Un titre neutre pour les initiatives populaires afin d'assurer la libre formation de l'opinion

Kälin Irène · P-F · Conseil national · Argovie · Groupe des VERT-E-S

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Fluri, Cottier, Moret Isabelle, Silberschmidt)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Fluri, Cottier, Moret Isabelle, Silberschmidt)

Donner suite à l'initiative

Präsidentin (Kälin Irène, Präsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Cottier Damien · Mit-M · Conseil national · Neuchâtel · Groupe libéral-radical

Je m'exprime en tant qu'auteur de l'initiative parlementaire. Je vous demande de donner suite à cette initiative.

Les initiatives populaires doivent aujourd'hui répondre à trois critères au niveau de leur titre; c'est la loi sur les droits politiques qui le dit à l'article 69 alinéa 2: les titres des initiatives ne doivent pas être trompeurs, ils ne doivent pas contenir de publicité et ils ne doivent pas induire les citoyennes et citoyens en erreur. Pour le reste, les comités d'initiative sont relativement libres dans le choix du titre. Or ce titre n'est pas anodin, car c'est lui qui figure sur le bulletin de vote, soit sur un document officiel.

Il y a en fait une tension entre le titre et le texte. En effet, le titre n'a pas de portée juridique; en cas d'acceptation de l'initiative, il disparaît. Mais c'est lui qui figure sur le bulletin de vote. Quant au texte, il ne figure pas sur le bulletin de vote - il est dans la brochure explicative -, mais c'est bien lui, et lui seul qui a une portée juridique en cas d'acceptation de l'initiative.

Il y a donc un fort intérêt public à ce que le titre soit le plus proche possible du contenu de l'initiative, à ce qu'il soit le plus descriptif possible par rapport au texte. Or de plus en plus souvent, ces dernières années, les titres des initiatives ont pris une portée plus publicitaire que descriptive. Ce faisant, ils forcent, dans la campagne, le camp opposé à commencer par se justifier et à tenter de corriger ou d'expliquer le titre. Je pourrais vous citer une dizaine d'exemples depuis l'an 2000. En voici trois.

1. L'an dernier nous avons voté sur l'initiative "Entreprises responsables - pour protéger l'être humain et l'environnement". Les opposants ont commencé par expliquer qu'ils ne plaidaient évidemment pas pour des entreprises irresponsables, mais qu'ils estimaient que la responsabilité civile en Suisse pour des actes commis par des succursales, voire par des sous-traitants à l'étranger, allait trop loin. Un titre plus précis aurait été dans l'intérêt de la qualité du débat public.

2. L'an dernier nous avons aussi voté sur l'"initiative de limitation". Le Conseil fédéral et le Parlement n'ont eu de cesse d'expliquer qu'il ne s'agissait en fait pas d'une initiative de limitation mais bien de la résiliation de la voie bilatérale quant à ses conséquences. Son titre aurait évidemment pu être plus précis.

3. En 2008, l'initiative "pour une politique raisonnable en matière de chanvre protégeant efficacement la jeunesse" forçait les opposants à évidemment expliquer que leur politique n'était pas déraisonnable, et pourtant la question qui figurait sur le bulletin de vote était bien: voulez-vous une politique raisonnable?

Evidemment, il est un peu difficile de répondre non à cette question et, donc, il y a une prise d'influence possible sur le citoyen.

En 2014, le professeur de droit constitutionnel Andreas Auer a analysé cette problématique dans une contribution scientifique et il a suggéré de modifier le système en adoptant des titres plus neutres. Il a proposé de s'inspirer du système californien, qui connaît également des initiatives populaires. Cela n'a rien de révolutionnaire. En fait, c'est exactement ce que nous faisons déjà aujourd'hui dans notre Parlement pour les projets de loi. Et la Commission des institutions politiques a même décidé il y a quelques semaines d'affiner encore ce processus pour ce qui concerne les lois en donnant suite à l'initiative parlementaire Grossen Jürg 20.462 dont le but est que le titre des lois corresponde mieux à leur contenu, ce qui évidemment prend toute son importance au moment d'un éventuel référendum.

