Öffentliches Register der Nebenbeschäftigungen von höheren Kadern in der Bundesverwaltung / Transparenz in der Verwaltung

Bauer Philippe · Mit-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Permettez-moi tout d'abord de vous rappeler brièvement la chronologie des faits qui ont conduit aujourd'hui les motions 17.4127 et 20.3911 devant notre conseil.

En décembre 2017, notre ancien collègue Hans-Ulrich Bigler déposait la motion 17.4127, aux termes de laquelle il chargeait le Conseil fédéral "de prendre les mesures nécessaires pour que les cadres de l'administration fédérale et des organisations administratives similaires et ceux des différentes entreprises de conseil mandatées par l'administration consignent leurs intérêts dans un registre public, à l'instar des membres du Parlement".

A l'appui de sa motion, M. Bigler invoquait le parallélisme des formes et affirmait qu'il était indispensable que les cadres de l'administration, dont le rôle est fondamental lors de l'élaboration des projets de lois ou des rapports qui nous sont soumis, indiquent leurs liens d'intérêts, tant, malgré tout, ils ne peuvent faire abstraction, dans leur activité professionnelle, de leur sensibilité personnelle, de leurs affinités ou de leurs valeurs politiques, par exemple.

En janvier 2018, le Conseil fédéral a proposé le rejet de cette motion, au motif que les employés de la Confédération sont soumis à la loi sur le personnel de la Confédération et qu'ils ont de ce fait un certain nombre d'obligations, comme par exemple l'obligation d'annoncer les charges et les activités rétribuées exercées en dehors de leur travail ou d'annoncer les charges non rétribuées s'il y a un risque de conflit d'intérêts entre cette activité, cette charge et le travail. Le Conseil fédéral proposait aussi de rejeter la motion au motif que les employés de la Confédération doivent demander une autorisation lorsque la tâche risque de les mettre face à un conflit d'intérêts vis-à-vis de leur employeur. Enfin, le Conseil fédéral rappelait que les cadres de l'administration sont soumis à des obligations de maintien du secret et qu'il n'y avait dès lors pas, compte tenu de ces exigences, un besoin de transparence identique à celui qui prévaut pour les parlementaires.

Nonobstant ce qui précède, en juin 2019, le Conseil national a adopté, par 128 voix contre 58, cette motion. Votre Commission des institutions politiques en a débattu à son tour, les 31 janvier et 26 juin 2020 et, je dois le dire, elle a assez rapidement partagé l'objectif de fond de la motion, à savoir la transparence voulue par M. Bigler en ce qui concerne les cadres de l'administration.

Par contre, la commission est parvenue à la conclusion que les exigences de la motion étaient trop précises, qu'elles allaient trop loin et qu'en particulier les charges administratives seraient disproportionnées par rapport à l'importance de l'intérêt à connaître les liens d'intérêts et surtout aux renseignements obtenus.

La commission a aussi douté de la pertinence et de la faisabilité d'imposer cette obligation aux cadres des organisations administratives et des entreprises de conseil. Malgré tout, la commission a considéré qu'il était intéressant de tenir public le registre des autorisations qui sont délivrées, et ce surtout que le Tribunal administratif fédéral a, en 2015, admis qu'il pouvait y avoir un intérêt à ce que le public puisse être informé de ces liens.

La commission a dès lors décidé de vous soumettre une motion de commission qui ne viserait que les cadres supérieurs des plus hauts niveaux de notre administration. Pour la commission, il est apparu qu'une classe de salaire à partir du niveau 30 justifiait sans aucun doute la publication des liens d'intérêts.

La commission a débattu d'une proposition de choisir plutôt la classe 34 que la classe 30. Pour être concret, la classe 30 signifie que 800 employés de la Confédération pourraient être soumis à l'obligation d'annonce; avec la classe 34, on en resterait à 140.

Au vu de tout cela, la commission a adopté la motion qui vous est soumise par 8 voix contre 4. Le Conseil fédéral, pour les mêmes motifs que ceux évoqués devant le Conseil national en été 2018, propose toujours de s'y opposer. Une minorité Zopfi - je laisse le soin à M. Zopfi de développer sa proposition - vous propose, elle aussi, de rejeter cette motion, essentiellement au motif que les besoins de transparence ne sont pas les mêmes dans la fonction publique qu'au Parlement.

