Auffällige Erhöhung der Reserven der obligatorischen Krankenpflegeversicherung im Jahr 2012

Hêche Claude · 1VP-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Le président (Hêche Claude, premier vice-président): L'interpellatrice est partiellement satisfaite de la réponse écrite du Conseil fédéral. Elle demande l'ouverture de la discussion. - Ainsi décidé.

Maury Pasquier Liliane · Mit-F · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

Vous voudrez bien m'excuser si j'évoque des éléments qui ont déjà été abordés cet après-midi, mais il est vrai que, au moment où j'ai déposé cette interpellation, je ne pensais pas qu'elle serait traitée en même temps que le débat sur l'initiative populaire "pour une caisse publique d'assurance-maladie". Cet objet ne figurait en effet pas dans le projet de répartition des dossiers de notre commission pour le trimestre écoulé.

Le problème n'est pas neuf. La manière dont sont déterminées les réserves des caisses-maladie et, partant, les primes d'assurance reste opaque. Elle entraîne des inégalités entre les assurés, inégalités qui culminent en cas de transfert de réserves d'un canton à l'autre. Le problème n'est pas neuf, mais les solutions se font attendre. Si notre conseil a donné son aval en septembre 2013 au remboursement d'une petite moitié des primes payées en trop par les assurés de certains cantons, ce plan n'a pas encore été examiné par le Conseil national. Surtout, ce dernier a décidé la semaine dernière de renvoyer au Conseil fédéral la loi sur la surveillance de l'assurance-maladie, qui est censée éviter de tels déséquilibres à l'avenir. Et, quoi qu'il advienne, cette loi, bien qu'elle aille dans la bonne direction, demeure d'ailleurs insuffisante.

Certes, elle permet notamment à l'OFSP de refuser a priori des primes qui dépassent de manière inappropriée les coûts ou qui provoquent de trop grandes réserves. Mais, dans le système actuel, il est permis de s'interroger sur l'efficacité du contrôle qui devra être instauré par l'OFSP, compte tenu de la multiplicité des caisses intervenant chacune dans plusieurs cantons. Quant au remboursement a posteriori des primes excédentaires, ne vaut-il pas mieux prévenir que guérir et empêcher de faire porter aux assurés des dépenses inutilement lourdes pendant deux années? Personnellement, c'est ce que je préfèrerais.

Dans ce contexte, l'augmentation frappante annoncée par l'OFSP des réserves de l'assurance obligatoire des soins en 2012, à hauteur de 818 francs par personne assurée, soit 6,4 milliards de francs pour la Suisse, soulève certaines questions. Cette hausse de plus de 73 pour cent par rapport à 2011 est-elle vraiment le seul fruit du changement de calcul entré en vigueur l'année passée, un changement du reste louable que j'ai moi-même demandé par voie de motion en 2010? Comment le savoir, puisque, selon le Conseil fédéral, la situation de 2012 n'est pas comparable aux exercices précédents?

Le porte-parole de Santésuisse, Monsieur Paul Rhyn, cité dans "Le Matin" du 14 novembre de cette année, affirme que, dorénavant, "les assureurs devront maintenir des réserves à un niveau plus élevé". Le Conseil fédéral, quant à lui, affirme que la détermination pour chaque assureur du niveau minimal de réserves en fonction des risques fait que "les réserves requises tendent ainsi à croître". Et, par conséquent, les primes! Pourtant, par le passé, le Conseil fédéral insistait plutôt, dans sa réponse à une autre interpellation, celle du conseiller national Monsieur Jürg Stahl, sur le fait qu'avec ce changement de calcul des réserves, "les assureurs n'ont plus besoin de tenir par prudence des réserves trop élevées". De même, il déclarait qu'avec ce système "il ne devrait plus être possible de placer des réserves excessives". Et cela se trouve dans sa réponse à ma motion qui, je le rappelle, s'intitulait "Réduire les réserves excessives dans l'assurance-maladie obligatoire". Mais, avec le manque de transparence actuel, comment être sûrs de la frontière entre le plus élevé et le trop élevé, entre ce qui est requis et ce qui est excessif? Vous conviendrez avec moi que c'est loin d'être évident.

Ces éléments quelque peu flous et contradictoires, conjugués à l'augmentation particulièrement forte et visible des réserves en 2012, ne sont guère rassurants. Si le problème n'est pas neuf, et la grogne légitime qu'il engendre non plus, la solution à propos de laquelle j'interpelle le Conseil fédéral ne l'est pas davantage. Il n'empêche que la création d'un fonds de réserves unique permettrait une transparence accrue et une surveillance plus efficace du processus de fixation des réserves et des primes.