Ce que nous exigeons de la loi, nous devrions pouvoir l'exiger aussi des initiatives populaires. Probablement que le numéro n'est pas la meilleure des solutions, comme l'a montré la discussion en commission, mais l'initiative qui vous est soumise reste ouverte sur ce point. Je suis par contre convaincu qu'il est possible de trouver une manière de formuler des titres d'initiatives qui soient beaucoup plus représentatifs du texte de l'initiative et de son contenu. Certains principes rédactionnels à respecter pourraient être édictés en la matière et la Chancellerie fédérale pourrait les vérifier. En cas de non-respect de la règle, dans un premier temps un dialogue s'engagerait avec le comité d'initiative. Dans un second temps, comme aujourd'hui si les critères de la loi ne sont pas respectés, alors la Chancellerie fédérale pourrait trancher.

Laissons les slogans politiques aux affiches, mais épargnons les bulletins de vote! Ce serait dans l'intérêt de tous, pour des débats publics de qualité et pour la libre formation de l'opinion des citoyennes et des citoyens. Notre démocratie directe le mérite bien.

Je vous invite à donner suite à cette initiative.

Fluri Kurt · Mit-M · Conseil national · Soleure · Groupe libéral-radical

Artikel 68 Absatz 1 Buchstabe b des Bundesgesetzes über die politischen Rechte legt fest, dass die Liste, auf der die Unterschriften für eine Volksinitiative gesammelt werden, Titel und Wortlaut der Initiative enthalten muss. Und Artikel 69 Absatz 2 dieses Gesetzes verpflichtet die Bundeskanzlei dazu, einen Titel zu ändern, wenn er irreführend ist, kommerzielle oder persönliche Werbung enthält oder zu Verwechslungen Anlass gibt.

Die Titel von Initiativen werden manchmal zum wichtigen Marketinginstrument für die Unterschriftensammlung und während der Abstimmungskampagne. Es kommt nicht selten vor, dass ein Titel zwar nicht irreführend ist, aber eine einseitige Perspektive auf das Thema vermittelt, den Gegenstand nur teilweise abdeckt oder Emotionen wecken will. Nehmen Sie das Beispiel der Volksinitiative "für eine faire Verkehrsfinanzierung": In diesem Titel wird unterstellt, dass die geltende, verfassungsmässig gesicherte Verkehrsfinanzierung unfair sei. Daraus entwickelte sich dann der Titel "Milchkuh-Initiative", welcher schliesslich exklusiv, anstelle des ganzen Titels, verwendet wurde.

Manchmal wirken die Initiativgegner dieser einseitigen Ausrichtung entgegen, indem sie in der Kampagne einen anderen Titel verwenden, um nicht in der Rhetorik der Befürworter der Initiative gefangen zu bleiben, wie bei der Begrenzungs-Initiative, die unter dem Titel "Kündigungs-Initiative" bekämpft wurde.

Mit anderen Worten: Die Titel werden zu einem wichtigen Instrument in der politischen Diskussion vor der Abstimmung. Aber unserer Meinung nach sollte das Marketingelement Teil der Abstimmungskampagne sein und nicht bereits Teil des Titels einer Initiative. Dieser Überlegung schloss sich auch die Interpellation Merlini 19.3269 an, die ihrerseits Bezug auf einen wissenschaftlichen Beitrag des Staatsrechtsprofessors Andreas Auer nahm, welcher ebenfalls der Meinung war, dass eben die Titel der Volksinitiativen so neutral wie möglich zu formulieren seien.

Herr Andreas Auer war sogar der Auffassung, eine Nummer wäre genügend respektive richtig, um neutral genug zu sein. Nun, dieser wirklich sehr nüchternen Überlegung muss man sich nicht unbedingt anschliessen. Es geht heute darum, den Handlungsbedarf anzuerkennen oder abzulehnen. Ein Argument, das dafür spricht, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben, ist die Tatsache, dass bei Referenden dem Volk bereits heute eine neutrale Formulierung vorgelegt wird. Mit anderen Worten sind wir der Auffassung, gerade unter der Bezugnahme auf die Titel bei Referenden wäre es angebracht, den Handlungsbedarf im Hinblick auf die oft fragwürdige Formulierung von Initiativtiteln anzuerkennen.

Deshalb bitten wir Sie, im Sinne der Minderheit den Handlungsbedarf anzuerkennen und der parlamentarischen Initiative Folge zu geben.

Pfister Gerhard · Mit-M · Conseil national · Zoug · Le Groupe du Centre. Le Centre. PEV.