Toutefois, au nom de votre commission, je vous remercie de rejeter la motion Bigler Hans-Ulrich et d'adopter celle de votre commission.

Zopfi Mathias · Mit-M · Ständerat · Glarus · Grüne Fraktion

Gegen Transparenz ist nichts einzuwenden. Sie ist wichtig für das Vertrauen unserer Bevölkerung in die Behörden und staatlichen Institutionen. Die Intention der vorliegenden Motion ist auf den ersten Blick deshalb auch einleuchtend. Dennoch beantrage ich Ihnen für die Minderheit, die vorliegende Motion abzulehnen. Lassen Sie mich das anhand der wichtigsten Gegenargumente begründen.

1. Es besteht beim Ziel der Motion ein wichtiger Unterschied zu sonstigen Transparenzdiskussionen, die wir in diesem Rat bei anderer Gelegenheit führen. Dort geht es um die Interessenbindungen von uns Politikern. Es ist gerechtfertigt, dass die Bevölkerung, die uns wählt, über unsere Interessenbindungen Bescheid weiss, denn wir sind ausser unserer Bevölkerung niemandem Rechenschaft schuldig. Der Bürger und die Bürgerin sollen also wissen, wen und was sie bekommen, wenn sie uns wählen. Bei den Kaderangestellten ist dies anders. Die Kaderangestellten werden nicht von der Bevölkerung und auch nicht von uns gewählt. Wie der Bundesrat in seiner Stellungnahme darlegt, ist gewährleistet, dass die Kaderangestellten ihre Nebenbeschäftigungen bereits heute offenlegen müssen, allerdings gegenüber ihren vorgesetzten Stellen, die sie auch wählen und beurteilen. Die Kontrolle, welche Interessenbindungen und Konflikte allenfalls bestehen, ist schlicht und einfach eine Führungsaufgabe. Wir können diese Führungsaufgabe dem Bundesrat und den vorgesetzten Stellen nicht abnehmen, und es macht auch keinen Sinn, wenn wir uns in diese Führungsaufgabe einmischen. Viele von Ihnen waren Regierungsrätinnen und Regierungsräte oder in einer Gemeindeexekutive aktiv. Ich bin das auch, und es ist für mich selbstverständlich und klar, dass ich die Nebenbeschäftigungen der mir unterstellten Personen prüfe, nötigenfalls bewillige oder eben nicht. Dazu braucht es kein Register.

2. Bereits heute kann jeder interessierte Bürger oder können auch die Medien gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip Auskünfte zu den Nebenbeschäftigungen der Kader verlangen. Der Bundesrat führt aus, dass eben gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz die Nebenbeschäftigungen im notwendigen Umfang und auf begründete Anfrage bekannt gegeben werden. Die Kontrolle, insbesondere auch durch die Medien, ist also gewährleistet. Das, was Sie hier wollen, nämlich die Möglichkeit, Interessenbindungen der Kaderangestellten zu überprüfen, ist heute gegeben.

3. Es handelt sich heute einfach um eine Holschuld. Nochmals: Jede Bürgerin und jede Journalistin können gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz die Informationen verlangen, aber sie müssen eben anfragen. Das passiert dann, wenn etwas relevant ist und interessiert, wenn also Bedarf und ein Interesse bestehen. Ein öffentliches Register würde die Holschuld in eine Bringschuld umwandeln. Es müsste ständig ein aktuelles Register geführt werden, und eine Bringschuld kostet. Der Bundesrat legt in seiner Stellungnahme dar, dass der Aufwand nicht unerheblich ist, wenn ein solches Register erstellt und aktuell gehalten werden muss.

Ich komme damit zum Fazit, dass das durchaus berechtigte Anliegen, mehr Transparenz zu schaffen, hier nicht zufriedenstellend erfüllt würde. Auch wenn ich natürlich der Kommission lautere Motive attestiere, besteht doch die Gefahr, dass das Thema von Interessengruppen instrumentalisiert würde. Auch wenn eine Nebenbeschäftigung unproblematisch ist, könnte sie thematisiert und vielleicht auch skandalisiert werden. Das würde letztlich einen destabilisierenden Effekt auf die Verwaltung haben. Das kann doch nicht in unserem Interesse sein!