Les réserves seraient constituées indépendamment de tout changement d'assureur, ce qui résoudrait le problème de leur transfert d'un canton à l'autre. En outre, un fonds de réserves unique permettrait de réduire les réserves actuelles, manifestement excédentaires, de certaines caisses, avec un effet modérateur sur les primes de toutes les personnes assurées.

Face au risque potentiel, invoqué par le Conseil fédéral, que les caisses fixent leurs primes à un niveau artificiellement bas, le constat qu'elles semblent bel et bien, dans certains cas, les fixer à un niveau artificiellement haut me semble tout aussi préoccupant. Certes, il serait complexe de définir selon quels critères les assureurs devraient contribuer à ce fonds, mais ce type de coordination existe bien dans d'autres branches des assurances sociales. Il est vrai, cela dit, que le passage à une caisse publique, dont nous avons parlé tout à l'heure, faciliterait grandement les choses. Mais la constitution d'un fonds unique pourrait très bien se faire indépendamment de ce changement-ci.

Ce qui est important je crois, c'est de trouver rapidement des solutions concrètes, justes et équilibrées à ce vieux problème que les assurés de Suisse affrontent jusqu'ici de manière toujours renouvelée.

Berset Alain · BR-M · Bundesrat · Freiburg

Il est vrai que depuis début 2012, il y a de nouvelles prescriptions en matière d'établissement des comptes qui s'appliquent aux assureurs-maladie. Et ces nouvelles prescriptions demandent aux assureurs d'établir leur bilan selon les valeurs du marché. Auparavant, ils devaient indiquer au bilan la valeur d'acquisition - c'est tout à fait autre chose - et en raison de ce changement, les réserves latentes ont dû être dissoutes et sont visibles au bilan. Je crois qu'on a, au contraire, plus de transparence et de vérité dans les bilans aujourd'hui qu'auparavant.

De ce simple fait, les réserves n'ont pas augmenté, en valeur réelle. On a simplement des réserves latentes qui sont devenues visibles dans le bilan suite à ces changements de prescriptions. Cela explique une partie importante de cette évolution.

Ces réserves présentées de façon transparente doivent aussi respecter de nouvelles prescriptions - ça, c'est le deuxième volet, si je puis le dire ainsi. Depuis l'année 2012, les réserves des assureurs-maladie doivent également tenir compte des risques encourus. Cela signifie donc que, nouvellement, les réserves minimales requises sont déterminées selon une méthode de calcul basée sur les risques et non plus sur les primes et le nombre d'assurés. Là aussi, le système a changé et ces changements peuvent avoir quelques conséquences; l'une de ces conséquences pourrait être que les réserves requises tendent à croître.

Ces deux éléments entrent donc en ligne de compte: d'une part, le fait de rendre transparentes les réserves latentes, de les dissoudre, et d'autre part, la méthode de calcul basée sur les risques.

Comme la valeur des placements de capitaux peut changer rapidement, les réserves sont aussi plus volatiles. Elles peuvent plus vite augmenter ou diminuer, parce que les risques sont eux-mêmes plus volatils et changent de manière plus rapide.

Le Conseil fédéral s'est déjà exprimé à plusieurs reprises sur la création d'un fonds de réserves pour l'ensemble des assureurs et il nous semble qu'il y a là quelques éléments auxquels il faut être très attentif et qui nous incitent à rejeter cette idée.

Notamment, le fait qu'avec un tel fonds les pertes éventuelles dans l'assurance-maladie seraient supportées collectivement s'opposerait naturellement au principe de responsabilité des assureurs et cela pourrait inciter les assureurs-maladie, par exemple, à fixer leurs primes à un niveau trop bas, en sachant qu'un fonds commun peut les tirer d'affaire en cas de problème. Cela pourrait aussi les inciter à accepter des risques de marché et de crédit trop élevés ou encore à sous-évaluer le risque d'assurance, en sachant que s'il y a un problème, les conséquences seront supportées collectivement. Avec le système que nous avons aujourd'hui, avec 60 ou 61 assureurs, la centralisation des réserves pourrait, dans le fond, entraîner l'apparition d'un risque pour le système lui-même, sans compter la complexité qu'il y aurait à définir quels seraient les critères selon lesquels les assureurs-maladie devraient contribuer à ces réserves communes.

Cette idée a été étudiée de manière complète. C'était aussi l'objet de votre interpellation. Ce sont les raisons pour lesquelles le Conseil fédéral reste aujourd'hui opposé à la création d'un fonds pour les réserves des assureurs-maladie.