Der Initiant, er hat es ausgeführt, möchte, dass zukünftig die Bundeskanzlei den Titel einer Volksinitiative neutral bestimmt. Gemäss geltender Regelung, es wurde gesagt, muss die Bundeskanzlei nämlich nur dann korrigierend eingreifen, wenn der Titel irreführend ist, kommerzielle oder persönliche Werbung enthält oder zu Verwechslungen Anlass gibt. Als Beispiel schwebt dem Initianten ein ähnliches Vorgehen wie bei Referenden vor, wo die Gesetzesvorlage einen neutral formulierten Titel erhalte.

Die Mehrheit Ihrer Kommission gibt dieser parlamentarischen Initiative keine Folge. Sie bewertet das, was der Initiant will, als unzulässigen und zu rigiden Eingriff in die Volksrechte. Komitees sollen bei der Wahl ihrer Titel für Initiativen grundsätzlich innerhalb des jetzt schon bestehenden Rahmens frei bleiben können. Selbstverständlich ist die Wahl eines Initiativtitels auch politisch normativ und eine Entscheidung, wie man die Kommunikation steuern will. Genauso selbstverständlich ist es den Gegnern einer Initiative erlaubt, die Initiative im Abstimmungskampf anders zu benennen und damit auf ihre Schwächen hinzuweisen. Der Vergleich mit den Gesetzestiteln bei Referenden ist nicht zielführend. Gerade weil die Titel von Gesetzen sich in die Systematik der Rechtsordnung einfügen müssen, ist dort zu Recht der Gesetzgeber nicht so frei wie die Initianten. Gerade der vergangene Abstimmungssonntag war dafür ein anschauliches Beispiel: Die Referendumsträger kritisierten, der Titel des Covid-19-Gesetzes sei nicht korrekt. Hier ist es wichtig, dass der Spielraum der Referendumsträger und der Akteure klein bleibt. Bei einer Initiative hingegen darf und soll dieser Spielraum grösser sein.

Zudem sei dem Initianten in Erinnerung gerufen, dass Neutralität in der Politik eine kaum zu erreichende Vorgabe ist, denn Politik ist normativ, nicht deskriptiv, und Einigkeit besteht in der Politik im besten Fall über die Fakten, und die Auseinandersetzung bewegt sich um die Bewertung dieser Fakten. Das ist aber nur in einer idealen Welt so. Realistischerweise ist zwischen politischen Antagonisten nicht einmal Einigkeit über die Fakten erreichbar, und die Bundeskanzlei würde, wenn sie die Aufgabe erhielte, sogenannt neutrale Titel zu bestimmen, unweigerlich in die politische Auseinandersetzung hineingezogen. Damit würde sie ihre institutionell gewollte, neutrale Position aufgeben und zum Spielball der politischen Interessen. Der Vertreter der Bundeskanzlei erweckte in der Kommissionsberatung denn auch nicht gerade den Eindruck, dass die Bundeskanzlei sich um die Übernahme dieser Verantwortung reissen würde: Sie sei mit der bisherigen Überprüfungspraxis durchaus schon genügend beansprucht.

Die freie Meinungsbildung ist nach Ansicht der Mehrheit Ihrer Kommission keineswegs eingeschränkt. In einem Abstimmungskampf ist sichergestellt, dass alle Argumente pro und contra ausführlich in der Öffentlichkeit diskutiert werden, dass die Initianten Gelegenheit haben, ihre Titelwahl zu begründen, und dass die Gegner genau diese Titelwahl kritisieren können. Zu sagen, dass der blosse Titel entscheidend für die Beschlüsse des Volkes sei, heisst, die Kompetenz des Volkes zur Urteilsbildung zu hinterfragen, und das will die Kommissionsmehrheit ausdrücklich nicht.

Die Kommission möchte diese Einschränkung der Volksrechte nicht, und sie beantragt Ihnen deshalb mit einer sehr deutlichen Mehrheit von 19 zu 5 Stimmen, der parlamentarischen Initiative Cottier keine Folge zu geben.

Vote

Präsidentin (Kälin Irène, Präsidentin): Die Mehrheit der Kommission beantragt, der Initiative keine Folge zu geben. Eine Minderheit Fluri beantragt, ihr Folge zu geben.

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 28 Stimmen

Dagegen ... 157 Stimmen

(4 Enthaltungen)