Neutralität als Chance und Notwendigkeit für die Schweiz im veränderten internationalen Umfeld

Hêche Claude · P-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Le président (Hêche Claude, président): Madame Keller-Sutter est partiellement satisfaite de la réponse écrite du Conseil fédéral et demande la discussion. - Ainsi décidé.

Keller-Sutter Karin · Mit-F · Ständerat · St. Gallen · FDP-Liberale Fraktion

Ich möchte ein paar ergänzende Ausführungen zu meiner Interpellation anbringen und dem Bundesrat für seine Antwort danken.

Was hat mich zu dieser Interpellation bewogen? Ich habe es ausgeführt, es ist die veränderte geopolitische Lage in der Welt. Wir hatten 1989 mit dem Ende des Kommunismus das Gefühl, dass sozusagen der Frieden ausgebrochen sei. In der letzten Zeit mussten wir aber feststellen, dass es neue Konflikte gibt. Ich denke an den Konflikt zwischen der Ukraine und Russland, aber auch an die Konflikte in Irak und Syrien oder die Spannungen im Südchinesischen Meer. Diese zeigen, dass auch militärische Stärke wieder wichtiger wird. Parallel dazu gibt es im Bereich des internationalen Handels Entwicklungen. Es gibt mehr Protektionismus. Das Finden multilateraler Lösungen wird immer schwieriger. Das Scheitern der Doha-Runde zeigt das, und auch die Fragen rund um die Reform des Internationalen Währungsfonds weisen darauf hin. Die veränderte geopolitische Lage zeigt auch, dass die einst dominierenden Vereinigten Staaten immer weniger ihr globales System stützen können oder wollen. Es gibt neue Mächte, die im System erstarken. Ich denke an China oder eben an Russland, das sich auch wieder als "Grossmacht" versteht.

Was bedeutet das für die Schweiz? Die Schwierigkeiten im Multilateralismus sind keine gute Ausgangslage für die Schweiz. Für uns ist es gut, wenn wir in multilaterale Gespräche eingebunden sind und gerade im Rahmen der WTO multilaterale Verhandlungen abschliessen können. Man kann sich nun aufgrund dieser Situation fragen, welches Geschäftsmodell - wenn man das so sagen darf - die Schweiz verfolgen will. Man könnte die Theorie vertreten, dass kleine Staaten wie die Schweiz keine Zukunft haben und sich einem Block anschliessen sollten. Oder man kann der Auffassung sein, dass diese Ausgangslage als Chance genutzt werden kann für die Positionierung als neutrale Schweiz, wie wir dies ja auch während des Kalten Kriegs gekannt haben. Das ist ein anspruchsvolles Ziel, es ermöglicht aber Eigenständigkeit und auch Wohlstand.

Es hat sicherlich international nur wenig Platz für solche Kleinstaaten mit einem speziellen Status, und diese Position muss auch erkämpft werden. Ich glaube aber, dass die Schweiz gute Voraussetzungen hat, diesen historischen Sonderstatus wiederzuerlangen. Gerade auch das Präsidium der OSZE durch unseren Bundespräsidenten kann hier ein Ausgangspunkt, ein Startpunkt für eine neue, erstarkte Neutralitätspolitik der Schweiz sein. Das braucht natürlich auch Anstrengungen. Wir müssen pragmatisch sein, wir müssen eine eigenständige Politik verfolgen und auch den Mut dazu haben, wir müssen unsere Guten Dienste zur Verfügung stellen und vielleicht nicht international belehren oder provozieren.

Eine neue Neutralitätspolitik könnte gerade auch im nächsten Jahr diskutiert werden, und hier komme ich zum Punkt, wo ich mit der Antwort des Bundesrates nur bedingt zufrieden bin. Ich würde mir wünschen, dass die Jubiläen, die wir nächstes Jahr feiern, auch für den Bundesrat eine Plattform sind, um die Neutralitätspolitik in der Öffentlichkeit vertieft zu diskutieren: Nächstes Jahr ist das 200-Jahr-Jubiläum des Wiener Kongresses von 1815 mit der völkerrechtlichen Verankerung der immerwährenden bewaffneten Neutralität der Schweiz. Wir denken auch an Marignano, den letzten Konflikt, der schliesslich die Schweiz zur Aufgabe ihrer Machtpolitik bewogen hat.

