfung des Bauprojektes "Rohbau Ceneri-Basistunnel" in politischer Hinsicht zu prüfen, ob auf bereits gefällte Beschlüsse nochmals zurückgekommen werden kann und muss. Es müssen nochmals Einsparungen im gesamten System Gotthard gesucht werden; diese Arbeit ist im Gang.

Zum fünften Berichtspunkt, zum Umfeld der Neat: zunächst zur Porta Alpina: Die notwendigen Abklärungen für eine allfällige spätere Realisierung des Projektes müssen zügig an die Hand genommen und vorangetrieben werden. Dabei ist den Auswirkungen auf Bau, Betrieb und Unterhalt des Gotthard-Basistunnels und auf den Betrieb der gesamten Gotthardachse die höchste Aufmerksamkeit zu schenken. Erste Priorität hat unbedingt der Transitverkehr, und zwar der Güter- und Personentransitverkehr. Bei den Abklärungen muss einbezogen werden, dass wir ein Potenzial für längerfristige Kapazitätssteigerungen beim Gotthard-Basistunnel offen halten müssen. Der Gotthard-Basistunnel muss in erster Linie seinen eigentlichen Zweck für den Transitverkehr erfüllen.

Zu den Zufahrtsstrecken im Inland: Sie wissen ja, dass die Neat für die Strecke Lugano-Goldau konzipiert wurde. Die NAD befasste sich mit den Zufahrtsstrecken zur Neat zwischen Basel und Arth-Goldau sowie den Schnittstellen der Kreuzung der Ost-West- und der Nord-Süd-Achse im Raum Lenzburg-Gexi im Aargau. Aufgrund der Diskussionen formulierte die NAD verschiedene Fragen an die SBB, namentlich bezüglich Nachfrage und Erreichbarkeit des Verlagerungsziels. Diese Fragen sind immer noch offen.

Zu den Zufahrtsstrecken im Ausland: Die NAD stellte fest, dass die Kapazitäten der nördlichen Zufahrtsstrecken grundsätzlich rechtzeitig bereitgestellt werden können. In Deutschland steht die Achse Karlsruhe-Basel zuoberst auf einer Liste der dringendsten Projekte, indessen ist die Gesamtfinanzierung nicht sichergestellt, weil die Mittel für solche Investitionen jedes Jahr neu gesprochen werden müssen. Die NAD stellt fest, dass die Arbeiten bei den südlichen Zufahrten programmgemäss laufen. Sie erkennt gegenwärtig für die parlamentarische Oberaufsicht keinen Handlungsbedarf.

Zur Reaktion der Regionen auf die Neat: Die NAD hat sich am Beispiel des Wallis vor Ort darüber informiert, wie man die Neat als Entwicklungschance nutzen und ins verkehrs- und wirtschaftspolitische Konzept integrieren kann. Visp wird gemeinsam von den SBB, der Matterhorn-Gotthard-Bahn, der Post und der Gemeinde zum Vollknoten und zum Zentrum für weite Teile des Wallis ausgebaut. Damit rückt das Wallis in Pendlerdistanz zu Bern und zu Teilen des Mittellandes. 75 Prozent der Walliser Bevölkerung profitieren von Fahrzeitverkürzungen, zudem 80 Prozent der Hotels und Appartements. Diese Entwicklung und die festzustellende Aufbruchstimmung sind erfreulich. Die Chancen der Neat für den Kanton wurden offenbar erkannt, wie beispielsweise schon die Investitionen der Gemeinde Visp und die rege Bautätigkeit im Wohnungssektor zeigen.

Ähnlich konstruktiv reagierten der Kanton Bern mit der Region Frutigen und der Kanton Tessin mit der S-Bahn, angehängt an den Ceneri-Basistunnel. Das Gegenbeispiel ist Uri, dies sei angefügt. Uri hofft auf eine "Verbannungsvariante" in "Berg lang". Ob diese je realisiert werden kann, ist offen. Uri hat insbesondere keine konkrete Aussicht auf einen mit Visp vergleichbaren Anschluss. Nach dem bisherigen Konzept geht man davon aus, dass die Personenfernzüge im Bahnhof Altdorf nicht halten. Jetzt hat der Urner Regierungsrat mit einer Einsprache im letzten Auflageverfahren dieses Problem auf den Tisch gebracht. Damit wird sich die NAD zu befassen haben.

Ich schliesse mit dem Hinweis auf die vier Empfehlungen, die die NAD an den Bundesrat gerichtet hat. Sie finden sie in der Botschaft auf Seite 4647 im Anhang 1.1; ich habe sie en passant erwähnt. Es geht um das Problem der Bestellungsänderungen, den Optimierungsauftrag vor jeder Freigabe aus dem Objektkredit Reserven, den zweiten Zusatzkredit und das Rückkommen auf bereits gefasste Beschlüsse im Zusammenhang mit den Mehrkosten am Ceneri.