Ich habe das Gefühl, dass wir Gefahr laufen, ein Register nicht etwa für den Bürger, sondern für politische Interessengruppen und für Politiker zu schaffen, die, ohne Aufwand zu haben, etwas Druck auf die Verwaltung ausüben möchten. Transparenz ist wichtig. Wir sollten sie aber dort gewähren und dort zu einer Bringschuld machen, wo sich die Bürgerin und der Bürger sonst nicht informieren können. Im vorliegenden Fall würden wir übertreiben, wir würden Aufwand ohne Zusatznutzen für die Bürger verursachen.

Deshalb bitte ich Sie, der Minderheit zuzustimmen.

Maurer Ueli · BR-M · Bundesrat · Zürich

Ich kann nahtlos an das Votum von Herrn Zopfi anschliessen und beantrage Ihnen ebenfalls, diese Motion abzulehnen.

Sie sind ja bereit, die Motion Bigler abzulehnen, die sehr viel weiter geht, über die Verwaltung hinaus. Diese wäre mit den gestellten Forderungen auch nicht umzusetzen. Also konzentriere ich mich bei meinen Ausführungen jetzt auf die Motion Ihrer Kommission.

Das Ziel der Motion ist ja, Voraussetzungen zu schaffen, um die bewilligten Nebenbeschäftigungen und öffentlichen Ämter unserer höheren Kader und Topkader ab Lohnklasse 30 in einem Register zu veröffentlichen. Das ist das Ziel.

Um was geht es? Wir haben etwa 800 Mitarbeiter in den Lohnklassen 30 plus. Das würde also heissen, dass wir jährlich ein Register von 800 Mitarbeitern veröffentlichen und dort auflisten, wer in einer Kirchenpflege ist oder wer was sonst noch tut. Die Frage ist: Ist der Nutzen dieser Veröffentlichung tatsächlich gegeben? Oder ist es nicht eher Voyeurismus? Sie können versichert sein, dass wir in jedem einzelnen Fall bei Topkadern, aber auch bei allen Mitarbeitenden abklären, wer welche Nebenbeschäftigung ausübt, ob sie zu Interessenkonflikten führt oder nicht und ob sie bewilligt werden kann oder nicht. Auch wenn eine Nebenbeschäftigung mit Entgelt verbunden ist, wird das, wenn das mehr als 10 Prozent ausmacht, kompensiert. Die Möglichkeit, dass man hier zusätzlich Geld verdient oder mit der Position, die man in der Verwaltung hat, etwas beeinflussen kann, ist damit praktisch eigentlich nicht gegeben.

Die Transparenz, Ihnen geht es ja um die Transparenz, ist gegeben. Sie können jederzeit aufgrund des Öffentlichkeitsgesetzes Daten verlangen und diese einsehen. Sie würden wahrscheinlich erstaunt sein, weil es wenig hergibt. Umgekehrt glaube ich eben, das hat auch Herr Zopfi gesagt, wenn wir da jährlich ein Register mit 800 Namen veröffentlichen, dann wird es sicher zwei, drei Journalisten geben, die einen Namen finden und dann eine Skandalgeschichte machen. Liegt es in unserem Interesse, unsere Leute, die wir anstellen, denen wir Nebenbeschäftigungen und öffentliche Ämter bewilligt haben, nachher der Öffentlichkeit auszuliefern? Das kann es doch nicht sein!

Wir sind ja auch interessiert daran, dass die Kader, und wir sprechen vom höheren Kader, da und dort auch noch etwas neben der Verwaltung machen, damit es "Frischluftzufuhr" gibt. Ein Problem der Verwaltung ist, dass man immer unter dieser Käseglocke arbeitet und nichts von dem wahrnimmt, was ausserhalb passiert. Wir sind eigentlich interessiert daran, dass unsere Angestellten sich auch in einer Gemeinde, in einem Kanton, in einer Institution noch etwas engagieren, damit sie auch eine etwas andere Sicht erhalten. Das würde eher erschwert, wenn man erwarten muss, dass man dann in einem Register, das überall abgedruckt wird, allenfalls blossgestellt oder eben kritisiert werden kann.