Ich bin der Auffassung, dass sich der Bundesrat mit den langfristigen Folgen der veränderten Welt, wie ich sie hier skizziert habe, auseinandersetzen und die strategische Ausrichtung schärfen sollte. Wie ich erwähnt habe, zeigt das Präsidium der OSZE Wirkung und zeigt, dass wir es können - Sie, Herr Bundespräsident, haben es gekonnt, aber damit eben auch die Schweiz. Sie schreiben in der Antwort zur Interpellation, dass der Bundesrat keine Nachführung des Berichtes über die Neutralität von 1993 wünscht. Ich habe ein gewisses Verständnis dafür, weil ja die Grundfesten unverändert sind und man dann vielleicht auch etwas die Büchse der Pandora öffnen könnte. Im aussenpolitischen Bericht aber hat es beispielsweise kein Kapitel mehr zur Neutralität, im Aussenpolitischen Bericht 2007 gab es hingegen noch einen Anhang zur Neutralitätspolitik. Ich könnte mir vorstellen, dass man beispielsweise einen Zwischenweg wählt und dass der Bundesrat im Sinne eines Anhangs zum aussenpolitischen Bericht hier wieder einmal eine, sage ich jetzt, vertiefende Analyse oder eine Schärfung dieses neutralitätspolitischen Profils vornimmt. Der letzte grössere Bericht einer interdepartementalen Arbeitsgruppe stammt ja aus dem Jahr 2000 und liegt deshalb bereits etwas zurück.

In diesem Sinne bin ich von der Antwort des Bundesrates teilweise befriedigt.

Burkhalter Didier · BPR-M · Bundesrat · Neuenburg

Le Conseil fédéral était, lui, très satisfait de l'interpellation. Il n'a pas à se déclarer satisfait ou non, mais cette interpellation est, franchement, très intéressante. Evidemment que toutes les interpellations du Conseil des Etats sont par définition intéressantes. Mais celle-ci l'est tout spécialement parce qu'elle porte sur les mutations internationales et sur leurs conséquences pour notre pays. C'est quelque chose de passionnant.

Concernant les grandes mutations, on parle beaucoup, depuis des années, de globalisation. C'est une réalité. La globalisation est fortement économique avec le phénomène des pays émergents - les grands, mais aussi les autres. Il y a un déplacement du pouvoir économique, du nord au sud, de l'ouest à l'est, et l'affaiblissement de l'influence occidentale avec des conséquences sur la gouvernance mondiale, sur les organisations internationales, sur le commerce à l'échelle planétaire. Mais vous l'avez dit aussi, il n'y a pas que cela. Il y a aussi toute la dimension sécuritaire. Et il est très juste, à mon sens, d'évoquer, comme vous l'avez fait, la question de l'Asie au sens large, soit la zone Asie-Pacifique. C'est une zone pour laquelle on peut avoir un certains nombre de craintes: il y règne de multiples conflits territoriaux qui ne sont pas résolus, des structures de sécurité multilatérales qui ne sont pas établies, contrairement à ce qui existe en Europe, et une polarisation croissante entre la Chine et les Etats-Unis. Tous ces éléments pourraient transformer cette région, qui est économiquement une région forte, en un foyer de tensions. C'est en tout cas une des réflexions que nous menons depuis un certain temps. C'est aussi dans cet esprit que nous prenons la présidence du partenariat OSCE pour l'Asie l'année prochaine. Cela devrait permettre de faire avancer les choses.