Epiney Simon · Mit-M · Ständerat · Wallis · Christlichdemokratische Fraktion

En 2005, la Délégation de surveillance de la NLFA a été confrontée aux problèmes récurrents que génère ce projet du siècle. Il s'agit en particulier de l'évolution inquiétante des coûts, du retard dans les travaux, de l'incertitude liée à la mise en service du freinage automatique des trains, des difficultés géologiques ou des raccordements avec l'étranger.

Avant d'aborder les deux aspects principaux que sont les coûts et les délais, le rapporteur ayant fait un tour d'horizon complet sur les autres aspects, il n'est pas inutile de rappeler que ladite délégation n'exerce que la haute surveillance sur les transversales alpines. Dès lors, notre délégation n'a aucun pouvoir de décision, n'a aucune maîtrise directe sur le développement des projets et elle ne peut que se borner à émettre des recommandations, des critiques ou des doléances à l'intention du gouvernement. C'est en effet le Conseil fédéral, par l'Office fédéral des transports, qui assume la surveillance totale et complète de cet immense projet, et il a donc la responsabilité de mener à bon port ce chantier dont le peuple a approuvé la réalisation en 1998.

Concernant les coûts: les coûts finals prévisionnels à fin 2005 s'élèvent à 16,432 milliards de francs. Depuis 1998, l'augmentation a été de plus de 4 pour cent par année. Cette hausse s'explique par plusieurs facteurs: exigences de sécurité plus élevées, à l'exemple de l'adoption de deux tubes au Ceneri; contraintes issues de la technique récente: ETCS Level 2; normes environnementales plus sévères; modification de la commande due à des facteurs politiques ou juridiques, comme dans le canton d'Uri; adjudications désavantageuses, car les entreprises spécialisées sont soit rares, soit suroccupées; difficultés géologiques; plus-value justifiée lors du décompte final, voire dans certains cas sous-estimation des coûts prévisibles. De l'avis de la commission, les risques potentiels ont de surcroît augmenté en fonction des nouveaux dangers.

Tout retard dans la réalisation de cet ouvrage génère des charges au niveau du renchérissement, des intérêts intercalaires et de la TVA. Ces charges, de 2,24 milliards de francs, doivent donc s'ajouter aux coûts prévisionnels de 16,432 milliards de francs. C'est dire qu'à fin 2006, près de 20 milliards de francs auront été consacrés à la réalisation des transversales alpines; et bien sûr, l'addition sera plus salée à l'achèvement du tunnel du Saint-Gothard, si l'on extrapole les dépenses futures sur celles faites à ce jour. Par une simple extrapolation, on constate que nous ne serons guère éloignés, en 2016, d'un montant de 30 milliards de francs.

Selon le Contrôle fédéral des finances, les avances au fonds, qui s'élèvent à 6,3 milliards de francs, ne pourront être remboursées que par de futures recettes affectées et au plus tôt à partir de 2015. Dès lors, la Délégation de surveillance de la NLFA s'emploie à exiger des compensations, à réclamer une réduction des exigences normatives et perfectionnistes, demande de redimensionner les ouvrages et maintient sa pression sur le Conseil fédéral pour qu'il résiste aux appétits démesurés de certaines régions, évite la technique du salami et assume pleinement son rôle de surveillance. Enfin, vu que les réserves ont été calculées au plus près, le Conseil fédéral devra soumettre impérativement un deuxième crédit additionnel au crédit global, et ce au plus tard avec le message fondamental sur le développement futur des grands projets ferroviaires, qui devrait être soumis aux chambres en 2007.

Les délais: au vu des oppositions qui sont enregistrées, des recours qui ont été déposés en matière d'adjudications, des difficultés géologiques et au vu d'autres facteurs comme les modifications de commandes, il est à craindre que le tunnel du Saint-Gothard ne soit pas achevé dans les délais annoncés de 2016. Le Lötschberg en revanche sera achevé dans les délais. Seul le système de freinage automatique des trains nous cause véritablement un souci majeur. Toutefois, les derniers essais, associés aux expériences qui ont été faites également à l'étranger, tendent à prouver que le concept est fiable et devrait pouvoir être opérationnel en décembre 2007, comme convenu.

A part cela et de notre point de vue, si le Conseil fédéral exerce une meilleure surveillance sur la réalisation des différents projets, les transversales alpines pourront être réalisées dans des conditions encore acceptables, en dépit de la croissance vertigineuse des coûts et d'un retard prévisible de quelques années.

Leuenberger Moritz · BPR-M · Bundesrat · Zürich

Es ist ein Bericht Ihrer Aufsichtskommission an das Parlament. Eigentlich dürfte der Bundesrat gar nicht da sein. Ich danke Ihnen, dass Sie mir Gastrecht gewährt haben und dass ich einfach zuhören durfte. Aber materiell sollte ich nur dann etwas sagen, wenn Sie an mich konkrete Fragen hätten, und solche wurden nicht geäussert.

Büttiker Rolf · P-M · Ständerat · Solothurn · Freisinnig-demokratische Fraktion

Vom Bericht wird Kenntnis genommen

Il est pris acte du rapport