Ich glaube, wir haben auch die Aufgabe, unser Personal dort zu schützen, wo das öffentliche Interesse nicht gegeben ist. Jeder Vorgesetzte wird die Nebenbeschäftigungen und öffentlichen Ämter aber prüfen, und ich bin überzeugt, dass unsere Angestellten diese auch melden. Wir haben gerade beim Topkader eher Mühe, wirklich gute Leute zu finden, weil wir dort nicht zu den besten Zahlern gehören; also wir bieten in diesen Lohnklassen nicht die besten Löhne. Wenn wir das zusätzlich erschweren, dann gibt es auch dort noch eher Probleme.

Das ist einfach mal das Umfeld. Das öffentliche Interesse kann gegeben sein, aber es kann nicht so weit gehen, dass wir jährlich eine Riesenliste mit 800 Namen veröffentlichen. So weit geht das öffentliche Interesse in Bezug auf 800 Angestellte meiner Meinung nach nicht.

Was heisst es administrativ? Da möchte ich an Ihr Gewissen hinsichtlich Bürokratieaufbau appellieren. Wenn wir das öffentliche Register einführen, braucht es eine Gesetzesänderung und eine Verordnungsänderung, weil man dann festlegen muss, was allenfalls geschützt ist. Und wir würden einmal mehr ein IT-Programm bauen, das gefüllt und gepflegt werden müsste und das entsprechend kosten würde. Dieser administrative Aufwand lohnt sich für den sehr bescheidenen Nutzen einfach nicht. Ich erinnere Sie dann wieder daran, wenn Sie wieder Sparanträge stellen und fordern, dass wir nicht mehr Personal einstellen dürfen.

Ich glaube, der Grundsatz der öffentlichen Einsicht ist mit dem Öffentlichkeitsgesetz erfüllt. Sie können die bewilligten Nebenbeschäftigungen und öffentlichen Ämter jederzeit einsehen; selbstverständlich erhalten Sie die entsprechenden Auskünfte. Es dürfte eher Einzelfälle als 800 Leute betreffen. Hierfür ein Register zu eröffnen, dafür Gesetze zu ändern, Verordnungen zu ändern, ein IT-Programm zu entwickeln, geht wohl über das hinaus, was mit Hinweis auf das öffentliche Interesse gefordert werden kann.

Ich bitte Sie, hier Kosten und Nutzen abzuwägen. Dann macht es auch in der milder formulierten Form der Kommissionsmotion eigentlich keinen Sinn. Es ist keine überzeugende Forderung, weil sie zu pauschal ist. Überall dort, wo Sie wollen, können Sie bereits Einsicht nehmen. Weiter würde ich nicht gehen, wegen des Schutzes des Personals, wegen der Bürokratie. Es ist nicht eine Aufgabe der Öffentlichkeit, jeweils festzustellen, wer nicht in ein Amt gehört, sondern es ist Sache der direkten Vorgesetzten, zu beurteilen, ob dieser Mitarbeiter oder jene Mitarbeiterin in der Lage ist, eine Nebenbeschäftigung auszuüben, ob diese die Aufgabe in der Verwaltung tangiert oder nicht. Wenn wir die bewilligten Nebenbeschäftigungen und öffentlichen Ämter veröffentlichen, wird das plötzlich die Aufgabe von einer Million Zeitungsleser, die dann entscheiden, ob eine entsprechende Mitarbeiterin in einem Amt das jetzt noch machen darf oder nicht. Diese Diskussion müssen wir vermeiden. Mit der Motion gehen Sie meiner Meinung nach etwas zu weit. Die Transparenz ist gewährleistet.

Ich bitte Sie also, die Motion Ihrer SPK ebenso abzulehnen wie die Motion Bigler.

Stöckli Hans · P-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

20.3911

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Zopfi, Jositsch, Mazzone, Minder)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Zopfi, Jositsch, Mazzone, Minder)

Rejeter la motion

Präsident (Stöckli Hans, Präsident): Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 18 Stimmen

Dagegen ... 19 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Stöckli Hans · P-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

17.4127

Präsident (Stöckli Hans, Präsident): Es liegt ein schriftlicher Bericht der Kommission vor. Die Kommission und der Bundesrat beantragen die Ablehnung der Motion.

Abgelehnt - Rejeté