A ce type de tendance sécuritaire s'ajoute encore la tendance sécuritaire liée à la tension croissante entre l'Occident et la Russie. Les tensions ont éclaté cette année avec la crise ukrainienne, mais dans les faits, si on regarde un peu plus en détail, on voit que les signes avant-coureurs étaient déjà là depuis assez longtemps. Le dialogue et les formats de coopération entre l'Union européenne et la Russie, et aussi entre l'OTAN et la Russie, n'ont jamais vraiment entièrement fonctionné - ou alors de manière très limitée. Et maintenant, on est entré dans une logique de sanctions.

Cette logique de sanctions domine. L'OSCE existe et est actuellement la seule organisation de sécurité européenne au sein de laquelle la Russie et l'Occident continuent de s'asseoir à la même table. C'est une réalité. L'OSCE montre, à travers son engagement en Ukraine, que la collaboration et la recherche de compromis demeurent possibles. C'est intéressant pour la Suisse, compte tenu de ce que vous avez dit, parce que la sécurité coopérative est dans l'intérêt de la Suisse et la Suisse a une conception de la sécurité au sens large. Un grand défi nous attend la semaine prochaine à l'occasion de la réunion du Conseil ministériel de l'OSCE à Bâle, où pratiquement tous les ministres seront présents. La situation est telle qu'il est très difficile d'obtenir un consensus sur quoi que ce soit; pourtant, bien qu'elle ait disparu d'autres contextes, une volonté de dialogue subsiste bel et bien au sein de l'OSCE.

La polarisation entre la Russie et l'Occident exerce une influence négative sur la stabilité de l'environnement européen de la Suisse. Nous considérons cependant qu'une scission de l'Europe, comme à l'époque de la guerre froide, est peu probable, tout comme une menace militaire dirigée contre la Suisse. Le développement futur des relations entre la Russie et l'Occident va dépendre dans une très large mesure de la manière dont on réussira à résoudre la crise ukrainienne. Il y a là un intérêt direct de la Suisse à s'engager au-delà de l'année de présidence de l'OSCE dans la résolution de la crise ukrainienne, qui est une crise au niveau de la sécurité européenne. Il faut reconsolider la sécurité européenne en tant que projet commun et c'est un domaine dans lequel nous continuerons à nous engager très fortement ces prochains temps. A Bâle, notamment, nous proposerons le lancement d'un groupe de réflexion réunissant des personnalités de toutes les régions de l'OSCE sur cette question précise et nous tenterons de lancer un processus pour impliquer l'ensemble des acteurs politiques dans cette réflexion, ce qui ne va pas de soi à l'heure actuelle.

Pour répondre à ces changements, nous avons défini, depuis le début 2012, une stratégie, la stratégie de politique étrangère 2012-2015 du Conseil fédéral, qui court en fait sur environ dix ans. Elle est revue à chaque début de législature, et elle le sera au début 2016, mais elle est pensée sur une dizaine d'années. Nous en avons défini les quatre grands axes stratégiques au début 2012. La dimension sécuritaire, l'importance de la sécurité en Europe, dans les régions proches de l'Europe et dans les régions fragiles du monde y figurent désormais en bonne place.

Depuis trois ans, nous mettons systématiquement l'accent sur la question de la sécurité, et la stratégie faite à l'époque est un guide précieux pour les défis rencontrés par la Suisse.

Quel est le rôle de la neutralité? Ce n'est pas un objectif fondamental, mais un instrument. En tant que tel, il doit être utilisé au mieux, dans l'intérêt de la Suisse. L'objectif fondamental, c'est de défendre les intérêts de la Suisse et d'en promouvoir les valeurs. Ce qui fait la particularité de la Suisse, c'est cette possibilité d'adopter ce positionnement indépendant que lui confère la neutralité. Nous n'appartenons pas, sur la scène internationale, à un bloc, à une alliance, nous sommes indépendants. Cela nécessite une réévaluation régulière de notre positionnement afin de tenir compte de toutes les mutations qui surviennent. C'est pourquoi cette interpellation est particulièrement intéressante.

Dans des situations comme celle d'aujourd'hui apparaît la nécessité d'utiliser ce deuxième instrument, en plus de la neutralité, de l'universalité. Il faut avoir des contacts aussi bons et constructifs que possible, avec le plus de partenaires possible. Ce qui implique, et on l'a décidé depuis longtemps, qu'on ait un réseau et une activité aussi universels que possible. L'indépendance de la politique extérieure dépendra de la manière dont la Suisse reste crédible. Je reviens d'un voyage en Asie centrale au cours duquel j'ai visité cinq pays différents. Dans chacun d'eux, et parfois de manière explicite, il a été dit que la Suisse était le pays qui tenait parole. Très franchement, cela m'a fait très plaisir. On peut recevoir beaucoup de critiques, mais de temps à autre, cela fait du bien d'entendre que la Suisse a cette réputation. C'est très important pour le positionnement de la Suisse, pour la Genève internationale, pour rayonner en matière de paix et de dialogue. Sur la base de cette neutralité et de cette universalité, la Suisse doit s'engager à prendre des responsabilités en matière de politique étrangère, en utilisant ses propres forces. Les crises trouvent souvent leur origine dans la faiblesse de certains domaines dans lesquels la Suisse est forte, comme par exemple la répartition du pouvoir, la médiation, la promotion de la paix, ou encore les éléments de sécurité humaine. Tous ces éléments sont constitutifs de notre pays.

C'est l'image de notre pays. Madame Keller-Sutter disait tout à l'heure qu'il fallait saisir les occasions d'expliquer le rôle de la Suisse. J'ai eu le sentiment, durant toute l'année, que notre rôle de moteur en matière de politique de paix était très bien compris, aussi bien en Suisse qu'à l'étranger. Pour remplir ce rôle, la Suisse s'est dotée de différents instruments, dont la neutralité. Cet élément peut être bien compris.

Les forces de la Suisse sont donc aussi utiles au monde et sont utilisées dans beaucoup de dossiers, que ce soit dans le dossier iranien, en matière de facilitation au Mali ou pour tout ce qui concerne l'OSCE.

Si je prends l'exemple de l'OSCE, dans le cadre de la crise actuelle, les avantages d'une Suisse autonome, qui veut jeter des ponts, sont ressortis très clairement. Nous devons continuer dans cette voie. Le leitmotiv de la présidence de l'OSCE, qui a été décidé avant la crise ukrainienne, est de fonder une communauté de sécurité au service des individus, autrement dit de jeter des ponts. Et cela, nous voulons le faire à l'avenir. Nous continuerons dans cette voie l'année prochaine, dans le cadre de la troïka de l'OSCE. Nous renforcerons ce type d'action dans les différents axes de l'engagement en Ukraine et, comme je l'ai évoqué tout à l'heure, nous continuerons la réflexion générale sur la reconsolidation de la politique européenne de sécurité.

Nous voulons poursuivre notre politique autonome, crédible et responsable. A cet égard, nous avons vraiment l'impression que les bases conceptuelles de la politique de neutralité existent et demeurent d'actualité. En effet, nous ne sommes pas en faveur d'une réécriture du rapport. En revanche, il est évident que les aspects fondamentaux qui façonnent la culture de la Suisse, à savoir son engagement au service de ses citoyens et du monde et sa politique de paix, fondée notamment sur l'instrument qu'est la neutralité, doivent apparaître davantage dans les rapports de politique de sécurité. Je ne suis pas sûr qu'une annexe soit idoine; nous pouvons toutefois débattre de ce point. A mes yeux, il s'agit de quelque chose de beaucoup plus fondamental qu'une annexe. Cet élément doit apparaître systématiquement, chaque année, lorsque le point est fait sur la politique étrangère de la Confédération. Il faut que l'accent soit mis sur la culture de la Suisse, qui est justement fondée sur la politique de paix.